COMENTARIOS A LA REFORMA DE LA LEY DE EXTRANJERÍA (LO 2/2009)
Coordinadores:
DIEGO BOZA MARTÍNEZ FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA DAVID MOYA MALAPEIRA
tirant lo b anch Valencia, 2011
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Este volumen se enmarca dentro de las actividades del proyecto I+D “La integración de los inmigrantes” (Dir. Andreu Olesti Rayo, ref. DER 2008-00126/JURI).
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DIEGO BOZA MARTÍNEZ FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA DAVID MOYA MALAPEIRA y otros
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9004-040-9 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
AUTORES ELISEO AJA FERNÁNDEZ
Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona
MÓNICA ARBELÁEZ RUDAS
Doctora en Derecho Constitucional. Investigadora del Instituto de Derecho Público, Universidad de Barcelona
Mª ASUNCIÓN ASÍN CABRERA
Profesora Titular de Derecho Internacional Privado, Universidad de La Laguna
SUSANA BARCELÓN COBEDO
Profesora Titular Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Carlos III Madrid
DIEGO BOZA MARTÍNEZ
Abogado de la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía y Profesor de Derecho Penal, Centro Universitario de Estudios Superiores de Algeciras
NATALIA CAICEDO CAMACHO
Profesora Ayudante de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona
CELIA V. DÍAZ MORGADO
Becaria FPU de la Universidad de Barcelona
FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA
Profesor Titular de Derecho Constitucional, Universidad Carlos III de Madrid
FRANCINA ESTEVE GARCÍA
Profesora Titular de Derecho Internacional Público (Universidad de Girona) e investigadora principal del Grupo ERJAIDI-UE (AGAUR 2009 SGR 236)
SONIA GARCÍA VÁZQUEZ
Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional, Universidad de A Coruña
JUANA M. GOIZUETA VERTIZ
Profesora Agregada de Derecho Constitucional, Universidad del País Vasco
ITZIAR GÓMEZ FERNÁNDEZ
Profesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad Carlos III de Madrid
DANIEL HERNÁNDEZ CALERO
Investigador del Instituto de Derecho Público, Universidad de Barcelona
MARIONA ILLAMOLA DAUSÀ
Profesora de Derecho Internacional Público (perfil Derecho de la Unión Europea) y Directora del Centro de Documentación Europea de la Universitat de Girona
DAVID MOYA MALAPEIRA
Lector Doctor en Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona
CARMEN PARRA RODRÍGUEZ
Directora de la Cátedra de Economía Solidaria, Universitat Abat Oliba CEU
ÁNGELES SOLANES CORELLA
Profesora Titular de Filosofía del Derecho, Universidad de Valencia
ANDRÉE VIANA GARCÉS
Profesora de Derecho Constitucional, Universidad de Carlos III de Madrid
ÍNDICE Introducción Valoración general de la reforma ........................................................... DIEGO BOZA MARTÍNEZ, FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA Y DAVID MOYA MALAPEIRA
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Capítulo I Integración de los inmigrantes La integración social de los inmigrantes .................................................. ELISEO AJA FERNÁNDEZ
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Capítulo II Derechos y Libertades de los Extranjeros Derecho a la documentación..................................................................
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La nueva regulación del derecho a la educación de los extranjeros en España .......................................................................................................
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Derechos socio-laborales de los extranjeros: el nuevo contenido de los artículos 10 y 14.1 ..................................................................................
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La nueva regulación de los derechos de sindicación y huelga .................
89
El acceso de los extranjeros a los servicios sociales .................................
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ÁNGELES SOLANES CORELLA
MÓNICA ARBELÁEZ RUDAS
SUSANA BARCELÓN COBEDO
SONIA GARCÍA VÁZQUEZ
NATALIA CAICEDO CAMACHO
La nueva regulación del derecho a la asistencia sanitaria de los extranjeros. Comentarios sobre las modificaciones en la redacción del artículo 12 LODYLE.......................................................................................................
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Derecho a la vivienda para inmigrantes ..................................................
115
Garantías jurídicas de los extranjeros ......................................................
