El sistema electoral alemán y su posible implantación en España
CARLOS VIDAL PRADO
Valencia, 2012
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Índice Prólogo ...................................................................................................
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I. INTRODUCCIÓN .......................................................................
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II. POSIBLES REFORMAS EN EL SISTEMA ELECTORAL ESPAÑOL ............................................................................................. 1. El sistema electoral del Congreso y del Senado ......................... 2. El informe del Consejo de Estado ............................................. 3. Repaso de algunas posibles reformas en el sistema electoral del Congreso .................................................................................. 3.1. El valor del voto ............................................................... 3.2. La ampliación del número de escaños a 400 ..................... 3.3. La apertura de las listas electorales ................................... 4. La viabilidad y oportunidad de las reformas referidas a las elecciones al Congreso de los Diputados ........................................ 4.1. El desbloqueo de las listas ................................................ 4.2. El “excesivo peso” de los nacionalismos ........................... 5. Posibles reformas en otro tipo de elecciones en España ............ 5.1. Las elecciones al Senado ................................................... 5.2. La elección directa de alcaldes ..........................................
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III. PROPORCIONALIDAD Y DESBLOQUEO DE LISTAS ...............
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IV. EL SISTEMA ELECTORAL ALEMÁN ......................................... 1. Antecedentes y origen histórico ................................................ 2. La ruptura de falsos mitos: ni sistema puramente mixto ni mayoritario ................................................................................... 3. Elementos del Sistema .............................................................. 3.1. La doble papeleta ............................................................. 3.2. La distribución de escaños ................................................ 3.3. El problema de los Überhangmandaten (mandatos directos excedentes) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán ................................................................. 3.4. La barrera electoral .......................................................... 4. Ventajas e inconvenientes del sistema electoral alemán .............
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V. LA POSIBLE IMPLANTACIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL ALEMÁN EN ESPAÑA ................................................................. 1. Distintos niveles de reforma requeridos: reforma constitucional o legal. La utilización del sistema en elecciones locales, autonómicas o generales ......................................................................
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Índice
2. Implantación total o parcial ..................................................... 3. El tipo de circunscripción: provincial o autonómica ................. 4. Consecuencias de la implantación del sistema alemán en España ............................................................................................. 4.1. Aplicación del sistema alemán con todos sus elementos .... 4.2. Aplicación del sistema alemán eliminando la barrera electoral ................................................................................. 4.3. Aplicación del sistema alemán con una barrera electoral nacional del 3% .............................................................. 4.4. La distribución inicial de escaños por provincia. Necesidad de reducir el mínimo provincial a 1, o de aumentar a 400 el número de diputados ....................................................... 4.5. La elaboración de los distritos uninominales ................... 4.6. El problema de los mandatos excedentes .........................
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VI. CONCLUSIONES ........................................................................
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Bibliografía .............................................................................................
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ANEXOS Tablas numéricas de distribución de escaños .......................................... Elecciones 2011 ................................................................................ Elecciones 2008 ................................................................................
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Prólogo
L
os medios de comunicación vienen recogiendo con intermitencia —casi continuamente desde hace un par de años— comentarios sobre la desproporcionalidad e injusticia del sistema electoral español, acompañados no sólo de la reivindicación de su reforma, sino también, a veces, de propuestas conducentes a su mejora. Y debo confesar desde estas primeras líneas que, cuanto más me sumerjo en la reflexión sobre esta materia, más perplejo me encuentro porque veo problemas sin solución y no veo soluciones sin problemas. Temo, por eso, que el honor que me hace Carlos Vidal, discípulo dilecto, Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UNED y experto en sistemas electorales, al solicitarme que prologue este libro no se vea correspondido con unas páginas elocuentes que ayuden al libro a aclarar lo oscuro y a sustituir las dudas por certezas. Creo, no obstante, que éste, de puro didáctico, no necesita tal ayuda, por lo que me limitaré a exponer las razones de mi perplejidad. Lo primero que hay que decir es que, aparte de las quejas aludidas, la valoración que la clase política de nuestro país hace del sistema electoral vigente es altamente positiva, debida sobre todo a que los resultados de las primeras convocatorias facilitaron la formación de un sistema de partidos pluralista atenuado, con dos partidos en la derecha, tres en la izquierda y varias formaciones nacionalistas, amén de algunas regionalistas de menos entidad, sistema que fue capaz de consensuar una salida de la Dictadura, unos Pactos de la Moncloa, una Constitución y una superación más o menos airosa de varios intentos involucionistas. Sin embargo, no es menos cierto que el funcionamiento posterior ha ido dibujando un perfil prácticamente bipartidista de las fuerzas políticas con implantación nacional. Dicho de otro modo: después de treinta años, el sistema de partidos y el sistema político en general ha ido llegando a donde querían evitar quienes lo diseñaron.
