Estudios y Documentos MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA Alcobendas 1979-2003
INAP
Ángel Iglesias Alonso
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
ÁNGEL IGLESIAS ALONSO
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS MADRID, 2006
Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP Gobernanza e innovación en la Gestión Pública: Alcobendas 1979-2003 / Ángel Iglesias Alonso. 1.ª ed. - Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2006. - 367 p. (Estudios y Documentos). ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6 NIPO: 329-06-023-0 Primera edición: Diciembre 2006
Catálogo general de publicaciones oficiales: http://publicaciones.administracion.es
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
www.inap.map.es ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6 NIPO: 329-06-023-0 Depósito Legal: M-50243-2006 Fotocomposición e impresión: Rumagraf, S.A. O.T. 43600
AGRADECIMIENTOS
Este trabajo se ha iniciado y gestado gracias a numerosas personas que, además, han contribuido a que el mismo haya podido elaborarse. Por ello, me gustaría, en primer lugar, expresar mi agradecimiento a Rafael Bañón, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense, de quien fui su alumno hace ahora varios años. El profesor Bañón fue quien me propuso y me motivó para escoger el tema de este trabajo. Pero, sobre todo, a él le debo, el haberme incitado a unificar mi experiencia en la gestión con mi interés por la Ciencia de la Administración, animándome a adentrarme en los fundamentos conceptuales y metodológicos de la gestión en las organizaciones públicas. Con él mantengo una deuda por sus orientaciones intelectuales y por su apoyo generoso. De la misma manera, he de agradecer las aportaciones en el ámbito de la gobernanza local y de la gestión pública a los profesores König, Siedentopf, von Arnim y Klages de la Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Escuela Superior Alemana de Ciencias de la Administración) en Espira, Alemania, donde tuve la oportunidad de pasar un trimestre por intermediación del Profesor Mariano Baena, quien, sin conocerme de nada, y habiéndole hecho saber mi interés tuvo la generosidad de escucharme y facilitar mi estancia allí. También al Profesor Philippe Schmitter, del Instituto Universitario Europeo de Florencia, con quien trabajé en el verano de 2001 y quien leyó un primer esquema del trabajo que aquí se presenta. Además, he de agradecer los acertados comentarios y valiosas aportaciones a los profesores y doctorandos del Seminario de Tesis del Departamento de Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset en donde se hizo una primera presentación de este trabajo y, en especial, a las profesoras Esther del Campo y Leticia Delgado y a los profesores Manuel Alcántara, José Vicente Gómez Rivas y José Manuel Ruano.
7
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
Asimismo a los expertos, profesores y doctorandos del Seminario de Tesis organizado por la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales ante quienes se presentó una versión prácticamente terminada en el mes de marzo de 2004. Los profesores José Ramón Montero, Francisco Llera y Joan Subirats tuvieron la deferencia de seleccionar la presentación de este trabajo en dicha sede y la redacción final del mismo debe mucho a las recomendaciones, consideraciones y comentarios críticos de los profesores Joan Subirats, Iván Llamazares y Luis Ramiro. No podía olvidar a aquellos compañeros que me han prestado su apoyo continuado en el Departamento de Derecho Público I y Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos, en la que desarrollo mis quehaceres. Para ellos, también mi más sincero agradecimiento, al igual que para Felipe Manzano, quien, además de leer el original ha matizado, desde su dilatada experiencia como directivo público, algunas de las cuestiones tratadas. Manuel Villoria me ha ayudado en la documentación de la parte teórica, me ha escuchado, me ha hecho numerosas observaciones y me ha dado consejos como director de este trabajo de tesis que fue presentado como tal en el citado Instituto y ante un tribunal presidido por la profesora Blanca Olías de Lima y del que formaron parte los profesores Mariano Baena, Rafael Bañón, Manuel Arenilla y Javier Loscos, quienes además de otorgarle la máxima calificación fueron generosos en sus aportaciones, críticas, precisiones y sugerencias que, sin duda, han servido para perfeccionar el texto. Completo este listado de reconocimientos que, inevitablemente, se queda corto con mi agradecimiento a los ciudadanos, entidades y agentes sociales de Alcobendas a quienes tengo que agradecer el haberme facilitado el estudio de su municipio. A los miembros de la corporación municipal, a los profesionales de su organización y a sus representantes debo agradecerles el tiempo dedicado. Todos ellos han sido receptivos a las demandas de información y los responsables de las distintas áreas han relatado hasta el detalle cómo abordan los diversos aspectos de la gestión municipal. Los defectos en su interpretación son sólo atribuibles a las propias limitaciones del autor. Finalmente quiero agradecer la paciencia, comprensión y apoyo de mi mujer Raquel y de mis hijas Lucía y Ana quienes, más de una vez, durante la elaboración de este texto, pueden, con razón, haberse sentido desatendidas. Madrid, octubre de 2006.
