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derechos sociales y economía social En su nueva redacción, el art. 135 CE establece de forma incondicionada que todas las Administraciones adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, con los límites de endeudamiento establecidos para cada una de las Administraciones Públicas. Se establece así un contexto en el que, si los ingresos no llegasen a cubrir un determinado nivel de gasto y los límites de déficit estructural y de endeudamiento se hubiesen superado, la única vía a la que se podría recurrir sería la reducción del gasto.

Francisco Manuel Silva Ardanuy

derechos sociales y economía social

El art. 135.2 CE establece que el Estado y las CC.AA. no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea para sus Estados miembros, al tiempo que establece que el pago de los intereses y el capital de la deuda de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta, situándose que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones en relación con el Producto Interior Bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Francisco Manuel Silva Ardanuy (Sevilla, 1980) es Profesor Doctor del Departamento de Derecho Público de la Universidad Pablo de Olavide. Profesor del Programa de Postdoctorado “Mundos Atlánticos” Universidad Pablo de Olavide-Universidade da Nova Lisboa (Portugal). Investigador del proyecto DER2013-48327-C3-3-R “Constitución financiera vs. Constitución social. Redefinición del Estado autonómico y social a la luz de la cláusula de estabilidad presupuestaria”. Fellowship del Real Colegio Complutense de la Universidad de Harvard.

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LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA, ALCANCE Y REFLEJO CONSTITUCIONAL

Conocer los efectos de los principios de estabilidad y sostenibilidad financiera aplicados a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril y las modificaciones que sobre la estructura autonómica y local se desarrollan es el objeto del presente estudio.

LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA, ALCANCE Y REFLEJO CONSTITUCIONAL Francisco Manuel Silva Ardanuy

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LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA, ALCANCE Y REFLEJO CONSTITUCIONAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA, ALCANCE Y REFLEJO CONSTITUCIONAL

"LOS DERECHOS SOCIALES RECONOCIDOS A LAS CC.AA. Y ADMINISTRACIÓN LOCAL FRENTE A LA REFORMAMANUEL DEL ARTÍCULO 135 CE”.ARDANUY FRANCISCO SILVA

Departamento de Derecho Público Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España) Francisco Manuel Silva Ardanuy

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la Colección:

Francisco Manuel Silva Ardanuy Manuel Terol Becerra

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-595-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE 1. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA................. 9 1.1. Procedimiento de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera............... 21 1.1.1. Incidencia de los principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria en el ámbito de los principios constitucionales de autonomía autonómica y local........... 24 1.1.2. De la efectividad y consecuencias sobre el conjunto de las CC.AA. de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera................................................... 29 1.2. Reflejo constitucional de la deuda pública.................................. 33 1.2.1. Dimensión constitucional del principio de estabilidad presupuestaria y su control constitucional........................ 35 1.3. Informe “Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas” (CORA)..................................................................... 39 1.4. De las colisiones existentes entre las medidas contenidas en el Informe de la “Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas” (CORA) y el ordenamiento jurídico autonómico y local........................................................................................... 56 1.5. Efectos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en la materialización por la Administración autonómica y local de los derechos sociales............................................................................... 90 BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES.................................................................. 101

1. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA La noción de estabilidad presupuestaria ocupaba, desde el inicio, un papel clave en la plasmación y desarrollo de la UE; la pertenencia al ámbito de la moneda única llevaba aparejada la renuncia a la autonomía de la política fiscal y, por ende, el abandono del déficit público como forma de financiar el gasto público, salvo circunstancias excepcionales. La Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), desarrolla los principios de la reforma constitucional de 2011, y se introducen otros no previstos explícitamente en ella como la regla del gasto1. En primer lugar se alude a la estabilidad presupuestaria en los tratados constitutivos de la UE, posteriormente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), luego a los principios que animan la nueva gobernanza económica de la UE y, finalmente, al Mecanismo Europeo de estabilidad (MEDE). El examen para el ingreso en la UE incluía, entre otros, el requisito de respetar el techo marcado al déficit público. El art. 119.3 del TFUE contiene una referencia expresa a la necesidad de contar con precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas. El art. 121 del FUE tilda las políticas económicas nacionales como de bien común, por lo que se coordinarán en el Consejo, también se afirma que “Los Estados miembros evitaran déficits públicos excesivos”. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) establecía la obligatoriedad de que los estados miembros mantuvieran situaciones presupuestarias 1

ALVÁREZ CONDE E., SOUTO GALVÁN, C., La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, Universidad Rey Juan Carlos, Madrid 2012. ARELLANO PARDO, P.; PAJARES ROJO, R.; RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, L.: “El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria”. Presupuesto y Gasto Público, n. 62/2011. CALVO VERGEZ, J.: “La introducción de un techo de déficit y de deuda publica en la Constitución y la aprobación de la Ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera como medida para garantizar la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea”, Revista Nueva Fiscalidad, núm. 3, 2013, págs. 9 y ss. RUIZ ALMENDRAL, V, Estabilidad Presupuestaria y Gasto Público en España, Ed. La Ley, Madrid 2008, pág. 105.