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Este fenómeno ha producido en la ciudadanía un evidente cansancio, incluso un cierto hartazgo. Entiendo que tiene mucho que ver con ello el hecho muy grave de que en las últimas legislaturas ha habido un deslizamiento de ese bipartidismo ascendente hacia un indeseable frentismo, con el resultado ingrato de unas relaciones casi cainitas entre los dos grandes partidos. Afortunadamente las recientes elecciones generales parecen haberle puesto algún freno, pero el riesgo permanece. Vayamos, pues a las soluciones técnicas. La posición de Izquierda Unida (en adelante, IU) y de Unión para el Progreso y la Democracia (UPyD) es sumamente crítica respecto del sistema electoral vigente, puesto que ven cómo una y otra vez superan en votos a los partidos nacionalistas y son superadas en escaños por éstos, o por algunos de ellos. Ambos propósitos son políticamente defendibles, pero no fáciles de conseguir desde el punto de vista jurídico. De otro lado, frente a lo que ha venido siendo usual durante más de un cuarto de siglo, ahora son cada vez más los ciudadanos, y especialmente los políticos, que han terminado reconociendo que los escaños que le faltan a IU y a UPyD no los tienen los partidos nacionalistas, sino el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el Partido Popular (PP), los grandes beneficiarios del actual sistema. De ahí su difícil reforma por cuanto son éstos los que habrían de consensuarla y, si algún acuerdo hay entre ellos, es el de no tocar lo que, según dicen, ha funcionado perfectamente desde 1977. Cuestión diferente es si el poder que ejercen esas fuerzas nacionalistas en la política nacional se corresponde con sus votos y sus escaños. Pero, como sabe cualquier persona medianamente informada, esto se debe a las frecuentes legislaturas con Gobiernos sostenidos en el Congreso de los Diputados por una mayoría relativa. En estas condiciones, se ven obligados a buscar apoyos parlamentarios para la aprobación de las leyes orgánicas y, sobre todo, de la Ley de Presupuestos (que es la política en cifras), apoyo que encuentran en dichos grupos nacionalistas a cambio, claro está, de condicionar la política general a sus exigencias o conveniencias. Y eso también tiene que ver con el sistema electoral. Pero, como
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no es el asunto que estudia el presente libro, lo dejamos para otra ocasión. Otra de las modificaciones que se han propuesto, y ésta con muy extendida aceptación, aunque no sé si general, es la del desbloqueo de las candidaturas para que el elector pueda variar el orden de los candidatos que ha establecido la fuerza política proponente, o incluso tachar de ella alguno. En cambio, ha tenido menos eco la idea de “abrir” las candidaturas para que el ciudadano pueda confeccionar una propia con nombres de candidatos inicialmente propuestos por fuerzas políticas diversas. Pero una y otra no atienden demandas de proporcionalidad, sino de incremento de protagonismo del elector frente al actual de los partidos, que es absoluto y excluyente. Así, pues, reducido el envite a la LOREG, los cambios que suelen sugerirse son bien conocidos y han sido ampliamente estudiados. Carlos Vidal lo ha hecho de manera especialmente atinada en las diversas obras que ha dedicado a la materia, así como en las primeras páginas de esta misma que tiene el lector en sus manos, en las que se refiere incluso, bien que de forma resumida, a posibles reformas de otro tipo de elecciones existentes en nuestro país. Yendo, pues, al objeto del presente libro, hemos de anotar que desde hace algún tiempo circulan en la opinión pública, o acaso sólo en la publicada, una variante que ha sido incorporada a su programa por el candidato del PSOE en las recientes elecciones generales: adoptar el sistema electoral alemán, o reformar el español con la mirada puesta en éste, sin que se explicitara el alcance de la medida. Esta carencia de precisiones técnicas es importante porque el sistema alemán no consiste sólo en la doble papeleta a disposición del elector, como frecuentemente se da a entender, sino que es mucho más complejo. Carlos Vidal lo conoce a la perfección y ha estudiado su eventual encaje en nuestro Ordenamiento. El resultado es este pequeño y sustancioso libro, que le abrirá los ojos a más de uno. No extraña, por eso, que comience el capítulo correspondiente, tras los antecedentes históricos, con un rótulo tan expresivo como “La ruptura de falsos mitos: ni sistema puramente mixto ni mayoritario”.
