DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL
Prof. María Pons Carmena Departament de Dret de Treball i Seguretat Social Universitat de València
apuntes
Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH VALENCIA TELFS.: 96/361 00 48 - 50
Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería Virtual: www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V-3540-2019 ISBN: 978-84-1336-740-8 MAQUETA E IMPRIME:
´
Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea nuestro procedimiento de quejas en: www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa Responsabilidad Social Corporativa http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL
Prof. María Pons Carmena Departament de Dret de Treball i Seguretat Social Universitat de València
ÍNDICE TEMA 1- LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LAS RRLL: ORIGEN Y DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL............................................................................... 9 1.- La intervención administrativa en la génesis del Derecho del Trabajo: una perspectiva histórica....................................................................................................................9 1.1.- Origen y evolución de la Administración laboral en España.............................9 1.2.- Desarrollo progresivo del ordenamiento laboral (1900-1923) ........................ 10 1.3.- Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) ................................................ 11 1.4.- La Segunda República (1931-1939) .......................................................... 11 1.5.- Disctadura franquista (1939-1976) ........................................................... 12 1.6.- Transición política (1976-1978) ................................................................ 15 1.7.- La Constitución española de 1978 ............................................................ 17 2.- Significado y alcance de la intervención administrativa en materia laboral ............. 19 3.- El reparto de competencias entre el Estado y las CCAA en materia laboral. Potestad reglamentaria y Derecho del Trabajo .......................................................................... 20
TEMA 2- LA ORGANIZACIÓN y LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL ....................................................................................... 21 1.- La organización laboral estatal y autonómica ..................................................... 21 1.1.- La Administración laboral estatal: el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (MITRAMISS) ............................................................................... 23 1.2.- La Administración laboral autonómica ....................................................... 26 2.- Principales ámbitos materiales y niveles de intervención de la Administración Pública en materia laboral .................................................................................................... 27 2.1.- Funciones administrativas de registro y depósito. La autorización administrativa y la exigencia de comunicación............................................................................... 27 2.2.- Funciones administrativas de ordenación y conformación de derechos. .......... 33 2.3.- Funciones de mediación y arbitraje de la Administración Pública en el ámbito de las relaciones laborales ......................................................................................... 37
TEMA 3- DESPIDO COLECTIVO, SUSPENSIÓN DEL CONTRATO Y REDUCCIÓN DE JORNADA POR CETOP Y POR FUERZA MAYOR .............................................................. 39 1.- El despido colectivo ....................................................................................... 39 1.1.- Delimitación con el despido objetivo ......................................................... 39 1.2.- Actuaciones de la autoridad laboral competente ......................................... 40 1.3.- La memoria y la documentación común a todos los procedimientos de despido colectivo: la importancia de los criterios de designación de los trabajadores afectados ... 41 1.4.- Periodo de consultas: finalidad, duración, contenido, discrepancias, efectos del acuerdo y del desacuerdo, fase colectiva y fase individual .......................................... 43 1.5.- Informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social .............................. 47 1.6.- Indemnización legal, cumplimiento de las medidas sociales de acompañamiento y del plan de recolocación externa, situación legal de desempleo y convenio especial con la Seguridad Social................................................................................................... 48 1.7.- Impugnación del despido colectivo ante la jurisdicción laboral ...................... 50 2.- La suspensión del contrato y la reducción de jornada por CETOP ......................... 50
5
3.- Regulación de empleo (extinción, suspensión y reducción de jornada) por la existencia de fuerza mayor....................................................................................................... 54
