COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ángel M. López y López
José Ignacio Sancho Gargallo
Marta Lorente Sariñena
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL COMERCIO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL: El urbanismo comercial y la sostenibilidad urbana
MARINA RODRÍGUEZ BEAS
Valencia, 2015
Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Colección dirigida por:
Luciano Parejo Alfonso
© Marina Rodríguez Beas
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-766-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
A mis padres, a Mercè y a Daniel
AGRADECIMIENTOS Quiero manifestar mi agradecimiento a todas aquellas personas que, de un modo u otro, han colaborado para que este trabajo vea, al fin, la luz. Especialmente a todas aquellas personas del ámbito académico que me han ayudado, me han aconsejado y me han acompañado desde mis inicios en la Universidad como son Manuel Ballvè, Judith Gifreu, Josep Ramón Fuentes, Lucía Casado, Anna Pallarès, Aitana de la Varga y Endrius Cocciolo. También quiero agradecer el apoyo del Departamento de Dret Públic de la Universitat Rovira i Virgili, del Centre d’Estudis en Dret Ambiental de Tarragona (Cedat) y de la Diputación de Barcelona por el otorgamiento de la beca “Comerç i Ciutat” en el año 2011. Por último quiero dar las gracias a mi familia y mis amigos por su apoyo constante.
ABREVIATURAS art. /arts. Artículo/s. ap. Apartado. as. Asunto. BOE Boletín Oficial del Estado. BOPC Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña. CCAA Comunidades Autónomas. CE Constitución Española. CiU Convergencia y Unión. CNC Comisión Nacional de la Competencia. Coord. /Coords. Coordinador/s. DS Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior. dir. Director. DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña. EAC Estatuto de Autonomía de Cataluña. ETE Estrategia Territorial Europea. FJ Fundamento jurídico. GEC Grandes establecimientos comerciales. GECT Grandes establecimientos comerciales territoriales. IVAP Instituto Vasco de Administración Pública. LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de les Bases del Régimen Local. LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. LO Ley Orgánica. LOCM Ley de Ordenación del Comercio Minorista. LORCOMIN Ley de Ordenación del Comercio Minorista. LOTRAVA Ley Orgánica de Transferencia de Competencias a la Comunidad Valenciana. LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de les Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. MEC Medianos establecimientos comerciales. Núm. Número. Op. cit. Obra citada. ONU Organización de les Naciones Unidas. p. Página/páginas.
Abreviaturas
PDCU PEC PECAB PERCO PIB POEC PTSEC RAP RDUE REALA REDA REDC ss. STC/SSTC STJCE/SSTJCE STS/SSTS TC TCE TJCE TJUE TSJ TUC UE UNESCO Vid. vol.
Plan de Dinamización del Comercio Urbano. Pequeños establecimientos comerciales. Plan de Equipamientos Comerciales Alimenticios de Barcelona. Planes Especiales de Revitalización Comercial. Producto Interior Bruto. Programas de Orientación para los Equipamientos Comerciales de Cataluña. Plan Territorial Sectorial de Equipamientos Comerciales de Cataluña. Revista de Administración Pública. Revista de Derecho de la Unión Europea. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. Revista Española de Derecho Administrativo. Revista Española de Derecho Constitucional. Siguientes. Sentencia/as del Tribunal Constitucional Sentencia/as del Tribunal de Justicia de les Comunidades Europeas. Sentencia/as del Tribunal Supremo. Tribunal Constitucional. Tratado de la Comunidad Europea. Tribunal de Justicia de les Comunidades Europeas. Tribunal de Justicia de la Unió Europea. Tribunal Superior de Justicia. Trama urbana consolidada. Unión Europea. Organización de les Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Véase. Volumen.