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Conforme a lo dicho anteriormente, la primera incógnita que debemos despejar es, por consiguiente, la de si los objetivos pretendidos de germanización de nuestro sistema electoral pueden lograrse con la sola reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) o sería necesaria la de la propia Constitución, concretamente de su artículo 68, que incorpora los elementos fundamentales del sistema. En puridad, el objetivo de una buena proporcionalidad no se puede alcanzar sin cambiar la circunscripción electoral, pasándola de la provincia a la Comunidad Autónoma o al colegio nacional único. En el primer caso, habría que seguir asignando a las circunscripciones una cuota previa de escaños, como ahora, pero acaso no uniforme, sino variable, en razón de sus respectivos datos censales. Aun así, hay que anotar que siete de dichas circunscripciones seguirían siendo uniprovinciales, como hasta ahora, algunas de las cuales son pequeñas (Cantabria, La Rioja y Navarra) y medianas (Baleares y Asturias). En todas las demás circunscripciones autonómicas mejoraría algo o bastante la proporcionalidad, tanto más cuantas más provincias sume cada una. Pero esta operación requiere obviamente modificar el citado precepto constitucional, extremo éste que no parece estar en la agenda política ni hoy ni en un futuro próximo puesto que los dos principales partidos políticos españoles tratan de evitarlo por activa y por pasiva. ¿Y por qué no aprovechar el impulso reformador para establecer de una vez un colegio nacional único y así alcanzar una proporcionalidad centesimal? Pues por la misma razón anterior y por otra de más hondo calado: eso, salvo que se dispongan excepciones, laminaría de raíz los partidos nacionalistas, lo cual tiene difícil encaje en la España plural que constitucionaliza nuestra vigente norma suprema. Bastante es que se practique así en las elecciones al Parlamento Europeo. Contentémonos, pues, con lo políticamente posible. El elemento mejor valorado en España del sistema alemán es el de la doble papeleta porque permite, de un lado, la formación de grupos parlamentarios sólidos y con una importancia numérica proporcional a los votos recibidos, y, por otro, votar nominalmente al candidato preferido en cada distrito uninominal, lo que lleva al
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Parlamento un cincuenta por ciento de personas directamente respaldadas por el electorado. Pero no se ha reparado suficientemente en un problema acaso menor, pero que ha tenido que ser dirimido por el Tribunal Constitucional Federal: el de los mandatos directos excedentes, esto es, los escaños que algún partido puede obtener más allá de los que le corresponden proporcionalmente. Yo quiero instar al lector a que preste atención a la breve, pero muy precisa exposición que de dicho asunto se hace en este libro. Por otra parte, en una eventual apuesta española como la que comentamos, sería problemático incorporar su muy elevada barrera electoral: el cinco por ciento del total de sufragios habidos en toda la Federación. Otra vez se chocaría con la existencia en España de partidos nacionalistas, que quedarían fuera de las Cortes Generales, puesto que ninguno alcanza, ni de lejos, tal porcentaje. Ahora bien, como el autor de este libro ha puesto de relieve en alguna otra publicación, esta medida ya levantó en Alemania serias quejas, las cuales han dado lugar a su reciente declaración de inconstitucionalidad respecto de las elecciones al Parlamento Europeo. En España, seguramente habría que rebajar el porcentaje exigido e incluso eliminar la exigencia de tres victorias parciales para así impedir que las fuerzas políticas indicadas, o algunas de ellas, se vieran “expulsadas” del sistema, lo que resultaría difícilmente asumible, habiéndose constitucionalizado el pluralismo político como valor superior del Ordenamiento jurídico. Pero, por este camino de adaptación a nuestras condiciones, el elemento examinado tendría escasa o nula significación en el problema que comentamos. El abanico de cuestiones que antecede, que no es sino parte de lo tratado en este excelente libro, tiene la suficiente entidad e interés como para captar la atención del lector, al que auguro una estimulante lectura del análisis que su autor hace de ellas, así como de las conclusiones, que, por prudentes, son menos optimistas que las habituales en nuestro país en torno a esta cuestión. Cada uno de los aspectos abordados encuentran su reflejo en la o en las correspondientes tablas que ilustran matemáticamente el quid de la cuestión debatida. Es éste un modo riguroso de tratar la materia electoral: acercándose a ella con prudencia y exponiendo
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los resultados con claridad y distinción cartesianas. El autor, que es un excelente constitucionalista y que, rara avis, es al mismo tiempo muy hábil en el manejo de los números, ha practicado este procedimiento desde que hizo su tesis doctoral con una propuesta de reforma del sistema electoral español. Y, cuando los números hablan, deben callar los pre-juicios y las suposiciones más o menos imaginativas. Así, por ejemplo, puede observarse cómo, aplicando este sistema a las pasadas elecciones generales de noviembre de 2011, la distribución de escaños habría sido diferente de la que hoy vemos en el Congreso de los Diputados, comenzando por la mayoría del PP, que no sería holgadamente absoluta, sino holgadamente relativa. Los escaños estarían más proporcionalmente repartidos, lo cual presenta una cara positiva, pero el Gobierno necesitaría de algunos apoyos puntuales en determinados procedimientos parlamentarios. La decisión, por tanto, antes de ser adoptada, debe ser muy meditada y, sobre todo, consensuada con todas o con la mayor parte de las fuerzas políticas, y esto último es, hoy por hoy, extremadamente difícil. Dicho lo cual, añadiré que, a mi entender y en iguales términos de prudencia, no todo está dicho con las soluciones aritméticas de los problemas electorales. Hoy, en los sistemas políticos como el nuestro, el Parlamento y el Gobierno están unidos en una suerte común, están ligados por una relación de confianza que el primero otorga al segundo y se la mantiene para que pueda gobernar, vale decir para que pueda dirigir la política nacional. Por eso a nadie puede sorprender que las elecciones legislativas sean consideradas por el común de la ciudadanía no tanto ni principalmente como un modo de selección de legisladores cuanto de un equipo de gobierno. Y está por ver si las reformas posibles que se airean, y especialmente la que se estudia en las páginas que siguen redundarían en una mejora de la gobernabilidad del Estado, es decir, en la más fácil formación de los Gobiernos y en su mayor consistencia. Y digo esto porque los que perderían fuerza con ella serían los dos grandes beneficiados hasta ahora, PP y PSOE, es decir los dos únicos partidos que pueden formar Gobierno, extremo éste sumamente
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importante en un sistema parlamentario y que, por tanto, no debe ser excluido del análisis, especialmente de su valoración postrera. Porque ¿de verdad hay que creer que nuestro peculiar y denostado bipartidismo es la fuente de todos los males patrios, en tanto que el multipartidismo lo sería de todos sus bienes? En pocos ámbitos como en éste es necesario reflexionar seriamente antes de pasar a la acción. Con todo, igual que los poliedros, estos asuntos que tratamos tienen no una cara ni dos, sino cuatro o más, por lo que todavía hemos de añadir algo para que sea cierta la perplejidad anunciada al principio. Me refiero a una dimensión del problema representativo habitualmente silenciada por los expertos y sobre la que vengo llamando la atención desde hace