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Gobiernos y Administraciones públicas en perspectiva comparada

SALVADOR PARRADO CÉSAR COLINO JOSÉ ANTONIO OLMEDA

México D.F., 2013

Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http:// www.tirant.com).

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Avda. General Mariano Escobedo, 568 y Herschel, 12 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 5000 5000 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-18 - MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Capítulo 1

La comparación de los gobiernos y las Administraciones públicas César Colino

INTRODUCCIÓN

ste texto introduce una perspectiva comparativa del estudio de la administración pública y ofrece una panorámica de varios sistemas administrativos cercanos a nuestro entorno. Con este fin se ofrecen seis capítulos transversales incluyendo éste y los sistemas administrativos de seis países: Alemania, Canadá, Francia, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia. El análisis comparativo de la Administración pública en varios países de Europa y América debería servir para comprender mejor la administración pública española, y conocer en qué medida se pueden transferir prácticas administrativas entre países. Nuestros dirigentes adoptan a veces decisiones que parecen reflejar lo acometido en otros países, pero que fallan en identificar las características institucionales de partida de los sistemas, por lo que una pretendida política similar esconde condiciones de partida muy diferentes. Por ejemplo, al inicio de la crisis y cuando los gobiernos comenzaron a aplicar medidas restrictivas para el gasto público, parecía que la política irlandesa de reducción del nivel salarial de los empleados públicos se había transferido a España por lo que respecta a los porcentajes aplicados: (15 por ciento para los cargos de primer ministro (presidente) a secretario de Estado o equivalente) y en torno al 5-7 por ciento para los niveles funcionariales superiores. Sin embargo, la aplicación de los mismos porcentajes de reducción oculta las distintas políticas de subidas salariales durante los últimos 16 años en los dos países. Si tomamos el

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puesto de Secretario de Estado en España (asimilado al secretario irlandés en España), la subida de las remuneraciones entre 1992 y 2008 fue de un 48,4 por ciento, mientras que los Secretarios Generales irlandeses experimentaron un aumento del 202 por ciento en términos nominales. Si se deflacta por el índice de paridad del poder compra, que permite comparar países en el mismo año de acuerdo al coste de la vida, se observa que los niveles salariales irlandeses para el mismo puesto se situaban sólo entre un 6 y un 20 por ciento más alto que los de sus homólogos españoles en 1992, pero entre el 70 y el 137 por ciento en 2008. Esta diferencia de aumento se puede explicar por los distintos criterios aplicados en la determinación salarial en ambos países. En Irlanda, ha habido cierta correlación entre las remuneraciones del sector público y del privado como consecuencia de las reformas gerencialistas del sector público, para evitar la fuga de talento hacia el sector privado. Sin embargo, la función pública española nunca ha intentado igualar o aproximarse al nivel retributivo del sector privado y este argumento no ha sido debatido en las instancias correspondientes. La revisión anual salarial se ha vinculado a la tasa de inflación, y la capacidad los funcionarios superiores para manejar las partes variables de la remuneración para conseguir aumentos más altos que en el resto de la función pública no ha propiciado unos incrementos retributivos considerables. Cuando la inflación subió en el pasado, las retribuciones del sector público se congelaron, por ejemplo, para cumplir con los criterios de convergencia con la zona euro (Parrado 2010). Los gobiernos a veces buscan respuestas a la crisis en otros países sin reflexionar adecuadamente sobre las implicaciones de adoptar soluciones de otros contextos. La aplicación literal de la política irlandesa de recortes al contexto español, si esto fue un propósito de los decisores, demuestra que la emulación de otras prácticas requiere de un análisis que vaya más allá de los aspectos superficiales. Esto se refiere no sólo a las respuestas a la crisis, sino a cualquier otro ejemplo de transferencia de prácticas institucionales. Por esta y otras razones que se aducen a lo largo de este capítulo se considera necesario el análisis comparado de los sistemas administrativos.