INTRODUCCIÓN Para empezar resulta necesario fijar una definición de comercio, pero este es un término que engloba una dispersión de conceptos, ya que existen diferentes tipologías de comercios minoristas. Como lo describen SIERRA y VICH, el comercio minorista engloba el comercio minorista, por una parte, y el comercio tradicional y el autoservicio, por otra. Los mismos autores definen los sistemas de venta tradicional como: “aquel en que un dependiente entrega los productos solicitados al comprador, hay en muchos casos un mostrador que actúa como barrera de separación. En este sistema de venta, el papel del vendedor es muy importante y los productos suelen estar situados al mostrador y en los escaparates del punto de venta”1. A pesar que las nuevas tecnologías han incidido de manera considerable en las relaciones comerciales, el establecimiento comercial aún tiene un papel protagonista. Así, aún se prefiere el contacto directo con el vendedor y con el producto, ya que gran parte de la sociedad asimila la actividad comercial en un ritual, porque como manifiesta el autor MARTÍNEZ DE PISÓN “pueden constituir el broche final a un reparador paseo por las calles para huir de las tensiones cotidianas, la tranquilidad que produce la relación de plena confianza, a veces amistad, con ese comerciante al que se conoce desde hace muchos años; palpar la realidad misma con los retratos de conversaciones que adornan el hecho de la compra en un establecimiento o con la simple observación de los productos expuestos (…)”2. Por tanto, es una actuación tradicional de comportamiento, la cual está llena de matices, huyendo de formas despersonalizadas. Así pues, podemos afirmar que se trata de un valor cultural profundamente arraigado en nuestro comportamiento; faceta de la sociedad donde todavía podemos ver un matiz de humanidad ante una “sociedad de cambios vertiginosos que a veces producen la abrumadora sensación de dirigirnos a un mundo en el que la tecnología ejerza de tirano o, peor aún, deidad idolatrada”3. El comercio, en estos momentos, continua atado a un establecimiento comercial, por lo que está sujeto al régimen de ordenación territorial y urbanística; razón
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SERRA CANTALLOPS, A., VICH I MARTORELL, G. A., Màrqueting de la distribució comercial detallista. Universitat de les Illes Balears, 2002. MARTÍNEZ DE PISON, I., “Urbanismo comercial: El régimen de apertura de grandes establecimientos comerciales en la Ley 7/1996, de 15 de enero de Ordenación del Comercio Minorista”, RAP, núm. 145, enero-abril, 1998. MARTÍNEZ DE PISON, I., “Urbanismo comercial…, op. cit. p. 365.
Marina Rodríguez Beas
por la que entraremos, en este trabajo, a estudiar la incidencia de la actividad comercial en esta disciplina jurídica. Sin hacer un análisis profundo y jurídico en este momento ya podemos establecer una primera premisa: no es posible otorgar el mismo régimen a un establecimiento comercial de pequeña envergadura que a una gran área comercial. Es precisamente sobre estos hechos donde recae el llamado urbanismo comercial, objeto sobre el que se fundamentará este estudio. Como manifiesta TORNOS una de las primeras cuestiones que se nos plantea ante la instalación de un establecimiento comercial, y sobre todo cuando se trata de grandes superficies, es la reserva suficiente de suelo y su óptima localización. Para conseguir la finalidad indicada existen los llamados Planes urbanísticos, según la legislación de la regulación del suelo. Sin embargo, es posible intervenir mediante leyes sectoriales que impongan criterios materiales a cumplir por la actividad de planificación urbanística con el objeto de que la implantación de equipamientos comerciales se someta a criterios racionales que garanticen una mejor adecuación al entorno, tanto físico como social y económico. Pero también es posible la utilización de técnicas urbanísticas por razones estrictamente de orden comercial, tal como expresa el citado autor “ordenar sobre el territorio la ubicación de los espacios dedicados al comercio o a un tipo de comercio en función de una política comercial previamente diseñada”4. Ciudad y comercio son dos conceptos íntimamente relacionados, hasta el punto que la configuración de estas, ha ido históricamente en función de sus actividades comerciales. En la época del imperio romano, con el incremento de la producción y la mejora de los medios de comunicación y de transporte, se facilitó el intercambio de mercancías en el interior de Hispania. Los grandes núcleos de población, centros de las unidades administrativas inferior o civites, se convirtieron en lugares habituales de comercio. Entre los pueblos del norte y del noroeste, donde el régimen de vida urbana estaba menos desarrollado, surgieron centros de mercados periódicos, fora, algunos de los cuales acabó convirtiéndose con el tiempo en una civitas5. Este fenómeno evolucionó hasta llegar al urbanismo del siglo XX con el llamado urbanismo racionalista, que apostaba por una ciudad zonificada, con espacios monofuncionales. Esta situación terminó con la expansión de los grandes establecimientos comerciales, convirtiéndose en uno de los elementos clave del modelo de ciudad dispersa.
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Vid. TORNOS MAS, J., “La libertad de establecimiento comercial y sus posibles limitaciones” en Grandes establecimientos comerciales. Su ordenación e implantación, Tecnos-Ediciones Universidad de Barcelona, Barcelona, 2000. Vid. TUÑON DE LARA, M., (dir.), Historia de España, t. I, Labor, Barcelona, 199.
El comercio en el ordenamiento jurídico español: el urbanismo comercial...
Así, la relación entre el comercio y la ciudad es estrecha y está condicionada por una serie de elementos que la complican y hacen que esta relación, aparentemente apacible y tradicional, se convierta en una relación conflictiva. La ciudad actual se configura como el hábitat de más de la mitad de la humanidad y como centro neurálgico del sistema mundial. La ciudad funciona bajo la influencia del sistema económico capitalista post industrial, de la globalización, de la sociedad de consumo, la sociedad de la información, el ocio, etc. Pero dentro de este concepto de ciudad, los establecimientos comerciales, y en concreto las grandes superficies comerciales, son, en gran parte, el resultado de estas influencias porque compilan los caracteres de consumismo, individualismo, fomento de la cultura del ocio, el consumo como forma de ocio, entre otros. En esta materia hay intereses públicos y privados, y es el legislador quien debe ejercer una función de mediación para lograr un equilibrio. Para realizar esta función, el legislador debe respetar desde los principios constitucionales hasta las determinaciones impuestas por la Unión Europea. El comercio es una actividad económica en la que en la actualidad impera la libertad de empresa. La libertad de empresa en el marco de la economía de mercado que garantiza el art. 38 de la Constitución española tiene el límite de las “exigencias de la economía de mercado”, que el citado precepto proclama. Esta libertad donde “predomina el carácter de garantía institucional” (SSTC 83/1984; 88/1986; 123/1991), no es incompatible con la regulación normativa de límites o de condiciones legales de ejercicio, siempre que estas no sean “irracionales, desproporcionadas o arbitrarias que puedan impedir o menoscabar gravemente” el ejercicio de la actividad empresarial o comercial6. Estos requisitos son a primera vista similares a las llamadas razones imperiosas de interés general que marca la Directiva de servicios, pero para poder afirmar esta similitud deberemos realizar un estudio detallado de la citada Directiva. Resulta de interés analizar la tensión que se produce entre el legítimo ejercicio de la libertad de empresa por parte de los titulares de las grandes superficies comerciales, la necesidad de mantener la libre concurrencia y la competencia de las pequeñas y medianas actividades comerciales. A esta tensión se debe añadir la incidencia que las grandes superficies tienen en la ordenación del territorio y las políticas urbanísticas. El ordenamiento jurídico no ha considerado históricamente este sector económico de manera general, por la complejidad y los intereses en juego.
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STC 225/1993, de 8 de julio.
Marina Rodríguez Beas
Sin embargo, como consecuencia de la aparición masiva de los grandes establecimientos comerciales, los legisladores europeos, a partir de los años 70, impusieron una intervención administrativa. Sin embargo, es importante dejar claro que esta acción de los poderes públicos no nació con la idea de erradicar los problemas urbanísticos o territoriales que pudieran derivarse de la ciudad dispersa, sino que era una manera de dar respuesta a las quejas de los pequeños comerciantes. En el ordenamiento jurídico español, el vacío legal se cubrió con la normativa autonómica, porque las Comunidades Autónomas alegando diferentes títulos competenciales regularon la ordenación de los establecimientos comerciales, pero distinguiendo las cuestiones de ordenación urbanística y los equipamientos comerciales y el régimen especial para los grandes establecimientos comerciales. No fue hasta la Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio minorista, cuando se estableció por primera vez la línea de actuación a nivel estatal, la acción de los poderes públicos, delimitando el campo de intervención normativa que pueden ocupar las Comunidades Autónomas. En la actualidad, el comercio interior está bajo un proceso de transformación que, fundamentalmente, es consecuencia de la Directiva 2006/123/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, la que ha supuesto una profunda revisión del marco jurídico del sector servicios. La citada directiva tiene como finalidad la eliminación de las barreras legales y administrativas que limitan el desarrollo de actividades de servicios entre los Estados miembros y que afectan al régimen de intervención establecido en España para el control de la implantación de los grandes establecimientos comerciales, los cuales deberán adecuarse a las disposiciones contenidas. Esta Directiva ha suscitado una intensa polémica desde su primer borrador, en enero de 2004 y ha llevado aparejada, como manifiesta la doctrina científica, una auténtica revolución administrativa en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. La transposición de esta Directiva ha tenido y continua teniendo importantes consecuencias sobre diversos aspectos y sectores de la economía española, y su transposición está llevando a realizar profundas reformas normativas y procedimentales. En el sector comercial, especialmente es donde esta transposición ha tenido más polémica en nuestro país. Prueba de la elevada importancia que se otorga a la ordenación de los equipamientos comerciales, y nos resulta de interés desde la perspectiva de nuestro estudio, es la transposición sectorial que se efectuó a través de la Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista de 1996. Así, el comercio interior continua, a día de hoy, inmerso en un proceso de transformación, afectando el régimen de autorizaciones administrativas, que tie-
El comercio en el ordenamiento jurídico español: el urbanismo comercial...
nen como punto de partida la prohibición de intervenciones con carácter previo, excepto si concurren una serie de requisitos que legitimen la autorización. Uno de los efectos más evidentes de la citada Directiva es la proliferación de normas autonómicas lo que ocasiona que el panorama legislativo en esta materia sea aun más complejo. Fruto de esta transposición son las previsiones contenidas en la Ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la Ley estatal 1/2010 de reforma de la Ley de ordenación del comercio minorista y las normativas autonómicas, las cuales todas juntas buscan propiciar un cambio de rumbo en la regulación de la ordenación de los equipamientos comerciales y de la actividad comercial en general. Ante un modelo basado en la implantación del comercio tradicional y de proximidad, las últimas décadas del siglo XX han sido testigos de la descentralización comercial con la proliferación de grandes equipamientos comerciales periurbanos, que dan forma a una periferia discontinua necesitada de infraestructuras de comunicaciones. La nueva normativa de algunas Comunidades Autónomas pretende proteger el modelo de comercio urbano de proximidad para mantener el equilibrio territorial, la cohesión social y el modelo de ciudad compacta, y a la vez seguir las directrices de la Unión Europa. La normativa catalana, el Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los establecimientos comerciales, apuesta por un modelo de urbanismo comercial y de ocupación del territorio sostenible, inspirado en los principios de compacidad, complejidad y cohesión social. El modelo comercial catalán se caracteriza por una densidad comercial típica de los países mediterráneos. Como dice la Exposición de motivos del Decreto ley 1/2009: “la actividad comercial ha sido un factor determinante en la configuración y el crecimiento de las ciudades europeas, especialmente en nuestro ámbito mediterráneo. Los lugares donde tradicionalmente se ha implantado el comercio han configurado los centros históricos de nuestros pueblos, ciudades y barrios y han tenido y siguen teniendo una incidencia innegable y determinante en la ordenación física del territorio (…). La implantación del comercio ha sido sometida a criterios racionales de ordenación basados en parámetros que tienen como objetivo la protección de determinadas necesidades dotacionales básicas, fundamentadas en el interés general. La consecuencia ha sido que las ciudades y pueblos se han convertido en núcleos más compactos, más autosuficientes y socialmente más cohesionados, en los que el comercio ha ejercido una innegable función aglutinadora. Unas ciudades compactas que contribuyen a reducir la movilidad y evitar desplazamientos innecesarios. Unas ciudades equilibradas en las que el uso residencial se combina de una manera armónica, entre otras, con las actividades comerciales y de servicios. Unas ciudades socialmente cohesionadas que garantizan que los ciudadanos
Marina Rodríguez Beas
y ciudadanas, independientemente de que tengan o no posibilidades de desplazarse, puedan satisfacer sus necesidades a partir de servicios públicos accesibles”. Por tanto, se trata de combinar este modelo con la liberalización de la prestación de los servicios que nos impone la Unión Europea a través de la famosa Directiva de servicios. Así, se busca un modelo de ciudad compacta, alejándonos de las últimas tendencias de raíz norteamericano de configurar una ciudad dispersa, mezclando funciones y actividades en un mismo espacio urbano y favoreciendo de este modo a la cohesión social. Para conseguir este modelo de ciudad es fundamental el instrumento clásico de ordenación del territorio, la técnica planificadora, vinculada con la protección medioambiental. Como afirma LÓPEZ PÉREZ, la Directiva de servicios deja la puerta abierta para la imposición de restricciones a la libertad de establecimiento, bajo unos requisitos, con el fin de proteger el entorno urbano como una de las razones que amparar la existencia del régimen de autorización. Por tanto, estamos ante la posibilidad de recuperar la ciudad comercial, ordenando la ubicación de las grandes superficies, aunque no se puede olvidar el indudable éxito social y económico que disfrutan7. No obstante, la intervención administrativa va perdiendo fuerza en la actualidad, de acuerdo con las corrientes neoliberales que inspiran las sucesivas modificaciones de la normativa estatal en la materia como la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Como se analiza en este estudio una de las manifestaciones de intervención administrativa más cuestionada y de mayor intensidad es la relativa a la ordenación de la implantación de los equipamientos comerciales. Este trabajo se estructura en dos partes fundamentales: a) Parte general: sistema de distribución de competencias (capítulo I) y análisis de la Directiva de servicios (capítulo II); y b) el comercio minorista: incidencia de la DS (capítulo III), los grandes establecimientos comerciales y el modelo de ciudad (capítulo IV), la planificación y ordenación de la actividad comercial (capítulo V). La metodología utilizada es la propia de la ciencia jurídica, es decir, analizar los elementos que conforman el ordenamiento jurídico (derecho positivo, jurisprudencia y doctrina científica), detectar los problemas de aplicación de los instrumentos jurídicos y proponer respuestas o soluciones jurídicas. La primera parte, a pesar de ser objeto de mayor atención por parte de la doctrina, no por ello deja de ser menos importante, porque nos permite contemplar desde unos perspectiva más general las principales cuestiones que aborda la Directiva de servicios, y establecer el marco constitucional de referencia con las 7
LÓPEZ PÉREZ F., El impacto de la directiva de servicios sobre el urbanismo comercial, editorial Atelier, Barcelona, 2009.
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correspondientes atribuciones de competencias a las diversas Administraciones públicas territoriales. En la segunda parte se plantea un tema sectorial en relación a la incidencia de la Directiva de servicios en la regulación del comercio, y en concreto de la planificación de la actividad comercial, el llamado urbanismo comercial. Se contempla el comercio, desde el punto de vista jurídico-público, es decir, la intervención de la Administración en la ordenación y el desarrollo de la actividad comercial. Tenemos por objetivo exponer los elementos que han de utilizarse para configurar adecuadamente la intervención administrativa en materia de urbanismo comercial, es decir, las exigencias de la Directiva de servicios, así como las pautas seguidas en la legislación del estado y de las Comunidades Autónomas. Asimismo, resulta de especial relevancia la realización de una reflexión profunda sobre las consecuencias que se derivan del nuevo diseño de ordenación de la actividad comercial que se impone en la Ley de Garantía de la unidad de mercado. En definitiva, parece que con la entrada en vigor de la Directiva de servicios en el año 2010, empezó una nueva era para el sector del comercio minorista, con una nueva sociedad y con un contexto económico de crisis, los cuales serán clave para el desarrollo de este sector. Ante esta situación normativa, es necesario realizar un estudio con el objeto de analizar la citada Directiva de servicios y su especial transposición en el ordenamiento jurídico español, teniendo en cuenta su impacto en la libertad de empresa y, especialmente en la normativa comercial estatal y, nos detendremos en el modelo catalán establecido en el Decreto ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales. En conclusión, planteamos un tema sectorial en relación con la incidencia de la Directiva de servicios en la regulación del comercio, y en concreto de la planificación de la actividad comercial, el llamado urbanismo comercial.