TEMA 4- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN .............................................. 55 1.- Normativa, concepto, fines y ámbito del procedimiento administrativo .................. 55 2.- Principios del procedimiento administrativo ....................................................... 60 2.1.- Principio de contradicción y de igualdad de los interesados .......................... 60 2.2.- Principio de celeridad y de simplificación de trámites................................... 60 2.3.- Principio in dubio pro accione .................................................................. 60 2.4.- Principio de oficialidad ............................................................................ 61 2.5.- Principio de exigencia de legitimación ....................................................... 61 2.6.- Principio de imparcialidad........................................................................ 61 2.7.- Principio de transparencia de la actuación administrativa ............................. 61 2.8.- Principio de Gratuidad ............................................................................ 62 3.- Fases del procedimiento administrativo ............................................................ 62 3.1.- Iniciación del procedimiento .................................................................... 62 3.2.- Ordenación del Procedimiento ................................................................. 63 3.3.- Instrucción del Procedimiento .................................................................. 64 3.4.- Terminación del Procedimiento ................................................................ 65 4.- La revisión administrativa y jurisdiccional de la resolución ................................... 68 4.1.- Los recursos administrativos .................................................................... 68 4.2.- Los recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa ......................... 69
TEMA 5- POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (I) PRINCIPIOS Y NORMATIVA REGULADORA ...................................................................................... 70 1.- La potestad sancionadora de la Administración Pública: concepto y significado ...... 70 2.- Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración Pública y su aplicación en el orden social. ..................................................................................... 72 2.1.- Principio de legalidad.............................................................................. 72 2.2.- Principio de tipicidad .............................................................................. 73 2.3.- Principio de culpabilidad.......................................................................... 74 2.4.- Principio “non bis in ídem” ...................................................................... 75 2.5.- Principio de proporcionalidad ................................................................... 75 2.6.- Principio de irretroactividad ..................................................................... 75 2.7.- Principio de prescripción ......................................................................... 76 3.- La normativa reguladora de la potestad sancionadora de la Administración Pública en el orden social ......................................................................................................... 76
TEMA 6- POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (II). LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES............................................................................... 78 1.- Las infracciones y las sanciones: delimitación conceptual .................................... 78 2.- Las infracciones en el orden social: Sujetos responsables, calificación y prescripción ............................................................................................................................. 79 3.- Las sanciones: características, clases, criterios de graduación y competencia sancionadora. .......................................................................................................... 83
6
TEMA 7- POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (III). ACTUACIONES PREVIAS AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ....................................... 95 1.- La actividad inspectora previa al procedimiento sancionar ................................... 95 1.1.- Inicio de la actividad inspectora ............................................................... 96 1.2.- Formas de actuación de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social ..... 97 1.3.- Duración de la actuación inspectora.......................................................... 99 1.4.- Documentación de la actuación inspectora .............................................. 100 1.5.- Facultades de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social ................. 101 2.- Las consecuencias de la actividad inspectora previa al procedimiento sancionador 104 2.1.- Las medidas a adoptar por los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social. Los diferentes tipos de actas...................................................................................... 104 2.2.- Las medidas específicas en materia de prevención de riesgos laborales ....... 109
TEMA 8- POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (IV). EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .............................................................................. 112 1.- Iniciación del procedimiento sancionador. Iniciación de oficio ............................ 112 2.- Las actas de infracción ................................................................................. 112 3.- Medidas de carácter provisional..................................................................... 117 4.- Acumulación de Infracciones......................................................................... 117 5.- Peculiaridades del procedimiento sancionador ................................................. 118 6.- Notificación del acta al presunto infractor ....................................................... 118 7.- Fase de Instrucción ..................................................................................... 119 8.- La propuesta de resolución ........................................................................... 120 9.- Suspensiones de la tramitación ..................................................................... 120 10.- La fase final (decisoria) del procedimiento sancionador. La resolución. .............. 122 11.- La caducidad del procedimiento sancionador: su distinción con la prescripción de infracciones y sanciones .......................................................................................... 124 12.- Ejecutividad y revisión jurisdiccional de las resoluciones sancionadoras ............. 125
