Colecci贸n Tem谩tica
ASPECTOS FINANCIEROS DE LA REFORMA LOCAL (Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local)
Javier Martín Fernández (Coordinador)
Nuria Badenes Plá Juan Manuel Berdud Seoane Gabriel Hurtado López Pablo Luque Torrecillas José Luis Monedero Arandilla Rosa Ana Navarro Heras Jesús Rodríguez Márquez Óscar Romera Jiménez Juan Ignacio Romero Sánchez Juan Manuel Ruiz Galdón Jesús Salido Gusi Prólogo de Antonio A. Beteta Barreda Secretario de Estado de Administraciones Públicas Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Valencia, 2014
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Nómina de Autores Nuria Badenes Plá. Vocal Asesora del Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Catedrática de Escuela Universitaria de Economía Aplicada. Capítulo 1 Juan Manuel Berdud Seoane. Abogado Senior de F & J. Martín Abogados Capítulo 2 Epígrafe § 5 Gabriel Hurtado López. Subdirector General de Estudios y Financiación de Entidades Locales. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Capítulo 5 Pablo Luque Torrecillas. Socio de Luque Velasco Auditores. Capítulo 2 Epígrafe § 6. Javier Martín Fernández (coordinador). Socio Director de F&J Martín Abogados. Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid (Catedrático Acreditado) Capítulo 2 Epígrafe § 7 y Capítulo 3 José luis monedero arandilla. Abogado Senior de F&J Martín Abogados. Profesor Asociado de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Complutense de Madrid. Capítulo 2 Epígrafe § 3. Rosa Ana Navarro Heras. Secretaria General de Coordinación Autonómica y Local. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Introducción Jesús Rodríguez Márquez. Director de Estudios del Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Capítulo 1 Óscar Romera Jiménez. Vocal Asesor de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Capítulo 1 Juan Ignacio Romero Sánchez. Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Capítulo 2 Epígrafes § 1 y § 2. Juan Manuel Ruiz Galdón. Titular del Organismo de Gestión Tributaria. Excmo. Ayuntamiento de Málaga. Capítulo 4 Jesús Salido Gusi. Abogado Senior de F&J Martín Abogados. Capítulo 2 Epígrafe § 4.
Índice Abreviaturas.............................................................................................. 15 Prólogo..................................................................................................... 19 Nota del coordinador................................................................................ 21
INTRODUCCIÓN. LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: UNA VISIÓN GENERAL 1. NECESIDAD Y GÉNESIS DE LA LEY.......................................... 23 2. LOS DOCE PILARES DE LA REFORMA..................................... 30 3. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA REFORMA................... 35 3.1. Estructura.............................................................................. 35 3.2. Contenido de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local............................................................. 36
Capítulo I EL NIVEL ÓPTIMO DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS LOCALES. LA EFICIENCIA DE LA PLANTA MUNICIPAL ESPAÑOLA 1. PRESENTACIÓN.......................................................................... 2. COSTE DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL TAMAÑO Y DENSIDAD POBLACIONAL DEL MUNICIPIO. PROBLEMAS DE INEFICIENCIA: EVIDENCIA EMPÍRICA.............................. 55 3. MEDIDAS DIRIGIDAS A INCREMENTAR EL TAMAÑO DE LOS MUNICIPIOS........................................................................ 63 3.1. Fundamento constitucional.................................................... 64 3.2. Límite mínimo de población para la constitución de nuevos Municipios............................................................................. 66 3.3. Fusión de Municipios............................................................. 66 3.3.1. Régimen y efectos de las fusiones................................ 66 3.3.2. Incentivos a la fusión.................................................. 69 3.3.2.1. Mejoras en el sistema de financiación local.. 70 3.3.2.2. Dispensa de la prestación de nuevos servicios. 74 3.3.2.3. Preferencia para la asignación de planes de cooperación y subvenciones......................... 74
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4. LA COORDINACIÓN DE LOS SERVICIOS OBLIGATORIOS POR PARTE DE LAS DIPUTACIONES (REMISIÓN)................... 75 5. GESTIÓN INTEGRADA O COORDINADA DE SERVICIOS...... 75 6. ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO........................................................................................ 76 7. LA OBLIGACIÓN DE PUBLICAR EL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES.................................................. 80