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Aunque se han escrito algunos estudios en español (véase Parrado 2002) y se han traducido algunas obras anglosajonas (Peters 2010, Heady 2000) o publicado otras en Francia, Italia o Alemania (Ziller 2001, Gualmini 2003, Kuhlmann y Wollmann 2011) que sirven de punto de partida para este libro, el estudio comparativo de las Administraciones públicas es aún muy escaso en lengua española. Este capítulo se divide en tres partes. En la primera parte se analizan la tradición existente de estudios comparados, los problemas conceptuales y metodológicos con los que se enfrenta esta empresa y las razones aducidas para comparar administraciones. En la segunda parte se da cuenta de los principales temas de estudio así como las preguntas que orientan estas cuestiones. Finalmente, en una tercera parte se clasifican los sistemas administrativos en torno a unas tradiciones estatales en las que se dan relaciones peculiares entre el Estado y la sociedad y entre las diversas partes del sistema.

La tradición del estudio comparativo de la administración pública Como es sabido, la Administración pública es tan antigua como la civilización. Ambas han existido juntas desde los tiempos de las obras públicas ejecutadas por los imperios y las ciudades-estado. Además, los conceptos de gobierno y administración pública han sido objeto de discusión durante varios milenios. Filósofos y expertos en gestión y administración han escrito sobre la naturaleza de los Estados y aconsejado a los gobernantes sobre la conducción adecuada y eficiente de los asuntos públicos, desde que los sistemas administrativos de los grandes imperios y ciudades-estado del mundo antiguo implantaron gigantescos proyectos de desarrollo a través de sus burocracias y organizaciones estatales (Farazmand 1991). Sin embargo, el estudio sistemático de los sistemas administrativos es un fenómeno más reciente. En realidad comenzó a desarrollarse después de la Segunda Guerra Mundial en Estados Unidos (Heady 2000). Una serie de factores contribuyeron a este crecimiento: la ocupación en la posguerra de varios países por Es-

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tados Unidos y otras grandes potencias, la necesidad de ampliación del alcance de la disciplina de la Ciencia de la Administración, la experiencia de académicos y profesionales en el extranjero durante la guerra, las misiones de asistencia técnica en el exterior, el desarrollo de la sección de Política Comparada de la Asociación Americana de Ciencia Política y la de Administración Pública y el aumento de las oportunidades de financiación en la década de los años cincuenta y sesenta para los interesados en la investigación comparativa de la administración pública. Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en las investigaciones, pero con el paso del tiempo otros aspectos como los estudios sobre el desarrollo pasaron a ser más importantes El dinero, la ideología y la política fueron algunos de los factores principales. El enfoque tradicional de la ley y el orden, las instituciones y el fortalecimiento institucional y, en general, las áreas funcionales de la administración gubernamental dieron lugar a los estudios sobre el desarrollo, la construcción de modelos, y teorías de rango medio en la década de 1960 (Farazmand 1991). En muchos casos, las investigaciones producidas durante el auge de la administración pública comparada no eran inicialmente comparativas en sentido estricto, sino más bien colecciones de informes sobre varios países o análisis de un solo país. Los contenidos se centraban principalmente en la relación entre la política y la burocracia, en la influencia burocrática en los procesos políticos y los problemas funcionales de las burocracias modernas. Una fase destacada del desarrollo de la disciplina fue el estudio de las elites ministeriales (Aberbach, Putnam, Rockman 1981) y los estudios sobre la estructura y el funcionamiento del gobierno en varios países. Por tanto, se puede decir que la aparición de los estudios de sistemas administrativos comparados coincide con el proceso de descolonización y la expansión de los nuevos Estados-nación en la posguerra mundial. En sus orígenes comenzó como un intento de apoyar la práctica administrativa de los países en desarrollo. Sin embargo, cuando la financiación se fue agotando, la disciplina sufrió una crisis hasta casi su desaparición, y se centró sobre todo en los estudios prácticos sobre el desarrollo. Los cambios en todo el mundo a partir de la década de los años ochenta y noventa fueron,