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próximas al equilibrio o con superávit. Estos estados adquirieron el compromiso de sanear sus cuentas públicas más allá del mínimo para cumplir los requisitos del PEC. Ante la crisis financiera de 2007, la UE reaccionó con una apelación a una mayor dosis de estabilidad presupuestaria; el cumplimiento de un plan escalonado de consolidación se convertía en una exigencia ineludible para estados con descontrol en sus finanzas2. Las bases políticas y económicas sobre las que se asienta la UE están atenazadas por el incumplimiento de las reglas básicas de funcionamiento. El destino de la UE parece depender de incesantes declaraciones, algunas incluso contradictorias. El algunos países existe un problema de déficit presupuestario, pero el conjunto adolece de un problema de déficit de gobernanza económica y, sobre todo, política. La fuente del reforzamiento político se encuentra en el Consejo Europeo 2011b. Las medidas adoptadas pueden agruparse así. – Saneamiento presupuestario y reformas estructurales. – Corrección de desequilibrios macroeconómicos y mejora de la competitividad. – Impulso al mercado único y a las PYMES. – Mejora del marco jurídico de la gobernanza económica. – Aprobación del Pacto por el Euro Plus que persigue impulsar la competitividad y el empleo. Este pacto establece que “Los estados miembros se comprometen a traducir en legislación nacional las normas presupuestarias de la UE. – Restablecimiento de la salud del sector bancario. – Establecimiento de un mecanismo Europeo de estabilidad (MEDE). La Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) ha permitido el acceso a financiación adicional por los estados en dificultades por circunstancias excepcionales. La FEEF puede conceder puede conceder préstamos financiándose en el mercado de capitales. Este tratado fue autorizado en España en 2012 junto con la Decisión del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011. Según el Considerando 4 del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) “El estricto cumplimiento del marco de la UE, la vigilancia macroeconómica integrada, el marco aplicable a los desequilibrios macroeco2

CARRASCO MONTEAGUDO, I. Y PARDO GARCÍA, E.I.: “El Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Implicaciones en Una Europa Ampliada”, en Nuevas Tendencias en Política Fiscal, núm. 835/2007. SERRANO LEAL, C. Y MONTORO ZULUETA, B.: “El Pacto de estabilidad y crecimiento. Las finanzas públicas en la zona euro” Boletín Económico de ICE N° 2905, del 16 al 28 de febrero de 2007, pág. 6.

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nómicos y las normas de gobernanza deben ser la primera línea d defensa contra las crisis de confianza”. El MEDE tiene como finalidad movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad a sus miembros que experimenten graves problemas de financiación El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria (TECG) conocido como “Pacto Fiscal”, se considera como un vehículo para europeizar la política presupuestaria basado en la constitucionalización de la regla de control del déficit. Para su virtualidad práctica sería necesario crear un tesoro Europeo y dar poderes al BCE para que sea un prestamista de últimas instancia. El TEEG persigue reforzar el pilar económico de la UEM mediante la adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria. Estas medidas pueden agruparse en tres epígrafes: pacto presupuestario, coordinación de las políticas económicas y gobernanza de la zona euro. Según el TEGG, la situación económica de las Administraciones Públicas será de equilibrio o superávit respetando el saldo estructural anual de dichas Administraciones. Este saldo estructural se considera una noción muy difícil de hacer operativa. Los Estados miembros garantizarán la rápida convergencia hacia sus respectivo objetivo a medio plazo; podrán desviarse temporalmente de sus objetivos en circunstancias excepcionales. Cuando la proporción entre la deuda pública y el PIB esté por debajo del 60%, el límite del objetivo a medio plazo (0,5%) podrá situarse en un máximo del 1% del PIB. Cuando se observen desviaciones significativas, el estado afectado deberá aplicar medidas para corregir las desviaciones en plaza determinado. El incumplimiento del criterio de deuda motivará que se inicie contra el infractor el procedimiento d déficit excesivo. El Estado contra el que se realice este procedimiento establecerá un programa de colaboración presupuestaria y económica en el que incluya las reformas estructurales que se deberán adoptar y aplicar a fin de garantizar la corrección efectiva y duradera. Los estados se comprometen a apoyar las propuestas de la Comisión Europea cuando esta considere que un estado incumple el criterio de déficit. Los estados se comprometen a cooperar en una política económica que fomente el correcto funcionamiento de la UEM, usando activamente, medidas específicas y cooperación reforzada en cuestiones esenciales para el mejor funcionamiento de la eurozona, debatiendo previamente las grandes reformas y, en su caso, coordinándose entre sí.

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Se regulan las características de las reuniones informales de la Cumbre del Euro. Tras cada reunión se presentará un informe al Parlamento Europeo. En definitiva, el nuevo marco fiscal se basa en el conjunto de reglas presupuestarias del PEC. Las actuaciones precedentes en materia de regulación de la estabilidad presupuestaria en España se sitúan en la aprobación de la Ley 18/2001 fue la encargada de regular la aplicación del PEC en España. Lo hizo excluyendo la vía del déficit público para cubrir el gasto público. La eficacia de las leyes de estabilidad presupuestaria de 2001 se hizo especialmente patente en el ámbito de las Administración General del Estado y sector público estatal. La novedad más importante de la reforma de 2006 fue la adaptación de la política presupuestaria al ciclo económico, lo que exigía obtener superávit cuando la economía creciese para destinarlo al posible déficit cuando no lo hiciese. Posteriormente se efectuaron dos modificaciones de la regulación de la estabilidad presupuestaria, mediante la aprobación de la Ley 39/2010 que modifico el límite máximo anual del gasto y modificaciones de crédito y a través del Real Decreto-Ley 8/2011 por el que se revisaron la instrumentación del principio de estabilidad y los informes sobre su cumplimiento. El Estado español ya ha cumplido con su obligación mediante la reforma del art. 135 de la CE y su desarrollo por Ley Orgánica (27/2012). La estabilidad se configura como límite constitucional cuya contravención acarrearía inconstitucionalidad y también como una orientación constitucional vinculante. Este mandato constitucional queda fuera de la disponibilidad del Estado y de las CC.AA. La entrada en vigor de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera establece en su exposición de la LOEPSF, el capítulo rimero tiene por objeto el ámbito de su aplicación; el segundo sus principios generales, el tercero la instrumentación de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, el cuarto medidas preventivas y coercitivas, el quinto la instrumentación del principio de transparencia y el sexto que incluye determinados criterios de gestión presupuestaria. La estabilidad económica se concibe como una vía para alcanzar un crecimiento económico sostenido e impulsar la creación de empleo. Esta doctrina sostiene que unas finanzas públicas sólidas son requisito imprescindible para el crecimiento económico. El art. 1 de la LOEPSF indica que su objetivo es crear los principios rectores que vinculan a todos los poderes públicos, a los que se adecuará la política presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

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La LOEPSF se decanta por una definición omnicomprensiva de los agentes públicos: de una parte el sector público en sentido estricto; de otro, el integrado por las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás. El criterio sustantivo para la calificación de una unidad jurídica como administración pública es que su financiación no descanse mayoritariamente en ingresos por ventas. Se mantienen los cuatro principios de la legislación anterior (estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de recursos) y se introducen tres (sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional). Esta estabilidad se entiende como “situación de equilibrio o superávit estructural”. Para los entes públicos no englobados en la definición de Administraciones Públicas se interpreta como “equilibrio financiero”. La Ley incorpora la denominada regla de gasto. Hay que detenerse en dos definiciones: la de gasto computable y la de tasa de referencia: – Por gasto computable se entienden los empleos no financieros definidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, el gasto no discrecional, la parte del gasto financiado por la UE y las transferencias a las CC.AA. y Corporaciones Locales. – La tasa de referencia se calculará conforme a los criterios empleados por la Comisión Europea. Cuando exista desequilibrio estructural el crecimiento del gasto público se ajustará a las medidas previstas en la LOEPSF. Una novedad es la incorporación de otro principio esencial, como es el de sostenibilidad financiera, entendida como capacidad de financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública. Otros principios importantes son: plurianualidad, transparencia, eficacia, economía, calidad, responsabilidad y lealtad institucional. La elaboración de los presupuestos de las Administraciones Públicas se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo. Las políticas de gasto público se encuadrarán en un marco de planificación plurianual3. Se recogen igualmente principios de transparencia que implica que la contabilidad de las Administraciones Públicas deberá contener información suficiente que permita verificar su situación financiera, el cum3

CALVO VERGEZ, J.: “La introducción de un techo de déficit y de deuda publica en la Constitución y la aprobación de la Ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera como medida para garantizar la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea”, pág. 28. JIMÉNEZ DÍAZ, A.: “La reforma constitucional y la limitación del déficit público”, Documento de trabajo número 3, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2012, cit., pág. 17.

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plimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Los presupuestos a Administración se acompañaran de la información precisa para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos con la capacidad o necesidad de financiación. Las CC.AA. remitirán al Ministerio información sobre las líneas fundamentales de sus presupuestos. La documentación suministrada informará sobre lo siguiente: – Los proyectos de presupuestos iniciales o los de los estados financieros iniciales. – Presupuesto general o, en su caso, estados financieros iniciales y cuentas anuales. – Liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos o balance y cuneta de resultados. – Liquidaciones mensuales de ingresos y gastos de las CC.AA. – detalle de todas las entidades dependientes de las CC.AA. y corporaciones locales incluidas en el ámbito la LOEPSF. El Ministerio de Hacienda mantendrá una central de información que informará sobre la actividad económico-financiera de las distintas Administraciones en la que colaborará el Banco de España, debiéndose aplicar las políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público. Las disposiciones legales reglamentarias deberán supeditarse de forma estricta al cumplimiento de los principios de sostenibilidad y estabilidad financieras. Las Administraciones que incumplan o contribuyan al incumplimiento de los compromisos de España con la normativa europea asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado. El estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las CC.AA., Corporaciones Locales y demás entes vinculados o dependientes de ellas4. Excepcionalmente, los mecanismos adicionales de financiación estatal quedarán excluidos del ámbito de aplicación del principio de no corresponsabilidad. Así cada administración deberá: 4

AGUIAR DE LUQUE, Luis y ROSADO IGLESIAS, G.: La estabilidad presupuestaria y su eventual proyección en el Estado de las Autonomías. Cuadernos de Derecho Público, n”. 12 (enero-abril, 2001), página 14. ARIAS ABELLÁN, D.: “Estabilidad presupuestaria y deuda pública: su aplicación a las comunidades autónomas”, en REAF, núm. 18, octubre 2013, p. 131. RUIZ HUERTA, J.: “Algunas consideraciones sobre la reforma del artículo 135 de la Constitución Española”, en La Constitucionalización de la estabilidad presupuestaria. Edit. Universidad Rey Juan Carlos, 2012. TORRES FERNÁNDEZ, M.J.: “El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria y el desarrollo de la actividad financiera pública tras la Ley orgánica 2/2012”, REDF núm. 160, 2013, págs. 129 a 135.

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– Valorar el impacto que sus actuaciones pudieran provocar en el resto de las Administraciones Públicas. – Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que tenga atribuidas cada administración. – Ponderar la totalidad de los interese público implicados, especialmente, a los encomendados a otras administraciones. – Facilitar al resto de Administraciones la información que precisen y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información en la marco de la LOEPSF. – Prestar la cooperación y asistencia necesarias que otras Administraciones pudieran recabar. Se establece un claro mandato a las administraciones Públicas ya que no podrán incurrir en déficit estructural. En caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4%. Las Administraciones y CC.AA. podrán, excepcionalmente, incurrir en déficit en los supuestos de catástrofe natural, recesión económica grave y situación de emergencia extraordinaria. Esta desviación no podrá poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo. En estos tres supuestos se aprobarán plan de reequilibrio. Las Administraciones de la Seguridad Social mantendrán o una situación de equilibrio o superávit, pero, excepcionalmente, podrán incurrir en déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Las Corporaciones locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario sin excepción. El volumen de la deuda pública no podrá superar el 6% del PIB. La deuda pública se define como deuda bruta total y el límite del 60% correspondiendo un 44% para la Administración Central, un 13% para las CC.AA. y un 3% para las Corporaciones Locales5. La Administración central y las CC.AA. podrán superar sus límites de deuda en caso de catástrofe natural, recesión económica o emergencia extraordinaria. El incremento del volumen de deuda que pueda producirse en la Administración Central se computará en las CC.AA. y Corpora5

BAYO SOBRECASAS, F., RUIZ ESPINÓS, P. (2003). “La tutela financiera y la estabilidad presupuestaria: una reflexión sobre los diversos conceptos y sus efectos para las Haciendas Locales”, en Auditoría Pública, núm. 30. BLANCO VALDÉS, R.: “La reforma de 2011: De las musas al teatro”, Claves de la razón práctica núm. 216, págs. 11-15; MARTÍNEZ LAGO, M.A., “Crisis fiscal, estabilidad presupuestaria y reforma de la Constitución”, El Cronista, núm. 24, 2011, págs. 12-13.