7
TEMA 1- LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LAS RRLL: ORIGEN Y DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL 1.- La intervención administrativa en la génesis del Derecho del Trabajo: una perspectiva histórica Desde el mismo nacimiento del Derecho del Trabajo, la intervención del Estado en las relaciones laborales ha sido continua y evidente, no sólo en el plano normativo, sino también en el plano ejecutivo o estrictamente administrativo. Así pues, la formación del Derecho del Trabajo y de los sistemas de relaciones laborales vienen acompañados de un intervencionismo de tipo normativo (normas que regulan las relaciones individuales y colectivas) y, también, de la creación de una infraestructura institucional administrativa y jurídica, de una Administración Laboral. La Administración Laboral es la parte de las Administraciones Públicas que se ocupa de la política de empleo y de las relaciones de trabajo, tradicionalmente se ha ocupado también de la política de previsión y protección social. Existe asimismo una disciplina propia, el Derecho administrativo del Trabajo, regulador de las facultades de intervención que la ley confiere a la Administración por razones de servicio o interés público. 1.1.- Origen y evolución de la Administración laboral en España El grado de intervencionismo –de la Administración Pública en las Relaciones Laborales- no ha sido siempre el mismo, sino que ha sido variable en función del modelo de Estado/ del modelo de relaciones laborales existente en cada momento. Podemos encontrar el origen de la intervención administrativa estatal, su inicio, en el conjunto de medidas destinadas a corregir las consecuencias negativas de la industrialización y del liberalismo, no sólo como exigencia ética sino fundamentalmente por necesidad política. En la España de la Restauración (1875), los poderes públicos empiezan a asumir la llamada “cuestión social” obrera y la necesidad de intervenir, al menos para reparar las consecuencias sociales más acentuadas del proceso de industrialización y del abstencionismo jurídico que le serviría de fundamento. En España, con más retraso que en otros países europeos, la naciente clase obrera comienza a organizarse y a plantear serios problemas de estabilidad política y social. En el marco de un derecho individualista (Código civil de 1888), las primeras normas laborales españolas abordaban el trabajo de menores y de mujeres (Ley Benot, Ley de 26 de julio de 1878 y Ley de 13 de marzo de 1900). En 1883 se creó la Comisión de Reformas Sociales (CRS), hito que supone el inicio del intervencionismo del poder público en los problemas sociales en España. Se creó bajo gobierno conservador, adscrita al Ministerio de la Gobernación. Fue impulsada por Cánovas del Castillo (Presidente) y Moret. Su misión fundamental fue estudiar las condiciones de los trabajadores y de sus ámbitos más sensibles (niños, mujeres, accidentes de trabajo) así como la promoción de leyes laborales para procurar su defensa y bienestar. En sus debates afloró la preocupación por las desigualdades generadas por la nueva sociedad industrial, las condiciones 9
económicas de la clase obrera, su alimentación, su vivienda, la salubridad e higiene en las ciudades industriales y sus deficientes condiciones debida rápida migración del campo a la ciudad. No se le dotó de medios para que se publicaran sus informes; y sufrió cierto boicot por parte de la clase trabajadora, entre otras razones. Aunque no condujo a nada concreto, su labor influyó en el establecimiento de medidas legislativas. En 1903, el Instituto de Reformas Sociales (IRS) sucedió a la Comisión de Reformas Social, también adscrito al Ministerio de la Gobernación. Muy importante (antecedente del CES), por su composición (tripartita) y por las labores que desempeñó. Fue presidido por Azcárate, contó con un alto grado de autonomía, con representantes directos de las clases patronal y obrera y con empresarios, políticos sindicalistas. Su composición: 30 miembros de libre designación por el gobierno y 12 miembros elegidos por patronos y obreros (6+6). Posteriormente se reestructura (12 de libre designación; 16 elegidos por instituciones que el IRS considere conveniente; 16 elegidos por patronos; 16 elegidos por obreros). Por vez primera las mujeres pueden ser electoras u elegibles. La principal labor del IRS fue “preparar la legislación sobre el trabajo”; “cuidar de su ejecución, organizando para ello servicios de inspección y estadística”; “favorecer la acción social gubernativa en beneficio de la mejora o bienestar de las clases obreras”. También tareas de asesoramiento y mediación en conflictos de trabajo. En definitiva, desempeñó un papel fundamental en el impulso de la reforma social en España, su labor fue importantísima desde la perspectiva científica e intelectual: boletines, monografías, informes sobre derecho, estadística, sociología, economía, higiene, arquitectura y urbanismo. Destacaba el rigor científico en el tratamiento de los temas, la conexión con la realidad y con los existentes problemas económicos y sociales, y la necesidad de que el poder público les diera respuesta. Un año después de la creación del IRS, en 1904 se promulgó la Ley de descanso dominical. En 1908, IRS impulsó a su vez la creación del Instituto Nacional de Previsión (INP) que no desapareció hasta 1978. Este organismo fue la primera institución dedicada a la asistencia sanitaria y a la seguridad social en España. Con el INP se creó el régimen legal y voluntario de retiros obreros, que paso a ser un seguro obligatorio en 1919. 1.2.- Desarrollo progresivo del ordenamiento laboral (1900-1923) Durante los años 1900-1923, se abandona paulatinamente el dogma liberal de no intervencionismo en la regulación de las condiciones de trabajo. Se legisla sobre condiciones de trabajo: RD de 20 de junio de 1902 (condiciones de trabajo en contratas públicas); Ley de 3 de marzo de 1904 (descanso dominical); Ley de 12 de julio de 1906 (inembargabilidad de salarios); RD de 18 de julio de 1907 (obligación de pago en moneda legal y prohibición de pago en lugares de recreo); Ley de 21 de diciembre de 1907 (emigración); Ley de 17 de julio de 1911 (aprendizaje); Ley de 27 de febrero de 1912 (Ley de la Silla. sobre descanso de las mujeres en establecimientos comerciales); Ley de 11 de julio de 1912 (prohibición del trabajo nocturno de mujeres). Y sobre la jornada de trabajo: Ley de 27 de diciembre de 1910 (jornada máx. de 9 horas en la minería); Ley de 4 10
de julio de 1918 (regula la jornada en establecimientos mercantiles pero no fija una jornada máxima); RD de 15 de marzo de 1918 (jornada de 8 horas en la construcción); RD 3 de abril de 1919 (limitación de la jornada en 8 horas). Otros aspectos, como el salario, no son objeto de regulación general. Tampoco hay una norma que regule específicamente el Contrato de trabajo. En 1906 se creó la Inspección de Trabajo, como cuerpo especializado en el control y la vigilancia de la legislación laboral. En 1908 se creó el Instituto Nacional de Previsión: (primer organismo encargado de la Seguridad social y asistencia sanitaria). También en 1908 se establecieron Tribunales Industriales y Consejos de Conciliación y Arbitraje para la solución de conflictos. En 1920 tuvo lugar un acontecimiento decisivo en la consolidación de la Administración Laboral, la creación del Ministerio de Trabajo y la integración en el mismos de los existentes organismos (IRS, instituto nacional de previsión, la sección de reformas sociales del Ministerio de la gobernación, el negociado de trabajo de la dirección general de comercio, industria y trabajo, el consejo de emigración, etc.). Así, el gobierno pasaba a contar con una organización estable especializada en materia laboral, mediante la que se aseguraba la presencia e intervención administrativa en esta área. 1.3.- Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) Período de autoritarismo laboral. Aumento de competencias del Ministerio de Trabajo. El aumento de funciones se debió principalmente a la constitución de Comités paritarios (órganos a nivel local e inter-local formados por empresarios y trabajadores para la regulación de las condiciones de trabajo 5+5) subordinados al Estado, presididos por representantes del Ministerio de Trabajo. Era el Ministerio de Trabajo el encargado de resolver las discrepancias o conflictos surgidos en su seno. Se crea la Escuela Social para abastecer al Ministerio de funcionarios especializados. Se crea también el Consejo Superior de Trabajo, Comercio e Industria (1924) órgano consultivo del gobierno que se encarga del estudio y difusión de las leyes Laborales y representará a España ante la OIT. Destaca en esta etapa el Código de Trabajo de 1926 (489 artículos) //4 partes; 1.- Contrato de trabajo (25 artículos) se refiere al trabajo del obrero (art. 1); presunción de laboralidad (art. 2); capacidad para contratar (art 4); prescripción de las acciones) regula el pago a la mujer casada (art. 14); inembargabilidad salarial (art. 17), causas de suspensión (art. 19); libertad para fijar la duración del contrato (art. 11);libertad para rescindir el contrato de duración indeterminada y causas para extinguir los temporales (arts. 18-23); 2.Aprendizaje; 3.- Accidentes de Trabajo; 4.- Tribunales Industriales. 1.4.- La Segunda República (1931-1939) Primer régimen político en España que constitucionalizó derechos sociales, derechos de ciudadanía social. La Constitución republicana de 1931 puede considerarse propia de un Estado social. Amplió la capacidad estatal para legislar sobre previsión social, educación, cultura, salud o trabajo (considerado en su art. 46 como “una obligación social que gozará de la protección de las leyes”). Su 11
extenso programa legislativo incluía la participación de los trabajadores en la empresa (participación obrera “en la dirección, administración y en los beneficios de las empresas”). Su artículo 1 decía “España es una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en régimen de Libertad y de Justicia”. El art. 39 reconocía el derecho específico de asociación sindical (art. 39). En materia laboral, se produjo un avance inédito en España en varios frentes: 1.- Se aprobó la Ley del contrato de Trabajo de 21 de noviembre de 1931, altamente progresista para la época. En este sentido, destacaban los siguientes aspectos: se incluía el servicio doméstico; se especificaba que la huelga legal era causa de suspensión del contrato (significaba más o menos el reconocimiento de derecho de huelga); exigencia de causalidad para el despido disciplinario; previsión de convenios o pactos colectivos como instrumento de regulación de las condiciones de trabajo (aunque en la práctica la reglamentación de las condiciones de trabajo se hacía mediante las bases de trabajo, en los jurados mixtos (sucesores de las comités paritarios, Ley de Jurados mixtos de 27 de noviembre de 1931). 2.- Los Comité paritarios se sustituyeron por Jurados mixtos. El Estado sigue manteniendo sus intervenciones en materia laboral. El Ministerio de Trabajo empieza a estructurarse orgánicamente a través de las Delegaciones provinciales de Trabajo. Los delegados provinciales de trabajo que eran encargados de la resolución de conflictos de trabajo, de la imposición de sanciones a infractores, realización de intervenciones administrativas en los accidentes de trabajo, intervención en la resolución de huelgas (cuando no sea competencia de los jurados mixtos). Otras normas importantes: Ley de Asociaciones profesionales de patronos y obreros de 8 de abril de 1932, Ley sindical de 8 de abril de 1932 y Ley de Jornada Máxima de 9 de septiembre de 1932 (40 horas semanales, Largo Caballero). La República podía legislar sobre seguros sociales. Existían ya seguros obligatorios (seguro de vejez 1909; retiro obrero de 1919). El seguro de accidentes de trabajo (1900) se convierte en obligatorio y pasa a cubrir también la maternidad. En 1933 se estableció el primer hospital público de Instituto Nacional de Previsión (INP) y se intentaron unificar los seguros sociales (no se logro). Bien es cierto que, en esta época, el sistema de protección articulado a través de seguros sociales se caracterizó por ser un sistema excesivamente fragmentado, existía un seguro para cada riesgo protegido y eran gestionados por entidades privadas de estructura mutualística, lo que generó que se generaran muchas desigualdades entre los trabajadores, ya que no todas las Mutualidades tenían los mismos recursos económicos. (el nacimiento de un sistema de Seguridad Social en España, tal y como hoy lo conocemos, se fija en 1967). 1.5.- Disctadura franquista (1939-1976) Supuso la implantación de su Estado centralista, dotado de un modelo de relaciones laborales claramente autoritario. Se producirán importantes modificaciones en la Administración laboral con un significativo crecimiento de la organización administrativa central. 12
1.- El nuevo Estado surgido después de la guerra civil española se funda sobre una concepción comunitaria de la empresa que niega la existencia de conflicto social (capital/trabajo). Según el Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1938, la empresa es una unidad productora, en la que los elementos instrumentales (como el capital) quedan subordinados a los de categoría humana y todos ellos quedan subordinados al bien común. Consecuencia de ello se concibe un sindicalismo unitario y obligatorio, dirigido por militantes de un partido único (falange española). Todos los trabajadores estaban obligados a afiliarse a un único sindicato (sindicatos verticales); el resto de sindicatos de clase pasan a la clandestinidad (son ilegales). En este sentido, se considerarán delitos de lesa patria los actos individuales o colectivos que turben la normalidad de la producción. La huelga y el cierre patronal son delitos de sedición (art. 222, código Penal de 1944). 2.- El Estado gozará de plenos poderes para regular el trabajo (negando la entrada a la autonomía colectiva y a los sindicatos). La principal manifestación de este intervencionismo se concretaría en el hecho de que el Ministerio de Trabajo se encargaba de regular las condiciones de trabajo de los distintos sectores productivos mediante Reglamentaciones de Trabajo (Ley de Reglamentaciones de Trabajo de 16 de octubre de 1942, a partir de los años 60, Ordenanzas Laborales). Así, se otorgaban a la Administración muy amplias potestades que le permitía inmiscuirse en otros órdenes de las relaciones laborales, como la propia organización de la empresa (Reglamentos de régimen interno), la elaboración y control de la negociación colectiva. 3.- En materia laboral individual, se aprueba el Decreto de Contratos de trabajo, de 26 de enero de 1944. Este Decreto introduce una nueva regulación del contrato de trabajo (se excluye el trabajo doméstico y cualquier referencia a los convenios colectivos que se consideran una expresión de la lucha de clases). Como puntos positivos, se mantiene –y se refuerza- la estabilidad en el empleo, la causalidad de los despidos disciplinarios y el control administrativo de los despidos colectivos. 4.- En el plano colectivo, durante el periodo 1947-1953, se organizan a nivel de empresa en los Jurados de empresa, de composición paritaria. En el periodo 1962-1965 cierta participación interna en las empresas públicas. 5.- A partir de la década de los años 60, la rigidez de los principios y de las normas va cediendo. Se aprueban: la Ley sobre Negociación colectiva de 24 de abril de 1958, donde se regula la NC con grandes limitaciones; el Decreto de 20 de marzo de 1962 sobre Conflictos colectivos (se reconoce que existen); y la Ley 21 de diciembre de 1965 por la se despenaliza la huelga laboral. En 1967 se revisa el Fuero del Trabajo y las bases a fijar por el Estado ya son mínimas. A su vez, no toda perturbación de la producción se considera delictiva, sino acto ilegal; se suprime la obligatoriedad de afiliación/o de militancia política de los dirigentes sindicales; va desapareciendo la instrumentalización o utilización del sindicato por parte del Estado. Destaca, en este sentido, la Ley Sindical de 17 de febrero de 1971 que trataba de recoger las transformaciones que se iban produciendo. A pesar de ello, siguen prevaleciendo sindicatos únicos, que engloban 13
obligatoriamente a todos los empresarios y trabajadores y con un fuerte control de los mandos políticos sobre los representantes electos. 6.- En cuanto a la negociación colectiva, se aprueba la Ley de 19 de diciembre de 1973 sobre convenios colectivos, pero persisten los aspectos básicos de la normativa anterior: los convenios colectivos se han de negociar dentro del sindicalismo oficial; el convenio debe ser homologado por las autoridades laborales y, en caso de desacuerdo, se aprueban decisiones arbitrales obligatorias (arbitrajes y laudos arbitrales impuestos por la autoridad laboral). 7.- A su vez, la huelga sigue siendo causa de despido. Únicamente a partir de 1975 se contempla la posibilidad de que se realice la huelga (huelga laboral / no política), no vigente un convenio, agotado el procedimiento de solución pacífica y declarada empresa por empresa (solamente conlleve la suspensión del contrato de trabajo). 8.- Los seguros sociales durante el primer franquismo: Durante los primeros años se produjo un desarrollo de los seguros sociales. El Fuero del trabajo de 1938 mencionaba dicho desarrollo. Destacaban los siguientes: a) Seguro obligatorio de enfermedad (1942) (que cubría a los trabajadores con un menor nivel de renta); b) el Subsidio familiar para los trabajadores con hijos a cargo y para la viudas y huérfanos de trabajadores afiliados, ayudas a familias numerosas y a otros colectivos desfavorecidos; y c) existía también el denominado Plus de Cargas familiares, posteriormente denominado el régimen “de puntos”. Se fundamentaba en un régimen de solidaridad entre los trabajadores de una empresa. En concreto, tenían derecho los casados o viudos siguientes: a.- hijos menores de 23 años que vivieran a cargo del progenitor y no percibieran ninguna retribución; b.- ascendientes varones o hermanos varones a cargo que reunieran determinadas condiciones de edad (más de 60 años o incapacidad). Cada empresa contaba con un Fondo del Plus, que se obtenía por aplicación de un porcentaje a cada nómina. El Fondo del plus se repartía por puntos, conforme a un baremo que asignaba puntos según el número de hijos a cargo. Complementariamente se recibían puntos por esposa a cargo. Posteriormente se produjo la regulación de las enfermedades profesionales (1947); una nueva regulación de los Accidentes de Trabajo (1956) Y el SOVI (seguro de vejez y de invalidez, 1939-1955). Existía además un sistema de mutualidades laborales por ramas de actividad (se dispensaban prestaciones complementarias a las derivadas de los seguros sociales pero con carácter obligatorio). En términos generales puede afirmarse que, durante el primer franquismo, existía una excesiva fragmentación y diversificación del sistema de los seguros sociales. 9.- Tránsito hacía un sistema de Seguridad Social: A partir de los años 60, se produce un tránsito desde los seguros sociales hacia un sistema de Seguridad Social (fin de la autarquía, cambios económicos a partir de 1959, planes estabilización). En 1960 se estableció el Fondo Nacional de Asistencia Social. En 1961 se instauró el seguro por desempleo. En 1963 se aprobó La Ley de Bases de la Seguridad Social (LBSS): primera norma sistemática, con principios de coherencia jurídica. Primer intento de racionalizar los seguros sociales existentes. Sentó las bases de un nuevo sistema de Seguridad Social, fue desarrollada por 14
la Ley de la Seguridad Social de 1966 (1967 año que marca el comienzo de un Sistema de Seguridad Social en España). Objetivos LBSS 1963: Refundir todos los seguros sociales en un único sistema de protección público y obligatorio; realizar una consideración conjunta de las contingencias protegidas; suprimir el ánimo de lucro en la gestión; instaurar un sistema de caja única; ampliar el campo de protección de los sujetos protegidos. En 1972 se llevaron a cabo importantes reformas por lo que fue necesario aprobar un nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en 1974. La aprobación de la Constitución (1978) y las numerosas reformas que se fueron sucediendo hicieron recomendable la elaboración de un nuevo texto refundido aprobado por RD legislativo 1/1994, de 20 de junio, que es la Ley General de Seguridad Social (LGSS), en vigor hasta el año 2015. Actualmente está en vigor TRLGSS (o directamente LGSS) aprobado por RD legislativo 8/2015, de 30 de octubre. 1.6.- Transición política (1976-1978) Transición modélica (pacífica) si bien no se resolvieron los problemas principales. Durante este período se crearían: el INSS (Instituto Nacional de Seguridad Social); el INSERSO (Instituto Nacional de Servicios Sociales); el INEM (Instituto Nacional de Empleo); y se actualizaría la TGSS (Tesorería General de la Seguridad Social) y se mantendría el Instituto Social de la Marina. La primera crisis del petróleo (1973) provocaría que el mundo globalizado empezaría en entrar en una grave crisis económica derivada del aumento del precio del petróleo y el consiguiente encarecimiento del nivel de vida. La situación política española, inmovilidad provocada por la enfermedad de Franco y el posterior inicio de la Transición, no permitió la adopción de medidas efectivas para paliar los efectos de la crisis. Los diferentes gobiernos de Carrero Blanco, Arias y Suárez habían elaborado hasta 8 planes económicos, con éxito relativo. La Ley para la Reforma Política de 1976, en vigor en 1977 (Ley fundamental, sometida a referéndum), fue el instrumento político que permitió articular la transición hacía el sistema democrático. Las primeras elecciones generales tuvieron lugar en junio de 1977. La victoria de la UCD se vio como fundamental para comenzar a trazar un gran pacto de gobierno que permitiese la salida de la crisis económica que vivía España: la inflación rondaba el 20 por 100 –a mediados de 1977, el 26 por 100-; la competitividad con respecto a otros países era escasa; sector industrial sumido en una enorme crisis; falta de diversificación; el paro en torno al 10 por 100 (desconocido hasta entonces). Los Pactos de la Moncloa de 25 de octubre de 1977 se dividieron en dos partes fundamentales: 1.- la económica (“Acuerdo sobre el programa de saneamiento y reforma de la economía”; y 2.- la política (“Acuerdo sobre el programa de actuación jurídica y política”. Fueron condensados en un documento con más de 10 capítulos, todos ellos relativos a los problemas estructurales: saneamiento económico, la reforma fiscal, control del gasto público, política educativa, el problema del urbanismo y la vivienda, la reforma de la seguridad social o la mejora del sistema financiero, entre otros. Fueron firmados por las 15
principales fuerzas políticas (Adolfo Suarez en nombre del Gobierno; Calvo Sotelo (UCD); Felipe González (PSOE); Santiago Carrillo (PCE); Tierno Galván (PSP); Triginer (Federación catalana del PSOE); Reventós (Convergencia Socialista de Cataluña); Ajuriaguerra (PNV); Miguel Roca (Convengència y Unió); Manuel Fraga (AP)(no suscribió el acuerdo político pero sí el económico). El documento se basó en las siguientes líneas: 1.- Reducción de la inflación con la devaluación de la peseta; establecimiento de programas de ahorro del gasto público y de la energía. 2.- Cierta democratización; libertad de prensa; despenalización de delitos como el adulterio; distribución y publicidad de anticonceptivos; sometimiento de las Fuerzas del orden público a los Tribunales ordinarios cuando actúen en el mantenimiento del mismo; 3.- Se acordó la principal legislación laboral: derecho de asociación y sindicación fuera de la estructura única; 4.- los pactos supusieron una promoción de la idea del Estado social con la reforma tributaria que llevaría a la racionalización de la recaudación de impuestos por medio del IRPF y la creación de la Agencia Tributaria. Normativa en materia socio-laboral: 1.- La Ley de Relaciones de Trabajo de 8 de abril de 1976: contenía ciertas novedades (Relaciones Laborales especiales; elevación de la edad mínima para trabajar; regulación del trabajo en prácticas; reducción de la jornada; regulación del periodo de prueba; refundición de normas anteriores (cesión y contratas). Los dos aspectos más sobresalientes fueron: fuertes garantías individuales a cambio de prohibición de la libertad sindical: a) se limitó la contratación temporal a una serie de supuestos legalmente tipificados (art. 15); y b) se introdujo el principio de readmisión obligatoria del trabajador improcedentemente despedido (art. 35). Ante la crisis económica, a los seis meses, se suspende la aplicación del art. 35// se flexibiliza la contratación temporal para los desempleados y para el primer empleo. 2.- El Real Decreto Ley de Relaciones de Trabajo de 1977: Reguló diversos temas: derecho de huelga, conflictos colectivos, convenios colectivos, reglamentaciones u ordenanzas laborales, despido disciplinario, despido por causas objetivas, reestructuración de platillas, etc. En 1971 se había aprobado Ley Sindical y se habían ratificado los Convenios nº 87 y 98 de la OIT que supusieron la introducción de la Libertad Sindical en España. El RDLRT de 1977 suprimió la sindicación obligatoria y la cuota sindical y autorizó al Gobierno a adaptar la Ley sindical de 1971 a la nueva situación. Más allá del reconocimiento de derechos colectivos e individuales, aunque los Pactos de la Moncloa se gestaron con la intención de poner fin a diversos problemas que la crisis económica había generado en los trabajadores, lo cierto es que algunos no solo no se resolvieron, sino que se agravaron. En el periodo inmediatamente posterior a la firma de los acuerdos, el porcentaje de parados con cobertura de desempleo descendió año tras año. Aumentaba el paro. Los trabajadores también perdieron poder adquisitivo produciéndose un fuerte incremento de la carestía de vida.
16
1.7.- La Constitución española de 1978 La aprobación de la Constitución española (CE) vino a suponer un cambio considerable en el papel de la Administración en las relaciones laborales y su reestructuración. Art. 1 CE: “1.- España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. Art. 7 CE: “Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. Art. 9 CE: “1.- Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. 2.- Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. 3.- La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. Art. 103.1 CE: “1.- La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con pleno sometimiento a la ley y al Derecho. 2.- Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 3.- La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Art. 149.1º, 7º CE: asunción por parte de las CCAA de la ejecución de la legislación laboral y de otras competencias en materia de seguridad social. La aprobación de la CE supuso un importante re-ajuste de competencias entre el Estado y las CCAA. A partir de la aprobación de la CE, puede hablarse de la existencia de una reducción significativa de la intervención administrativa en materia laboral debido a tres causas: a) Nuevo modelo de relaciones laborales /nuevo papel interlocutores sociales: Ruptura –en favor del convenio colectivo- del monopolio de Estado en la regulación de las relaciones entre empresarios y trabajadores. La CE estableció determinadas facultades en favor de empresarios y trabajadores, incompatibles con el régimen anterior y/o inconcebibles con el grado de intervencionismo anterior. Así, en favor de la empresa, el artículo 38 CE reconoce el derecho a la libertad de empresa en el marco de una economía de 17
mercado. La admisión de este derecho trajo consigo la reducción de los actos de intervención administrativa que se venían ejerciendo; se fueron suprimiendo fijación de plantillas, eliminación del requisito de autorización administrativa para la apertura de un centro de trabajo (ahora se comunica, no se requiere que te autoricen). En cuanto a los derechos laborales, el art. 28 CE reconoce como derechos fundamentales la libertad sindical y derecho de huelga y el art 37 CE el derecho a la negociación colectiva. A partir de la CE, las partes sociales – empresarios y los trabajadores- han pasado a convertirse en verdaderas fuentes de producción normativa. El hecho de que el reconocimiento de la autonomía colectiva lleve a impulsar la creación de procedimientos de auto-tutela /procedimientos autónomos de solución de conflictos ha implicado la lógica reducción de la intervención de la jurisdicción. El reconocimiento y promoción de la autonomía colectiva supone también el de la participación de los agentes sociales en la Administración Pública, generalmente en órganos consultivos. Este fenómeno se denomina: participación institucional. b) La judicialización de la conflictividad laboral (menos Administración /más Tribunales): Potenciación de los Tribunales como órganos encargados de resolver los conflictos surgidos en las relaciones laborales. Art. 117.3 CE: el ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a juzgados y tribunales. Desde la aprobación de CE, el respeto a este principio constitucional ha acarreado la necesidad de restringir la anterior actividad cuasi jurisdiccional llevada a cabo por la Administración Laboral. En este sentido, han ido desapareciendo anteriores supuestos de intervención de la Administración en materia laboral (decisiones de con ocasión de discrepancias entre trabajadores/empresarios; resolución de reclamaciones contra órdenes de desplazamiento (art. 40 ET); reconocimiento de pluses de peligrosidad, penosidad, toxicidad; solución de conflictos de clasificación profesional; entre otros). c) La flexibilización de las relaciones laborales: Reducción de supuestos de autorización administrativa. Cada vez son menores, los supuestos en los que se requiere autorización de la Administración Pública. El objetivo ha sido ir reduciendo las trabas para que el empresario pueda llevar a cabo una gestión más ágil de la mano de obra de la empresa. Ejemplos más significativos: supresión del requisito de autorización administrativa en los casos de traslados (art. 40 ET), en la modificación sustancial condiciones de trabajo (art. 41 ET), así como en los despidos por CETOP (art. 51 y 52 c ET), por debajo de umbrales (por encima si, hasta la reforma de 2012). Reforma 2012: supresión de la posibilidad de ampliación del plazo de ejecución de los traslados colectivos y supresión de la autorización administrativa en los expedientes de regulación de empleo, tanto suspensivos y de reducción de jornada como extintivos (despidos colectivos). Desaparecida la exigencia de autorización administrativa para los despidos colectivos, el papel de la autoridad laboral consiste en “velar” por la efectividad del periodo de consultas, A estos efectos, puede remitir “advertencias y recomendaciones” a las partes, que no supondrán la paralización ni la suspensión del procedimiento. Transcurrido el periodo de consultas, el empresario comunicará a la autoridad laboral el resultado 18
del mismo. Así, se mantiene el procedimiento administrativo pero sin exigencia de autorización administrativa. 2.- Significado y alcance de la intervención administrativa en materia laboral A pesar de que, efectivamente, el alcance de la intervención de la Administración en materia laboral ha ido disminuyendo con los años, esto no significa que no sea importante. La Administración Laboral sigue manteniendo un papel importante en la ordenación y desarrollo de las relaciones laborales. En concreto, ejerce: A.- Potestad normativa: en los supuestos en los que el legislador remite al gobierno (poder ejecutivo) la potestad reglamentaria sobre ciertas cuestiones. En este sentido, se trata de ejercer una potestad normativa reglamentaria. (por ejemplo, en la fijación del salario mínimo (SMI); modelo de recibo de salarios; calendario laboral; entre muchos otros). B.- Otras potestades (potestades de carácter ejecutivo): la intensidad y el tipo de intervención que lleva a cabo la Administración no es igual en todos los supuestos, siendo muy diferentes las técnicas empleadas en la ejecución de la normativa laboral. Así, las actuaciones de la Administración en el orden social pueden ser: a.- Actividad de ordenación –o policía: consistente en limitar o condicionar los derechos de los particulares a través de diversas técnicas. En este sentido, se trata, por ejemplo, de condicionar el ejercicio lícito de una actividad a la previa conformidad administrativa (licencia administrativa). Incluye también la facultad de la Administración para conceder o denegar autorizaciones o permisos (para particulares o para facultades de organización de empresarios Actuaciones ablatorias: son aquellas que se dirigen a limitar la esfera de libertad y de propiedad de los ciudadanos. Se limitan o reducen derechos colectivos o individuales de empresarios o trabajadores (requerimientos). b.-Actividad arbitral: el ordenamiento jurídico le sigue atribuyendo a la Administración competencias para intervenir en la decisión o solución de conflictos /discrepancias. Este tipo de actividades se llevan a cabo ante organismos administrativos (procedimientos de composición de conflictos servicios de mediación, conciliación y arbitraje-) c.- Actividad prestacional o de Servicio Público: aquella cuyo objetivo es el de suministrar prestaciones o satisfacer necesidades públicas mediante las propias organizaciones administrativas: Seguridad Social/actividad del FOGASA. d.- Actividad administrativa promocional o de fomento: mediante apoyos se estimula al particular o al empresario para ejercer determinadas actividades orientadas al cumplimiento de fines de interés general. Por ejemplo, bonificaciones a la contratación de determinados colectivos; programas del fondo social europeo, etc. 19