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MÓNICA ARBELÁEZ RUDAS
ANDRÉE VIANA GARCÉS
ITZIAR GÓMEZ FERNÁNDEZ
10 La participación política de los extranjeros en España ............................. DAVID MOYA MALAPEIRA
ÍNDICE
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Capítulo III Visados, entrada, residencia y trabajo La entrada a España, los visados y las situaciones de los extranjeros en España: estancia y residencia e irregularidad y arraigo ............................
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Régimen de entrada y residencia para estudiantes e investigadores.........
175
La residencia temporal y de larga duración .............................................
189
El nuevo marco de las autorizaciones de trabajo .....................................
205
Profesionales altamente cualificados, trabajadores de temporada y trabajadores transfronterizos .............................................................................
219
Residencia de mujeres víctimas de violencia de género ..........................
225
JUANA GOIZUETA VÉRTIZ
FRANCINA ESTEVE GARCÍA
MARIONA ILLAMOLA DAUSÀ
CARMEN PARRA RODRÍGUEZ
DIEGO BOZA MARTÍNEZ
CELIA V. DÍAZ MORGADO
Capítulo IV Reagrupación familiar y menores no acompañados La reforma del régimen de reagrupación familiar ....................................
235
La protección jurídica de los menores inmigrantes no acompañados ......
251
DAVID MOYA MALAPEIRA
Mª ASUNCIÓN ASÍN CABRERA
Capítulo V Régimen de infracciones y sanciones. La nueva regulación de la expulsión El procedimiento sancionador en general y, particularmente, los procedimientos de expulsión .............................................................................. DIEGO BOZA MARTÍNEZ
263
ÍNDICE
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Detenciones e internamientos de extranjeros ..........................................
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Denegación de entrada, retorno y devolución ........................................
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Trata de personas ...................................................................................
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Capítulo VI El nuevo marco competencial y organizativo de la inmigración ............
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FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA
DANIEL HERNÁNDEZ CALERO
CELIA V. DÍAZ MORGADO
DAVID MOYA MALAPEIRA Y FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA
ABREVIATURAS BOCG BOE CAM CE CEDH Código Schengen
CP DGRN DOCE DOGC DOGV DOUE EAAnd EAAr EACyL EAC EAIB EAPV LGSS LODYLE
LOPJ LOPSC LOREG LRBRL
Boletín Oficial de las Cortes Generales. Boletín Oficial del Estado. Comunidad Autónoma de Madrid Constitución Española de 1978. Convenio Europeo de Derechos Humanos, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950. Reglamento 562/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). LO 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal. Dirección General del Registro y del Notariado Diario Oficial de la Comunidad Europea. Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña. Diario Oficial de la Generalitat Valenciana. Diario Oficial de la Unión Europea. Estatuto de Autonomía de Andalucía. Estatuto de Autonomía de Aragón. Estatuto de Autonomía de Castilla y León Estatuto de Autonomía de Cataluña. Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares. Estatuto de Autonomía del País Vasco. Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros y de su integración social, reformada por las LO 8/2000, LO 11/2003, LO 14/2003 y 2/2009. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
14 LRJAPyPAC REDYLE ROF STC STEDH STJCE STS STSJCA Madrid STSJPV TSJ
ABREVIATURAS
Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Reglamento de Extranjería, Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Sentencia del Tribunal Supremo. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Tribunal Superior de Justicia
Introducción
Valoración general de la reforma DIEGO BOZA MARTÍNEZ FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA DAVID MOYA MALAPEIRA Tras someterse a una inicial batería de informes previos, en su calidad de anteproyecto de Ley1, la reforma de la legislación de extranjería que aquí analizamos, fue presentada al Congreso como proyecto de Ley Orgánica en el último cuatrimestre de 20082 para debatirse en las Cortes a mediados y finales de 2009 y publicarse en el BOE en diciembre de ese año3 como Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social (en adelante LODYLE). El objeto de este trabajo es ofrecer una primera valoración sobre el contenido de la reforma y su alcance, así como algunas reflexiones para su desarrollo reglamentario que se prevé inminente, superados ampliamente los seis meses impuestos por el Apartado 1º de la Disposición Final 3ª.