8
ÍNDICE
Pág. INTRODUCCIÓN: PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA ..................................
15
CAPÍTULO 1. GOBERNANZA Y SISTEMA POLÍTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL ..........................................................................
27
1.1. La gobernanza como punto de partida y marco analítico de la presente investigación ................................................................... 1.2. Gobierno, gobernabilidad y gobernanza ....................................... 1.3. Legitimidad de la acción administrativa y gobernanza ................ 1.4. La gobernanza urbana ................................................................... 1.5. Democracia participativa y gobernanza ........................................ 1.6. El capital social y el rendimiento institucional ............................. 1.7. La interacción Instituciones político-administrativas/sociedad civil ............................................................................................... 1.8. Modernización administrativa y Nueva Gestión Pública (NGP) .. 1.9. Gobernanza y gestión pública local: la modernización administrativa como elemento necesario de la gobernanza urbana ..............................................................................................
27 28 34 41 45 45 47 52 55
CAPÍTULO 2. EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL EN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA Y ESPAÑA ...........................................
65
2.1. El gobierno local en la perspectiva comparada ............................ 2.2. Las nuevas tendencias y retos en los gobiernos locales ...............
66 68
2.2.1. La municipalización del Estado: ciudades y gobiernos locales en un nuevo contexto de gobernanza ...................
68
9
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
Pág. 2.2.2. El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionalización de la economía, la fragmentación social y la localización de la política ....................................................... 2.2.3. Terciarización y competencia entre ciudades .................. 2.2.4. Las tendencias sociales: cambios demográficos y de valores ................................................................................. 2.2.5. El poder local en la dialéctica gobierno nacional-subnacional y público-privado .................................................. 2.3. El gobierno local en España: tendencias y retos .......................... 2.4. La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesos de suburbanización, terciarización, regionalización y globalización ......... 2.5. La estructura económica del municipio. Los actores económicos ....................................................................................... 2.6. Los rasgos de la Cultura Política local ......................................... 2.6.1. El sistema de partidos en Alcobendas. El papel del partido político en el gobierno ................................................ 2.6.2. La competencia electoral y el comportamiento político en Alcobendas .................................................................. 2.6.3. La dinámica política en Alcobendas entre 1980-2002 ..... 2.6.4. El gobierno local: estructura política y administrativa. El Plan de Acción Municipal y el proceso de toma de decisiones ............................................................................... CAPÍTULO 3. LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GOBERNANZA Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE ALCOBENDAS: CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS ............. 3.1. Los factores desencadenantes ....................................................... 3.2. Las estrategias de intervención. Institucionalización del proceso y articulación y agregación de intereses ....................................... 3.3. La periodificación del proceso: fases y características de los mecanismos de gobernanza: intereses y estrategias de los actores ... 3.4. Las fases del Proceso .................................................................... 3.4.1. Primera fase (1984-1991). La generación del modelo de gobernanza en Alcobendas en el contexto de consolidación democrática .............................................................. 3.4.2. Segunda fase (1991-1995). Puesta en marcha de una Unidad gestora del cambio e introducción de la Planificación Estratégica ............................................................
10
70 74 77 79 87 95 98 102 102 103 106 107
121 122 124 126 126
126 131
ÍNDICE
Pág. 3.4.3. Tercera fase (1995-2003). Calidad, orientación al ciudadano y proyección externa de la ciudad .......................
133
3.5. Los agentes activadores. El liderazgo como detonante: la interacción liderazgo político-liderazgo de gestión ................................. 3.6. Estrategias e intereses de los actores ............................................
