Issuu

experiencia de dos magistrados, que nos plantea los elementos para la elaboración de una Teoría General del Derecho Administrativo Sancionador a partir de una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, las bases constitucionales de su aplicación, los aspectos generales de la infracción y la sanción administrativa, así como los elementos del procedimiento sancionador. Se trata de un importante planteamiento que representa un significativo avance en el desarrollo de la

Derecho Administrativo Sancionador Parte General

Jorge Alberto Estrada Cuevas Manuel Lucero Espinosa

doctrina mexicana del Derecho Administrativo.

Derecho Administrativo Sancionador Parte General

Nos encontramos ante un trabajo elaborado con la visión sustentada en la

978-84-1147-731-4

9 788411 477314

Colección Derecho Administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PARTE GENERAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PARTE GENERAL

JORGE ALBERTO ESTRADA CUEVAS MANUEL LUCERO ESPINOSA PRÓLOGO

LUIS HUMBERTO DELGADILLO GUTIÉRREZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

Dirección de la colección

Josefina Cortés Campos

Jorge Alberto Estrada Cuevas Manuel Lucero Espinosa

EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-733-1 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Silvia, Irán y Denise Mis tres amores MANUEL LUCERO ESPINOSA

“No será por mí que se diga, que los jueces y magistrados, son venales” Con amor para Cedrick, Axel, Grecia y Yolis JORGE ALBERTO ESTRADA CUEVAS

Índice Prólogo.......................................................................................................................

Introducción...............................................................................................................

Capítulo Primero LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO 1.1. Nociones preliminares...................................................................................... 1.2. Fundamento constitucional y bloque de legalidad........................................... 1.3. La potestad administrativa sancionadora. Nociones preliminares.................... 1.3.1. Derecho administrativo sancionador contravencional y disciplinario... 1.3.2. La coacción directa y la potestad administrativa sancionadora. Diferencias............................................................................................. 1.4. La construcción del derecho administrativo sancionador a partir de la jurisprudencia mexicana.......................................................................................... 1.4.1. Modulaciones, matizaciones o relativizaciones.................................... 1.5. Autoridad competente, poder de policía y Estado regulador........................... 1.5.1. Autoridad competente.......................................................................... 1.5.1.1. Delegación, avocación y desconcentración de facultades...... 1.5.2. Poder de policía..................................................................................... 1.5.3. Estado regulador...................................................................................

29 33 36 38 39 44 50 55 55 61 64 73

Capítulo Segundo LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA 2.1. Concepto........................................................................................................... 2.2. Clasificación....................................................................................................... 2.2.1. Por su duración...................................................................................... 2.2.2. Por la conducta desplegada................................................................... 2.2.3. Por el resultado..................................................................................... 2.2.4. Por la lesión que causan........................................................................ 2.3. Elementos de la infracción................................................................................ 2.3.1. El sujeto activo...................................................................................... 2.3.2. El sujeto pasivo...................................................................................... 2.3.3. La conducta........................................................................................... 2.3.4. La tipicidad............................................................................................ 2.3.4.1. El doble mandato....................................................................

97 100 100 102 104 105 105 106 110 111 112 126

Índice

2.3.5. La antijuricidad...................................................................................... 2.3.5.1. Legítima defensa..................................................................... 2.3.5.2. Cumplimiento de un deber..................................................... 2.3.5.3. Ejercicio de un derecho........................................................... 2.3.5.4. Estado de necesidad justificante............................................. 2.3.5.5. Imposibilidad de exigirle al agente una conducta diversa a la que realizó. (Inexigibilidad de otra conducta)......................... 2.3.5.6. Antijuricidad formal y material............................................... 2.3.6. La culpabilidad....................................................................................... 2.3.6.1. Personalidad de la sanción..................................................... 2.3.6.2. Responsabilidad por el hecho................................................. 2.3.6.3. Exigencia de dolo o culpa........................................................ 2.3.6.4. Imputabilidad.......................................................................... 2.3.6.5. Causas de inimputabilidad...................................................... 2.3.6.6. Causas de inculpabilidad......................................................... 2.3.6.6.1. Error de prohibición invencible.............................. 2.3.6.6.2. Estado de necesidad disculpante........................... 2.3.6.6.3. Inexigibilidad de otra conducta como causa de inculpabilidad........................................................ 2.3.6.6.4. Caso fortuito..........................................................