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sin embargo, una oportunidad para la reactivación de los estudios comparativos de los sistemas administrativos. En el contexto de la crisis económica de la década de los años setenta y sus postrimerías, marcadas por la llamada revolución neoliberal dominada por los problemas de la escasez, la eficiencia y la economía, se desarrolla una agenda de investigación centrada en estudiar comparativamente el tamaño del sector público y su crecimiento. Este interés produce a su vez dos líneas de investigación. En primer lugar, la explicación del crecimiento del sector público se convirtió en un foco de las teorías sobre el poder burocrático, que llevaron a la modificación del modelo burocrático tradicional. En segundo lugar, los problemas vinculados a la medición del tamaño del gobierno y su administración para analizar comparativamente los países llevaron a estudiar la privatización y la desregulación desde finales de la década de los años ochenta (Brans 2003). A pesar de esta recuperación en la década de los años noventa, la disciplina ha sido criticada desde entonces por ser habitualmente “más comparable que comparativa”, es decir, se comparan sistemas e instituciones sin hacer un diseño explícito para la comparación antes de examinar los “objetos” que se comparan (Derlien 1992). La falta de comparaciones “reales” y sistemáticas y la falta de una teoría general y de conceptos universalmente aceptados también se han criticado. Se considera que el enfoque que ha sido predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en estudios de un solo país (Peters 2010; Schnapp 2006). Esta situación tiene, sin embargo, varias razones profundas que explican la dificultad del estudio comparativo de los sistemas administrativos.

Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las administraciones públicas La comparación de las administraciones públicas adolece de una serie de problemas conceptuales y metodológicos, sobre la naturaleza de su objeto y la disposición de datos empíricos adecuados que hace difícil pasar del enfoque descriptivo y ser capaz de expli-

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car por qué ocurren determinados fenómenos. En esta subdisciplina de la ciencia política es difícil acumular suficientes resultados de la investigación que lleven de la descripción a la clasificación y, finalmente, a la comprobación de teoría y el desarrollo de teorías generales, que permitan la explicación (Peters 1988). Las razones de esta situación son múltiples. Normalmente se ha aludido a la falta de tiempo, dinero y apoyo institucional para realizar investigación comparativa de las administraciones. Otras razones tienen que ver con la complejidad de las propias administraciones públicas y la escasez de métodos adecuados para reducir esta complejidad mediante tipologías que permitan estudiar un conjunto estructurado de dimensiones. Así, la administración pública y su entorno son complejos. Incluso cuando hay consenso básico sobre cuáles son las variables dependientes típicas del estudio de los sistemas administrativos y su naturaleza, tales como las estructuras, los actores y los comportamientos (Peters 1988), no es fácil que puedan investigarse de modo comparativo. Por ejemplo, existen muchos tipos de organismos y actores que desarrollan muchas clases de tareas y funciones, en diferentes niveles de gobierno y en diferentes contextos formales, por lo que cualquier investigación comparativa se enfrenta al desafío de encontrar equivalentes funcionales y utilizar conceptos que puedan “viajar” a través del espacio (Pierre, 1995: 6-7). Varios ejemplos típicos de esta dificultad de clasificación comparativa se plasman en la identificación de empleados públicos, en las estructuras administrativas básicas, o en la gran variedad de estructuras de gobierno local. Por ejemplo, los países de la OCDE (una organización que reúne a los países más desarrollados) no han conseguido aún comparar adecuadamente el tamaño del empleo público, a pesar de que lo han intentado en los últimos veinte años. Dos tipos de problemas son comunes en este tipo de estadísticas. Por un lado, hay problemas de contabilizar el número de empleados públicos porque, por ejemplo, en algunos países se toma como base la plaza presupuestaria (incluso aunque esté vacante) y en otros países se cuentan los empleados existentes o porque en unos países se contabiliza el empleo equivalente a jornada completa (incluyéndose la suma de los empleados que tienen una jornada