135 145
3.6.1. Los actores públicos ........................................................ 3.6.2. Los actores privados ........................................................
147 153
CAPÍTULO 4. LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPITAL SOCIAL Y DISEÑO INSTITUCIONAL, REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES Y CONCERTACIÓN PÚBLICO-PRIVADA .....................................................................................................
157
4.1. Participación y movilización ciudadana: la articulación de la sociedad civil local ...........................................................................
159
4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector ......................................................................... 4.1.2. El diseño institucional: el modelo de Participación Ciudadana en Alcobendas ..................................................... 4.2. Gobernanza y políticas públicas en Alcobendas: las redes de acción pública local .......................................................................... 4.2.1. La política de Gestión del Suelo ...................................... 4.2.2. La política urbanística. El Proyecto Ciudad .................... 4.2.3. Las políticas públicas de bienestar social de carácter sectorial. Los Planes Integrales ............................................. 4.2.4. La política económica como coadyuvante del proceso de gobernanza y modernización administrativa ...................
160 171 188 189 193 195 205
4.3. Los partenariados y los consorcios como regulación política del mercado local ................................................................................
213
CAPÍTULO 5. LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS. LA CONGRUENCIA ORGANIZATIVA COMO FACILITADORA DEL MODELO DE GOBERNANZA LOCAL ....................................................
223
5.1. El proceso de transformación organizativa: estrategias, tácticas y acciones. La adopción de una nueva cultura organizativa como soporte del proceso .......................................................................
223
11
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
Pág. 5.1.1. El papel de uno de los concejales como cargo electo y gerente ............................................................................. 5.1.2. La adopción de una nueva cultura organizativa ............... 5.1.3. La creación de un Centro Gestor como soporte del proceso. Las relaciones entre políticos y burócratas y el liderazgo ............................................................................. 5.2. Los instrumentos de modernización del aparato administrativo .. 5.2.1. El sistema de Dirección y Gestión. La Dirección y Programación por Objetivos para la dinamización de la burocracia local .................................................................... 5.2.2. La Planificación Estratégica ............................................ 5.2.3. Presupuestación y gestión financiera ............................... 5.2.4. Dirección operativa: descentralización y control ............. 5.2.5. Gestión de personal: innovación y profesionalización .... 5.2.6. Reorganización de los procesos administrativos ............. 5.2.7. Nuevas tecnologías y Sistemas de información y control ................................................................................ 5.2.8. Política de calidad ............................................................
226 228 229 230
231 236 254 260 266 277 279 284
5.3. La implantación de las innovaciones administrativas ...................
299
CAPÍTULO 6. CONCLUSIONES: EL PERFIL DEL MODELO DE GOBERNANZA Y SUS EFECTOS ......................................................
303
6.1. El perfil del proceso de gobernanza y modernización administrativa ................................................................................................
303
6.1.1. Los instrumentos de legitimación del proceso: legitimación democrática y control político ................................. 6.1.2. Los valores políticos como inspiradores del proceso ...... 6.1.3. La regulación del proceso: participación ciudadana e interacción con la sociedad civil ......................................... 6.1.4. El liderazgo como condicionante: la interacción liderazgo político-liderazgo de gestión. Coaliciones .................. 6.1.5. Una situación y potencial económico favorable ..............
308 316 318 320 323
6.2. Los efectos/resultados del proceso ...............................................
324
6.2.1. Los efectos para el ciudadano: democracia y servicios públicos de calidad ..........................................................
329
12
ÍNDICE
Pág. 6.2.1.1. La profundización democrática ....................... 6.2.1.2. De la desafección al interés del ciudadano por su comunidad. La configuración de un espacio público local .................................................... 6.2.1.3. Legitimación del sistema político-administrativo local ..........................................................
330
6.2.2. La rentabilidad política: Reelección del Alcalde ............. 6.2.3. La economía local ............................................................
335 337
332 333
La configuración del capital social local ......... Transformaciones socio-económicas ...............
338 338
6.2.4. Profesionalización de la Función Pública local ...............
340
6.2.3.1. 6.2.3.2.
6.2.4.1. Procedimientos vinculados a la obtención de resultados ......................................................... 6.2.4.2. Consolidación de un modelo corporativo propio ....................................................................
342 343
6.2.5. Una nueva identidad socio-espacial para la ciudad .........
345
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................
351
PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS CONSULTADAS ...................................................................................
365
13
INTRODUCCIÓN: PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA
1.
OPORTUNIDAD, PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS DE ESTE TRABAJO
La gobernanza1 se ha constituido recientemente en uno de los focos de interés de la Ciencia Política y de la Administración y, en particular, de la Gestión Pública. Fundamentalmente porque, en un contexto caracterizado por las nuevas y crecientes demandas de servicios públicos y en un marco de restricciones financieras derivadas del ajuste del modelo de Estado de Bienestar, la legitimidad de las organizaciones públicas se sustenta cada vez más en el incremento de la eficacia y la eficiencia de la gestión pública. No obstante, la legitimidad no se consigue sólo con eficacia y eficiencia, sino que es también fundamental el elemento democrático en el que se subsumen la transparencia, la rendición de cuentas o la participación. La eficacia y la eficiencia son valores propios del utilitarismo económico y de la gestión, pero en este estudio se 1 El concepto de gobernanza se remonta al término griego kybernan (dirigir, conducir) y es utilizado por primera vez de forma metafórica por Platón para denominar el fenómeno del modo de gobernar a los ciudadanos (BARATA, 2002). En Francia se ha utilizado el término gouvernance desde el siglo XIV. Asimismo, el Oxford English Dictionary señala una entrada de la voz governance en 1380 (PIERRE y PETERS, 2000). El término es recuperado a principios de los años 90 por académicos anglosajones para categorizar el arte o modo de gobierno de instituciones internacionales. Se recurre aquí al término gobernanza, sin duda, poco utilizado, como equivalente del citado término anglosajón governance, que algunos autores prefieren explicar desde su expresión anglosajona (BAENA, 2000). Si bien no hay unanimidad en la reciente literatura acerca de la traslación de dicha voz al castellano, la academia española de la lengua, como señala N. FONT (FONT, 2002), lo traduce por gobernanza, (en el DRAE la voz gobernanza se define como acción y efecto de gobernar y gobernarse). Para Canales la traducción más acertada sería la utilización del término gobernación, aunque sea descartable por las connotaciones represivas de un término asociado al régimen preconstitucional. Sea como fuere, a efectos de este trabajo seguimos la noción que del término governance da el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas: «Governance refers to the process whereby elements in society wield power and authority, and influence and enact policies and decisions concerning public life, and economic and social development. Governance is a broader notion than government. Governance involves interaction between these formal institutions and those of civil society» (The Governance Working Group of the International Institute of Administrative Sciences, 1996).
15
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
demostrará que, situados en un contexto político, quedan totalmente impregnados de la influencia de la dimensión política. Con todo, las organizaciones públicas se ven abocadas a adoptar estrategias de cambio administrativo mediante la incorporación de innovaciones en la gestión pública. Ciertamente, estas innovaciones en la gestión administrativa, su forma y contenido, dependen de la coordinación del aparato administrativo con otros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernanza consiste sobre todo en la confluencia y difícil equilibrio entre la eficiencia y la participación democrática. Dicha coordinación resulta capital para los gobiernos de las ciudades, pues, a medida que crecen, esos gobiernos se ven obligados a coordinar la acción pública con los ciudadanos y con otros actores privados para mejorar su capacidad de gestión. La eficacia democrática (BAÑÓN, 1986) exige que la dirección jerárquica como modo de regulación sea complementada e, incluso, sustituida, por nuevas formas de regulación sustentadas en la coordinación y en la negociación. En la fase actual del capitalismo globalizado caracterizada por la complejidad y en cuyo contexto los gobiernos de cualquier nivel no son ya los únicos actores dominantes, éstos se encuentran en la tesitura de ejercer influencia en los procesos sociales para movilizar recursos mediante el establecimiento de relaciones con una multiplicidad de actores. Teniendo en cuenta esta situación, las innovaciones en la gestión pública o procesos de modernización administrativa no pueden circunscribirse únicamente a los aspectos organizativos y procedimentales sin incorporar una dimensión externa, la de las relaciones con el contexto social y económico. Esto obliga a desplazar el punto de atención hacia el análisis de las relaciones o modelo de gobernanza que propicia las transformaciones en el aparato administrativo, pues reformar la administración implica también reformar la sociedad (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001). Desde esta perspectiva se hace evidente la existencia de un entrelazamiento sistémico entre gobernanza y procesos de innovación administrativa en tanto en cuanto, mediante éstos, se movilizan intereses tendentes a la creación de estructuras administrativas que faciliten los procesos de interacción con la sociedad civil. Como se ha señalado, en el marco de las actuales transformaciones del Estado, las Administraciones Públicas se encuentran ante nuevos retos: con menos recursos se les exige que mantengan el nivel de los servicios públicos. Ello implica más eficiencia y eficacia, más comportamiento de mercado, pero también demandas de más democracia, y la respuesta no puede ser otra que la puesta en marcha de procesos de adaptación. En este contexto, la Administración local, particularmente en las ciudades medias y grandes, ocupa en el sistema político-administrativo un papel capital, pues las actividades de regulación
16
PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA
y las distintas políticas públicas de carácter local, económicas, de bienestar social o culturales, entre otras, tienen una influencia importante en el bienestar de los ciudadanos. En el presente trabajo se analiza un modelo de gobernanza local y su correlato, un proceso de cambio administrativo desde el punto de vista de su significado para mejorar la capacidad de rendimiento global de un sistema político-administrativo urbano. Por lo que hace al cambio administrativo, aunque en España, en otros ámbitos administrativos y, particularmente, en el nivel de la Administración Central han existido recientemente iniciativas de «modernización»2, lo cierto es que no se han producido cambios esenciales. Las anteriores reformas en este ámbito no han tenido éxito debido a los intentos siempre a corto plazo, que no conducen a cambios reales y perdurables. Sin embargo, en el nivel local, en especial en ciudades medias y grandes, se pueden introducir medidas más variadas que pueden conducir a un cambio más efectivo; estas medidas pueden, además, ser introducidas favoreciendo que se produzcan interacciones entre el sistema político-administrativo local y la sociedad civil. Por otro lado y mientras que los análisis teóricos de la gobernanza permanecen excesivamente difusos, la focalización en el estudio de caso permite analizar un sistema concreto de gobernanza y los vínculos entre los elementos de ese sistema y las distintas acciones modernizadoras de su aparato administrativo, en el contexto del sistema político-administrativo local y, en particular, del propio desarrollo socioeconómico de la ciudad. Nuestro estudio pretende dar respuesta a las siguientes preguntas: 1) Si existe una estrategia de gobernanza en Alcobendas y, si es así, cuáles son los rasgos de esa gobernanza y qué circunstancias y factores la modulan. 2) Partiendo de un modelo formal y uniforme de gobierno y administración local, cómo se ha configurado en una ciudad un modelo de gobernanza para adaptarse a los procesos de distribución del poder político y de globalización. 3) ¿Cuáles han sido las estrategias e instrumentos adoptados por el gobierno local estudiado en el proceso de gobernanza? 4) ¿Qué tipo de interacciones pueden observarse entre política y administración en el caso a estudiar? 2 Cuyos lineamientos quedan recogidos en dos publicaciones del Ministerio de Administraciones Públicas: las Reflexiones para la Modernización de la Administración de 1991 y el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos del año 2000.
17
GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003
5) ¿En qué medida el proceso de gobernanza ha inducido un proceso paralelo de modernización o innovación en la organización administrativa del Ayuntamiento? 6) ¿Cuáles han sido las reacciones al proceso de gobernanza y cambio administrativo por parte de los actores involucrados? 7) Finalmente, ¿aporta la gobernanza capacidad para solventar los problemas públicos?, ¿hasta que punto se pueden identificar impactos o resultados derivados de la implantación del proceso? Con ello, se persigue el objetivo de examinar los mecanismos de gobernanza introducidos por el gobierno de una ciudad a partir de 1979 y estudiar cómo se combinan estos mecanismos. Objetivos adicionales de nuestra indagación son: averiguar la acción de los actores políticos y los directivos públicos locales en la producción de los mecanismos de gobernanza, y conocer los efectos del proceso en función de los intereses de los actores que toman parte en el mismo. Nos ocuparemos también, en la medida de lo posible, del esclarecimiento de aspectos teóricos esenciales sobre las relaciones entre la revitalización de las instituciones político-administrativas municipales, los procesos de cambio en sus organizaciones administrativas y los cambios sociales, políticos y económicos que se hacen manifiestos en las ciudades. La ciudad de Alcobendas se elige como objeto de estudio porque es una de las administraciones que más interacciones ha desarrollado con la sociedad civil y más innovaciones ha introducido en su aparato administrativo. En la ciudad se desarrolla un modelo de gobernanza propio, endógeno, y en este estudio de caso se documentan los aspectos fundamentales de ese modelo y, a partir de ellos, se analizan los rasgos del proceso de modernización administrativa y los efectos de la gobernanza en el municipio. El perfil del modelo de gobernanza se documentará mediante las concretas medidas que se ponen en marcha y el análisis de los instrumentos innovadores de la gestión administrativa y las perspectivas y problemas abiertos. Por otra parte, el caso Alcobendas constituye en sí mismo un caso paradigmático que es interesante estudiar y analizar, para dar respuesta a preguntas relevantes, entre otras a por qué y cómo se implanta un modelo de gobernanza del que se deriva un proceso de modernización administrativa con éxito aparente. El propósito, pues, es analizar empíricamente un modelo de gobernanza en una administración local, en tanto que ejemplo de un fenómeno que está teniendo lugar en los sistemas político-administrativos de las sociedades occidentales en el transcurso de las últimas décadas, con el fin último de conocer experiencias contrastadas de éxito innovador y los fundamentos del mismo. El
18
PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA
objeto específico del estudio son los procesos de interacción entre el aparato político-administrativo y la sociedad civil local del que se hace interdependiente el cambio administrativo, con la finalidad de demostrar que se trata de un proceso dirigido por el poder político, de tal forma que la política permea estructuras, procedimientos e innovaciones asociadas al proceso. 2.
DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO
Como se acaba de señalar, el objeto de estudio son los procesos de interacción entre el sistema político-administrativo y la sociedad civil local, pues las innovaciones en los procesos de gestión en Alcobendas se articulan como parte de un fenómeno más complejo denominado gobernanza y, en consecuencia, las premisas que actúan como guía de los cambios van más allá de las propuestas de la Nueva Gestión Pública. Las unidades de análisis son las estructuras de actores políticos y sociales y los procedimientos para la toma de decisiones públicas. Estas unidades están encuadradas en su entorno socioeconómico local, en el sistema político y en las estructuras político-administrativas estatales y regionales. Estas condiciones del entorno interesan en cuanto influencian al gobierno local y sus estrategias de gobernanza. El análisis de un modelo de gobernanza urbana exige el estudio de la evolución del poder local, de los intereses organizados en la ciudad, pero además, el sistema político-administrativo local no puede ser analizado como unidad de análisis independiente, sino en su interacción con la sociedad y con la economía, ya que todos estos factores informan la acción pública. Como es evidente, en las características definitorias del sistema político-administrativo de una ciudad, un factor importante lo constituye la intensidad de relaciones de intercambio con su entorno inmediato y con otros espacios. Los presupuestos anteriores, junto a los condicionamientos derivados de los factores históricos y culturales, y los valores e intereses de los actores, conforman así la lógica de la gobernanza urbana. En este trabajo se utilizará, por tanto, un triple nivel de análisis que permita la comprensión del objeto de estudio: a) Un nivel macro para enmarcar las teorías en torno al concepto de gobernanza de las que derivar proposiciones explicativas para el estudio de caso; b) Un nivel meso para comprender cómo se produce la traslación de los vectores genéricos de la gobernanza en un contexto local, y c) Un nivel micro para analizar cómo se lleva a efecto, en la práctica, las interacciones que configuran la gobernanza en la ciudad y el cambio administrativo. Estos niveles de análisis se imbrican a lo largo de la exposición para explicar el proceso. El estudio de caso se concentra en los elementos de gobernanza utilizados. La variable independiente sería el modelo de gobernanza para cuyo
19