128 133 134 135 136 137 138 140 141 146 146 150 153 154 155 159 160 161

Capítulo Tercero LA SANCIÓN 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7.

Nociones preliminares...................................................................................... Actos administrativos desfavorables y sancionatorios. Diferencia.................... La sanción administrativa como garantía.......................................................... Sanción y coacción. Diferencias........................................................................ Tipicidad de las sanciones administrativas........................................................ Carácter formal y material de las sanciones..................................................... Tipo de sanciones.............................................................................................. 3.7.1. Amonestación con apercibimiento........................................................ 3.7.2. Multa..................................................................................................... 3.7.3. Multa adicional por cada día que persista la infracción........................ 3.7.4. Arresto................................................................................................... 3.7.5. Clausura................................................................................................. 3.7.6. Trabajos a favor de la comunidad.......................................................... 3.8. Graduación de las sanciones............................................................................. 3.9. Decisión del órgano sancionador...................................................................... 3.9.1. Requisitos formales y materiales........................................................... 3.9.2. Fundamentación y motivación..............................................................

163 166 167 167 168 171 173 174 176 180 182 184 185 189 191 192 195

Índice

3.10. Extinción de la responsabilidad del infractor.................................................... 3.11. Ejecución de la sanción..................................................................................... 3.12. Resarcimiento de daños y perjuicios.................................................................

197 201 202

Capítulo Cuarto EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 4.1. Nociones preliminares...................................................................................... 4.2. El debido proceso y sus garantías..................................................................... 4.2.1. Base constitucional................................................................................ 4.2.2. Base internacional................................................................................. 4.2.3. El debido proceso adjetivo y sustantivo................................................ 4.2.4. El debido proceso. Su extensión al derecho administrativo sancionador......................................................................................................... 4.2.5. Las garantías del debido proceso en el derecho administrativo sancionador..................................................................................................... 4.2.5.1. Derecho a ser informado del inicio del procedimiento administrativo sancionador............................................................ 4.2.5.2. Derecho a aportar pruebas y que le sean recibidas las mismas......................................................................................... 4.2.5.3. Derecho a la presunción de inocencia.................................... 4.2.5.4. Derecho a producir alegatos................................................... 4.2.5.5. Derecho a que se resuelva...................................................... 4.2.5.6. Derecho a impugnar la resolución sancionadora.................... 4.3. La separación formal entre el órgano administrativo que instruye y el que sanciona............................................................................................................ 4.4. El procedimiento sancionador.......................................................................... 4.4.1. Iniciación del procedimiento administrativo sancionador.................... 4.4.2. Instrucción............................................................................................. 4.4.3. Decisión................................................................................................. 4.4.4. Eficacia................................................................................................... 4.5. Actuaciones previas.......................................................................................... 4.6. Medidas de seguridad, provisionales y correctivas...........................................

207 210 212 216 219 221 222 224 228 236 240 242 243 245 248 251 254 255 256 257 259

Capítulo Quinto PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD 5.1. Nociones preliminares...................................................................................... 5.1.1. Materialidad, finalidad, causa, interés protegido, disponibilidad de derechos y computo de plazos.............................................................. 5.2. La prescripción..................................................................................................

265 271 275

Índice

5.2.1. Computo del plazo de prescripción. Dies a quo/Dies ad quem. (el día desde el cual/el día hasta el cual)......................................................... 5.2.2. Dies a quo en infracciones ocultas o clandestinas................................ 5.2.3. Reserva de ley para la fijación de plazos de prescripción...................... 5.2.4. Suspensión e interrupción de la prescripción. Diferencias.................... 5.2.5. Reinicio y reanudación de los plazos de la prescripción........................ 5.2.6. Oficiosidad de la prescripción............................................................... 5.3. Caducidad de la instancia..................................................................................