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Como anteproyecto de ley fue informado por tres ministerios de forma conjunta en sesión del Consejo de Ministros de 19 de diciembre, tras lo cual fue remitido a otros órganos del Estado para que emitieran a su vez informe sobre el mismo (Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Consejo Superior de Políticas Migratorias, Foro para la Integración Social, Comisión Laboral Tripartita, etc.). El texto del Anteproyecto así como materiales diversos para su contextualización pueden encontrarse en http//www.intermigra.info, igualmente se sugiere la lectura de algunos de los dictámenes sobre el Anteproyecto, como los del Foro para la Integración (http://www.mtas.es/es/migraciones/Integracion/Foro/docs/DICTAMEN_ANTEPROYECTO_LOEX.pdf) o el Dictamen del Consejo Económico y Social (http://www.ces.es), ambos de fecha 28 de enero de 2009. Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes de 28 de enero de 2009 disponible en (http://www.mtas.es). BOCG, Congreso de los Diputados, núm. A-31-1 de 01/07/2009, pág. 1. La tramitación parlamentaria, con las enmiendas y los debates reflejados en su Diario de Sesiones pueden seguirse en http://www.congreso.es. BOE núm. 299, de 12 de diciembre de 2009.
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DIEGO BOZA - FRANCISCO J. DONAIRE - DAVID MOYA
Para empezar debe señalarse que al igual que en anteriores reformas, la presente necesitó de su tramitación y aprobación mediante el procedimiento legislativo especial de la Ley Orgánica al regular los derechos y libertades de los extranjeros, de modo que su aprobación revestía la dificultad añadida de lograr una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en la votación final del texto. Esta circunstancia explica tanto el moderado enfoque inicial del texto como la disposición del Grupo Socialista —que no contaba con escaños suficientes en el Congreso para aprobar la reforma por sí solo— a negociar y consensuar el texto con otros grupos parlamentarios y así asegurar su aprobación, y por consiguiente también explica algunas diferencias importantes entre el proyecto originalmente remitido por el Gobierno y el texto final de la Ley. Este dato es relevante porque además, entre el momento de presentación del primer texto y el momento de su publicación, la incipiente crisis económica se había instalado ya en España, aunque aún no se fuera completamente consciente de su duración, alcance y efectos. Decimos que es relevante, porque a pesar de ese trasfondo de crisis económica, las diferencias entre proyecto y Ley no dejan traslucir que la crisis fuera un factor condicionante en la labor legislativa, por el contrario es esta una reforma que, a pesar de su amplitud (modifica una setentena de artículos de la Ley 4/2000) no constituye una reforma de gran calado como sí lo había sido la precedente LO 8/2000 (las otras dos reformas habían resultado de las LO 14/2003 y LO 11/2003, muy criticadas todas ellas). Es verdad que los debates parlamentarios se hacen eco del enfrentamiento entre posiciones partidarias de endurecer el régimen de extranjería en tiempos de crisis, considerando que se había producido un fin de ciclo migratorio, y las tesis defendidas como mínimo por el Gobierno y los grupos parlamentarios que lo sostenían, partidarios de una reforma más moderada y alejada de las presiones económicas y laborales de la coyuntura del momento. Esta opción no puede más que saludarse y compartirse pues lo contrario, abordar una completa reforma del sistema en momentos de crisis, hubiera sin duda conducido a planteamientos sumamente regresivos, además de mandar un mensaje indirecto de culpabilización de la inmigración como causante de la presente crisis, mensaje no sólo equivocado sino completamente injusto, pues de las deficiencias de nuestro modelo económico y social sólo nosotros mismos podemos ser culpables. En cualquier caso, si la crisis económica no ha sido determinante para la presente reforma, entonces las causas de la misma realmente deben ser otras. El Preámbulo de la Ley nos ofrece algunas de ellas: de un lado, la adaptación a la normativa comunitaria aparecida en los últimos años que
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requería su transposición, siendo el ejemplo más destacado la Directiva de Retorno, pero no el único4; de otro, la doctrina contenida en las SSTC 236/2007 y ss. y las declaraciones de inconstitucionalidad de algunos preceptos de la LO 8/2000 en ellas contenidas imponían una nueva redacción de los mismos; del mismo modo, la adopción de algunas reformas estatutarias como las de Cataluña o Andalucía, obligaban a revisar la regulación legal en materia de autorizaciones de trabajo así como a regular mínimamente el concepto de integración, y en este último aspecto también a reformular la distribución de facultades entre CC.AA. y municipios en esta materia. Por último, la reforma brindaba obviamente una oportunidad para efectuar algunas modificaciones en la Ley, que pueden en general considerarse de menor envergadura si se comparan con las anteriores, y que sin ser esenciales en el sistema de gestión migratoria, pueden tener un impacto significativo en la vida diaria de los extranjeros en España; de hecho, entre estos “ajustes” menores encontramos modificaciones favorables a los extranjeros (acceso al trabajo de familiares reagrupados, protección de víctimas de violencia de género, etc..) pero no puede desconocerse que otros “ajustes” acaban siendo de carácter restrictivo (acceso a las ayudas en materia de vivienda, reagrupación de ascendientes, nuevos supuestos de infracciones). Todo ello sin olvidar el nuevo régimen de expulsión, que trae causa en la necesidad de adaptar-
