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LA RELACIÓN ENTRE DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Una propuesta basada en la idea de la prisión como ultima ratio

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humano, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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LA RELACIÓN ENTRE DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Una propuesta basada en la idea de la prisión como ultima ratio

MARC SALAT PAISAL

Profesor Lector Serra Húnter de Derecho Penal

Universitat de Lleida

tirant lo blanch España, 2021

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Índice

Introducción....................................................................................... 11

Capítulo I: La búsqueda de Límites dogmáticos entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. 1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 15 2. LAS TEORÍAS ONTOLÓGICAS................................................................ 18 2.1. Las teorías cualitativas................................................................. 18 2.2. Las teorías cuantitativas............................................................... 24 2.3. Teorías formales........................................................................... 29 2.4. Teorías mixtas.............................................................................. 32 3. EL DERECHO POSITIVO ESPAÑOL Y LA POSICIÓN DE LA JURISPRUDENCIA............................................................................................... 39 4. TOMA DE POSICIÓN: LA IMPOSIBILIDAD DE ESTABLECER LÍMITES DOGMÁTICOS............................................................................... 45

Capítulo II: Replanteamiento de la cuestión: la defensa de la prima ratio del Derecho penal 1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 53 2. LA NECESIDAD DE LA EXISTENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR....................................................................... 53

3. LA NECESIDAD DE ESTABLECER LÍMITES ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.............. 62 4. LA NECESIDAD DE ACUDIR A OTROS CRITERIOS PARA VALORAR LA NATURALEZA DE LA INFRACCIÓN........................................ 71 5. LA RENUNCIA A LA BÚSQUEDA DE LÍMITES Y SUS CONSECUENCIAS.................................................................................................. 84

Capítulo III: Las soluciones previstas en Derecho comparado. 1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 95 2. LAS ALTERNATIVAS AL PROCESO PENAL PREVISTAS EN LOS PAÍSES BAJOS............................................................................................. 96 3. LAS ALTERNATIVAS AL PROCESO EN LA REGULACIÓN FRANCESA........................................................................................................... 98 4. LAS ALTERNATIVAS EN ALEMANIA...................................................... 99 5. LAS ALTERNATIVAS AL PROCESO EN ITALIA.................................... 103 6. LA REGULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS EN INGLATERRA Y GALES....................................................................................................... 108 6.1. Introducción y advertencias previas............................................ 108 6.2. No further action....................................................................... 110 6.3. Informal warning....................................................................... 111 6.4. Cannabis warning...................................................................... 111 6.5. Fixed penalty noticies................................................................. 111 6.6. Penalty notice for disorder.......................................................... 112 6.7. Simple caution............................................................................ 116 6.8. Conditional caution................................................................... 122

Capítulo IV: Propuesta de lege ferenda 1. CONSIDERACIONES PREVIAS.............................................................. 129 2. PROPUESTA DE LEGE FERENDA......................................................... 132

Bibliografía......................................................................................... 141

INTRODUCCIÓN Desde finales de los años 80 y durante la década de los años 90 del siglo pasado, la cuestión de los límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador constituyó un tema de máximo interés en la doctrina penalista española. Este interés derivó, en esencia, del movimiento descriminalizador europeo y de la aprobación de la Ley Orgánica 3/1989, de 21 de junio, de actualización del Código Penal, a través de la cual se descriminalizó un importante número de conductas, tipificadas hasta entonces como faltas en el Código Penal español entonces vigente. En la doctrina administrativista esta fue también una preocupación constante, especialmente entre quienes planteaban la necesidad de limitar el poder sancionador del que disponía la Administración española de la época. El interés en la materia ha resurgido en los últimos años a raíz, principalmente, de la última gran reforma que el legislador español ha realizado en materia de Derecho penal sustantivo -esto es, la llevada a cabo a través de la LO 1/2015-1. La misma supuso la desaparición del Libro III del CP, lo que provocó la descriminalización parcial de determinadas faltas, de manera que actualmente bien se recogen como infracciones administrativas, bien solamente es posible exigir responsabilidad civil extracontractual frente a la comisión de las conductas que fueron destipificadas. Según la propia Exposición de motivos de la mencionada ley, la derogación de las faltas y su conversión en infracciones administrativas o meramente civiles se debe a la necesidad de disminuir el número de asuntos penales considerados menores y la misma se realiza en base al principio de intervención mínima. Esta despenalización parcial de algunas conductas consideradas delictivas hasta 2015 llevó a que parte de la doctrina se replanteara si el legislador realmente tiene absoluta disponibilidad para decidir si una conducta debe ser castigada a través del Derecho penal o del Derecho administrativo sancionador. Esta vez, sin embargo, la cuestión de los límites no se plantea ya desde un punto de vista dogmático, sino

Con posterioridad se han aprobado otras seis reformas del CP: dos en 2019, una última este pasado año 2020, y tres en lo que vamos de 2021.