Capítulo I
EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Desde una perspectiva jurídica, la distribución de competencias en materia de planificación de la actividad comercial en España es uno de los aspectos más polémicos, debido al cruce de títulos competenciales que se producen. Cómo ponen de manifiesto autores como VILLAREJO GALENDE, existe un clima de confusión para las diferentes Administraciones públicas que desean desarrollar políticas comerciales, puesto que desconocen qué competencias tienen atribuidas y, si es así, con qué límites8. Prueba de esto es la normativa autonómica y estatal aprobada en los últimos años donde se han invocado diferentes títulos competenciales, de forma exclusiva o conjunta, como son: el comercio interior (art. 51.3 CE); la ordenación del territorio y el urbanismo (art. 148.1.3 CE); la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE); el fomento del desarrollo económico regional (art. 148.1.13 CE); la defensa de la competencia; la legislación civil y mercantil (art. 149.1.6 y 8 CE); o la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios (art. 51 CE).
1. LAS COMPETENCIAS ESTATALES En este apartado tratamos los títulos competenciales que inciden en el objeto de este estudio, la actividad comercial, y a su vez cuáles son los límites a las competencias exclusivas que han ido asumiendo las Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos de autonomía. Como consecuencia de la debilidad del título competencial de comercio interior, debemos analizar otras competencias, hecho que demostrará la complejidad de la distribución competencial en la materia.
1.1. La ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) La Constitución española establece, en su art. 149.1.13, la competencia estatal de “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”.
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VILLAREJO GALENDE, H., Equipamientos Comerciales. Entre el urbanismo y la planificación comercial, Comares, Granada, 2008, p. 225.
Marina Rodríguez Beas
La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional considera que el título competencial de la planificación general de la actividad económica debe ser restrictivamente interpretado cuando el mismo se pone en relación con competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas9. Así, cuando de la Constitución y de los Estatutos se deduce que una Comunidad Autónomas ostenta una competencia exclusiva en un sector de la actividad económica, en este caso la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica se deberá interpretar de modo restrictivo. No obstante, el Tribunal Constitucional utiliza unos criterios tan amplios para interpretar el art. 149.1.13 CE que, en realidad encontramos pronunciamientos opuestos sobre esta cuestión, ya que incluso ha llegado a afirmar que esa competencia puede amparar actuaciones ejecutivas del Estado10. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el régimen de los establecimientos comerciales, cuando ha tratado varios recursos de inconstitucionalidad que se interpusieron contra unas determinadas Leyes autonómicas reguladoras de la actividad comercial11. Así, declara la conformidad con la legislación autonómica impugnada con los arts. 9.3, 38, 51.3, 149.1.1 y 139.2 de la CE, manifestando que: “no supera los límites de la competencia autonómica sobre comercio interior y es una medida tradicional en nuestro ordenamiento jurídico”12. En relación a los preceptos de la legislación autonómica que impone directrices sobre la planificación o el también llamado “urbanismo comercial”, expresa que: “caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo”13. A pesar de estos pronunciamientos, el Tribunal, en reiteradas ocasiones, puso de manifiesto que “no descartamos la posibilidad de que una normativa estatal básica, inexistente en aquel momento, pudiera establecer límites al legislador autonómico”14. Esta normativa básica de la que hablaba el Tribunal en la sentencia citada anteriormente, más tarde se plasmó en la Ley de ordenación del comercio minorista, la cual fue impugnada, pero el Tribunal no cuestionó la competencia del Estado para dictar una normativa básica en esta materia afirmando que la competencia autonómica de comercio interior encuentra sus límites, entre otros títulos estata9
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SSTC 213/1994, de 14 de julio; 61/1997, de 20 de marzo, entre otras. STC 182/2013, de 23 de octubre. Recursos de inconstitucionalidad resueltos por las SSTC 225/1993, de 8 de julio; 227/1993, de 9 de julio; 264/1993, de 22 de julio; 284/1993, de 30 de septiembre. STC 227/1993, de 9 de julio, FJ 5. STC 227/1993, de 9 de julio, FJ 6 STC 227/1993, de 9 de julio, FJ 4.