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Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre de Residentes de Larga Duración; Directiva 2004/114/CE de 13 de diciembre de requisitos de admisión por razones de estudio, intercambio, prácticas o voluntariado; Directiva 2003/110/CE de 25 de noviembre de tránsito y repatriación aérea; Directiva 2004/81/CE de 29 de abril de 2004 sobre la autorización de residencia a las víctimas de trata de seres humanos; Directiva 2004/82/CE, del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la obligación de los transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas; Directiva 2004/114/CE, de 13 de diciembre de 2004, del Consejo, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado; Directiva 2005/71/CE de 12 de octubre de investigadores; Directiva 2009/50/CE, del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado; Directiva 2009/52/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular. La Directiva 2008/115/CE de 16 de diciembre de 2008 conocida como Directiva de Retorno, aún no había sido publicada en el momento de elaboración del Anteproyecto de Ley pero su contenido ya había sido pactado y votado por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros.
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se a la Directiva de Retorno y que constituye uno de los sectores en los que se produce una auténtica reforma de la regulación preexistente; no obstante, incluso en este ámbito, donde el legislador nacional gozaba de un amplio margen de configuración, la adaptación de la Directiva se revela relativamente equilibrada, a pesar de que lo que haya trascendido al debate público haya sido la polémica ampliación del internamiento a 60 días, medida que, por otra parte, respeta el marco de la Directiva pero que no constituía tampoco una obligación directa para los Estados miembros. Sin intención de resumir el contenido de los distintos trabajos que integran este volumen, merece la pena reseñar aquí algunas de las novedades de la Ley que serán objeto de un análisis más detenido posteriormente pero que han condicionado el enfoque y estructura del presente volumen, pensado no tanto como un tratado de extranjería sino más bien como un comentario centrado en las principales novedades de la reforma, razón por la que muchas cuestiones que han resultado inalteradas apenas se abordarán en los trabajos siguientes. La primera de las grandes novedades de la reforma es sin duda la inclusión de un concepto legal de integración social en su art. 2 ter, concepto amplio que pasa a jugar un papel como principio en la Ley y que incluye un conjunto de acciones (formativas e informativas, educativas, económicas, etc..) y que en su proyección sobre las circunstancias concretas de cada extranjero pasa a ser de alguna manera susceptible de valoración a efectos de la obtención y renovación de autorizaciones de estancia y residencia, e incluso para la solicitud de la nacionalidad, una valoración que además pasa a corresponder a las CC.AA. o, en su caso, a los municipios. Esta nueva aproximación es importante por cuanto muestra que el régimen de residencia y nacionalidad pasa de ser relativamente objetivo, fundamentalmente vinculado al mercado laboral y al tiempo de estancia o residencia en España, a incorporar el componente subjetivo de integración, como baremo para la progresión en los diferentes estatutos de extranjería. Esta tendencia sí que es novedosa y aunque formulada de manera light (informes no obligatorios, ausencia de exámenes) transforma la lógica del sistema de gestión migratoria precedente. Es novedosa, pues, y polémica, dado que es muy discutible que la exigencia de integración individual favorezca realmente la integración del colectivo, o que su exigencia generalizada y sistemática no acabe provocando precisamente el efecto contrario, de rechazo a la integración entendida como constante examen administrativo de la vida del extranjero y no como un proceso libre de incorporación a la sociedad de acogida. Todo ello por no