Marc Salat Paisal

principalmente en base a los principios limitadores del ius puniendi. La cuestión ya no es tanto si existen conductas o sanciones que solo pueden ser de naturaleza penal o de naturaleza administrativa, sino sobre todo si desde un punto de vista de política criminal es posible articular de forma ordenada el actual ius puniendi del Estado. Es decir, el debate se centra ahora en si es posible establecer unos criterios que sirvan al legislador para con el objetivo de articular el aparato de infracciones y sanciones del que dispone el Estado. Junto a ello, el tema de los límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador se ha planteado incluso desde otro paradigma: el de las garantías de uno y otro sistema y su acomodación en el art. 24 CE. Esto es, por el hecho de que el Derecho penal y el Derecho procesal penal es mucho más respetuoso con el principio de legalidad y los derechos y garantías propias del proceso constitucionalmente reconocidos. Ante tal estado de la cuestión, en el que se constata la falta de claridad sobre la naturaleza de determinadas infracciones y partiendo del hecho de que no es una simple cuestión de etiquetas, nos planteamos, como primer objetivo del presente trabajo, si es posible encontrar límites claros entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador2. Para ello, se efectuará una breve revisión de las distintas teorías clásicas y también de las más modernas, confrontándolas con el derecho positivo español, para así concluir si alguna de las teorías que han sido formuladas desde la doctrina penal o administrativista tiene capacidad para delimitar, establecer los límites, entre ambos sistemas punitivos. Puesto que la hipótesis de partida es que no existen límites dogmáticos entre ambos derechos punitivos, el segundo objetivo que persigue la presente investigación es analizar si sigue siendo necesario que el ordenamiento jurídico español continúe previendo dos sistemas punitivos. Esto es, si es posible prescindir del Derecho penal o del

Sobre la cuestión relativa a los límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador se ha publicado previamente una versión resumida del mismo en Salat Paisal, M., “El Derecho penal como prima ratio: la inadecuación del Derecho administrativo sancionador y la necesidad de buscar soluciones en el seno del Derecho penal”, Revista General de Derecho Administrativo, vol. 51, 2019.

Introducción

Derecho administrativo sancionador. Para ello, se tendrán en cuenta tanto los argumentos que han sido vertidos para defender el uso y expansión del Derecho administrativo sancionador como la realidad jurídica española, concretamente en lo que se refiere a las diferentes garantías que supone para el interesado la aplicación de uno u otro Derecho. Partiendo de la necesidad de coexistencia de ambos derechos sancionadores, el siguiente objetivo de la investigación reside en buscar otros criterios que sirvan para determinar si una infracción debe ser castigada mediante el uso del Derecho penal o el Derecho administrativo sancionador, principalmente mediante el uso del principio de proporcionalidad en sentido amplio. Esto es, a través del principio de idoneidad, de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Lo cierto es que, como se verá infra, el conjunto de principios materiales que derivan de la idea de proporcionalidad pueden ayudar a establecer si una conducta debe ser castigada o no, o si la comisión de la misma merece una mayor o menor sanción, pero difícilmente sirven como criterios para establecer límites entre ambos derechos. Puesto que se considera que no es posible delimitar ambos sistemas punitivos, en el presente trabajo se defenderá la tesis según la cual el Derecho penal debe ser aplicado en primer término, como prima ratio, en detrimento de otros sistemas punitivos que el Estado tiene a disposición, al ser este el sistema más garantista, pues cuenta con mayores garantías sustantivas y procesales. No obstante, consciente de que tal posición conduciría a un colapso del sistema de justicia penal, se pretende acudir al Derecho comparado con el fin de buscar soluciones que permitan evitar el mismo. Finalmente, el objetivo final y más importante de la presente investigación radica en la presentación de una propuesta de lege ferenda en la que, partiendo de las conclusiones previas, se pretende describir aquellos mecanismos alternativos que permitan agilizar el proceso a través de cual se impone una sanción a la par que permitan que el presunto infractor no deba renunciar a las garantías del proceso previstas en la Constitución española.

