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monografías

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

REYES MARZAL RAGA

Directora

HOJA DE RUTA PARA EL DESARROLLO ESTATUTARIO VALENCIANO

HOJA DE RUTA PARA EL DESARROLLO ESTATUTARIO VALENCIANO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José añón roig Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia ana Cañizares Laso Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda arnau Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

CarMen doMínguez HidaLgo Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM owen Fiss Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis gonzáLez CussaC Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis LóPez guerra Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) - Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

eLisa sPeCkMann guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

eMiLio beLtrán sánCHez, rosario vaLPuesta Fernández y toMás s. vives antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

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HOJA DE RUTA PARA EL DESARROLLO ESTATUTARIO VALENCIANO

REYES MARZAL RAGA (Dir.)

CLÀUDIA GIMENO FERNÁNDEZ

REYES MARZAL RAGA

JOSEP OCHOA MONZÓ

VICENTA TASA FUSTER

JOSÉ TUDELA ARANDA

JOSÉ MARÍA VIDAL BELTRÁN

tirant lo blanch

Valencia, 2023

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RELACIÓN DE AUTORES

Clàudia Gimeno Fernández

Investigadora postdoctoral de Dret administratiu Universitat de València-Estudi General

Reyes Marzal Raga

Profesora Titular de Derecho administrativo Universitat de València-Estudi General

Josep Ochoa Monzó

Profesor Titular de Derecho administrativo Universidad de Alicante

Vicenta Tasa Fuster

Profesora de Derecho constitucional Universitat de València-Estudi General

José Tudela Aranda

Secretario General de la Fundación Manuel Giménez Abad Letrado de las Cortes de Aragón

José María Vidal Beltrán

Profesor Titular de Derecho constitucional Universitat de València-Estudi General

SUMARIO. 1. LOS MARCOS JURÍDICOS TERRITORIALES PRECEDENTES. 2. EL MARCO JURÍDICO PREAUTONÓMICO 3. EL MODELO TERRITORIAL ESTABLECIDO POR LA CONSTITUCIÓN DE 1978. 3.1. Los postulados fijados por la Constitución para configurar el mapa autonómico.

3.2. El marco competencial establecido por la Constitución. 4. EL DESARROLLO DEL MODELO TERRITORIAL ESTABLECIDO POR LA CONSTITUCIÓN. 4.1. Los acuerdos autonómicos de 1981. 4.2. Los acuerdos autonómicos de 1992. 4.3. Las reformas y desarrollo estatutario en el periodo 1996-2004.

4.4. Las reformas del modelo autonómico 2004-2010. 4.5. La crisis económica, la Sentencia del “Estatut” y el “procés”. 2010-2019. 4.6. La cuadratura del círculo. 2019. 5. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES QUE PRECISA EL ESTADO AUTONÓMICO. 5.1. Adecuación y reforma del modelo territorial establecido por la Constitución de 1978. 5.2. Reforma del Senado. 5.3. Reforma de la Administración estatal. 5.4. Reforma del sistema de financiación autonómica. 5.5. Refuerzo de los mecanismos de cooperación multilateral y participación de las CCAA en las decisiones del Estado. 5.6. Refuerzo de los mecanismos de cooperación bilateral. 5.7. Ampliación de la descentralización y refuerzo del principio de subsidiariedad en la escala local. 5.8. Establecimiento de un nuevo modelo integral de relación con los ciudadanos a través de la Administración única. BIBLIOGRAFÍA.

LA COMISIÓN PARA LA EVALUACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO COMO PRECEDENTE PARA UNA REFORMA NECESARIA .............................................................................

José Tudela Aranda

SUMARIO. 1. REFLEXIÓN INTRODUCTORIA. 2. LA COMISIÓN PARA LA EVALUACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO (I). ALGUNOS DATOS PREVIOS. 3. LA COMISIÓN PARA LA EVALUACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO (II). REFLEXIONES DESDE LAS COMPARECENCIAS. 4. UNA BREVE VALORACIÓN DE SUS TRABAJOS. 5. Y DESPUÉS ¿QUÉ? UNA NECESARIA MIRADA AL FUTURO. BIBLIOGRAFÍA.