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mencionar el incremento en el número de trámites y sus costes tanto para la Administración (principalmente local) como para los extranjeros o el probable aumento de la irregularidad sobrevenida que puede comportar este mecanismo. Otro de los elementos que la reforma intenta consolidar es el la igualdad de derechos entre extranjeros y nacionales, no sólo en el trato a los residentes de larga duración pues eso estaría en línea con los mandatos procedentes de la Unión Europea, sino también hacia el resto de residentes e incluso con los extranjeros en situación de irregularidad. Además de la previsión del art. 2 bis sobre la igualdad como principio de la Ley, la reforma consagra libertades para todos los extranjeros como la de reunión, manifestación, asociación o sindicación y huelga, en consonancia con la STC 236/2007 y ss., pero sin restricción alguna a la titularidad de los mismos. Bien es cierto que la reforma tiende a retrasar la igualdad en el disfrute de algunos derechos sociales condicionándola a la residencia de larga duración (ayudas en materia de vivienda), al igual que se hace respecto de ascendientes en la reagrupación familiar. Con esta excepción, no obstante, el régimen de reagrupación familiar es objeto de algunas mejoras, el acceso de los reagrupados al mercado laboral sin necesidad de otra autorización que la de residencia o la ampliación de los sujetos susceptibles de reagrupación a las parejas de hecho. Así mismo, se desarrolla la protección de las víctimas de violencia de género y se reformulan, de forma más garantista, los derechos de los menores no acompañados. Todo ello a pesar, como decíamos, del contexto de crisis y a sabiendas de que cerradas durante este período las entradas no laborales, el grueso de las mismas seguirán encaminándose por la senda de la reagrupación familiar. Para cerrar el círculo de control de entrada, se refuerzan los mecanismos de lucha contra las entradas fraudulentas o ilegales, con un nuevo sistema informático de control de entradas y salidas, y la creación de nuevas infracciones administrativas por la prestación de ayuda o asistencia a los inmigrantes irregulares o la reagrupación familiar fuera de los cauces legales, ambas muy discutibles tanto en su planteamiento como en la técnica de redacción de las mismas. Estas medidas se acompañan de un reforzamiento de los mecanismos de retorno de extranjeros en situación irregular, ampliando a 60 días el internamiento, incluyendo nuevos supuestos de expulsión y sanción pero sobre todo incentivando el cumplimiento voluntario de la expulsión, una apuesta de la Directiva de Retorno, que veremos cómo acaba funcionando.
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De hecho, parece ser un rasgo de esta reforma la combinación de medidas de protección e integración de los extranjeros regulares con un cierto endurecimiento del régimen de control, infracciones y sanciones, particularmente de las medidas de retorno de extranjeros en situación irregular, rasgo presente no sólo en esta concreta reforma legal, sino en el conjunto de la actividad más reciente del Gobierno al margen de la misma. Así, a favor de la integración y protección del extranjeros pueden considerarse la adopción de convenios internacionales dirigidos a ampliar el derecho de sufragio municipal a un conjunto de países con los que la reciprocidad puede ser posible, la adopción del Plan de Lucha contra el Tráfico de Seres Humanos o el Plan Especial contra la Violencia de Género sobre Mujeres Extranjeras, pero también en el otro plato de la balanza, la ampliación de los convenios de readmisión con países africanos, la drástica reducción de las autorizaciones de entrada por motivos laborales, etc.. Otro rasgo fundamental de la reforma es el acondicionamiento de la Ley a la nueva distribución de competencias, que confirmada con reservas por la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, requiere de todo un aparato orgánico para su coordinación y despliegue que la Ley apenas se limita a esbozar, y cuya concreción es de índole fundamentalmente reglamentaria (véase a este respecto la reciente reforma por el Real Decreto 1162/2009 de 10 de julio5). Esas nuevas competencias sobre autorizaciones iniciales de trabajo y sobre integración, requerirán toda una cultura de colaboración en este ámbito que sería positivo que se extendiera más allá de estas concretas submaterias también al resto de aspectos relacionados con inmigración, y que como en este trabajo se apunta deberían traducirse en una fuerte potenciación de la Conferencia Sectorial de Inmigración. En definitiva, quedan fuera de la reforma muchos aspectos del sistema de control migratorio que no se regulan habitualmente en esta Ley, pero que son esenciales para el funcionamiento del mismo. Así han quedado fuera cuestiones como la regulación del padrón —tan recurrentemente cuestionada en los últimos tiempos—, la nacionalidad, el reconocimiento y homologación de títulos extranjeros, el ejercicio del derecho de sufragio, la tipificación de algunos delitos del Código Penal sobre trabajadores extranjeros (sólo parcialmente abordada en la reforma de la
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BOE núm. 177, de 23 de julio de 2009.