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ciones Locales en la cuantía equivalente a las cantidades percibidas por dichas Administraciones con cargo a aquellos mecanismos. El Estado y las CC.AA. habrán de estar autorizados para emitir deuda pública o contraer crédito. Esta autorización tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria t de deuda pública. Los créditos presupuestarios para intereses de la deuda se entenderán incluidos en los gastos de sus presupuestos gozando de prioridad absoluta el pago de los intereses y el capital. La Ley Orgánica 4/2012 establece que las Administraciones Públicas deberán disponer de planes de tesorería que manifiesten su capacidad para atender el pago de vencimientos de deudas, con especial previsión a los pagos de intereses y capital de la deuda pública. En el primer semestre de cada año el Consejo de Ministros fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes. Este acuerdo incluirá el límite de gasto no financiero del presupuesto del estado. Para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendrá en cuenta la regla del gasto y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior. La fijación del objetivo de deuda pública será coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria establecido6. Se tendrán en cuenta las recomendaciones de la UE. La propuesta de la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública estará acompañada de un informe que contendrá el cuadro económico de horizonte plurianual y el saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas. Este acuerdo del Consejo de Ministros se remitirá a las Cortes acompañado de las recomendaciones de la UE. El Congreso y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando. Si el Congreso o el Senado rechazan los objetivos, en un mes, el Gobierno remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo proceso. Tras la aprobación por el Gobierno de ambos objetivos, el Ministerio de hacienda formulará una propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para cada una de las CC.AA. A partir de esta propuesta el Gobierno fijará los objetivos para cada una de la Comunidades. Se prevé la emisión de varios informes: 6

NAVARRO FAURÉ, A.: “El Estado social y los principios del gasto público y de la deuda pública en una Hacienda globalizada”, en LÓPEZ GARRIDO, D. (Dir.). Reforma constitucional y estabilidad presupuestaria. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC), Madrid, 2013. ORÓN MORATAL, G.: La configuración constitucional del gasto público, Tecnos, Madrid, 1995.

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– El Ministerio de hacienda hará público un informe sobre la adecuación a los objetivos de estabilidad y deuda de los presupuestos de las CC.AA. – El citado Ministerio elevará al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad y deuda de los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas, Central y CC.AA. – El Ministerio elevará un informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda y regla de gasto del ejercicio anterior (antes del 1 de octubre de cada año). Las Administraciones Públicas ajustarán el gasto público para garantizar que, al cierre del ejercicio, no se incumple el objetivo de estabilidad presupuestaria. Cuando el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95%, las únicas operaciones de endeudamiento permitidas a la Administración Pública serán las de tesorería (LOEPFS). En caso de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, deuda pública o regla de gasto, el Gobierno advertirá motivadamente a la Administración responsable. Hecho esto el Gobierno dará cuenta al Consejo de Política Fiscal y Financiera; si no se toman medidas en el plazo de un año por la Administración advertida, se aplicaran medidas correctivas. La advertencia no será por incumplimiento sino por el mero riesgo de incumplimiento, lo cual es relevante7. Si el Gobierno comprueba que existe incumplimiento del objetivo(s) por parte de una Comunidad, todas las operaciones de endeudamiento de esta necesitarán autorización de la Administración Central. Como excepción, si la Comunidad Autónoma hubiese presentado un plan económico-financiero, las operaciones de crédito a corto plazo no precisarán autorización. La concesión de subvenciones o la suscripción de convenios por parte de la Administración Central con las CC.AA. incumplidoras precisara informe favorable del Ministerio de Hacienda. Si el incumplimiento es por entidades Locales, todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo precisarán autorización

LÓPEZ HERNÁNDEZ, A. M. y RODRÍGUEZ BOLÍVAR, M.P. (2002): “La Ley de Estabilidad Presupuestaria: algunas reflexiones en torno a su difícil concreción”, Ilustre Colegio de Economistas de Almería, Almería, págs. 12-16. MARTÍNEZ MANZANEDO, R. (1994): “Las administraciones públicas en el marco del sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC): comentarios sobre la elaboración de las cuentas económicas”. PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, núm. 13.