277 280 281 282 284 289 291

BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................

297

De la Colección de Derecho Administrativo A lo largo de los años he tenido la oportunidad de participar en diversos proyectos de la Editorial Tirant lo Blanch. En la Colección La práctica del Derecho Mexicano como integrante del Comité Editorial y en la Colección de Manuales Mínimos como su directora; adicionalmente, he colaborado en el dictamen de diversas obras y también he tenido la ocasión de proponer para dictamen diversos textos jurídicos. Cada una de esas tareas y responsabilidades las he desempeñado con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la educación e investigación jurídicas en México. Sin embargo, la más reciente invitación por parte de la Editorial Tirant lo Blanch, y de su Director Don Salvador Vives, consistente en dirigir la Colección de Derecho Administrativo en México, aparte de significar un gran honor, representa un reto muy importante que acepto con enorme entusiasmo. A propósito de los retos que ofrece conformar una colección de textos jurídicos en el ámbito del Derecho Administrativo, comencemos por señalar que en los países en los que existe la posibilidad de encontrar Escuelas de pensamiento e investigación en materia de Derecho administrativo, generalmente adscritas a distintas universidades, la labor de conformar una colección en la materia resulta un tanto menos compleja; esto, en la medida en la que la fuente de generación de la mayor parte de la doctrina administrativa es identificable. A diferencia de lo que ocurre en esos países, en México la generación de estudios especializados contemporáneos no tiene como raíz la presencia de Escuelas de Derecho Administrativo, sino que resulta de una marcada relación entre la práctica jurídica profesional (y de sus aportes dogmáticos) y, más escasamente, la producción científica propia de las universidades y de sus grupos de investigación, lo que muchas veces termina perdiendo balance en favor de la práctica jurídica y con una merma evidente en la investigación y doctrina nacionales.

Josefina Cortés Campos

En un reciente trabajo del doctor Jorge Fernández Ruiz, titulado El Origen del Derecho Administrativo en México1, se establece con claridad la relación entre el estado de la doctrina ius administrativista y la calidad del ordenamiento jurídico administrativo mexicano. Para Fernández Ruiz, a lo largo del origen, desarrollo y evolución del Derecho Administrativo, es posible evidenciar de qué forma la falta de interés por ese ámbito del conocimiento jurídico, se ve reflejada en un marco jurídico elemental y deficiente de la Administración Pública y de su relación con los gobernados, lo que, por ejemplo, en el primer tercio del siglo XX, fue resultado del “desconocimiento generalizado de los principios, fines y avances del derecho administrativo como ciencia”. En contraste, y de tomar como ejemplo el segundo tercio del siglo XX, en el que se registra el auge del Derecho Administrativo en México, se puede observar que el marco jurídico de la administración pública mejoró de manera sustancial, no solo en el ámbito de la función administrativa, sino también en su organización y diseño institucional. Lo anterior, gracias a los estudios y obras de Gabino Fraga (Derecho administrativo, 1934); Antonio Carrillo Flores (La defensa jurídica de los particulares frente a la Administración en México, 1939); Andrés Serra Rojas (Derecho Administrativo, 1959); Alfonso Nava Negrete (Derecho procesal administrativo, 1959); y Jorge Olivera Toro (Manual de derecho administrativo, 1963); obras que en su mayoría fueron escritas en el marco de una incipiente Escuela de Derecho Administrativo que tuvo como casa de estudios a la Universidad Nacional Autónoma de México. Como seguramente ha sido notado por quien nos lee, las obras citadas datan del segundo tercio del siglo XX, le que impone de suyo la necesidad y, en consecuencia, el reto de establecer un relevo generacional en la doctrina administrativista mexicana a fin de acompañar las transformaciones recientes del Derecho Administrativo y de la Administración Pública. Si bien es cierto que han existido im1

Fernández Ruiz, J., El Origen del Derecho Administrativo en México, Biolex, Volumen 13, enero-diciembre de 2021, Universidad De Sonora, ISSN 2007-5545 | e214.

De la colección de Derecho Administrativo

portantes esfuerzos de autores nacionales, como es el caso de Luis Humberto Delgadillo y Manuel Lucero Espinosa (Elementos de Derecho Administrativo, 1991; Compendio de Derecho Administrativo, 2008); Sergio Valls y Carlos Matute (Nuevo Derecho Administrativo, 2003); José Roldán Xopa (Derecho Administrativo, 2008), solo por señalar algunos ejemplos de Manuales de Derecho Administrativo, lo cierto es que en nuestro país aún se echan en falta no sólo Tratados o Manuales recientes, sino también acervos sistematizados, especializados y con unidad de propósito en esta materia. De ahí que esta colección tiene entre sus objetivos contribuir a llenar ese vacío. En adición a los retos antes señalados, hay que destacar también el hecho de que una colección supone integrar un conjunto ordenado de textos jurídicos que convergen, por su características formales y sustantivas, en torno a un objetivo común; ante tal consideración resultaría sencillo sumar, a lo largo del tiempo, textos cuyo objeto de estudio fuese el Derecho Administrativo. No obstante, aún cumpliendo con ese primer mandato, es claro que para los fines de esta colección —como lo es la conformación de redes de conocimiento especializado en materia de Derecho Administrativo— habrá que respetar, no solo un proceso riguroso de dictaminación por pares, sino también concretos balances y exigencias. No sólo nos referimos a la necesidad de cuidar que a lo largo de la colección exista un equilibrio respecto de textos cuyas temáticas se adscriban a la denominada Parte General del Derecho Administrativo (concepto, origen, desarrollo y evolución, bases constitucionales, sistema de fuentes, organización administrativa, actuación administrativa; entre otros); con otros que integren la llamada Parte Especial (bienes públicos, contratación administrativa, ordenación económica, ordenación territorial; responsabilidad de los servidores públicos, responsabilidad patrimonial del Estado, etc.), sino que también habrá que cuidar ciertos balances en torno a la representación de los distintos órdenes jurídicos —perspectivas supranacional, nacional, federal, local y municipal—; o bien, a las temáticas clásicas del Derecho Administrativo frente a estu-

Josefina Cortés Campos

dios que analizan los desafíos más recientes de esta disciplina y que provienen de diversos sectores de referencia (telecomunicaciones, energía, medioambiente, ordenación y planeación urbana, nuevas tecnologías, plataformas digitales; sólo por señalar algunos ejemplos). Finalmente, una cuestión no menor se refiere al balance de género que deberá guiar la participación de especialistas del Derecho Administrativo en esta colección; lo anterior, es de especial relevancia para la doctrina nacional puesto que tratándose del Derecho Administrativo ha persistido un marcado desbalance que esta colección busca remediar. Hasta aquí he presentado algunos de los retos que como directora habré de enfrentar en esta colección, por lo que, frente a la importancia de su propósito, parto con la certeza de que este tipo de proyectos editoriales solo se logra como resultado de la suma de diversos esfuerzos y voluntades, tanto institucionales como personales. De ahí que esta presentación quedaría incompleta de no realizar los agradecimientos correspondientes: a Tirant lo Blanch por aportar su conocimiento y prestigio editorial a este proyecto; a cada uno de los autores y autoras por haber aportado su tiempo y conocimiento para hacer realidad esta colección. A todos nos reúne y compromete el mismo objetivo, generar redes de conocimiento que logren contribuir a la investigación, enseñanza y ejercicio profesional del Derecho Administrativo y, por esa misma vía, a la constante renovación del Derecho y la práctica legal en nuestro país. Josefina Cortés Campos Directora de la colección Ciudad de México, septiembre 2022

Prólogo Exponer unos comentarios previos al logos de esta obra me resulta muy gratificante, pero me ha implicado un gran esfuerzo, porque mi mente de “magistrado en retiro” se ha desatendido de los interesantes temas que esta obra trata y, adicionalmente a ello, el hecho de que en nuestro país la materia en cuestión se ha mantenido alejada de la doctrina y de la sistematización legislativa, además de que, como los autores de esta obra nos dicen, su formación ha sido, principalmente, producto de las estructuraciones jurisdiccionales de la jurisprudencia. Ese olvido, o desinterés doctrinal y legislativo, no coincide con la ambiciosa invasión autoritaria que los órganos públicos manifiestan al ejercer su poder, aprovechándose de que por la falta, o compleja regulación administrativa, se produzca un difícil cumplimiento de los ordenamientos que regulan el ejercicio de la libertad ciudadana, de tal forma que fácilmente se cae en infracciones administrativas, como las de tránsito, comerciales, del medio ambiente, entre otras, además de que en muchos casos resulta más simple pagar las multas, que seguir el complicado y oneroso trámite para su impugnación, lo que, todavía más, en muchos casos favorece las prácticas de corrupción. Como podemos percatarnos, la multiplicidad de normas administrativas que, de acuerdo con su naturaleza reguladora o de control, en cada uno de los ordenamientos de que se trata: aguas, comercio, tránsito, medio ambiente, turismo, etc., establecen su propia regulación en cuanto a obligaciones, sanciones, procedimientos, sin una normatividad que de manera general regule los aspectos sustantivos y adjetivos del control a cargo de la autoridad, dificulta la debida observancia de la población en general. Ya hace muchos años comentábamos el magistrado Manuel Lucero y yo, en nuestra obra Compendio de Derecho Administrativo, que la función de control que tiene a su cargo la Administración Pública, se ha ido expandiendo más y más, limitando el ejercicio de la libertad de los gobernados, por lo que al Derecho Administrativo le corresponde establecer el equilibrio entre la expresión de la libertad de los gobernados y el ejercicio del poder de la autoridad; sólo que ante el incremento del control, el contenido de las normas administrativas se ha ido complicando más y más, creando una telaraña y un terrible

Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez

laberinto en el que se pierden los gobernados, quedando expuestos al ejercicio del poder de la autoridad sin la capacidad suficiente para defenderse. Este laberinto, como una intrincada selva jurídica, carece de un mapa para que el gobernado se oriente en su diario vivir, puesto que son muchas las normas reguladoras, contenidas en diversas leyes administrativas, cada una de ellas con sus principios, reglas, procedimientos; con las infracciones y sanciones en la materia que regulan, así como los procedimientos para su imposición y defensa, lo cual podría resolverse con una ley que de manera general regulara los aspectos generales de las obligaciones, infracciones y sanciones administrativas; una ley general que guiara al gobernado para el cumplimiento de sus obligaciones administrativas y la defensa de sus derechos en materia de infracciones y sanciones. Esto me recuerda la época del proceso de la Reforma Administrativa que se dio en la década de los años 70 del siglo pasado, en que al ir creciendo la administración y diversificando sus controles, se fueron dictando leyes diferentes para regular la acción gubernamental, como en materia de compras del Estado, servicios y obras públicas, medio ambiente; se fueron especializando los ordenamientos separándolos de los códigos generales, como el civil y el mercantil, y creció también el número de dependencias públicas, dio lugar a la emisión de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, junto con el diverso número de leyes administrativas, pero cada una con su propia regulación en materia de infracciones, sanciones y procedimientos. De igual manera, respecto del procedimiento administrativo existió una fuerte corriente de sistematización y unificación de los procedimientos regulados en las diferentes leyes administrativas a principio de la década de 1990, objetivo que finalmente se logró en 1994, al ser promulgada la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada el 4 de agosto de ese año en el Diario Oficial de la Federación. Así fueron sistematizados de los procedimientos contenidos en los diferentes ordenamientos, al establecer que las disposiciones de esa ley se aplicarían a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Centralizada, y sólo por excepción excluyó algunas materias, pero se logró una regulación general de las características, nacimiento, nulidades y extinción de los actos administrativos; se regularon los procedimientos administrativos y se unificó la tramitación de los recursos administrativos, al establecer el recurso