algún tiempo porque incide considerablemente en el funcionamiento del sistema. En efecto, la representación, la representatividad, es un prerrequisito del legítimo funcionamiento de un régimen político calificado precisamente como democracia representativa. Pero el sistema electoral no es sino un subsistema del sistema político en su conjunto y, si bien es sumamente importante, no determina de manera absoluta a éste ni califica por sí solo su representatividad. Un correcto sistema electoral es condición necesaria para todo ello, pero no suficiente. A pocos ingleses se les ocurriría calificar la Cámara de los Comunes como no representativa o deficientemente representativa, pese a que su sistema electoral funciona sobre una (fáctica) pérdida masiva de sufragios. Acaso sucediera otro tanto con los franceses si se les preguntara acerca de la Asamblea Nacional pese a que en los últimos tiempos se hayan quedado sin escaño candidaturas que alcanzaron hasta un 20% de los sufragios. Qué duda cabe de que, en comparación con dichos Parlamentos, nuestro Congreso de los Diputados es matemáticamente mucho más representativo. Y, sin embargo, respecto de él sí surgen quejas. La clave de esta aparente contradicción reside, según creo, en el mejor funcionamiento de esas otras dos Cámaras (dicho sea con algunas reservas respecto de la Asamblea Nacional francesa) y en que la ciudadanía siente que el Parlamento asume sus demandas reales y les da respuesta, siente que el Parlamento ejerce sin graves
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altibajos sus funciones legislativa, presupuestaria y controladora del Ejecutivo. En una palabra, la clave reside en el buen funcionamiento de la democracia representativa. Y esto es mucho más decisivo que el ajuste centesimal de la relación votos/escaños. Estamos, pues, ante dos dimensiones de la representación. Una estrictamente racional y objetiva: el reflejo a escala de la voluntad general. Otra subjetiva: la sensación o sentimiento que tiene el ciudadano de que está representado por el Parlamento en su conjunto y no —o no sólo— por “su” diputado. Y esto lo lleva a sentirse identificado con el sistema en el que vive, integrado en él y no ocurriéndosele, por tanto, poner en entredicho su legitimidad1. Es verdad que en los países referidos hay algunas protestas. En Inglaterra, lo hace el Partido Liberal Socialdemócrata, que con bastantes votos apenas alcanza escaños y pocas veces logra entrar en un Gobierno de coalición; pero su protesta es tomada como un elemento más del paisaje político: se cuenta con ella, se sabe que hay que oírla de vez en cuando y nada más. Al menos, así ha sido hasta ahora. En Francia protestaba Le Pen y ahora lo hace su hija y sucesora; pero, al igual que en el caso anterior, dichas lamentaciones apenas conmueven a los poderes públicos: dura lex, sed lex. El porqué de que en España sí haya quejas y los movimientos en favor de la reforma electoral ganen adeptos tiene mucho que ver con la segunda significación de la representación: aunque la representatividad del Congreso y, por tanto, su legitimidad democrática, es innegable, aunque matizable, resulta manifiesto que hay un cierto desentendimiento, una lejanía de los ciudadanos respecto de la política porque no se sienten representados por el Congreso, por no hablar del Senado. Ahí radica la cuestión, según creo: en que los ciudadanos no se sienten identificados con dicha Cámara, no se reconocen en ese espejo, no la aprecian como emanación suya y, como consecuencia, tampoco se sienten integrados en el sistema político del cual dicha Cámara es o debería ser la pieza central. 1
Nada de esto tiene que ver con el principio de identidad schmittiano; nada con prescindir de los procedimientos democráticos formales por innecesarios; nada con la alienación nacional en ningún conductor carismático, lo mismo si es individual que si es colectivo o colegiado.
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Tal sentimiento de identificación con la Cámara y de integración en el sistema político es algo subjetivo, emocional si se quiere, acaso insusceptible de ser jurídicamente racionalizado, pero no es irracional, y, desde luego, es políticamente determinante. Esto es lo que siente el ciudadano británico respecto de su Cámara de los Comunes y esto es precisamente lo que está fallando en el Congreso de los Diputados en España, al menos desde hace unos veinte años. ¿Dónde está el punto de inflexión?; ¿en el sistema electoral? Puede que sí, pero no del todo. Pensemos en el Senado. ¿Acaso alguien piensa que su problema, su desdibujamiento en el funcionamiento del aparato estatal y en la opinión pública es debido al sistema de elección sus miembros? El problema del Senado es otro, como se sabe. Reside en su configuración constitucional, que ha hecho de él no una segunda Cámara, sino una Cámara secundaria. El arraigo de las instituciones representativas reside más, mucho más, en el diseño de sus funciones y de su funcionamiento. Por tanto, siempre que el sistema electoral cumpla unos mínimos democráticos, como sucede en nuestro país (y si son más que mínimos, mejor) el surgimiento de ese sentimiento de integración depende acaso más de unos buenos reglamentos parlamentarios y de una buena legislación sobre partidos. ¿Quiere decir lo argumentado hasta ahora que hemos de abandonar toda pretensión de mejorar la representación objetiva o que son inconciliables ésta y la representación subjetiva? En absoluto. No estamos esgrimiendo la teoría de las dos dimensiones de la representación para evitar encararnos con el problema que nos ocupa porque también el sistema electoral tiene incidencia, y mucha, en el funcionamiento del sistema político. Lo único que queremos significar es que el ajuste votos/escaños, por sí solo, no mejora gran cosa el funcionamiento de la democracia y que, por ende, hay que trabajar en los dos frentes, o en tantos cuantos sean pertinentes, y no fiarlo todo a las matemáticas. Pero, como tampoco las matemáticas son incompatibles con los sentimientos (en nuestro caso el sentimiento de integración en el sistema político), el problema del sistema electoral sigue en pie, con el consiguiente desasosiego de quien esto escribe. Por eso
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viene bien un libro como éste, en el que el autor, poseedor de conocimientos poco frecuentes sobre la materia, asume el riesgo de relativizar una medida que, al parecer, goza del favor de quienes opinan con más pasión que competencia. El lector agradecerá su objetividad, su precisión y su claridad, que no son sino indicadores de su honestidad científica y de su gran dominio de esta materia tan procelosa. En conclusión, hágase o no la reforma electoral, la que no debe demorarse es la antes señalada acerca de los reglamentos parlamentarios, la legislación sobre los partidos, su financiación, etcétera. Más allá de esa modesta indicación y de mi opinión acerca del no fácil encaje del sistema electoral alemán in toto con nuestra norma fundamental, no sé si esto tiene arreglo. Y lo siento. ANTONIO TORRES DEL MORAL Catedrático de Derecho Constitucional
I. Introducción
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e habla con frecuencia del creciente distanciamiento entra la clase política y los ciudadanos. Una mayoría de ellos suele manifestar su decepción con sus representantes, achacándoles la ausencia de un verdadero interés por acoger los deseos e intereses de sus representados. Sea o no justificada esta sensación, lo cierto es que existe, y nos debe llevar a reflexionar sobre qué aspectos de nuestro sistema democrático podrían ser modificados y mejorados, de modo que se recupere esa relación de confianza entre representantes y representados, entre electores y elegidos. El riesgo que corremos si no reflexionamos sobre estos aspectos y no aplicamos algunas de sus propuestas es el de que movimientos como el del 15M puedan derivar hacia otro tipo de actitudes más radicales y anti-sistema. Aunque este movimiento parece haber devenido en algo anárquico y fundamentalmente impulsado por la izquierda radical, lo cierto es que la sensación que se palpa en la ciudadanía y en la opinión pública es la de que el sistema democrático es mejorable, y que puede potenciarse y agilizarse la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones. Uno de los elementos que, desde el primer momento, ha abanderado el movimiento 15M, asumiendo el relevo de otros grupos e incluso de partidos minoritarios, es el de la reforma de la Ley electoral. La principal petición es la de incrementar la proporcionalidad del sistema, a lo que se añade la necesidad de intensificar la relación entre representantes y representados, por lo que suele exigirse un sistema de listas abiertas (aunque, como veremos, en realidad no parece que ésta sea la petición real). Los discursos de investidura de algunos presidentes autonómicos (señaladamente el de Esperanza Aguirre2, y no es la primera ocasión; y también las
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Vid. ELPAIS, 14 de junio de 2011. Disponible en internet: http://www. elpais.com/articulo/espana/Aguirre/dibuja/nuevo/mandato/liberalismo/ austeridad/Madrid/elpepuesp/20110614elpepunac_7/Tes (consultado el 10.08.2011). Aguirre ya había hecho propuestas en esta línea en 2005
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propuestas de Francisco Camps, el dimitido Presidente de la Generalitat valenciana3) han sugerido posibles reformas en la línea de abrir o desbloquear las listas. A ello se ha añadido la posición del candidato socialista a la Presidencia del Gobierno en las elecciones generales de 2011, Alfredo Pérez Rubalcaba, que directamente ha propuesto reflexionar sobre la posible aplicación del sistema electoral alemán4. Sin embargo, las reformas electorales no se han caracterizado en España por abordar aspectos esenciales. El último ejemplo lo tenemos en la reforma de la LOREG aprobada por el Congreso de los Diputados el 27 de enero de 2011, quizá la más amplia de todas las que se han acometido de dicha norma. Esta reforma no afecta ni a la distribución de escaños por provincia, ni al tamaño de las circunscripciones, a la definición de tales circunscripciones o a la fórmula electoral. La modificación de estos aspectos venía siendo reclamada, fundamentalmente, por Izquierda Unida y por Unión, Progreso y Democracia, dos partidos que presentan candidaturas en todo el territorio nacional y que se ven penalizados a la hora del reparto de escaños, puesto que no se les asignan los que proporcionalmente les corresponderían. IU siempre ha mantenido estas posiciones, que se intensificaron tras las elecciones de 2008, y UPyD se sumó a esta tesis, como consecuencia también de la penalización sufrida en la misma convocatoria electoral. La cuestión ha estado muy presente en la campaña electoral de noviembre de 2011, y no en vano los dos partidos mencionados llevaron las propuestas de reforma del sistema electoral como elementos destacados de sus programas electorales. Se intensificó el debate con posterioridad a las elecciones, de tal manera que tanto IU como UPyD han insistido en comparar los resultados realmente
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(vid. El País de 14 de febrero de 2005): http://www.elpais.com/articulo/madrid/PP/quiere/dividir/Comunidad/circunscripciones/electorales/ elpepiautmad/20050214elpmad_2/Tes (consultado el 22.09.2011) Sobre las propuestas de Camps, pueden verse los artículos de Guillermo López García (cfr.) http://valenciaplaza.com/ver/29783 Vid.EL PAIS,9 de julio de 2011: http://politica.elpais.com/politica/2011/07/09/ actualidad/1310209630_781185.html (consultado el 10.08.2011).
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obtenidos en escaños con los que habrían alcanzado con un sistema más proporcional. En cuanto a los dos grandes partidos, y los partidos nacionalistas más fuertes (PNV y CIU), han propuesto en ocasiones en sus programas electorales posibles modificaciones del régimen electoral español. Pero en la mayor parte de los casos se refieren a cuestiones de procedimiento, que no afectan al propio sistema de reparto y distribución de escaños, a la circunscripción y a la fórmula electoral. En ocasiones sí se han planteado iniciativas similares en el ámbito local o autonómico, pero tampoco han llegado a concretarse. Esta posición no ha variado en la reciente reforma de la LOREG, que se ha mantenido en este reducido ámbito, sin afectar a cuestiones esenciales. Como ya es conocido5, la regulación de nuestro sistema electoral ha gozado de una estabilidad normativa que no se ha dado
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La bibliografía sobre esta cuestión, y sobre las posibles reformas, es inacabable. Pueden consultarse, por ejemplo, las aportaciones incluidas en el volumen coordinado por Montabes Pereira, J., El sistema electoral a debate: veinte años de rendimiento del sistema electoral español (1977-1997), CIS, 1998. Son relevantes las aportaciones publicadas en el número 74 de la Revista de Derecho Político (2009), especialmente las de Fernández-Miranda Campoamor, A., “Reflexiones sobre una improbable reforma del sistema electoral del Congreso de los Diputados”, págs. 17-43 y Torres del Moral, A., “La reforma del sistema electoral o la cuadratura del círculo”, págs. 49-111. Otras de las contribuciones más recientes son: Martínez-Pujalte, A.L., Los sistemas electorales españoles, Dikynson, Fundación Ciudadanía y Valores y Universidad Rey Juan Carlos, Madrid, 2010; Martínez Sospedra, M., Uribe Otalora, A., “La reforma del sistema electoral español: la elección del Congreso de los Diputados a examen. Diversas soluciones para un mismo problema”, Revista de las Cortes Generales, N.º 74, 2008, págs. 47104; Montero Gibert, J.R., Riera Sagrera, P. “El sistema electoral español: cuestiones de desproporcionalidad y de reforma”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, N.º 13, 2009; Urdánoz Ganuza, J., “Un nuevo sistema electoral”, Revista de estudios políticos, N.º 126, 2004, págs. 289-320. Algo más lejanas en el tiempo son otras aportaciones, entre las que se puede seleccionar la de Montero Gibert, J.R., “El debate sobre el sistema electoral: rendimientos, criterios y propuestas de reforma”, en Revista de estudios políticos, N.º 95, 1997, págs. 9-46, y los libros de Sánchez Navarro, A., Constitución, igualdad y proporcionalidad
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en otros campos, estabilidad que no parece que sea fácil romper, incluso teniendo en cuenta movimientos como el 15M o propuestas como la del candidato Rubalcaba, si tenemos en cuenta que haría falta lograr casi la unanimidad de los grupos políticos para que la reforma fuese realmente eficaz y positiva para el país, meta harto difícil de alcanzar6. Además, da la impresión de que cuando se habla de propuestas como la de las listas abiertas, o incluso la de seguir el modelo del sistema electoral alemán, se está ignorando realmente de lo que se habla. Como veremos, las listas abiertas son una fórmula técnicamente casi imposible en España, especialmente en las circunscripciones grandes. Y, por otra parte, la implantación del sistema alemán en su totalidad puede dar lugar a resultados que probablemente harían reflexionar a sus proponentes antes de seguir adelante con sus propuestas. A lo largo de las páginas que siguen, haremos un repaso, en primer lugar, muy brevemente, de algunas de las propuestas de reforma del sistema electoral español, así como de las ideas principales del informe del Consejo de Estado sobre las cuestiones que luego abordaremos en los siguientes apartados. A continuación, dedicaremos una buena parte del trabajo a analizar en profundidad el sistema electoral alemán, con cada uno de sus elementos. Insistimos en que esto es esencial para poder luego valorar si el sistema puede o no ser una alternativa adecuada para España. Por último, en la tercera parte del libro, estudiaremos la posible implantación en España del sistema alemán, bien en su totalidad, bien parcialmente. Lo abordaremos desde el punto de vista teórico, en abstracto, analizando la viabilidad jurídica y la constitucionalidad de todos
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electoral, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998 y Arnaldo Alcubilla, E. El régimen electoral de España, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1999. Por último, pueden verse algunas aportaciones de quien esto escribe: El sistema electoral español. Una propuesta de reforma, Método ediciones, 1995, “Elecciones generales de 1996: Estudio de los efectos de diversos sistemas electorales”, Revista de las Cortes Generales, N.º 45, 1998, págs. 215-233; “Riformare il sistema elettorale spagnolo?”, en Rassegna parlamentare, Vol. 53, núm. 1, 2011, págs. 177-201. Montero Gibert, J.R.: “El debate sobre el sistema electoral: rendimientos, criterios y propuestas de reforma”, op. cit., pág. 21.
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los aspectos que implica. También llevaremos a cabo una proyección práctica, que nos ayudará a valorar técnica y políticamente la oportunidad de asumir dicho sistema electoral, en función de las dificultades técnicas, por un lado, y de los resultados y sus efectos políticos, por otro.