El comercio en el ordenamiento jurídico español: el urbanismo comercial...
les, en el art. 149.1.13 CE, es decir, en las bases y la ordenación de la actividad económica general15. Así, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional16 ha establecido que la competencia estatal de la ordenación general de la economía engloba “tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de la ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (…)”17. Sin embargo, fija una condición cómo es “que el referido título competencial no alcance a incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general”18, porque si no es así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico. Por tanto, para evitar esto, resulta necesario que el Tribunal examine, caso por caso, la constitucionalidad de las medidas estatales que limitan las competencias autonómicas asumidas estatutariamente como exclusivas, y comprobar si la medida estatal se corresponde con los intereses y finalidades generales que justifican la intervención del Estado en la ordenación de la actividad económica general. De este modo, en los mismos términos que utiliza el Tribunal Constitucional “(…) la competencia estatal en cuanto a la ordenación de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política global o sectorial fijados miedo la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos”19.
1.1.1. El carácter básico de las normas estatales La Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, modificada por la Ley 1/2010, de 1 de marzo, es una normativa de carácter básico que define el marco fundamental de la actividad comercial. En este punto es necesario subrayar lo manifestado por los profesores GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ en relación a «la normativa básica estatal no puede, so capa de interés general, absorber toda la regulación de la materia (…). Sino que debe dejar un espacio sustantivo, capaz de albergar una “política propia” para la normativa 15
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STC 124/2003, de 19 junio. SSTC 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 3; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8; 95/2001, de 5 de abril, FJ 3; entre otros. STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5. STC 133/1997, de 16 de julio. STC 186/1988, de 17 de octubre.
Marina Rodríguez Beas
autonómica, espacio lógicamente ordenado sobre los intereses respectivos de las Comunidades Autónomas»20. Pero no toda esta Ley tiene carácter básico, motivo por el cual, todos aquellos preceptos que se extralimitan del título competencial del art. 149.1 CE, sólo se aplican de forma supletoria a las Comunidades Autónomas porque todas disfrutan de competencia exclusiva sobre el comercio interior. En concreto, en la Disposición final única de la citada norma se determina la naturaleza jurídica y el alcance de los preceptos dedicados a la regulación de la ordenación de los equipamientos comerciales. Los arts. 2, 3, 4, 5, 6.1, 6.2, 6.3, 13, 17, 37, 38.2, 62.2, 64.j), 65.1.a), 65.1.b), 65.1.c), 65.1.e), 65.1.f), 65.1.ñ), 65.1.r) y 65.1.s) tienen la consideración de normativa básica dictada en base al art. 149.1.13 CE. Pero, como especifica VILLAREJO GALENDE “la posición ordinamental de la Ley no deja de plantear problemas, al entremezclarse con preceptos de muy distinta naturaleza, en los que a veces es difícil distinguir lo básico de lo que no tiene dicho carácter”21.