FUTURIBLES SOBRE EL DESPLIEGE NORMATIVO DEL DERECHO AMBIENTAL VALENCIANO ................................................................. 97

Josep Ochoa Monzó

SUMARIO: 1. UNA REFORMA CONTINUISTA. 2. UN IDENTIFICABLE CORPUS DE DERECHO AMBIENTAL VALENCIANO LLAMADO A INCREMENTARSE. 3. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE

(ODS) COMO COROLARIO DE LA ACCIÓN NORMATIVA EN MATERIA

AMBIENTAL. 4. LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO COMO EJE DE LA ACCIÓN LEGISLATIVA EN LOS PRÓXIMOS AÑOS. 4.1. Ideas previas. 4.2. Las acciones normativas identificables bajo las cuales avanzará el derecho ambiental valenciano: A) Energías renovables. B) Economía circular. C) Las medidas contra el cambio climático y para hacer frente a la vulnerabilidad ambiental. 5. CONCLUSIONES. 6. BIBLIOGRAFÍA

EL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD COMO PARADIGMA DE LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE TERRITORIO Y URBANISMO ... 129

Reyes Marzal Raga

SUMARIO. 1. EL ENFOQUE URBANÍSTICO DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES DE LA GENERALITAT VALENCIANA. 2. EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES EN COHERENCIA CON LAS DIRECTRICES EUROPEAS DE SOSTENIBILIDAD Y LAS AGENDAS URBANAS ESPAÑOLA Y VALENCIANA. 2.1. El impulso de la planificación territorial sectorial. 2.2. El refuerzo de los instrumentos de ordenación supramunicipal.

2.3. El mantenimiento del denominado “Urbanismo de excepción”: Sustitución de las Actuaciones Territoriales Estratégicas (ATE) por los Proyectos de inversiones estratégicas sostenibles (PIES). 2.4. La implementación de políticas de igualdad y diversidad funcional en la planificación territorial y urbanística.

3. LA REGULACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO ENCAMINADOS A LA SOSTENIBILIDAD TERRITORIAL. 3.1. Las medidas para la minimización de impactos en el suelo no urbanizable. 3.2. La puesta en valor de los suelos con valores agrarios. 4. DIRECTRICES SOBRE LA GOBERNANZA TERRITORIAL. 4.1. La creación de entidades de Derecho público para la protección del territorio y el desarrollo sostenible: la Agencia Valenciana de Protección del Territorio. 4.2. La apuesta por la colaboración público/privada: el Agente urbanizador y el Agente rehabilitador. 4.3. Nuevas fórmulas de colaboración público/privada para la verificación de las actuaciones urbanísticas (ECU) y la gestión de las áreas industriales (EGM). CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.

EL PLA D’ACCIÓ TERRITORIAL DEL COMERÇ VALENCIÀ

Clàudia Gimeno Fernández

SUMARI. 1. LA PLANIFICACIÓ TERRITORIAL AUTONÒMICA. 1.1. La planificació territorial comercial, un exemple de planificació autonòmica. 1.2.

La prevalença del planejament sectorial i territorial autonòmic sobre el local.

2. EL PLA D’ACCIÓ TERRITORIAL DEL COMERÇ VALENCIÀ. 2.1. El Pla d’Acció Territorial Sectorial del Comerç en el context de la Llei 3/2011, de Comerç de la Comunitat Valenciana. 2.2. Les noves obligacions de planificació a l’àmbit local. 2.3. Prescripcions que incorpora el Pla i que limiten la potestat urbanística local. 2.4. La incorporació dels interessos privats en la planificació urbanística que promou el Pla. BIBLIOGRAFIA

ELS REPTES DE LES POLÍTIQUES PÚBLIQUES LINGÜÍSTIQUES ..... 199

Vicenta Tasa Fuster

SUMARI. 1. EL VALENCIÀ EN EL SISTEMA DE DRETS LINGÜÍSTICS AL REGNE D’ESPANYA. 2. ELS ESPAIS POTENCIALS DE LES POLÍTIQUES PÚBLIQUES LINGÜÍSTIQUES. 3. REPTES ESTRUCTURALS PRINCIPALS DE LES POLÍTIQUES LINGÜÍSTIQUES FAVORABLES AL VALENCIÀ. 4. REPTES IMMEDIATS DE LES POLÍTIQUES LINGÜÍSTIQUES FAVORABLES AL VALENCIÀ. 5. NOTES FINALS. BIBLIOGRAFIA.