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parcial) y en otros países se contabilizan los empleados sin tener en cuenta si están a jornada completa o parcial. Por otro lado, la concepción del empleado público varía de unos sistemas a otros. En algunos casos, sólo se contabiliza al empleado que trabaja en una organización que presta servicios públicos, está financiada con fondos públicos y el Estado es propietario, al menos sobre el 51 por ciento de su valor, en el caso de las empresas públicas y corporaciones públicas. Sin embargo, existen muchos empleados con un estatus similar al del empleado público que trabajan en organizaciones no gubernamentales, financiadas totalmente con fondos públicos. Estos empleados, según algunos criterios manejados (véase el Capítulo 1), son también empleados públicos, pero no siempre están contabilizados. Si esto ocurre con algo aparentemente tan simple como el tamaño del empleo público, ¿qué pasará cuando se intentan comparar estructuras administrativas, asunto algo más complejo, como ministerios, agencias o consorcios para mencionar sólo algunos ejemplos? Las instituciones administrativas se encuentran en constante evolución, y los conceptos necesitan ser válidos en el tiempo. Por ejemplo, existen organizaciones con cierta autonomía de los ministerios con los que se relacionan desde hace más de dos siglos bajo diversos nombres (establecimientos públicos (Francia), agencias (Suecia y Reino Unido), organismos autónomos (España), agencias estatales (España). Ante esta plétora de organismos es necesario buscar conceptos o categorías que “viajen” entre países y que “viajen” a lo largo del tiempo. Si se intenta comparar una agencia en el Reino Unido y una agencia en Suecia, el mismo nombre esconde realidades distintas. Adicionalmente, la forma en que la agencia se relaciona con los ministerios en Suecia en el siglo XIX y a principios del siglo XXI ha cambiado. Por ello, encontrar conceptos que sean buenos “viajeros” no siempre es fácil y constituye un reto para los investigadores y para políticos y directivos públicos (véase la tipología de la Tabla 11 en el Capítulo 4 para comparar estos entes semi-autónomos). Los entornos de las administraciones públicas también cambian constantemente y ofrecen a su vez múltiples variables de cambio. Por ejemplo, una de las grandes revoluciones de los últimos tiempos se debe al impacto de las tecnologías en la

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Administración. Esto ha ocasionado que cambie la manera de tramitar los expedientes, dando lugar a la implantación de la administración electrónica. En principio, la administración electrónica no dejaría de ser un instrumento más al servicio de los directivos públicos, pero, en la práctica, el impacto de la administración electrónica ha calado en otras partes del sistema, como por ejemplo la transparencia de los asuntos públicos o lo que se denomina el gobierno abierto.

La utilidad de la comparación de las Administraciones públicas A pesar de estas dificultades, los avances del estudio de los sistemas administrativos comparados han sido considerables en los últimos años. Además de las investigaciones que presentan descripciones comparables y análisis de sistemas administrativos de diferentes países, también se han desarrollado algunas comparaciones sistemáticas más sofisticadas, basadas en conceptos teóricos e intentos de explicación y generalización, proponiéndose algunas categorías, tipologías y métodos de investigación comparativa (Schnapp 2006). Aunque la disponibilidad de estudios y datos comparativos, el uso intensivo de estudios de caso y los análisis secundarios no han permitido desarrollar una teoría general de los sistemas administrativos, no pueden negarse avances en la investigación sobre administraciones públicas comparadas (Brans 2003). En primer lugar, se han producido varios avances en la documentación y el análisis comparativo de diferentes fenómenos administrativos, habiéndose diseñado tipologías y clasificaciones relevantes en los estudios de los sistemas de función pública y de los altos funcionarios en los países de la OCDE, Europa Central y Oriental y Asia, así como en el estudio de las estructuras de gobierno local y las funciones y los sistemas públicos de prestación de servicios. En segundo lugar, desde el punto de vista metodológico, puede observarse un uso más sofisticado de estrategias de análisis que, si bien no son totalmente comparativas, han intentado la comprobación de teorías mediante métodos cualitativos o la comprobación