Capítulo I:

LA BÚSQUEDA DE LÍMITES DOGMÁTICOS ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

1. INTRODUCCIÓN. Pese a que, en parte, ya se ha avanzado la postura personal acerca de la validez de las distintas teorías a través de las que se ha pretendido justificar la identidad o la existencia de diferencias ontológicas entre las infracciones o las sanciones penales y administrativas, y pese a que multitud de autores con anterioridad han expuesto ya los argumentos y contraargumentos de las distintas teorías, es necesario en este momento del trabajo hacer una breve mención acerca de las principales teorías que se han formulado para después poder exponer los argumentos que deben llevarnos a rechazarlas. Con carácter previo, debe reconocerse que determinar si las infracciones penales y las administrativas son en puridad lo mismo o, por el contrario, son instituciones de distinta naturaleza es importante no sólo con y para la dogmática, sino sobre todo por las consecuencias que ello tiene en la realidad jurídica. Uno de los principales efectos es en relación con el principio non bis in idem3. Si se acepta que ambas sanciones son sustancialmente idénticas implicará que el principio

Vid. Cerezo Mir, J., “Límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo, en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Tomo XXVIII, fascículo II, mayo-agosto, 1975, p. 162; García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, en Quintero Olivares, G. / Morales Prats, F. (dirs.), El nuevo Derecho penal económico. Estudios penales en memoria del profesor José Valle Muñiz, Ed. Aranzadi, Pamplona, 2001, p. 297; Cobo del rosal, M. / Boig Reig, F. J.,

Marc Salat Paisal

non bis in idem deba regir con toda su vigencia. Caso contrario, que puedan castigarse ambas infracciones de forma conjunta. Lo mismo sucede en relación con la aplicación de los principios generales del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador4. Si se defiende que entre unas y otras infracciones no hay diferencias cualitativas supondrá automáticamente que deba sostenerse que los principios del Derecho penal deban – aunque con matices – aplicarse al Derecho administrativo sancionador. Otra de las implicaciones prácticas, o más concretamente de política criminal, es el hecho de que considerar a ambas infracciones como cualitativamente distintas implica que el legislador no sea libre, no tenga discrecionalidad, a la hora de decidir si una conducta debe ser castigada a través del Derecho penal o el administrativo sancionador5. Incluso, algunos autores han planteado que caso de considerar ambas infracciones sustancialmente idénticas debe directamente hacernos replantear si tiene sentido la vigencia de ambos instrumentos punitivos. No obstante, tal como ha sido puesto de manifiesto por parte de la doctrina, es importante tener en cuenta el contexto histórico y sociopolítico que está detrás de las distintas teorías6. En este sentido, son diversos los autores que, con razón, han alertado de que no es posible trasladar las distintas teorías que se han formulado en Alemania o Italia sobre la materia directamente al Ordenamiento jurídico español,

“Garantías constitucionales del Derecho sancionador”, en Cobo del Rosal (dir.), Comentarios a la legislación penal, EDERSA, 1982, p. 213. En este sentido, vid. García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., p. 298; Nieto García, A., Derecho administrativo sancionador, 5ª ed, Ed. Tecnos, 2012, p. 126. En este sentido, García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., pp. 297-298. Cerezo Mir, J., “Límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo, cit., p. 162. Huergo Lora, A., Las sanciones administrativas, 2007, Ed. Iustel, Madrid, pp. 53 y 136; también, citando a Casabó, vid. Peris Riera, J. M., El proceso despenalizador, Ed. Universidad de Valencia, Valencia, 1983, pp. 227 y 228; García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., p. 299.