1.1.2. El principio de unidad de mercado El comercio interior, como toda competencia económica, se sitúa bajo el título de la ordenación general de la economía, el cual se tiene que ejercitar respetando los límites derivados de los principios constitucionales cómo de la unidad de mercado, contemplado en el art. 139.2 CE22. La unidad de mercado no aparece en el art. 149.1.1 CE como una de las competencias del Estado. Pero si aparece en el art. 139.2 CE, cuando el mismo prohíbe el establecimiento de medidas que, directa o indirectamente obstaculicen la libre circulación o establecimiento de personas o la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional. De este modo, en la Constitución la unidad de mercado se configura como un límite a las potestades, tanto normativas como administrativas, de las Comunidades Autónomas y de los entes locales23. 20
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GARCÍA DE ENTERRÍA, E., FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Curso de derecho administrativo I, Civitas, 15 ed. Madrid, 2011. Vid. VILLAREJO GALENDE, H., Equipamientos Comerciales..., op. Cit. p. 296. Art. 139.2 CE. “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Se considera que estamos ante un límite al ejercicio de la competencia autonómica, vid. DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, T., Mercado nacional único y Constitución, CEPC, Madrid, 2008, p. 36. CARRASCO DURAN, M., El reparto de competencias entre el Estado y las CCAA sobre la actividad económica, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005. SAINZ MORENO, F., “El principio de unidad del orden económico y su aplicación por la jurisprudencia constitucional”, MARTÍN RETORTILLO
El comercio en el ordenamiento jurídico español: el urbanismo comercial...
ALBERTÍ ROVIRA, entre otros autores, afirma que esta cláusula es un límite a la actuación de los poderes públicos24. De igual modo, el Tribunal Constitucional en la sentencia 208/1999 expresa que la unidad de mercado no es un título competencial, sino que actúa como límite al ejercicio de ciertos títulos competenciales: «en efecto, la cláusula “sin perjuicio”, que sigue a la atribución a las Comunidades Autónomas recurrentes de la competencia de comercio interior implica una salvedad. Y sólo tiene sentido hacer esa salvedad en comercio interior si esta competencia, al menos abstractamente, puede incidir sobre la política general de precios, la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y la defensa de la competencia. Esa incidencia comporta que la norma atributiva de la competencia sobre comercio interior puede entrar en conflicto (…) con la libre circulación de bienes en el territorio del Estado, la política general de precios y la defensa de la competencia. A eliminar ese posible conflicto se encamina la salvedad aludida y ninguna otra puede ser su función. De modo que, de no entenderse así la referida cláusula, habría que llegar a la conclusión de que se trata de una simple redundancia, tanto más inaceptable cuanto que preceptos del todo semejantes se contienen en la mayoría de los Estatutos de Autonomía (…)». El Tribunal Constitucional desde su sentencia 1/1982 ha extraído de la Constitución española el principio de la unicidad del orden económico nacional, compatible con las autonomías de cada Comunidad Autónoma25. Incluso la STC 96/2002 afirma que la unidad de mercado es un requisito para la efectiva unicidad del orden económico nacional26. En materia de comercio interior el Tribunal Constitucional se pronuncia en la ya clásica STC 88/1986, de 1 de julio, donde se cuestionó la constitucionalidad de la ley catalana 1/1983, de 18 de febrero, sobre estructuras comerciales y ventas especiales, manifestando que: “el tercero de los temas generales que se plantean es el relativo a si las disposiciones de la Ley impugnada afectan a la unidad de mercado, de tal forma que vulneren las previsiones constitucionales al respecto,
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BAQUER, S., (dir.), Pasado, presente y futuro de las CCAA, Madrid, 1989, p. 234 y ss. ALBERTI ROVIRA, E., Autonomía política y unidad económica, Civitas, Madrid, 1995. MUÑOZ MACHADO, S., BAÑO LEÓN, J. M., “Libertad de empresa y unidad de merado, AAVV, La empresa en la CE, Aranzadi, Pamplona, 1989, p. 211 y ss. ALONSO MAS, M. J., “Los títulos competenciales”, El nuevo marco jurídico de la unidad de mercado. Comentario a la Ley de garantía de la unidad de mercado, La Ley, Madrid, 2014, p. 225 y ss. También el dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado afirma que no estamos ante un título atributivo de competencias pero sí ante un límite al ejercicio de las competencias autonómicas. ALBERTÍ ROVIRA, E., “La cláusula de libre circulación y la garantía de la unidad del mercado interno en la CE de 1978”, Revista CEPC, 14, 1993, p. 51 y ss. Vid. SSTC 32/1983, 88/1986, 64/1990, 37/1981, entre otras. ALONSO MAS, M. J., “Los títulos… op. cit. p. 225.