Abreviaturas

AGE Administración General del Estado

ATC Auto del Tribunal Constitucional

BOE Boletín Oficial del Estado

CCAA Comunidades Autónomas

CE Constitución española de 1978

CV Comunitat Valenciana

DOGV Diari Oficial de la Generalitat Valenciana

EA Estatuto de Autonomía

EACV Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana

EEEC Estrategia Española de Economía Circular

GEI Emisiones de gases de efecto invernadero

LCCTE Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética

TRLOTUP Texto Refundido de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana, aprobado por Decreto legislativo 1/2021, de 18 de junio

LSNPC Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

PATSECOVA Plan de Acción Territorial Sectorial del Comercio de la Comunitat Valenciana

STC Sentencia del Tribunal Constitucional

TC Tribunal Constitucional

TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea

TRLOTUP Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje

TS Tribunal Supremo

TSJCV Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana

Presentación

La obra que presentamos es fruto del estudio del Estado Autonómico desarrollado por un grupo de profesores de la Universitat de València-Estudi General a lo largo de los últimos años. La tarea académica y científica desplegada de manera continuada por el profesor José María Vidal Beltrán (Derecho constitucional) y por los profesores Andrés Boix Palop y Reyes Marzal Raga (Derecho administrativo) en torno a la problemática jurídica que ha suscitado el desarrollo estatutario de la Comunitat Valenciana encuentra su continuación en la obra que ahora presentamos. Ya en 2019 vio la luz la publicación Estudios sobre el desarrollo estatutario de la Comunitat Valenciana (Tirant lo Blanch, 2020), en que se analizaba el nivel de desarrollo estatutario con el objetivo de identificar los déficits del marco autonómico valenciano y se formulaban propuestas de mejora, tomando como hilo conductor de los trabajos las relaciones de conflicto y cooperación entre el Estado y la Comunitat Valenciana producidas desde la aprobación de la Ley Orgánica 5/1982, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

Ahora queremos continuar lo entonces iniciado a través de una monografía en que se muestran las bases sobre las que se asientan las políticas públicas de la Generalitat valenciana en el contexto del Estado Autonómico. El origen inmediato de esta obra se encuentra en el debate académico surgido tras el Seminario “Full de ruta per al desenvolupament estatutari valencià”, celebrado los días 1 y 2 de octubre de 2020 en la Facultat de Dret de la Universitat de València, gracias a la subvención concedida por Resolución de 26 de agosto de 2020, de la Consellera de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática, para la realización de actuaciones relacionadas con el desarrollo del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana y la promoción del autogobierno, así como con la responsabilidad social (TSPUNI/2020/46/6). Dicho acto contó con la intervención de un amplio abanico de ponentes pertenecientes a distintas Universidades, lo que permitió analizar el Estado Autonómico con la amplitud de miras que merece el estudio de la organización territorial del poder en un Estado compuesto como el nuestro, que ha de desplegar sus políticas en el marco del Derecho europeo. Es por ello que la primera