Límites dogmáticos entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador

pues la realidad normativa en estos países es absolutamente distinta de la existente en España. La mayoría de las teorías que han sido importadas, y muchas veces asumidas como propias sin valorar su adecuación a nuestra realidad, parten de una base: la llamada hipertrofia del Derecho penal y con ellas se pretende justificar el fenómeno de la despenalización7. En España, en cambio, nunca ha existido tal problema, pues, a diferencia de los países mencionados, en los que el monopolio punitivo residía en el poder judicial, la Administración española ha gozado siempre del poder de castigar8. El origen de estas teorías, como se ha dicho, respondía a la necesidad de justificar una reforma en el órgano encargado de ejercer el poder de castigar, por lo que se mueven en el plano del deber-ser y no en el derecho positivo, por lo que es difícil después defender o no su validez de acuerdo con lo que el Ordenamiento jurídico prevé o no9.

Muy crítico con el análisis que se ha hecho de los límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador en España por parte de la doctrina penalista – que dicho de paso, era la que hasta entonces se había ocupado del tema – por el hecho de estudiar el problema desde un punto de vista metafísico sin tener en cuenta el estudio del Derecho positivo español, Parada Vázquez, R., “El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema judicial penal”, en Revista de Administración Pública, núm. 67, 1972, p. 43; Rando Casermeiro, P., La distinción entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. Un análisis de política jurídica, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, pp. 60-61. Como indica Peris, en España lo que había era una hipertrofia del Derecho administrativo sancionador y no del Derecho penal. En este sentido, vid. Peris Riera, J. M., El proceso despenalizador, cit., p. 285. Igualmente, señalando las diferencias entre las situaciones en derecho comparado y la española, vid. Parada Vázquez, R., “El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema judicial penal”, cit., pp. 47-61, quien hace un análisis comparado de las legislaciones francesas, italiana e inglesa; García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., pp. 299-300; Huergo Lora, A., Las sanciones administrativas, cit., pp. 54 y ss.; Cerezo Mir, J., “Límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo, cit., p. 162; Rando Casermeiro, P., La distinción entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. Un análisis de política jurídica, cit., pp. 25 y 74-75; Alarcón Sotomayor, L., “Los confines de las sanciones: en busca de la frontera entre Derecho penal y Derecho administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, núm. 195, 2014, pp. 145-146. Vid. García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., pp. 300-301, quien critica que durante mucho tiempo se haya hecho un análisis de las distintas

Marc Salat Paisal

Realizadas estas advertencias, en las páginas que se siguen se expondrá brevemente el hilo argumental de las principales teorías que pretenden explicar la relación entre las infracciones y sanciones penales y administrativas sancionadoras. Esquemáticamente, estas van a diferenciarse entre aquellas teorías que consideran que existen diferencias de carácter cualitativo o aquellas que por el contrario consideran que solo existen diferencias de carácter cuantitativo o formal, de modo que no hay diferencias entre unas y otras, para finalmente hacer mención a aquellas teorías mixtas cualitativas-cuantitativas.

2. LAS TEORÍAS ONTOLÓGICAS. 2.1. Las teorías cualitativas. Las teorías cualitativas son aquellas que defienden que existen diferencias ontológicas entre las infracciones o sanciones penales y aquellas otras de naturaleza administrativa. Actualmente son múltiples las tesis que defienden una diferencia cualitativa entre el Derecho penal y el administrativo sancionador. Los orígenes de estas teorías aparecen, según se indica por parte de la doctrina, con la Ilustración10. No es, sin embargo, hasta la obra de James Goldschmidht y su teoría del Derecho penal administrativo que puede hablarse realmente de una teoría con la que se pretenda diferenciar ambos cuerpos legislativos11.

teorías sin tener en cuenta que en España se preveía ya la existencia de ambos tipos de sanciones. Vid. Mattes, H., Problemas de Derecho penal administrativo. Historia y Derecho comparado, Ed. EDERSA, 1979, pp. 43-44. También, entre otros, Cerezo Mir, J., “Límites entre el Derecho penal y el Derecho Administrativo”, cit., p. 161, quien en nota a pie de página núm. 9 apunta que ya Feuerbach intentó establecer una distinción conceptual entre el Derecho penal y el llamado Derecho de policía; Cordero Quinzacara, E., “El Derecho administrativo sancionador y su relación con el Derecho penal”, en Revista de Derecho, vol. XXV, núm. 2, 2012, pp. 134136; Garberí Llobregat, J., La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador, Ed. Trivium, 1989, pp. 62-63. En este sentido, García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., p. 326.