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alternativa de diferentes teorías en campos como la reorganización del gobierno local, la descentralización o los salarios del sector público. También se han desarrollado series temporales de datos cuantitativos sobre las administraciones públicas para hacer generalizaciones sencillas sobre la evolución del tamaño del sector público. En tercer lugar, otra vía fructífera ha sido la investigación histórica comparativa de, por ejemplo, las principales características de los sistemas de función pública, que puede aportar importantes lecciones para el examen actual de las reformas administrativas. Estos estudios comparados sistemáticos son necesarios porque permiten evaluar los efectos de los diferentes entornos sobre la estructura organizativa y el comportamiento burocrático. Además sirven para analizar por qué la estructura de la organización y el comportamiento son relevantes en la producción de los diferentes resultados fundamentales para la sociedad (Peters 1988). Nos interesa conocer cómo se podrían prestar mejor y más eficazmente los servicios públicos, cómo se pueden rendir cuentas ante los ciudadanos, y cómo se puede disminuir la práctica de la corrupción en determinados países. De hecho, los estudios comparados son de gran utilidad, como se demuestra continuamente. Por ejemplo, estudios sobre los funcionarios públicos han vinculado el uso de prácticas meritocráticas (no clientelares) en la selección de estos funcionarios con un mayor crecimiento económico, (Evans and Rauch 1999), mejores políticas económicas (World Bank 1997; Campos, Levi y Sherman 1994) o mayor rendimiento organizativo (Hilderbrand y Grindle 1994). El encuadramiento teórico y empírico de los casos individuales en los marcos analíticos comparativos no solo es necesario e indispensable para construir y comprobar las teorías existentes con las que comprender e incluso predecir las estructuras y las actuaciones de la administración pública en el mundo. Además, la comparación y el conocimiento de los casos internacionales sirven también para la práctica de la gestión pública ya que permiten, tanto a investigadores y funcionarios en busca de recomendaciones, identificar cuáles son aquéllas que constituyen las mejores prácticas administrativas y así guiar el diseño administrativo. En

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todo caso, los marcos comparativos útiles para comprender los determinantes políticos y culturales del comportamiento y el rendimiento administrativo son fundamentales, más allá de las listas de buenas prácticas, a la hora de plantearse la transferencia de diseños administrativos de unos países a otros. Por ejemplo, un estudio comparativo de Dahlström y Lapuente (2010) mantiene que si existe independencia entre los políticos y los funcionarios (no interferencia de los políticos en el reclutamiento, la carrera o las remuneraciones de los funcionarios), es más fácil establecer complementos de productividad que premien verdaderamente un rendimiento más alto de los funcionarios. Como mínimo, la comparación entre países puede revelar y desenmascarar las falsedades o exageraciones que aparecen en el discurso político o mediático o en las propias investigaciones y descubrimientos académicos locales sobre algunos países, por ejemplo, sobre el supuesto excesivo número de empleados públicos en España, o sobre la peculiaridad de las estructuras locales españolas. El contraste del propio país con otros sistemas administrativos es básico para comprender sus características e identificar sus ventajas y desventajas, sus puntos fuertes y debilidades. Es incluso una condición previa para llegar a una comprensión más amplia y más realista de la administración pública del propio país y sus propios límites o potencialidades desde un punto de vista crítico. En los seminarios con directivos públicos en distintos países siempre aparecen dos resistencias a aprender adecuadamente de otros sistemas. Por una parte, estos directivos tienden a rechazar el aprendizaje de otras prácticas institucionales arguyendo que su sistema es diferente y lo que se aplica en otros países no tiene cabida en su sistema. Por otra parte, se desarrolla una estrategia contraria, pero igual de negativa, los directivos públicos se quedan con los elementos superficiales de la reforma y la intentan aplicar sin entender las condiciones bajo las cuales esos instrumentos o diseños institucionales funcionan adecuadamente.