Capítulo II EL NUEVO MARCO COMPETENCIAL DE LOS MUNICIPIOS: NO DUPLICIDAD, ESTABILIDAD, SOSTENIBILIDAD Y EFICIENCIA 1. COMPETENCIAS PROPIAS......................................................... 85 1.1. Introducción. El entronque constitucional.............................. 85 1.2. Las competencias propias e “impropias”. Referencia a los convenios y las Mancomunidades como fórmula para el ejercicio de competencias y prestación de servicios por las Entidades Locales......................................................................... 90 1.3. Las competencias municipales................................................ 95 1.4. Servicios obligatorios municipales. Especial referencia a los servicios prestados en los Municipios de hasta 20.000 habitantes. La coordinación por parte de las Diputaciones Provinciales...................................................................................... 99 1.5. Las competencias de las Diputaciones Provinciales o Entidades equivalentes..................................................................... 105 2. DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS.......................................... 112 2.1. La técnica general de la delegación. El artículo 27 de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: evaluación previa, homogeneidad en la delegación y materias delegables preferentemente.................................................... 112 2.2. Suficiencia financiera en la delegación.................................... 117 3. OTRAS COMPETENCIAS. PRESUPUESTOS PARA SU EJERCICIO: ESTABILIDAD, SOSTENIBILIDAD Y AUSENCIA DE DUPLICIDAD..................................................................................... 119 4. FÓRMULAS DE COLABORACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO O DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS................................... 125 4.1. Convenios de colaboración.................................................... 125 4.2. Consorcios. Nuevo régimen jurídico...................................... 127 4.2.1. Criterios de adscripción.............................................. 127 4.2.2. Régimen presupuestario.............................................. 128 4.2.3. Régimen de personal................................................... 128 4.2.4. Excepción al régimen general...................................... 128
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4.3. Otras formas de colaboración................................................ 129 4.3.1. Coordinación para la prestación de determinados servicios.......................................................................... 129 4.3.2. Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.................... 129 4.3.3. Intervenciones locales................................................. 129 4.3.4. Tributos locales.......................................................... 130 4.4. Especialidades de los convenios y Consorcios constituidos con anterioridad a la entrada de la Ley.................................. 130 4.4.1. Centros Asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia................................................ 130 4.4.2. Consorcios constituidos para la prestación de servicios mínimos............................................................... 130 5. GARANTÍA DE PAGO EN EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS DELEGADAS Y EN CONVENIOS DE COLABORACIÓN. 131 6. LA INICIATIVA PÚBLICA EN LA ECONOMÍA: OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y NECESIDAD DE EVALUACIÓN PREVIA....................................................................... 133 6.1. El objetivo de estabilidad presupuestaria............................... 133 6.2. La necesidad de evaluación previa de la iniciativa pública para el desarrollo de las actividades económicas........................ 136 6.3. Reserva de actividades y servicios esenciales a favor de las Entidades Locales................................................................... 137 6.4. El control estatal como modalidad de la tutela financiera...... 138 7. TRANSFERENCIAS DE LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN, SALUD Y SERVICIOS SOCIALES..................................................... 138 7.1. Educación.............................................................................. 138 7.2. Salud...................................................................................... 139 7.3. Servicios sociales.................................................................... 140 7.4. Servicios de inspección sanitaria............................................ 140
Capítulo III FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES 1. PLANTEAMIENTO...................................................................... 141 2. EVALUACIÓN PREVIA: CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD Y EFICIENCIA................................................................................. 142 3. GESTIÓN DIRECTA..................................................................... 143 3.1. Formas de gestión directa...................................................... 143 3.1.1. Gestión por la propia Entidad Local........................... 143 3.1.2. Los organismos autónomos........................................ 143 3.1.3. Las entidades públicas empresariales locales............... 145 3.1.4. Las sociedades mercantiles locales.............................. 146
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3.2. Límites para la creación de entidades públicas empresariales y de sociedades mercantiles locales........................................ 147 4. REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL.... 147 4.1. Limitación tanto a la constitución de nuevas entidades como a las aportaciones a las existentes.......................................... 148 4.2. Entidades en desequilibrio financiero..................................... 149 4.3. Prohibición de las entidades de segundo nivel........................ 152 5. GESTIÓN INDIRECTA................................................................ 154 6. ¿SUPONEN LOS TRIBUTOS ESTATALES UNA LIMITACIÓN ADICIONAL PARA LA ELECCIÓN ENTRE UNA U OTRA FORMA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES?.............................................................................................. 154 6.1. Impuesto sobre Sociedades..................................................... 154 6.2. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.............................................................. 157 6.3. El Impuesto sobre el Valor Añadido....................................... 157
Capítulo IV PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 1. EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: ESTRUCTURA Y PESO COMPARATIVO..... 163 2. LA TIPOLOGÍA DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL................................................................. 168 2.1. Funcionarios.......................................................................... 168 2.2. Personal laboral..................................................................... 169 2.3. Personal eventual................................................................... 169 2.4. Miembros de las Corporaciones Locales................................ 170 2.5. Personal Directivo.................................................................. 170 2.6. Miembros de los Consejos Rectores, Consejos de Administración y similares...................................................................... 171 3. LAS MODIFICACIONES OPERADAS POR LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL............................................................................... 172 3.1. Funcionarios.......................................................................... 172 3.1.1. Reglas generales.......................................................... 172 3.1.2. Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional............................................ 177 3.1.3. Funciones públicas reservadas a estos funcionarios..... 177 3.1.4. Oferta......................................................................... 179 3.1.5. Sistema de libre designación....................................... 180 3.1.6. Nombramiento, plazo de ejercicio y Registro Público. 180 3.1.7. Infracciones y sanciones.............................................. 181
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3.2. Personal laboral..................................................................... 182 3.3. Personal eventual................................................................... 183 3.3.1. Límites en función de la población............................. 183 3.3.2. Funciones asignadas................................................... 184 3.3.3. Obligaciones de información...................................... 185 3.3.4. Limites de sus retribuciones........................................ 185 3.4. Miembros de las Corporaciones Locales................................ 185 3.4.1. Límites a las retribuciones.......................................... 185 3.4.2. Dedicación exclusiva.................................................. 187 3.5. Resto del personal al servicio de las Corporaciones Locales y entidades de ellas dependientes.............................................. 189 3.6. Personal Directivo.................................................................. 189 3.7. Miembros de los Consejos Rectores, Consejos de Administración y similares...................................................................... 191 3.8. Fusión de Municipios............................................................. 193 3.9. Delegación de competencias................................................... 193 3.10. Apoyo de las Diputaciones en materia de selección de personal......................................................................................... 194 3.11. Reorganización del Sector público local................................. 194 3.12. Régimen foral vasco............................................................... 195 3.13. Régimen foral navarro........................................................... 196 3.14. Consorcios............................................................................. 197 3.15. Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a educación, sanidad, servicios sociales e inspección sanitaria......................................................................... 197 3.16. Entidades Locales que deban traspasar competencias al ámbito provincial....................................................................... 198 3.17. Disolución de Entidades de ámbito territorial inferior de Municipios.................................................................................. 3.18. Adecuación de las Mancomunidades..................................... 199 3.19. Derogación de determinados preceptos del Estatuto Básico del Empleado Público............................................................ 199 4. A MODO DE CONCLUSIÓN...................................................... 199
Capítulo V ALGUNOS ASPECTOS PRESUPUESTARIOS EN LA REFORMA DEL RÉGIMEN LOCAL 1. INTRODUCCIÓN: REFORMA Y CONTEXTO PRESUPUESTARIO............................................................................................... 201 2. LOS PLANES ECONÓMICO-FINANCIEROS: CONTENIDO, ELABORACIÓN Y SEGUIMIENTO............................................. 203
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2.1. Los planes económico-financieros como elemento nuclear de la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria... 203 2.2. Contenido de los planes económico-financieros..................... 205 2.3. Elaboración y aprobación de los planes económico-financieros......................................................................................... 207 2.4. Seguimiento de los planes económico-financieros................... 212 2.5. El papel colaborador de las Diputaciones Provinciales........... 213 2.6. Publicidad de los planes económico-financieros..................... 214 3. EL PAPEL DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES: COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN............................................... 216 3.1. Planteamiento de la reforma. Naturaleza de la colaboración y cooperación........................................................................... 216 3.2. Coordinación por las Diputaciones Provinciales. La relevancia del coste efectivo.............................................................. 220 4. ASISTENCIA Y COOPERACIÓN POR LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES............................................................................ 224 5. LA COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS............................................................. 227 6. LOS DERECHOS DE DIFÍCIL RECAUDACIÓN.......................... 227 6.1. La situación anterior a la reforma y la imagen fiel de las Entidades Locales......................................................................... 227 6.2. El contenido de la reforma..................................................... 232 7. EL CONTROL INTERNO............................................................ 235 7.1. Regulación básica anterior a la reforma................................. 235 7.2. En búsqueda de la mejora del control interno: planteamiento de reforma y antecedentes...................................................... 237 7.3. Contenido de la función de control interno............................ 240 7.4. Colaboración de la Intervención General de la Administración del Estado...................................................................... 243 8. LA RESOLUCIÓN DE DISCREPANCIAS.................................... 244 8.1. La función interventora......................................................... 244 8.2. Sobre la formulación de los reparos por el órgano interventor.......................................................................................... 246 8.3. La reforma y la “externalización” de las discrepancias entre los órganos interventores y gestores....................................... 247
Abreviaturas AEAT ALRSAL
Agencia Estatal de Administración Tributaria. Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Art./s. Artículo/s. BOICAC Boletín Oficial del ICAC. BOE Boletín Oficial del Estadao. BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales. BOP/S Boletín/es Oficial/es de la/s Provincia/s. CA/CCAA Comunidad/es Autónoma/s. CE Constitución Española de 1978. COSITAL Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local. DGT Dirección General de Tributos. Dictamen del Consejo de Estado Dictamen del Consejo de Estado 567/2013, de 26 de junio de 2013, al PLRSAL. Directiva 112/2006 Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del IVA. EBEP Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril. FEMP Federación Española de Municipios y Provincias. F.J. Fundamento Jurídico. HPE Hacienda Pública Española. IAE Impuesto sobre Actividades Económicas. IEF Instituto de Estudios Fiscales. IGAE Intervención General de la Administración del Estado. Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas ICAC.
16 INAP ITE IVA LES LGP
Abreviaturas
Instituto Nacional de Administración Pública. Ingresos Tributarios del Estado. Impuesto sobre el Valor Añadido. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. LIVA Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del IVA. LMURML Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. LOCDC Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el Sector público. LOEPSF Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. LPGE 2103 Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. LRJ-PAC Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. LRSAL Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. LSC Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital. LT Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. NRV Norma de registro y valoración del Plan General de Contabilidad. núm./s número/s. p/p.p. página/s. PGP Presupuesto y Gasto Público. PIB Producto Interior Bruto.
Abreviaturas
PIE PLRSAL RD 451/2012
ROF
RSCL
17 Participación en Ingresos del Estado. Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el Sector público empresarial y otras entidades. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Sentencia/s de la Audiencia Nacional.
SAN/SSAN Sistema Europeo de Cuentas SEC. ss. Siguientes. STC/SSTC Sentencia/s del TC. S/STJCE Sentencia/s del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. STS/SSTS Sentencia/s del Tribunal Supremo. TC Tribunal Constitucional. TR-LIS Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades. TR-LRHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales. TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. UE Unión Europea. UNED Universidad Nacional de Educación a Distancia. Vid. Véase.
Prólogo El día 23 de abril de 1985 entraba en vigor la Ley 7/1985, 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Transcurridos casi treinta años, y después de más de una veintena de modificaciones al texto original, la reforma del art. 135 de la Constitución Española viene a incorporar la estabilidad presupuestaria como principio rector de todas las Administraciones Públicas. En consecuencia, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, promueve la adaptación de la norma básica en materia de Administración local. Dicho mandato se resuelve, finalmente, mediante el desarrollo de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local de aplicación desde el día 1 de enero de 2014. A partir de la fecha anterior, este libro nos ofrece una revisión actualizada y en profundidad del marco en el que se desenvuelven las relaciones de los Municipios españoles con sus ciudadanos. El pasado más reciente nos permite recordar el principio “una Administración una competencia”. El 19 de diciembre de 2011, en su discurso de investidura, el Presidente del Gobierno de España, Mariano Rajoy, pronuncia esta frase que enmarca una filosofía de trabajo a desarrollar: el deber de corregir duplicidades e ineficacias en todas las Administraciones territoriales. Con este propósito se plantea la reforma local que incluye varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades; racionalizar la estructura organizativa acorde con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera; un control financiero y presupuestario más riguroso; favorecer la iniciativa económica; redimensionar el sector público local; y promover la transparencia y fomentar la medición del coste de los servicios que se prestan a los ciudadanos. Con la consecución de estas medidas se persigue una efectiva modernización de la Administración local. Es necesario activar las palancas de cambio que posibiliten esa necesaria transformación de la Administración en la que diariamente vivimos. Esta norma, como podrán comprobar en el análisis que desarrolla este libro, persigue reformar para garantizar un futuro de
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Antonio A. Beteta Barreda
la Administración Local que ayude a consolidar nuestra sociedad del bienestar. En relación al funcionamiento de la Administración, el mayor reto que incorpora el texto legal, como verán tras la lectura de estas páginas, es la consecución de un punto de encuentro entre los diferentes actores que conforman la realidad municipal. Y esa referencia es, sin lugar a dudas, un esfuerzo común desde las diferentes estructuras administrativas territoriales para con los servicios que se prestan a sus administrados. Ese es el mejor enfoque para garantizar un cambio en sociedad: la cooperación interadministrativa. En su relación por capítulos, este libro nos ofrece una visión integral de los aspectos financieros más novedosos que plantea la adaptación del estatuto jurídico de la Administración Local, al tratar la eficiencia y el nivel óptimo en la prestación de los servicios locales; el nuevo marco competencial y su adaptación en términos de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad; las formas de gestión de los servicios públicos locales; las medidas presupuestarias que incorpora el nuevo texto legal y las nuevas situaciones del personal de la Administración Local. La redacción este trabajo posee un perfil eminentemente pedagógico que ayudará, sin lugar a dudas, a una mejor comprensión y visión general por parte del lector de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. No quiero finalizar este prólogo, sin reconocer el buen trabajo realizado por los autores que intervienen en la redacción de este libro. También, me gustaría hacer una mención especial, a todas aquellas personas, instituciones y organizaciones que han participado, mediante aportaciones o presentación de enmiendas, en la redacción definitiva de esta Ley. Además, mi agradecimiento para el conjunto de profesionales al servicio de la Administración y, en concreto, de esta Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, que han intervenido en la redacción de esta Ley, bajo la acertada dirección del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro Romero. Entre todos, conseguiremos una Administración con garantía de futuro. Antonio A. Beteta Barreda Secretario de Estado de Administraciones Públicas Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Nota del coordinador Lo que el lector tiene en sus manos es un estudio sistemático de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), una norma que va a provocar una auténtica revolución en las Entidades Locales españolas. Su título, Aspectos financieros de la reforma local, obedece al convencimiento de los autores sobre que, en esta Ley, prima la adecuación de aquéllas a las previsiones del art. 135 de la Constitución (en adelante, CE) y de su desarrollo a través de la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF). En el desarrollo de cada una de sus aportaciones los autores hemos desarrollado los preceptos de la LRSAL desde nuestra visión personal. Por ello, el lector encontrará citados en varias ocasiones el mismo precepto. Ello es necesario, ya que la óptica con que se analiza es distinta. En el capítulo de agradecimientos, o de gratitudes más bien, éstos van dirigidos, en primer lugar, a nuestros compañeros del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la Universidad o los despachos profesionales. Con todos ellos hemos discutido el contenido de estas páginas. En segundo lugar, a Antonio A. Beteta Barreda, Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por prologarlas. Por último, a la Editorial Tirant Lo Blanch, por permitir que esta obra vea la luz. Madrid, enero de 2014
Introducción. La ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: una visión general 1. NECESIDAD Y GÉNESIS DE LA LEY Colaboro en la realización de este libro con sumo gusto y con el deseo de intentar clarificar, a modo introductorio, el alcance y sentido de la llamada Ley de la Reforma Local, ya publicada en el BOE de 30 de diciembre como la LRSAL. Mucho se ha hablado, comentado y criticado sobre la conveniencia o inconveniencia de llevar a cabo esta reforma, pero la realidad parte de finales de 2011 y principios de 2012, cuando España estaba en tela de juicio por sus parámetros y resultados macroeconómicos y se hablaba de su posible intervención por parte de la Unión Europea (en adelante, UE), como había sucedido con Grecia, Irlanda y Portugal. No se comprendía muy bien en la UE la viabilidad de un país con tantos Municipios (más de 8.000) y concejales (más de 60.000), Diputaciones Provinciales y otras miles de Entidades Locales de diversa índole e inmersas en un entramado autonómico con 17 Comunidades Autónomas (en adelante, CA/CCAA). Ello traslucía una imagen de Administración mastodóntica, no coordinada y proclive al despilfarro. Además, la deuda que tenían contraída las Administraciones Públicas españolas con las empresas, no pagando a sus proveedores, agravaba más la percepción exterior que se tenía de las mismas. Por tanto, era necesario acometer un proceso de reforma, dirigido a la consolidación y solvencia financiera de las Administraciones Públicas, mediante pautas de eficacia, eficiencia y economicidad, sin restar servicios en ningún caso al ciudadano, y pivotando todo ello en dos grandes principios: a) Una administración una competencia. b) Transparencia. En términos globales, y por lo que se refiere al esfuerzo de consolidación fiscal realizado, España pasó de un déficit del -9,07 por 100 en 2011, a uno del -6,84 por 100 en 2012, lo que supone una
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Introducción
reducción de 24.502 millones de euros. Todo ello en un contexto de recesión económica, con una contracción del Producto Interior Bruto (en adelante, PIB) de -1,6 por 100 en términos reales; situándose el esfuerzo estructural en torno a 3 puntos de PIB, como señala el informe rendido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas al Consejo de Ministros a finales del año 2013. El objetivo de estabilidad presupuestaria de la Administración Central para el ejercicio 2012 se fijó en una cifra de déficit equivalente al 3,50 por 100 del PIB, cerrándose, finalmente, 0,74 puntos por encima del objetivo. Por lo que se refiere al ámbito autonómico, el objetivo de estabilidad presupuestaria para el ejercicio 2012 del conjunto de las CCAA era del -1,5 por 100 del PIB, habiendo cerrado el ejercicio este subsector en el -1,84 por 100. Por el contrario, el objetivo de estabilidad presupuestaria aprobado para las Corporaciones Locales era de un déficit del -0,3 por 100 del PIB, pero, finalmente, este subsector cerró con un superávit de 2.287 millones de euros y que representa el 0,22 por 100 del PIB. De lo anterior se deduce que cada uno de los subsectores integrantes de las Administraciones Públicas ha realizado un importante esfuerzo de consolidación fiscal. Ahora bien y de todos ellos, es el de las Corporaciones Locales el único que ha liquidado sus Presupuestos Generales de 2012 con superávit, que, al final, se ha concretado en el 0,22 por 100 del PIB, mejorando, sustancialmente, su objetivo de estabilidad, que, para el pasado año, era del -0,3 por 100 y logrando una reducción respecto del déficit de 2011, que había ascendido al 0,39 por 100 del PIB, de 0,61 puntos (dato antes de practicar las liquidaciones a favor del Estado de 2009 derivadas del sistema de financiación). Si consideramos las liquidaciones definitivas, el déficit de 2011 fue de -0,78 por 100 del PIB, con lo que la mejora realmente ha sido en 2012, respecto de 2011, de un punto del PIB, espectacular. Además de lo anterior y en la primera mitad del año 2013, este subsector sigue en esa buena senda, pues, según datos publicados por la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, IGAE), el conjunto de Corporaciones Locales presenta un superávit equivalente al 0,19 por 100 del PIB. A aquella fecha, los ingresos no financieros superan a los gastos no financieros en 1.931 millones de
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euros. En el mismo período de 2012 las Corporaciones Locales presentaban un déficit de 312 millones de euros, que se corrigió en el segundo semestre llegando a la situación de superávit antes descrita. Con criterios presupuestarios, 5.731 Ayuntamientos y 46 Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares liquidaron el ejercicio 2012 con saldo no financiero positivo. La reforma analizada en la presente obra pretende también profundizar en esta mejora financiera. Por un lado, evitando que las Entidades Locales que se encuentran saneadas o en proceso de saneamiento por disponer de planes económico-financieros o planes de ajuste no incurran en actuaciones que puedan provocar desviaciones de la senda de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera ya iniciada. Por otro, lado, posibilitando e incentivando que las que se encuentran en una posición financiera negativa adopten medidas destinadas a la corrección de los desequilibrios y que tienen un importante impacto financiero, tanto por lo que se refiere al estado de gastos, como al de ingresos de los respectivos Presupuestos Generales. Por tanto, nuestras Corporaciones Locales pasan, de esta forma, de ser un problema para la credibilidad del sistema público español a ser una de sus fortalezas. En este contexto los objetivos perseguidos por la LRSAL potencian su carácter eminentemente municipalista, en tanto fortalecerá y garantizará la autonomía municipal para la gestión de sus propios intereses respecto al resto de los poderes públicos. Ahora bien, existían una serie de disfunciones que se hacía de todo punto preciso corregir a efectos de fortalecer y dar garantía de futuro a nuestra Administración Local. Debe pensarse que, dentro de la compleja realidad económica sobre la que se desenvuelve la actual Administración Local española, el conjunto de las Entidades Locales queda formado por 50 Provincias, 8.117 Municipios, 11 Islas, 3.721 Entidades Locales menores, 81 Comarcas, 3 Áreas Metropolitanas, 1.027 Mancomunidades y 17 Agrupaciones. A ello, debemos añadir la redacción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), que, sin duda, ha cumplido el objetivo definitorio e integrador para el que se formuló, pero, al mismo tiempo, ha dado lugar a disfuncionalidades de indudable trascendencia: la ausencia de una definición precisa y acotada del alcance de las competencias municipales; la realización de actividades fuera
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del ámbito de competencias no atribuidas legalmente ni delegadas; la duplicidad de competencias entre Administraciones o el ejercicio de actividades sin un seguimiento vinculado a criterios de eficiencia, transparencia o sostenibilidad. El resultado es la proliferación ineficiente de actividades que duplican las ejercidas por otras Administraciones y ponen en riesgo la sostenibilidad financiera y la estabilidad presupuestaria de los Municipios. Estos últimos principios han de cumplirse por expreso mandato según la reciente modificación del art. 135 de la CE y su desarrollo posterior a través de la LOEPSF. La multiplicidad y la enorme heterogeneidad que, en otros tiempos, caracterizaba las actividades públicas y que, especialmente en la Administración local, venía siendo financiada por unos recursos extraordinarios obtenidos de su actividad urbanística, en un mayor ingreso procedente de la participación en los ingresos del Estado (en adelante PIE), en más que notables transferencias de este último y de las CCAA o en la simple elevación de ingresos vía endeudamiento con los que se hacían frente a los problemas puntuales de liquidez, han sido sustituidos por un cúmulo de limitaciones que se han ido desarrollando, a modo de inevitable reacción impuesta ante los efectos de una abrupta y persistente crisis económica, a través de un uso de intensivo de medidas adoptadas por las diferentes Administraciones territoriales. Al escenario anterior, se une la necesidad de informar y dar unas respuestas, cada vez más amplias y precisas, al ciudadano. La apertura de nuevos cauces para la participación ciudadana, exige unos gestores públicos dispuestos a dar unas mayores explicaciones. La necesidad de comunicar, de una forma entendible, se convierte en un elemento clave. El binomio entre la capacidad pedagógica y la disposición del tiempo necesario para explicar la finalidad de las medidas que se adoptan se convierte en evidente. La LRSAL debe contemplarse integrada en el conjunto de normas recientemente aprobadas que, aun siendo de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas, afectan a las Entidades Locales. Todas ellas están interrelacionadas y sus efectos pueden terminar confluyendo en el vigor de la primera. En ese contexto, la eficacia que resulte de la aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la