de las ponencias, dedicada al impacto de la integración europea y los retos que debe afrontar el Estado Autonómica, corrió a cargo de la profesora Teresa Freixes Sanjuan, quien hizo gala del conocimiento académico que ostenta en su condición de Catedrática de Derecho constitucional y además puso a disposición del público asistente (presencial y virtualmente) su dilatada experiencia profesional en el seno de las instituciones europeas, señalando la importancia de su labor para el efectivo desarrollo de los territorios que conforman la Unión Europea. Por su parte, el profesor José María Vidal Beltrán, tras un minucioso análisis de los antecedentes históricos que llevaron a la creación del Estado Autonómico tras la aprobación de la Constitución de 1978, mostró las necesidades actuales de incorporar reformas institucionales como mecanismo inaplazable para reforzar la posición del Estado Autonómico. Para ello mostró todas las posibilidades que el marco constitucional y el Derecho comparado ofrecen, escogiendo las opciones más adecuadas para una futura reforma del texto constitucional y del marco estatutario. En esta misma dirección, el profesor José Tudela Aranda dio cuenta del papel que desarrolló la creación de la Comisión parlamentaria para la evaluación y modernización del Estado Autonómico, no sin destacar la insatisfactoria terminación anticipada de los trabajos parlamentarios, en gran parte motivados por la disolución anticipada de las Cámaras parlamentarias. Otra de las cuestiones abordadas y de especial interés para el adecuado funcionamiento del Estado Autonómico, es el reconocimiento de derechos lingüísticos propios de ciertos territorios, materia que fue objeto de la ponencia expuesta con agudeza por la profesora Alba Nogueria López a través de un brillantísimo análisis de las dificultades que afrontan las lenguas propias de las Comunidades Autónomas, y en qué medida la interpretación judicial y constitucional de los textos normativos contribuyen a un deficiente reconocimiento de tales derechos. Seguidamente, el Seminario abordó distintos análisis sectoriales en el ámbito de las políticas de la Comunitat Valenciana, comenzando por la propuesta de modificación constitucional para dotar de competencias a la Comunitat Valenciana en materia de Derecho foral, expuesta profesor José Bonet Navarro. La conocida posición del Tribunal Constitucional, negando competencia a la Comunitat Valenciana para el desarrollo del Derecho foral valenciano, aboca a una necesaria reforma constitucional que a día de hoy está muy avanzada

y en la que hay mucho que agradecer al profesor Bonet Navarro. En relación con la organización territorial del poder, el profesor Andrés Boix Palop se detuvo en la problemática que suscita la regulación autonómica sobre el régimen local, a la luz de la más reciente doctrina constitucional; mientras que la profesora Reyes Marzal Raga analizó las reformas legislativas con proyección territorial y urbanística. El Seminario terminó con la intervención del profesor José Antonio Montilla Martos, quien haciendo gala no sólo de su conocimiento académico sino también del que atesora por sus distintos cargos en el ámbito de la Administración General del Estado, señaló los retos a los que se enfrenta actualmente la articulación del Estado autonómico, proponiendo soluciones para su mejora.

Con todos estos antecedentes, la obra que aquí presentamos trata de mostrar ciertas cuestiones vinculadas al desarrollo estatutario valenciano en el marco del actual Estado Autonómico, escogidas por su especial problemática jurídica y por su actualidad. Para ello, la obra se estructura en seis Capítulos encabezados por el estudio del profesor José Mª Vidal Beltrán titulado “Retos y reformas en el marco jurídico institucional del Estado Autonómico ante la perspectiva 2030”. Tras mostrar los hitos jurídicos sobre los que se asienta el modelo de Estado compuesto que acuñamos como Estado Autonómico, las dificultades en su conformación y la conflictividad constitucional que ha generado, el profesor Vidal Beltrán propone con agudeza un conjunto de reformas normativas para avanzar en su consolidación, con la mirada puesta en la perspectiva 2030. Seguidamente, el profesor José Tudela Aranda presenta el estudio titulado “La Comisión para la evaluación y modernización del Estado Autonómico como precedente para una reforma necesaria”, donde muestra desde una perspectiva crítica los trabajos desarrollados en el seno de dicha Comisión, creada para realizar un diagnóstico que sirviese para una renovación del modelo constitucional, y las razones jurídicas y no jurídicas por las cuales no tuvo el impacto esperado. El profesor Tudela Aranda demuestra en su estudio que es buen conocedor de los pormenores que acompañaron a las distintas comparecencias en dicha Comisión, y analiza con brillante espíritu crítico las ausencias y vacíos que caracterizaron el desarrollo de las distintas sesiones, lo que le permite deducir el fracaso de los trabajos desarrollados por la Comisión, que con tanto entusiasmo fueron inicialmente acogidos. El estudio afirma una imprescindible re-

forma del modelo territorial, con una revisión del modelo burocrático administrativo que permita reforzar los principios de transparencia y responsabilidad en la gestión de los asuntos públicos, así como una reordenación global del modelo territorial en cuyo diseño se integre a provincias y municipios, cuyos déficits se han visto acentuados con motivo de la crisis sanitaria de la Covid-19.