Límites dogmáticos entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador

La famosa teoría del Derecho penal administrativo surge en un momento en el que en Alemania se estaba produciendo un constante incremento de la actividad de la Administración sin que a su vez dispusiera de facultades para sancionar a aquellos que contravinieran sus normas. Si el Derecho penal debía ser el encargado de tipificar y, a través de los tribunales penales, sancionar a todo aquel que incumpliera las normas administrativas podía provocar una extensión del número de ilícitos penales y, lo más preocupante, una sobrecarga de los tribunales penales, lo que por tanto podía conllevar a la hipertrofia del Derecho penal12. Es decir, el surgimiento de teorías a través de las cuales se justificaba la necesidad de diferenciar ontológicamente entre ilícitos y sanciones penales y administrativas parten de la necesidad de descargar de trabajo a los tribunales penales y, por tanto, de la necesidad de justificar el hecho de dotar de la potestad de sancionar a otros órganos distintos de los tribunales. La tesis de Goldschmidt debe enmarcarse en este contexto; es decir, en un contexto de despenalización, de armamiento de un nuevo sistema de sanciones administrativas. Con ello, pues, lo que se pretendía era establecer diferencias de lege ferenda entre ambos sistemas: el penal y el administrativo13. Según el autor, la diferencia entre ambos instrumentos radica en el objeto de tutela. El Derecho penal se ocupa de la tutela de bienes jurídicos castigando los hechos antijurídicos; es decir, hechos que materialmente suponen una lesión, un daño de bienes jurídicos de portadores individuales de voluntad. El Derecho administrativo sancionador, en cambio, tutela la promoción del bienestar y la prosperidad y lo que castiga son hechos antiadministrativos. Son creaciones positivas del Estado derivadas de la voluntad de éste, pero sin que las mismas partan de una convicción ética de la comunidad. El Derecho penal se

En este sentido, Cerezo Mir, J., “Límites entre el Derecho penal y el Derecho Administrativo”, cit., p. 161. También, García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., p. 299, en nota a pie de página 15, quien señala, en palabras de Paliero, la expansión de la legislación penal especial, sobre todo en materia económica y bienes colectivos. Vid. García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., p. 299.

Marc Salat Paisal

dirige a las personas en tanto que individuos y el Derecho administrativo a las personas en tanto que miembros de la comunidad14. Los puntos de partida de la tesis del Derecho penal administrativo fueron después desarrollados por Erik Wolf quien, después que buena parte de la doctrina alemana hubiera criticado la teoría de Goldschmidt, trató de fundamentar la teoría desde una perspectiva filosóficajurídica15. Para éste, la pena administrativa era una pena de carácter penal. La diferencia estaba en que tiene un sentido distinto; es una medida disciplinaria, una pena de orden sin que contenga, en palabras de Mattes, ninguna “desaprobación de un enemigo de la sociedad o de un consorte cultural indiferente al derecho, sino que pretende sólo alarmar a un sujeto de derechos socialmente descuidado, políticamente indolente y estimular la activación de su personalidad jurídica […] El autor (de un delito administrativo) no es socialmente dañoso o peligroso, sino socialmente descuidado”16. Así, el Derecho penal administrativo es Derecho penal en lo formal, pero Derecho administrativo en lo material. Eberhard Schmidt dio un nuevo paso a la teoría del Derecho penal administrativo con su teoría de las infracciones del orden. Según éste, la diferencia entre el injusto penal y administrativo se encuentra en que este último hace referencia al deber de desobediencia del ciudadano con la Administración – de los intereses administrativos – sin que su infracción tenga una significación social; son, por tanto, meras infracciones del orden. El Derecho penal, en cambio, protege bienes jurídicos. Las infracciones penales suponen una lesión, un 14

Sobre ello, vid. ampliamente Mattes, H., Problemas de Derecho penal administrativo. Historia y Derecho comparado, cit., pp. 184-195; García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., pp. 328-329; Cordero Quinzacara, E., “El Derecho administrativo sancionador y su relación con el Derecho penal”, cit., pp. 136-138; Peris Riera, J. M., El proceso despenalizador, Ed. Universidad de Valencia, 1983, pp. 197-198; Garberí Llobregat, J., La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador, cit., p. 63. Así lo pone de manifiesto García Albero, R., “La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las teorías sobre la distinción de ilícitos”, cit., p. 329. Mattes, H., Problemas de Derecho penal administrativo. Historia y Derecho comparado, cit., p. 209.