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En caso de incumplimiento de los objetivos, la Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que, en un año, permita el cumplimiento. Este plan contendrá como mínimo. – Las causas del incumplimiento del objetivo o regla de gasto. – las previsiones tendenciales de ingresos y gastos. – La descripción, cuantificación y calendario de aplicación del plan. – Las previsiones de las variables económicas y presupuestarias de las que parte el plan. – Un análisis de sensibilidad. – Cualquier otro que se exija. La Administración central o Autónoma que hubiese incurrido en déficit estructural por catástrofes naturales, recesión o emergencia, presentaran un plan de reequilibrio para alcanzar el objetivo de estabilidad. Si la Administración Central o Autonómica por los mismos motivos, hubiesen sobrepasado el volumen permitido de deuda pública, presentarán un plan de reequilibrio con el contenido previsto y además con esta información. – La senda prevista para alcanzar el objetivo de deuda pública. – Un análisis de la dinámica de la deuda pública y variables que determinan su evolución. Los planes económico-financieros y de los planes de reequilibrio deberán ser aprobados en el plazo máximo de dos meses desde su presentación; su puesta en marcha no excederá de tres meses. Los Planes de la Administración Central serán elaborados por el Gobierno y remitidos al Congreso y al Senado para su aprobación Los planes de las CC.AA. serán remitidos al Consejo de Política Fiscal y Financiera. Si este considera que las medidas contenidas en el plan no garantizan la corrección del desequilibrio, requerirá a la Comunidad Autónoma un nuevo plan, y esta no lo presenta en plazo, se aplicaran medidas coercitivas. Los planes de las Corporaciones locales serán elaborados por las Corporaciones Locales y se aprobarán en el Pleno de la Corporación. Los elaborados por determinadas entidades (provincias, capitales de provincia) se remitirán al Ministerio de Hacienda, salvo en el caso de que esta tenga atribuida en su Estatuto de Autonomía la competencia de tutela financiera sobre las entidades locales; en este caso se remitirá a la Comunidad Autónoma8.

MARTÍN QUERALT, J.: “La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria: ¿una reforma realmente necesaria?”, Tribuna Fiscal, núm. 252, 2011, págs. 5 y ss. MARTÍNEZ MANZANEDO, R, El sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad como marco de referencia conceptual contenido en la

Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria…

El Ministerio de Hacienda elaborará un informe trimestral de seguimiento en la aplicación de las medidas contenidas en estos planes. Si se verifica desviación en la aplicación de medidas, se requerirá a la Administración responsable para que justifique dicha desviación, aplique las medidas o, en su caso, incluya medidas nuevas. En caso de incumplimiento, se aplicarán medidas coercitivas Ante la falta de presentación del plan o por su incumplimiento la Administración responsable deberá aprobar la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Así mismo, las competencias normativas que se atribuyan a las CC.AA. en relación con los tributos cedidos pasaran a la administración central. Si esto resulta insuficiente, el Ministerio de hacienda enviará una comisión de expertos que deberá presentar una propuesta de medidas de obligado cumplimiento y sus conclusiones se harán públicas en una semana, no pudiéndose autorizar ninguna operación de crédito hasta que dichas medidas hayan sido implementadas. Al tiempo deberá constituirse un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,25 de su PIB nominal. Si en tres meses persistiera el incumplimiento, este depósito se convertiría en multa. La efectividad de estas medidas puede poner en entredicho principio de autonomía de las CC.AA. y Entidades Locales para gestionar sus intereses embargo, el Consejo de estado entiende que es conforme a la constitución el establecimiento de estas medidas. Cuando una Comunidad no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos, el Gobierno requerirá al Presidente de la Comunidad la adopción de un acuerdo de no disponibilidad, constitución del depósito o ejecución de medidas. Si no se atiende, el Gobernó con la aprobación de la mayoría absoluta del senado, adoptará las medidas necesarias. (Art. 155 CE). Este artículo contempla un mecanismo de control subsidiario de carácter excepcional o extremo para situaciones de incumplimiento de obligaciones impuestas por la constitución o las leyes o en actuaciones que atenten gravemente contra el interés general de España. La Ley Orgánica 4/2012 ha introducido una nueva disposición adicional cuarta en la LOEPSF, cuyo apartado segundo dispone que la situación de riesgo de incumplimiento del pago de los vencimientos de deuda financiera atenta gravemente contra el interés general. normativa de estabilidad presupuestaria, en La estabilidad presupuestaria en el Derecho español, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 2004, págs. 169 y ss.