Tras estos Capítulos en que puede apreciarse una radiografía de los retos y necesidades que en la actualidad tiene el Estado Autonómico, la obra ofrece cuatro trabajos que abordan políticas públicas de carácter sectorial, con fuerte impacto en la Comunitat Valenciana. En primer lugar, el profesor Josep Ochoa Monzó, bajo el título “Futuribles sobre el despliegue normativo del Derecho ambiental valenciano”, analiza el marco regulatorio valenciano en materia ambiental, poniendo de manifiesto las insuficiencias del actual ordenamiento jurídico autonómico, tras un minucioso análisis de la evolución legislativa y de la necesidad de adaptación al Derecho europeo. El profesor Ochoa Monzó da buena cuenta de los esfuerzos regulatorios realizados hasta la fecha, señalando ampliamente el marco normativo que a modo de tela de araña ha ido tejiendo ámbitos de la actuación administrativa con impacto ambiental, y que inevitablemente está llamado a mutar. Por ello, afirma con rotundidad que “ahora más que nunca es necesario adoptar medidas contra el cambio climático y el reto para las políticas públicas pasa por una buena regulación”, señalando cuáles son las reformas que a su juicio son inaplazables.

Seguidamente, la profesora Reyes Marzal Raga aborda el estudio del “El principio de sostenibilidad como paradigma para el desarrollo de las competencias en materia de territorio y urbanismo”, señalando ámbitos de la actividad administrativa a través de los cuales se puede identificar un hilo conductor en las decisiones públicas sobre el territorio de la Comunitat Valenciana, directamente influenciadas por el principio de desarrollo sostenible. Así, apunta la profesora Marzal Raga, se advierte un claro impulso autonómico en la planificación territorial sectorial, y también un interés por reforzar los instrumentos de ordenación territorial supramunicipal para garantizar la sostenibilidad económica y ambiental del territorio. No obstante, se mantiene el denostado “urbanismo de excepción” a través de la sustitución de las Actuaciones Territoriales Estratégicas (ATE) por los nuevos Proyectos de inversiones estratégicas sostenibles (PIES), figura que es ob-

jeto de crítica constructiva por parte de la profesora Marzal Raga, expresando la necesidad de mejoras en la articulación procedimental de este tipo de proyectos y de mayor control en la decisión inicial por parte del Consell. También se hace eco de la atención que se ha dado al suelo no urbanizable, desatendido hasta el momento en favor de las posibilidades que ofrecía el desarrollo urbanístico de otro tipo de suelos. El reconocimiento del valor ambiental y económico de los usos propios del suelo no urbanizable se ha traducido en un nuevo marco regulatorio que incorpora mecanismos más o menos incisivos para garantizar la adecuación de estos usos a los ODS proclamados por la Agenda 2030 de Naciones Unidas y por las Agendas Urbanas española y valenciana. Por último, se abordan las directrices sobre gobernanza territorial, explicitadas a través de la creación de entidades de Derecho público para la protección del territorio y el desarrollo sostenible, y por una clara apuesta por el mantenimiento de las fórmulas de colaboración público/privada como técnicas necesarias para el desarrollo de ciertas políticas territoriales y urbanísticas de la Generalitat.

Por su parte, la profesora Cláudia Gimeno Fernández analiza el “El pla d’acció territorial del comerç valencià en el context dels plans territorials reguladors de l’emplaçament d’activitats econòmiques”. El estudio se detiene en el Plan de Acción Territorial del Comercio para mostrar las implicaciones de este tipo de instrumentos para con las reglas de la libre competencia en el marco del Derecho europeo, señalando los aspectos más conflictivos de la regulación valenciana y las posibles contradicciones con el Derecho de la competencia.

La obra cierra con el análisis de la profesora Vicenta Tasa Fuster, bajo el título “Els reptes de les polítiques públiques lingüístiques”, en que se analiza el sistema de derechos lingüísticos diseñado por la Constitución de 1978 y cómo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido alejándose de este diseño hasta el punto de difuminar los fundamentos del pacto constituyente, hasta el punto de predeterminar el espacio en que pueden desarrollarse las políticas públicas lingüísticas. A juicio de la profesora Tasa Fuster es necesaria una reforma constitucional para superar los retos que el valenciano debe afrontar para garantizar un tratamiento igualitarios entre las lenguas cooficiales de la Comunitat Valenciana, y la recuperación de su uso social.