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LOS PRINCIPALES TEMAS DE LA COMPARACIÓN Después de décadas de desarrollo, el estudio comparativo de los sistemas administrativos se ha ocupado de varios aspectos y fenómenos de la administración pública. Una parte sustancial de la investigación se ha centrado en la comparación de la burocracia, los altos funcionarios ministeriales y de las elites. Muchos otros trabajos se han interesado por las estructuras de organización, las reglas formales e informales en la administración y la adopción de decisiones y sus resultados y efectos sobre las políticas públicas (Peters 2010). En algunos casos, la comparación de las administraciones se ha limitado al nivel de gobierno central y en otras se ha centrado en los niveles subcentrales y locales. A veces, se han comparado países en el mismo punto temporal (sincrónica) o a través del tiempo, en un único o varios países (diacrónica). Metodológicamente, en ocasiones se ha llevado a cabo la comparación de pocos casos o de muchos países ya sea mediante el uso de datos cuantitativos agregados o de estudios de caso. El estudio comparativo de las administraciones públicas ha sido un estudio multidimensional, a veces multidisciplinar, cuyos complejos objetos de estudio pueden resumirse, siguiendo a Pierre (1995) en tres conjuntos de variables que son: 1) la dinámica interna de la administración pública, que incluye variables tales como los actores, las estructuras y el comportamiento, 2) las relaciones político-administrativas, y 3) las relaciones entre la administración y la sociedad civil. A estos temas podemos añadir como campos de atención especializada reciente 4) el gobierno local y la descentralización de los servicios públicos y 5) las reformas administrativas a distintos niveles de gobierno. A continuación se describen brevemente cada una de ellas.

La dinámica de las organizaciones administrativas: actores, estructuras y comportamiento Los componentes fundamentales de la dinámica interna del sector público son el personal, las estructuras organizativas y el compor-

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tamiento. De estos, los dos primeros componentes son más tangibles y compatibles con el estudio empírico por ser más fácil definir e identificar cuáles y cómo son los empleados y los organismos públicos. Sin embargo, no parece tan sencillo definir, establecer y explicar qué sea el comportamiento administrativo de los actores dentro de la administración pública.

Empleados públicos y sistemas de función pública El estudio de los empleados públicos se ha desarrollado de manera muy notable. Ya existe una cantidad considerable de material e información, ya sea centrado en la función pública en general o en la elites administrativas o ministeriales (véase el Capítulo 5). Se han comparado el número de empleados públicos entre países, su nivel u origen socioeconómico, sus características y condiciones socio-económicas y su desarrollo en el empleo. En ocasiones, se ha usado el estudio de las características del personal para contestar a preguntas sobre el tamaño del sector público y la forma en la que éste se relaciona con la sociedad. También se han abordado las características y el bagaje de los empleados públicos para responder a cuestiones más normativas como la representatividad de la administración pública en diferentes países o el grado de igualdad imperante en un país. Por otra parte se ha comparado la función pública (Bekke et al. 2000; Derlien y Peters 2009) estudiando el desarrollo histórico, el diseño legal e institucional y las raíces culturales de estos diferentes sistemas. Asimismo, se han analizado no solo las estructuras institucionales de la función pública en las que se desenvuelven los altos funcionarios sino también las diferentes preferencias de los actores administrativos y sus capacidad de veto a la hora de determinar estas instituciones (Schnapp 2004). Finalmente, también se ha estudiado la influencia de los empleados públicos en el diseño y la implementación de las políticas (Peters 2010, Page 2012).

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Las estructuras administrativas En el estudio de los sistemas administrativos ha sido habitual comparar las estructuras administrativas con el fin de entender mejor la naturaleza y el funcionamiento de los sectores públicos en diferentes países. La comparación de las estructuras administrativas ha ayudado a abordar el tamaño y las modalidades de prestación de servicios públicos y a entender mejor los fenómenos de la reforma administrativa (Peters 1988), las prioridades de los distintos gobiernos y las formas en que las diferencias en el entorno de los sistemas administrativos se traducen en la configuración organizativa del Estado. Además, el estudio de las estructuras organizativas ha servido para analizar las condiciones para la ejecución eficaz de las políticas públicas o para desentrañar la complejidad de la reforma del sector público. Por tanto, el análisis de las diferentes configuraciones organizativas de la jerarquía o la especialización o la departamentalización puede producir resultados básicos para el funcionamiento y el rendimiento de la administración pública en el grado de coordinación, el intercambio de información, la capacidad de prestación de servicios públicos, la autonomía profesional de los directivos públicos o la transparencia de la actuación administrativa. Así, a partir de diferentes dimensiones como la jerarquía, la división del trabajo y la especialización, el principio de legalidad y la profesionalidad y la neutralidad política del personal administrativo se han establecido algunos modelos básicos de estructuras organizativas desde un punto de vista macro o micro para comparar sistemas nacionales o con ciertos tipos ideales, como el modelo burocrático weberiano. Por otro lado, si bien las estructuras organizativas pueden investigarse y son relativamente fáciles de determinar empíricamente analizando los organigramas o la normativa, en ocasiones son demasiado complejas para poder adaptarse a conceptos generales y simplificados que se puedan medir comparativamente. A pesar de ser elementos tangibles, hay problemas para la comparación. El estudio empírico del comportamiento burocrático se ha centrado en varios temas como las interacciones de los administrado-