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Ley Orgánica 5/2010 de 22 de junio6), la reforma de la Administración Exterior del Estado para asegurar una mayor operatividad y coordinación en este ámbito, etc... Otros aspectos, quedan en manos del gobierno mediante instrumentos reglamentarios o infrarreglamentarios susceptibles de más rápida y sencilla modificación, como es posible observar en materia laboral: sin apenas tocar la ley en los dos últimos años se han reducido significativamente el número de autorizaciones de residencia y trabajo vía contingente (de unas 30.000 anuales a 901 en 2009) y recortado drásticamente el “catálogo” de ocupaciones de difícil cobertura (reducido en aproximadamente un 70%). Igualmente, amoldándose a las circunstancias del momento, entre 2009 y 2010 se ha reajustado el número de ofertas laborales en origen fuera de catálogo, a la vez que el stock de trabajadores nacionales y extranjeros en situación de desempleo (especialmente de estos últimos) aumentaba rápidamente Empezábamos esta breve introducción afirmando que la reforma constituía más un “reajuste” de la regulación existente que una reforma en profundidad del sistema de gestión migratoria actual. En los trabajos contenidos en este volumen se intentará justificar esta afirmación, pero tomando como válida la evidencia de que ni esta reforma, ni probablemente el Reglamento que la desarrolle, constituirán un punto de inflexión en el modelo migratorio español y que la misma sólo indirectamente puede relacionarse con la crisis económica de este final de década, no resulta tan evidente sin embargo que el modelo de gestión migratoria actual pueda superar la crisis económica sin una revisión significativa. Así, admitiendo que las bases del modelo migratorio quizá puedan seguir siendo válidas al igual que algunos de los instrumentos que mejor han funcionado estos años, sería prudente iniciar un debate en el que se planteen las bases para transitar hacia otro modelo migratorio en el que, sin desconocer nuestra realidad económico-laboral, la política migratoria fuera más proactiva en la cobertura de puestos de trabajo en sectores laborales con mayor valor añadido o de mayor cualificación, potenciadores de la actividad económica y estimuladores del tejido productivo, todo ello sin perjudicar el desarrollo de terceros países. Un modelo que enlace con otras políticas clave (ciencia e innovación, industria, cooperación al desarrollo, etc.) pero que a la vez sea flexible y muy consciente de la realidad (y las limitaciones) del mercado laboral español sin renunciar no obstante a su transformación. En este sentido es evidente que
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BOE núm. 152, de 23 de junio de 2010.
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tal planteamiento debe partir de la realidad de la migración asentada ya definitivamente en el país. Un modelo que por consiguiente aspire a ser más estable, justo y vinculado al sistema productivo, es decir orientado a lograr una mayor cohesión social. Estos son —no descubrimos nada nuevo—, los auténticos retos de futuro sobre los que habría que empezar a pensar ahora que la crisis nos ofrece un paréntesis para ello. Mientras tanto, esperaremos al futuro Reglamento, que deberá ante todo profundizar y aclarar algunos de los aspectos más indefinidos de la actual reforma, pero quizá también apuntar ya algunas de las líneas de debate sobre el futuro de nuestro modelo de gestión migratoria, en el que creemos que la integración deberá pasar a un primerísimo plano. Con un tema tan crucial iniciamos el análisis de las novedades de la reforma que esperamos sean de utilidad. Coordinadores:
Diego Boza Martínez Francisco Javier Donaire Villa David Moya Malapeira
CAPÍTULO I
INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES