SILENCIO ADMINISTRATIVO Estudio general y procedimientos sectoriales Director
Tomás Quintana López Coordinadora
Anabelén Casares Marcos Autores Vicenç Aguado i Cudolà Rosario Alonso Ibáñez Luis Miguel Arroyo Yanes Alejandra Boto Álvarez Anabelén Casares Marcos Dionisio Fernández de Gatta Sánchez Juan José Fernández Domínguez Luis Carlos Fernández-Espinar Marcos Gómez Puente
Miguel Ángel González Iglesias Mª Teresa Mata Sierra María del Carmen Núñez Lozano Tomás Quintana López Ricardo Rivero Ortega Susana Rodríguez Escanciano Jesús Manuel Rozados Oliva Leopoldo Tolivar Alas Antonio Vaquera García
Valencia, 2012
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Capítulo I El silencio y la inactividad de la administración I. INTRODUCCIÓN@@@5 II. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: UN CONCEPTO@@@9 1. La ausencia de una actuación administrativa jurídica o material@@@12 2. El incumplimiento de un deber legal de actuar@@@14 A) Deberes de obrar fundados en la mera titularidad de una potestad o competencia administrativas@@@17 B) La falta de ejercicio de una potestad como desviación de poder@@@19 C) El contenido u objeto del deber de obrar@@@21 D) La constatación jurídica del incumplimiento: la omisión como infracción@@@22 3. La posibilidad de atender o cumplir un deber legal de actuar@@@24 III. LAS DIFERENTES CLASES DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA@@@31 IV. LA INACTIVIDAD FORMAL COMO TÍPICA EXPRESIÓN DEL SILENCIO (ILEGAL) DE LA ADMINISTRACIÓN@@@36 1. La inactividad reglamentaria@@@36 A) La constatación del deber legal de dictar un reglamento. Algunos ejemplos@@@37 a) La remisión normativa@@@38 a’) Remisión expresa con indicación de plazo@@@38 b’) Remisión expresa sin indicación de plazo@@@42 c’) Remisión no expresa@@@43 b) El deber de dictar reglamentos y la articulación territorial@@@44 c) La concreción reglamentaria del contenido de derechos legalmente reconocidos@@@47 a’) Los servicios municipales mínimos@@@47 b’) El planeamiento urbanístico@@@48 d) La ejecución del Derecho Comunitario@@@50 B) Algunas pautas para combatir la inactividad reglamentaria@@@52 a) El control jurisdiccional de la inactividad reglamentaria@@@55 a’) Impugnación de la inactividad por medio del silencio administrativo@@@56 b’) Competencia jurisdiccional@@@57 c’) Legitimación@@@59 d’) Pretensiones frente a la inactividad. Los poderes del juez@@@60 b) La responsabilidad patrimonial@@@66 2. La inactividad convencional@@@69 3. La inactividad procesal@@@74 4. La inactividad formal singular: silencio de la Administración y procedimiento administrativo@@@78 A) La inactividad por no incoar el procedimiento@@@79 B) Pasividad en la ordenación e instrucción del procedimiento@@@86 a) La omisión de las medidas cautelares necesarias@@@89 b) La omisión de pruebas@@@92 c) La omisión de informes@@@94 d) La información pública: problemática@@@99
e) La omisión del trámite de audiencia@@@100 C) La terminación del procedimiento. Las consecuencias de la falta de resolución expresa en plazo@@@101 a) Consecuencias de alcance extraprocedimental@@@102 a’) La responsabilidad personal@@@102 b’) La remoción de puestos de trabajo@@@105 c’) La responsabilidad patrimonial de la Administración@@@106 d’) La ultraactividad de la normativa aplicable@@@107 e’) La prescripción@@@107 b) Las consecuencias de alcance procedimental@@@108 a’) La perención o caducidad de la instancia@@@109 b’) El silencio administrativo. Remisión@@@113 V. EL SILENCIO (LEGAL) DE LA ADMINISTRACIÓN: LOS ACTOS TÁCITOS@@@114 Capítulo II La obligación de resolver I. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DE ESTE TRABAJO@@@117 II. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Y LA ESENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA@@@121 1. La adaptación del Derecho administrativo a las exigencias constitucionales: una tarea constantemente inacabada y conectada a la integración europea@@@121 2. La Administración pública ordenada por la Constitución tiene un papel activo y servicial, y debe actuar de acuerdo con principios que imponen la obligación de resolver —positiva o negativamente— las solicitudes de los ciudadanos@@@123 3. El incumplimiento de la obligación de resolver por la Administración supone una trasgresión de su posición constitucional y su propia esencia@@@125 III. NATURALEZA JURÍDICA DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: ¿OBLIGACIÓN O DEBER?@@@126 1. La distinción de obligaciones y deberes@@@127 2. Las consecuencias jurídicas de las obligaciones: ¿son aplicables a la Administración pública?@@@128 3. ¿Se puede obligar la Administración autotutelándose? Sobre la naturaleza de las obligaciones y los deberes administrativos@@@130 IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CAUCE DE REALIZACIÓN DE LAS DECISIONES (Y LAS OBLIGACIONES) DE LA ADMINISTRACIÓN. LA RESOLUCIÓN COMO CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONSTITUCIONAL DE SERVIR, EN LOS CASOS CONCRETOS, EL INTERÉS GENERAL (BUENA ADMINISTRACIÓN), PERO TAMBIÉN COMO EXIGENCIA DE LA QUE DEBEN RESPONDER PERSONALMENTE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS@@@134 1. La puesta al día en la comprensión del significado del procedimiento administrativo@@@134 2. El procedimiento administrativo, el deber de buena administración y su contrario: el silencio administrativo@@@135 3. Deber de buena administración, obligación de resolver y estatuto de los responsables del procedimiento: el papel del Instructor y el de la autoridad que resuelve@@@136
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V. EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN NUESTRO RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS@@@137 1. Las primeras normas de procedimiento administrativo y de responsabilidad de autoridades y funcionarios@@@138 2. La Ley de Procedimiento administrativo de 1958 y el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957@@@139 3. La Ley 30/1992 y la duda sobre la pervivencia de la Ley MAURA@@@140 4. La reforma de la Ley 30/92 por la Ley 4/99 y la definitiva derogación de la Ley MAURA@@@142 5. La transposición de la Directiva de Servicios, la Ley de Economía Sostenible y el nuevo régimen del silencio administrativo tras el Real Decreto-Ley 8/2011@@@143 6. Perspectivas de reforma y propuestas: La constante histórica de la obligación de resolver y el problema históricamente constante de la irresponsabilidad de autoridades y funcionarios@@@144 VI. RÉGIMEN VIGENTE DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: ESTUDIO SISTEMÁTICO@@@145 1. Establecimiento de la obligación, contenido y excepciones@@@145 2. Plazos de cumplimiento de la obligación@@@149 3. Sanción de la obligación@@@155 4. Consecuencias actuales del incumplimiento: el silencio administrativo y la (infrecuente) responsabilidad@@@157 VII. LAS APORÍAS DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER@@@160 1. Los problemas de vencer una inactividad (formal) frente a los de frenar una actividad@@@160 2. El problema de los medios: la excusa del exceso de trabajo en las oficinas públicas@@@161 VIII. PROPUESTAS DE MEJORA DEL SISTEMA ACTUAL: LA RESPONSABILIDAD PERSONAL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS COMO ÚNICA SOLUCIÓN EFICAZ@@@162 1. La persistencia del problema pese a las sucesivas regulaciones, la crítica doctrinal y los pronunciamientos jurisprudenciales: ¿obligación o deber de resolver?@@@162 2. El quid de la cuestión: la falta de responsabilidad personal@@@163 3. Nuestro Derecho administrativo es mucho más un Derecho de la Administración (impersonalmente considerada) y mucho menos de los «agentes administrativos»@@@164 IX. CONCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE RECONSTRUIR EL DERECHO ADMINISTRATIVO DESDE LA TEORÍA DE LA AGENCIA PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES Y PREVENIR COMPORTAMIENTOS PATOLÓGICOS@@@165 Capítulo III El incumplimiento de la obligación de resolver I. CONTEXTO JURÍDICO DEL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE RESOLVER@@@167 1. Actuación administrativa contraria a Derecho@@@167 2. La respuesta del legislador@@@172 3. ¿Regulación común?@@@177
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4. Doctrina del Tribunal Supremo@@@184 II. RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS@@@187 1. Los términos de la regulación jurídica@@@187 2. Acerca de la responsabilidad penal y disciplinaria@@@193 3. Remoción del puesto de trabajo@@@196 4. Responsabilidad personal exigible a las autoridades administrativas@@@197 5. Responsabilidad administrativa ex delicto@@@199 6. Responsabilidad patrimonial@@@201 A) Procedimientos iniciados a instancia de parte@@@205 B) Procedimientos iniciados de oficio@@@208 III. DEBER DE INFORMACIÓN@@@210 1. Información genérica a los ciudadanos@@@211 2. Información a los interesados en cada procedimiento@@@212 IV. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO@@@214 1. La aplicación de la caducidad con anterioridad a la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999. Criterios jurisprudenciales contradictorios en el ámbito de los procedimientos disciplinarios@@@215 2. Regulación vigente. Naturaleza del plazo de resolución en los procedimientos sancionadores@@@222 3. La singularidad de los procedimientos incoados de oficio en materia tributaria@@@226 4. Efectos de la caducidad@@@228 V. SILENCIO ADMINISTRATIVO@@@230 1. Ficción legal@@@230 2. La actualización de los efectos del silencio y el juego de la voluntad de los interesados@@@233 3. La impugnación y control de la ficción@@@238 A) Momento y modos de hacer valer los interesados sus derechos@@@238 B) Evolución jurisprudencial@@@242 C) La insuficiencia de las medidas predispuestas por el legislador@@@247 VI. OTRAS CUESTIONES RELACIONADAS CON EL DEBER DE RESOLVER@@@249 1. Inicio del cómputo del plazo para resolver y derecho aplicable@@@250 2. Inicio de la regresión en la obligación de resolver@@@256 Capítulo IV El silencio administrativo: proceso evolutivo y claves del régimen actual* I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UN ANÁLISIS HISTÓRICO PARA UNA ADECUADA COMPRENSIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y DE SU ACTUAL REGULACIÓN@@@258 II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS ORÍGENES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA A MEDIADOS DEL SIGLO XIX@@@262 1. El silencio administrativo como resultado del modelo francés de justicia administrativa@@@262 2. La recepción del modelo francés en el sistema español de justicia administrativa y los orígenes del silencio administrativo en la legislación sectorial de la Década Moderada@@@266
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III. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO A FINALES DEL SIGLO XIX@@@276 1. La Ley Azcárate de procedimiento administrativo: la regulación reglamentaria del silencio administrativo@@@276 2. La Ley Santamaría Paredes de lo contencioso-administrativo: hacia una mayor rigidez de la jurisdicción revisora@@@281 IV. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL DE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX@@@285 1. Los estatutos municipal y provincial de Calvo Sotelo: Hacia una superación del carácter fragmentario de la normativa del silencio@@@285 2. La legislación de régimen local y la jurisprudencia en la II República: el surgimiento de la concepción garantista del silencio y la implantación del mecanismo de la denuncia de la mora@@@289 V. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LAS GRANDES LEYES ADMINISTRATIVAS DE MEDIADOS DEL SIGLO XX@@@292 1. El silencio administrativo en la Ley jurisdiccional de 1956: hacia la superación de la jurisdicción revisora@@@292 2. El silencio administrativo en la Ley de procedimiento de 1958: hacia una reforma administrativa@@@296 VI. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LAS CLAVES DEL RÉGIMEN ACTUAL@@@305 1. El impacto del artículo 24 en el control jurisdiccional de la inactividad administrativa@@@305 2. El silencio administrativo y la regulación del procedimiento administrativo: De la Ley 30/1992 a la modificación de la Ley 4/1999@@@315 3. El impacto de la Directiva de servicios del mercado interior en el régimen del silencio administrativo@@@322 4. El derecho a una resolución expresa como parte del contenido del derecho a la buena administración@@@325 5. La cláusula general a favor del silencio positivo@@@326 6. La superación de la certificación de acto presunto como requisito para la producción del silencio administrativo@@@335 7. El plazo para interponer recursos contencioso-administrativos en los supuestos de silencio administrativo@@@339 8. La nulidad de los actos presuntos: ¿mayores garantías para los ciudadanos?@@@347 9. Los procedimientos no formalizados como ámbito de exclusión del silencio positivo@@@365 VII. CONCLUSIONES: LA NECESIDAD DE RECONOCER Y GARANTIZAR EFECTIVAMENTE EL DERECHO A UNA RESOLUCIÓN EXPRESA@@@367 Capítulo V Silencio administrativo e impugnación judicial I. APROXIMACIÓN A LA CUESTIÓN Y A SUS DECISIVOS EFECTOS PARA LOS CIUDADANOS Y SUS DERECHOS@@@371 1. El origen del silencio administrativo en favor del ciudadano@@@371 2. La superación del mito del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y sus efectos en el control del silencio administrativo@@@374
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II. LOS ORÍGENES DE LA REGULACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE 1956 Y LEYES CONCORDANTES@@@378 1. Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956@@@378 2. Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955@@@380 3. Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958@@@381 III. LA REGULACIÓN ACTUAL DEL CONTROL JUDICIAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO@@@385 1. La Constitución Española y la obligada reconsideración de las prerrogativas y privilegios de la Administración@@@385 2. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reformada parcialmente mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero@@@386 3. La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa@@@397 IV. LA REITERADA ACTITUD DEL LEGISLADOR EN EL MANTENIMIENTO DEL PLAZO PARA RECURRIR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LOS INTENTOS DE LA DOCTRINA EN LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES ALTERNATIVAS@@@399 1. La reiterada actitud del legislador en el mantenimiento del plazo@@@400 2. Los intentos de la doctrina administrativista en la búsqueda de soluciones alternativas@@@402 A) El inicio del plazo para recurrir el silencio negativo está en manos del interesado@@@404 B) El plazo para recurrir el silencio negativo no se ha iniciado ya que la eficacia queda demorada hasta que la Administración dicte la resolución expresa. La equiparación del silencio negativo con las notificaciones defectuosas@@@406 C) El plazo debe quedar abierto al quedar interrumpido el plazo de prescripción de la acción de impugnación judicial por el escrito de petición o de recurso administrativo del ciudadano@@@410 V. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA SOBRE EL PLAZO PARA RECURRIR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO@@@417 1. La Doctrina Constitucional y la estimación de los recursos de amparo en esta materia por vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el principio pro actione@@@419 A) La contradictoria interpretación “secundum constitutionem” del TC en contra de la literalidad del art. 46.1 LJCA que conlleva su inaplicabilidad@@@419 B) Contenido de la Doctrina del Tribunal Constitucional sobre el art. 46.1 LJCA@@@424 2. La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa y la recepción tardía de la Doctrina del Tribunal Constitucional@@@430 A) El margen de actuación judicial ante la línea interpretativa establecida por la Jurisprudencia Constitucional@@@430
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B) Los cambios y contradicciones en las Sentencias del Tribunal Supremo. El controvertido debate sobre la aplicación del principio de seguridad jurídica@@@433 C) Contenido de la Jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo@@@439 VI. CONCLUSIONES@@@444 Capítulo VI El libre acceso a las actividades de prestación de servicios y sus consecuencias jurídico-administrativas* I. INTRODUCCIÓN@@@447 II. EL SECTOR SERVICIOS Y SU PROBLEMÁTICA ECONÓMICA Y JURÍDICA@@@449 III. EL PROGRAMA LIBERAL Y SUS RECETAS PARA EL TERCER SECTOR@@@452 IV. LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN SUS CONTENIDOS. SU TRANSPOSICIÓN EN ESPAÑA@@@453 V. SIMPLIFICACIÓN Y AGILIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS APLICABLES A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS@@@455 VI. LAS VENTANILLAS ADMINISTRATIVAS Y SU UNIFICACIÓN@@@457 VII. EL NUEVO RÉGIMEN DEL ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS: SUS EFECTOS PARA LAS ADMINISTRACIONES COMPETENTES Y LAS EMPRESAS DEL TERCER SECTOR@@@461 1. El principio de intervención administrativa mínima@@@461 2. Los principios que han de regir las intervenciones administrativas sobre el acceso o ejercicio de la actividad prestacional de servicios@@@462 3. El ejercicio de las potestades administrativas en relación con el acceso y establecimiento de los prestadores de servicios@@@466 4. Procedimientos de autorización y silencio administrativo@@@468 5. Exigencia y limitaciones impuestas en el nuevo régimen administrativo del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio@@@470 VIII. LAS TÉCNICAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS QUE OPERAN EN MATERIA DE ACCESO Y SU PROBLEMÁTICA JURÍDICA@@@472 1. El cuestionamiento de los regímenes autorizatorios y la emergencia de las actividades comunicadas@@@472 2. El mantenimiento limitado del régimen autorizatorio como mecanismo de control preventivo@@@476 3. El régimen de las actividades comunicadas como mecanismo de control a posteriori@@@481 A) El procedimiento administrativo y las actividades comunicadas@@@481 B) La actuación administrativa de verificación y comprobación@@@483 C) El cese o interrupción de actividades como consecuencia de falta de presentación de la declaración responsable o comunicación previa o inexactitud, falsedad u omisión documental@@@485 D) La restitución de la situación jurídica al momento previo al inicio de la actividad y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento por el mismo objeto@@@488 E) Las funciones administrativas de control a posteriori. Las entidades colaboradoras y el control de las actividades comunicadas@@@491
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F) Las sanciones penales y el libre acceso al mercado por parte de los prestadores de servicios@@@493 G) Las sanciones administrativas y el libre acceso al mercado por parte de los prestadores de servicios@@@494 IX. LA LIBRE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN RELACIÓN CON LOS PRESTADORES DE OTROS ESTADOS MIEMBROS@@@495 X. LA POSICIÓN JURÍDICA DE LOS DESTINATARIOS DE LOS SERVICIOS: EL LIBRE ACCESO A LOS SERVICIOS, SUS RESTRICCIONES Y LAS OBLIGACIONES DE LOS PRESTADORES@@@496 1. Restricciones y discriminaciones prohibidas en relación con los destinatarios de los servicios@@@496 2. Las obligaciones de los prestadores respecto de los destinatarios de los servicios@@@497 3. El control efectivo sobre los prestadores de servicios por parte de las autoridades públicas: cooperación administrativa y mecanismos de supervisión de sus actividades@@@500 4. Las obligaciones generales en materia de cooperación interadministrativa@@@501 Capítulo VII El acceso a la prestación de servicios de comunicación audiovisual* I. LOS SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL@@@506 1. Evolución normativa: del régimen jurídico de la televisión al régimen jurídico de la comunicación audiovisual@@@506 2. Concepto de servicio de comunicación audiovisual@@@510 3. Régimen general de acceso a los servicios de comunicación audiovisual: la comunicación previa y la licencia individual@@@515 A) La calificación de la televisión como servicio público: la concesión como título habilitante@@@515 B) La introducción del régimen de licencia individual y comunicación previa en la normativa audiovisual@@@518 II. EL ACCESO A LOS SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL MEDIANTE LICENCIA INDIVIDUAL@@@523 1. Régimen de la licencia individual en la normativa estatal@@@523 A) Aspectos generales de la licencia para la prestación de servicios de comunicación audiovisual@@@523 B) Cuestiones procedimentales@@@525 2. Régimen de la licencia en la normativa autonómica@@@527 III. EL ACCESO A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL MEDIANTE COMUNICACIÓN PREVIA@@@532 1. Régimen de la comunicación previa para la prestación de servicios de comunicación audiovisual en la normativa estatal@@@532 A) La presentación de la comunicación previa en materia de servicios audiovisuales: cuestiones procedimentales@@@532 B) Los efectos de la comunicación previa@@@536 2. Régimen de la comunicación previa para la prestación de servicios de comunicación audiovisual en la normativa autonómica@@@539
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IV. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL@@@542 1. La aplicabilidad parcial del silencio administrativo en el régimen general de acceso@@@542 2. Autorización de determinados negocios jurídicos sobre las licencias y silencio administrativo@@@543 Capítulo VIII El acceso a las profesiones colegiadas. Procedimientos y silencio administrativo* I. INTRODUCCIÓN@@@546 II. LA DIFÍCIL CATALOGACIÓN DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO@@@549 III. LA COMPLEJA DIVERSIDAD DE LOS ENTES CORPORATIVOS Y SU CAMBIANTE TIPOLOGÍA@@@557 1. Corporaciones de derecho público representativas de intereses profesionales: el colegio profesional (remisión)@@@559 2. Entes corporativos para la defensa de intereses económicos@@@560 3. Otras corporaciones de derecho público de objeto asistencial@@@570 4. Una categoría singular. Las federaciones deportivas, ¿corporación de derecho público o tertium genus?@@@571 5. A modo de conclusión@@@573 IV. EN PARTICULAR, LAS CORPORACIONES PROFESIONALES DE DERECHO PÚBLICO: LOS COLEGIOS PROFESIONALES@@@576 1. La teoría de la garantía institucional aplicada al Capítulo II del Título I de la Constitución@@@577 2. Contenido nuclear garantizado por el artículo 36 de la Constitución@@@583 3. Libre ejercicio profesional y autorregulación colegial: el colegio como fórmula para la organización y autoadministración de las profesiones tituladas@@@593 V. EL ACCESO A LA PROFESIÓN COLEGIADA Y LA INACTIVIDAD COLEGIAL@@@607 1. De la colegiación obligatoria al reconocimiento normativo de colegios profesionales de adscripción voluntaria@@@607 2. La potestad normativa colegial: sistema normativo de los colegios profesionales@@@614 A) Legitimidad de la potestad normativa colegial. El colegio profesional y la relación especial de sujeción@@@614 B) Estatutos colegiales y reglamentos de régimen interior@@@623 C) Normas deontológicas@@@627 D) La problemática planteada por la inactividad normativa@@@633 3. La resolución sobre la solicitud de acceso al colegio profesional, ¿auténtico acto administrativo?@@@643 A) La dificultad de extender a la institución colegial el manto de la LRJAP y PAC@@@644 B) Ambigüedad normativa y necesidad de establecer un régimen aplicable al silencio administrativo colegial@@@657 Capítulo IX Silencio administrativo: Planteamiento y licencias urbanísticas* I. MARCO NORMATIVO@@@669
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1. Sobre la evolución del régimen del silencio administrativo en la normativa urbanística@@@669 A) Antecedentes de las últimas disposiciones@@@669 B) El Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008. Especial consideración del alcance del artículo 8.1 b) y la última (por ahora) e importante precisión del legislador estatal: Real Decreto Ley 8/2011@@@674 2. Sobre la evolución del régimen del silencio administrativo en general@@@677 3. Régimen general del silencio administrativo y procedimientos urbanísticos@@@682 II. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y PLANEAMIENTO URBANÍSTICO@@@684 1. Controversia sobre el silencio positivo@@@684 2. Pautas estatales y variedad autonómica@@@688 A) En el marco normativo diseñado por la precedente LRSV@@@688 B) Bajo la vigencia del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008@@@691 3. La cuestión de los plazos para la producción del silencio@@@692 4. La publicación de los planes aprobados por silencio administrativo@@@701 5. Límites a la aprobación del planeamiento por silencio administrativo@@@704 A) Límites formales y límite sustantivo@@@704 B) ¿Supresión del requisito sustantivo? Posición de la jurisprudencia del Tribunal Supremo@@@709 C) Inquietud ante la jurisprudencia y algunas pautas que pueden ser de utilidad para la aplicación de las normas del TRLS 2008@@@716 III. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LICENCIAS URBANÍSTICAS@@@719 1. Prototipo de silencio administrativo positivo@@@719 2. Desplazamiento del régimen del silencio administrativo previsto en el RSCL, aun manteniendo su vigencia@@@723 3. Tradicionales presupuestos para la obtención de la licencia urbanística por silencio administrativo@@@726 A) Requisitos formales@@@727 B) Requisito sustantivo. Silencio administrativo contra legem@@@732 a) La difícil conciliación entre el artículo 242.6 TRLS 1992 y el artículo 43.2 LRJPAC surgido de la reforma de 1999@@@733 b) La posición de la jurisprudencia@@@737 c) Influencia de la STS de 28 de enero de 2009 en la doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado@@@742 d) Opiniones críticas frente a la línea jurisprudencial que marca la STS de 28 de enero de 2009@@@746 e) Situación insatisfactoria y algunas propuestas realizadas por la doctrina@@@750 4. Nuevas soluciones a los intereses en conflicto a partir del Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio@@@753 IV. RESPONSABILIDADES@@@756 1. La responsabilidad patrimonial@@@757 A) En relación con el planeamiento@@@757 B) En relación con las licencias urbanísticas@@@760 2. La responsabilidad disciplinaria@@@765 Capítulo X
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La protección del medio ambiente y el silencio administrativo* I. INTRODUCCIÓN: LA PROTECCIÓN JURÍDICA DEL MEDIO AMBIENTE Y EL CARÁCTER ACTIVO DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA@@@774 1. El surgimiento de la problemática ambiental en el ámbito del Derecho: el Derecho Ambiental@@@775 2. Los Ordenamientos Jurídicos protectores del medio ambiente. El desarrollo de la función protectora del Derecho Ambiental. La protección ambiental como una función pública, de carácter activo@@@776 II. ASPECTOS GENERALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO@@@783 1. Origen y evolución del silencio administrativo hasta la Constitución Española de 1978@@@783 2. El silencio administrativo y la Constitución Española de 1978@@@785 3. El régimen del silencio administrativo en la importante Ley de Procedimiento Administrativo Común de 1992, y sus modificaciones posteriores@@@787 4. La regulación vigente del silencio administrativo@@@790 III. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN DE MEDIO AMBIENTE@@@792 1. La Legislación nacional@@@792 A) Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación Ambiental Estratégica@@@793 B) Acceso a la información ambiental@@@797 C) Control integrado de la contaminación@@@800 2. La Legislación general de la Comunidad de Castilla y León sobre medio ambiente@@@802 A) La normativa de carácter general: la interesante Ley de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad y de Gestión Pública, de 2010@@@803 B) La legislación ambiental de la Comunidad@@@805 Capítulo XI Dominio público hidráulico y marítimo terrestre y silencio administrativo* I. INTRODUCCIÓN@@@815 II. PROCEDIMIENTOS DE LA LEGISLACIÓN DE COSTAS@@@817 1. Procedimientos de investigación del dominio público, deslinde, recuperación de oficio, desahucio, afectación y desafectación@@@817 A) Investigación del dominio público@@@817 B) El deslinde@@@819 C) Recuperación de oficio y desahucio@@@820 D) Afectación y desafectación@@@821 2. Procedimientos relativos a la propiedad privada@@@822 A) La servidumbre de protección@@@822 B) La servidumbre de tránsito@@@824 C) Las obras de defensa@@@825 3. Procedimientos relativos al uso del dominio público marítimo-terrestre@@@826 A) Autorizaciones@@@827 B) Concesiones@@@829 C) Reservas@@@832 4. Procedimiento sancionador. Reposición y reparación de daños y perjuicios@@@833
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III. PROCEDIMIENTOS DE LA LEGISLACIÓN DE AGUAS@@@834 1. Deslinde y recuperación de oficio@@@834 2. Procedimientos relativos a la propiedad privada@@@835 A) En general, la constitución y modificación de servidumbres@@@835 B) La servidumbre de las márgenes y la zona de policía@@@838 3. Investigación de aguas subterráneas@@@843 4. Aguas privadas y silencio administrativo@@@844 5. Actividades que afectan a zonas húmedas@@@847 6. Procedimientos relativos al uso del dominio público hidráulico@@@849 A) Uso común especial@@@849 B) Uso privativo@@@852 a) Uso privativo por disposición legal@@@853 b) Uso privativo amparado por una concesión@@@857 a’) El otorgamiento de la concesión@@@857 b’) Modificación y revisión de la concesión@@@858 c) Usos privativos amparados por una autorización@@@862 d) Procedimientos para declarar la extinción del uso privativo@@@863 C) Otros procedimientos con incidencia en el uso del dominio público hidráulico@@@866 7. Vertidos@@@869 8. Contratos de cesión de derechos al uso privativo de aguas@@@876 9. Comunidades de usuarios@@@880 10. Otros supuestos@@@883 A) Modificación de la fase atmosférica del ciclo hidrológico@@@883 B) Obras hidráulicas@@@884 C) Seguridad de las presas, embalses y balsas@@@ D) Procedimiento sancionador. Reposición y reparación de daños y perjuicios@@@ Capítulo XII El silencio administrativo en materia tributaria I. INTRODUCCIÓN@@@885 II. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS CONSECUENCIAS: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU PARTICULAR REGULACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA@@@887 1. Inactividad de la Administración y silencio administrativo en las normas de Derecho público@@@887 2. Inactividad de la Administración y silencio administrativo en la normativa tributaria@@@890 III. LA CADUCIDAD COMO FORMA DE TERMINACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL ÁMBITO TRIBUTARIO EN ALGUNOS CASOS DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA@@@907 IV. OTRAS CONSECUENCIAS DE LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA@@@915 1. Breve referencia a la prescripción como forma extintiva de los procedimientos tributarios a consecuencia de la inactividad de la Administración tributaria@@@915 2. Otras posibles consecuencias de la inactividad administrativa@@@916
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3. La ausencia de consecuencias en algunos supuestos de inactividad administrativa@@@920 V. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA COMO HECHO GENERADOR DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL@@@925 VI. ANÁLISIS DE LOS SUPUESTOS DE SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS@@@929 1. Procedimientos de gestión tributaria@@@930 2. El silencio administrativo en el procedimiento de inspección@@@941 3. El silencio administrativo en el procedimiento de recaudación@@@943 4. El silencio administrativo en los procedimientos de revisión@@@947 Capítulo XIII Procedimientos y silencio administrativo en la legislación de dependencia I. INTRODUCCIÓN@@@956 II. LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE RECONOCIMIENTO DE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA Y EL DEL PROGRAMA INDIVIDUAL DE ATENCIÓN —PIA—@@@965 1. El procedimiento administrativo: concepto y función@@@965 2. El procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia@@@968 3. El procedimiento de elaboración del programa individual de atención —PIA— @@@975 4. La efectividad de las resoluciones de reconocimiento del derecho a las prestaciones@@@979 5. Régimen de recursos de las resoluciones de reconocimiento del grado y nivel de dependencia y del programa individual de atención@@@981 III. LOS PROCEDIMIENTOS DE REVISIÓN PREVISTOS EN LA LEY DE DEPENDENCIA@@@982 1. El procedimiento de revisión del grado o nivel de dependencia@@@983 2. El procedimiento de revisión del programa individual de atención@@@985 3. Los efectos de las revisiones realizadas tanto en el grado y/o nivel de dependencia como en el programa individual de atención@@@988 IV. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN DE DEPENDENCIA@@@988 Capítulo XIV Extranjería y silencio administrativo I. INTRODUCCIÓN@@@995 1. Objeto del estudio@@@995 2. Encuadramiento del tema@@@996 3. Concepto de “extranjero”@@@999 II. MARCO NORMATIVO@@@1000 1. Competencias legislativas en la materia@@@1000 2. Régimen general del silencio administrativo y procedimientos de extranjería: regulación actual y evolución histórica@@@1004 A) La Ley Orgánica y el Reglamento de Extranjería@@@1005 B) El derecho de asilo y la condición de refugiado@@@1017 C) Entrada y permanencia en España de ciudadanos de la Unión@@@1018 D) Adquisición de la nacionalidad española@@@1021
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E) Especialidades subjetivas: los colectivos específicos de estudiantes e investigadores@@@1024 3. Silencio administrativo y servicios sociales@@@1025 III. SILENCIO Y EXTRANJERÍA EN LA JURISPRUDENCIA@@@1026 IV. SERVICIOS SOCIALES DE TITULARIDAD AUTONÓMICA Y PARTICIPACIÓN MUNICIPAL@@@1033 1. Cuestiones generales@@@1033 2. Comparativa del tratamiento de los extranjeros en las leyes de servicios sociales de las Comunidades Autónomas@@@1037 3. El padrón: instrumento registral y salvoconducto para el inmigrante@@@1042 Capítulo XV El silencio administrativo en los procedimientos laborales I. LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ORDENAMIENTO SOCIAL@@@1047 II. LOS PROCEDIMIENTOS DE AUTORIZACIÓN MÁS SIGNIFICATIVOS EN DERECHO DEL TRABAJO Y EL VALOR, EN SU SENO, DEL SILENCIO@@@1050 1. Trabajo de menores en espectáculos públicos@@@1050 2. Autorizaciones de trabajo a extranjeros@@@1051 A) Las autorizaciones para realizar determinadas actividades lucrativas de carácter temporal en España@@@1052 a) Residencia temporal y trabajo por cuenta ajena@@@1052 b) Residencia temporal y trabajo para la investigación@@@1053 c) Residencia temporal y trabajo de profesionales altamente cualificados titulares de una tarjeta azul-UE@@@1054 d) Residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada@@@1055 e) Residencia temporal y trabajo por cuenta propia@@@1057 f) Residencia temporal y trabajo en el marco de prestaciones transnacionales de servicios@@@1058 g) Residencia temporal con excepción de la autorización de trabajo@@@1059 B) Otras intervenciones administrativo-laborales en materia de inmigración por razones de trabajo@@@1060 3. El procedimiento de autorización administrativa para el lícito ejercicio de su actividad por empresas de trabajo temporal (ETT) y agencias privadas de colocación@@@1062 A) Autorización para el funcionamiento de una ETT@@@1063 B) Procedimiento para la concesión de autorización y ampliación del ámbito de actuación de las agencias privadas de colocación@@@1067 4. El procedimiento de extensión de un convenio colectivo@@@1070 III. LOS RECIENTEMENTE DESAPARECIDOS PROCEDIMIENTOS DE REGULACIÓN DE EMPLEO Y DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE TRASLADOS COLECTIVOS@@@1073 1. Introducción y Disposiciones Generales@@@1074 2. Procedimiento de regulación de empleo para la extinción de las relaciones laborales por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción@@@1079 A) Inicio@@@1080 B) Ordenación del procedimiento@@@1086
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a) Instrucción@@@1086 a’) Actos de comunicación@@@1087 b’) Solicitud de informes@@@1087 c’) Alegaciones y prueba@@@1090 b) Audiencia@@@1091 c) Adopción de medias provisionales@@@1091 C) Resolución@@@1093 a) La homologación del acuerdo colectivo o del laudo arbitral@@@1094 b) La autorización a falta de acuerdo@@@1095 c) El silencio administrativo en el conjunto de los expedientes de regulación de empleo@@@1098 d) Efectos de la resolución. La resolución tardía@@@1104 e) Recursos@@@1105 f) La acción ante los órganos de la jurisdicción social@@@1107 3. Los expedientes “especiales” de regulación de empleo@@@1108 A) Extinción de relaciones de trabajo por desaparición de la personalidad jurídica del contratante@@@1108 B) Suspensión del contrato de trabajo y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción@@@1109 a) Objeto del procedimiento@@@1109 b) Instrucción y resolución@@@1112 c) Efectos de la resolución@@@1114 C) Expediente extintivo, suspensivo o de reducción de jornada por fuerza mayor@@@1116 a) Objeto@@@1117 b) Procedimiento y resolución@@@1117 D) Procedimiento administrativo en materia de traslados colectivos@@@1119 a) Objeto@@@1119 b) Procedimiento y resolución@@@1120 4. Breve apunte sobre el nuevo régimen de los despidos colectivos y el papel de la Administración en los mismos@@@1121 Capítulo XVI Procedimientos en materia de Seguridad Social y silencio administrativo I. LA SEGURIDAD SOCIAL COMO SISTEMA DE CARÁCTER PÚBLICO@@@1123 II. LA APLICACIÓN DE LA LEY 30/1992 A LOS ÓRGANOS GESTORES DE LA SEGURIDAD SOCIAL@@@1127 III. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEY GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL@@@1134 1. El silencio positivo como regla general en los procedimientos administrativos@@@1135 2. La disposición adicional 25ª de la Ley General de Seguridad Social: la huida de la pauta común@@@1140 IV. ACTOS DE ENCUADRAMIENTO: INSCRIPCIÓN, AFILIACIÓN, ALTAS Y BAJAS@@@1143 V. CONVENIO ESPECIAL@@@1148 VI. GESTIÓN RECAUDATORIA@@@1151
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VII. RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES@@@1159 1. Dinámica protectora@@@1160 2. Plazos de resolución@@@1165 3. Revisión de oficio y reintegro de cantidades indebidamente percibidas@@@1168 4. Análisis particular de las distintas prestaciones@@@1172 A) Jubilación@@@1173 B) Muerte y supervivencia@@@1177 C) Incapacidad permanente@@@1184 a) Declaración@@@1185 b) Revisión@@@1189 c) Lesiones permanentes no invalidantes@@@1193 d) Invalidez no contributiva@@@1194 D) Incapacidad Temporal@@@1196 a) La intervención de la entidad gestora@@@1198 b) El papel de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social@@@1201 c) El control de la incapacidad temporal@@@1203 E) Maternidad@@@1205 F) Paternidad@@@1210 G) Riesgo durante el embarazo y la lactancia natural@@@1212 H) Cuidado de hijos con cáncer u otra enfermedad grave@@@1215 I) Desempleo@@@1217 a) La competencia del Servicio Público de Empleo Estatal@@@1217 b) Reconocimiento, suspensión, extinción y reanudación de las prestaciones@@@1220 C) Cese de actividad de los trabajadores autónomos@@@1229 VIII. AUTORIZACIÓN DE MUTUAS@@@1233 IX. RECARGO DE PRESTACIONES@@@1236 X. EL SILENCIO EN LA RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA DE LA MODALIDAD PROCESAL DE SEGURIDAD SOCIAL@@@1240 XI. PROCEDIMIENTOS DE SEGURIDAD SOCIAL INICIADOS DE OFICIO@@@1246 1. Constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas@@@1247 2. De imposición de sanciones@@@1247 A) Sujetos responsables@@@1248 B) La terminación del procedimiento@@@1249 C) La imposición de sanciones por infracciones leves y graves cometidas por los beneficiarios@@@1252 D) Deudas con la Seguridad Social@@@1255
Capítulo I
El silencio y la inactividad de la administración Marcos Gómez Puente
Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Cantabria
I. INTRODUCCIÓN Hace ya más de medio siglo que se aprobó la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 (en adelante, LJ 1956). Esa excelente ley, impropia del momento político que vivía nuestro país, quiso poner bajo control judicial toda la actividad administrativa. Trató de eliminar o reducir los tres ámbitos de inmunidad o exención jurisdiccional tradicionalmente reconocidos a la Administración: los actos discrecionales, los actos políticos y los actos normativos (los reglamentos), hasta entonces vedados al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para ese fin contó con el apoyo de la jurisprudencia y de la doctrina, que trató de apurar al máximo las posibilidades que ofrecía el texto legal en la lucha contra las inmunidades del poder, magistralmente sintetizadas por el profesor García de Enterría1. Así parecía quedar asegurado, aun contando con algunas otras limitaciones propias de una época no constitucional, el control judicial plenario de la actuación administrativa. Sin embargo, la plenitud de ese control era más aparente que real porque aún había un importante reducto de inmunidad o exención jurisdiccional cuya existencia, un tanto desapercibida, fue haciéndose más evidente con el tiempo. Era el reducto de la inactividad de la Administración. La esencia del Estado de Derecho es la sujeción del poder a la ley. La ley otorga y limita la autoridad y es posible exigir cuentas al poder por los excesos en el ejercicio de esa autoridad. Esta es la óptica propia del Estado Liberal desde la que se construyó el control jurisdiccional de la Administración como un proceso revisor; un control ex post facto para atajar los posibles excesos de la actuación administrativa. Eran los actos de la Administración, pues, no sus omisiones, los que podían suponer un ejercicio ilegítimo de autoridad. Por eso únicamente los
1
GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La lucha contra las inmunidades del poder, «Revista de Administración Pública», núm. 38, 1963 (luego publicado en libro, 1ª ed., Civitas, Madrid, 1974; 3ª ed., 1983).