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res públicos con los ciudadanos como “clientes” de los servicios públicos, la transformación de las decisiones en servicios públicos o políticas públicas, las interacciones entre superiores y subordinados y su impacto en la adopción de decisiones. No existe una conceptuación general de las diversas formas en que los administradores se comportan o utilizan su poder, pero en la mayoría de estas teorías se da una evaluación negativa sobre el comportamiento de los burócratas. Ello se produce, por ejemplo, en los modelos que entienden que los burócratas solo buscan la maximización del presupuesto, la autonomía sobre su área de responsabilidad, o en los modelos que señalan su proclividad a la búsqueda de rentas y la corrupción. También existen estudios comparados que ofrecen una visión más positiva de los funcionarios públicos. Por ejemplo se estudian cuáles son los factores que inciden en la motivación del empleado público para que éste rinda más y mejor o los factores que permiten que los funcionarios públicos impliquen a los usuarios en el diseño de los servicios. El comportamiento administrativo, por tanto, presenta aún dificultades mayores para encontrar definiciones operativas, para la recolección de datos empíricos y para su interpretación. Esto es así porque es más difícil acceder a los datos sobre la actuación y el comportamiento de los actores, requiriéndose una interpretación contextualizada de sus acciones. En algunas teorías sobre el comportamiento administrativo, este problema se ha tratado de superar utilizando modelos formales de comportamiento que parten del supuesto universal de que los actores actúan maximizando su utilidad. Estos supuestos proporcionan así un medio de formulación de hipótesis sobre el comportamiento burocrático que permiten compararlo y explicarlo. El estudio del comportamiento tiene también un componente normativo por lo que los enfoques comparativos son muy relevantes para transferir modelos de unos países a otros. El análisis comparativo del comportamiento burocrático, por tanto, no sólo ayuda a explicar cómo funciona realmente la administración pública, sino también puede ser la base de un mayor conocimiento sobre qué prácticas funcionan mejor, cómo y bajo qué condiciones (Brans 2003).

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Las relaciones político-administrativas: politización e influencia de la burocracia Las relaciones entre políticos y burócratas se han estudiado comparativamente de forma creciente. Se ha tratado de entender la relación, a veces conflictiva, entre el control político de la administración y la capacidad de actuación pública. Los distintos grados de “burocratización de la política” o “politización de la burocracia”pueden manifestarse de diferentes formas y afectar el funcionamiento y los resultados del diseño institucional. En este ámbito se establece la disyuntiva entre la neutralidad requerida a los funcionarios por los ciudadanos y la sensibilidad política demandada por los políticos electos a los funcionarios. Las comparaciones de las relaciones político-administrativas entre países no son simples, ya que son necesarios la recopilación y el análisis de datos empíricos sobre estructuras, procesos y comportamientos. Explicar la variación entre diferentes países o momentos temporales requiere de un análisis institucional cuidadoso de variables que influyen en la interacción entre políticos y funcionarios públicos. En algunos casos, para estudiar estas relaciones se ha utilizado la construcción de tipos ideales (por ejemplo, Aberbach, Putnam, Rockman 1981; Peters 1988, 2010), que proporcionan un medio estructurado para clasificar las interacciones entre los políticos y los burócratas en función, por ejemplo, del tono de las relaciones, los probables ganadores y el modo de resolución de conflictos entre los dos grupos. Por otro lado, la influencia de la burocracia en la adopción de las políticas públicas es una de las cuestiones clásicas de la administración pública comparada que se remonta a los estudios del propio Max Weber y tiene ejemplos recientes de calidad como las obras de Page (1992, 2012), Schnapp (2001, 2004) o Peters (2010). El foco de atención es la influencia de los altos funcionarios ministeriales en el diseño de las políticas en diferentes países. En algunos casos se examina cómo afecta el diseño institucional en las posibilidades de los actores burocráticos de influir en los procesos de adopción de decisiones (Schnapp 2004).

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Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil El interés en las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil y la autonomía relativa de la una frente a la otra no es un tema nuevo. Sin embargo, sí es un campo de creciente interés por parte de la investigación comparativa el estudio de aquellos puntos de contacto entre el sector público y las organizaciones e individuos que forman parte de la llamada sociedad civil, tercer sector, sector privado o las asociaciones público-privadas. Este debate ha estado influido por conceptos como el de gobernanza (governance), que ha puesto de relieve los cambios o desafíos a las tradicionales relaciones entre actores públicos y privados. Paralelamente al debate sobre la “gobernanza”, otros conceptos han aparecido en la investigación comparativa como son los de la confianza pública (public trust), la transparencia, la rendición de cuentas, y el gobierno abierto entre otros. La naturaleza de la relación entre la administración pública y la sociedad civil parece variar en los diferentes países en función de los instrumentos empleados, la dirección de los contactos y los sujetos de la relación (Brans 2003). Los instrumentos pueden ser legales como las leyes de acceso a la información o ser comunicativos, como el uso de las tecnologías para la información y comunicación (TIC) de cara a la participación de los ciudadanos, o bien estar basados en las instituciones como el establecimiento de asociaciones o los procedimientos tradicionales de implicación ciudadana. En cuanto a la dirección de los contactos puede existir un deseo de la administración de obtener información y de asegurar una ejecución o implantación correcta o puede venir de los ciudadanos, que desean participar en la administración. Por último, los países también varían en el tipo de relaciones entre administración y ciudadanos en términos de los sujetos implicados, ya que estos pueden ser los individuos, las asociaciones sin ánimo de lucro o las empresas privadas. Las interacciones serán diferentes si las administraciones públicas conciben a los individuos con los que interactúan como sujetos pasivos, como clientes o como ciudadanos activos.

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Gobierno local y descentralización de los servicios públicos Podría considerarse que el estudio de las administraciones locales, municipales o regionales así como el análisis de la descentralización de las funciones y los servicios públicos implica también el estudio de los tres grandes temas mencionados hasta ahora de la investigación comparativa: la dinámica administrativa, las relaciones política-administración y las relaciones administración-sociedad. Sin embargo, también podría argumentarse que, de manera creciente, el estudio comparativo del gobierno local constituye, como subsistema autónomo, un campo de estudio reconocible en el estudio comparativo de los sistemas administrativos. Crecientemente, la descentralización de la gestión pública y las reformas administrativas en el nivel local se han estudiado comparativamente en varios países europeos. Para ello, se han utilizado las herramientas conceptuales del análisis del gobierno local y del estudio de la coordinación o la gobernanza en los sistemas multinivel (Bogumil y Holtkamp 2006, Benz 2009) así como del estudio de la implantación de las políticas públicas. Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones locales en función de sus tareas, su estatus constitucional y su relación con otros niveles de gobiernos. Otros criterios utilizados para establecer tipologías de gobiernos locales han sido el alcance funcional de las tareas municipales, medido, por ejemplo, en términos de la proporción del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones públicas o en términos de la tasa de empleo local. También se han comparado los diferentes sistemas de función pública local (Kuhlmann 2009) el estatus constitucional de los gobiernos locales, el grado de autonomía local, las relaciones intergubernamentales y el acceso de los actores locales a decisiones en niveles políticos o administrativos superiores (por ejemplo, mediante la acumulación de cargos, el cumul de mandats, en Francia). Por último, puede mencionarse el estudio comparado de la importancia de la democracia local y la influencia de los gobiernos locales en el sistema nacional (Kuhlmann 2009, 2010).