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LA REFORMA DE LA LEY DE COSTAS DE 2013

María del Carmen Núñez Lozano Catedrática de Derecho Administrativo Universidad de Huelva

Valencia, 2013

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A Pablo Luis y Pilar, mis hermanos

Índice INTRODUCCIÓN......................................................................................... 13

Capítulo I Los bienes de dominio público marítimo-terrestre

I. NUEVAS DEFINICIONES GENERALES...................................... 27 1. La zona marítimo-terrestre............................................................. 28 2. Las playas........................................................................................ 33 3. Los terrenos cuya superficie sea invadida por el mar....................... 37 II. SUPUESTOS SINGULARES............................................................ 39 1. Exclusiones singulares de la ribera del mar..................................... 40 1.1. Terrenos dedicados a actividades de cultivos marinos y a salinas.......................................................................................... 41 1.2. El dominio público marítimo-terrestre en la isla de Formentera......................................................................................... 45 2. Previsiones concretas sobre determinados deslindes....................... 53 2.1. Deslinde en determinados paseos marítimos.......................... 53 2.2. Exclusión de determinados núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre..................................................... 58 III. LA REVISIÓN DE LOS DESLINDES Y EL REINTEGRO DEL DOMINIO DE LOS TERRENOS QUE DEJAN DE FORMAR PARTE DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE.. 68 1. La revisión de los deslindes............................................................. 69 2. El reintegro del dominio de los terrenos que dejan de formar parte del dominio público marítimo-terrestre.......................................... 70

Capítulo II El deslinde. Las consecuencias de la demanialización de espacios

I. MODIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO DE DESLINDE........................................................................................................ 77 II. LA OBLIGADA INSCRIPCIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD. DESLINDE Y CATASTRO. LA PUBLICIDAD DE LAS LÍNEAS DE DESLINDE........................................ 81 III. LA REVISIÓN DEL DESLINDE..................................................... 83 1. El régimen anterior a la modificación de la Ley de Costas............. 84 2. El régimen de los espacios que a resultas de la revisión se integren en el dominio público marítimo-terrestre....................................... 87

Índice

3. La rectificación de deslindes realizados erróneamente.................... 93 IV. LA REVISIÓN DE LAS CONCESIONES COMPENSATORIAS.. 96 1. La modificación de la disposición transitoria 1.2 LC..................... 97 2. La modificación de la disposición transitoria 1.3 LC..................... 107 V. ¿PRÓRROGA O NOVACIÓN DE LAS CONCESIONES OTORGADAS AL AMPARO DE LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA 1 DE LA LEY DE COSTAS?................................................................ 111

Capítulo III La zona de servidumbre de protección y la servidumbre de tránsito

I. LA ZONA DE SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN................... 117 1. La reducción de la extensión de la zona de servidumbre de protección en las márgenes de los ríos....................................................... 118 2. Los usos en la zona de servidumbre de protección.......................... 120 3. El avance hacia el interior de la línea de delimitación de la zona de servidumbre de protección.............................................................. 124 4. La reforma del régimen de obras e instalaciones en zona de servidumbre de protección, contrarias a la Ley de Costas, en el supuesto de terrenos ubicados en la zona tras el primer deslinde llevado a cabo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas... 131 5. Nuevos supuestos a los que se aplica la disposición transitoria 3.3 de la Ley de Costas.............................................................................. 133 5.1. El presupuesto de hecho de la disposición transitoria 3.3 LC. 133 5.2. La aplicación de la disposición transitoria 3.3 LC en Galicia y en Canarias............................................................................. 136 5.3. La extensión del régimen previsto en la disposición transitoria 3.3 LC.................................................................................... 142 II. LA ZONA DE SERVIDUMBRE DE TRÁNSITO......................... 152 1. El avance hacia el interior de la línea de delimitación de la zona de servidumbre de tránsito................................................................... 153 2. La reforma del régimen de obras e instalaciones en la servidumbre de tránsito, contrarias a la Ley de Costas, en el supuesto de terrenos ubicados en la zona tras el primer deslinde llevado a cabo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas........................ 157

Capítulo IV Los usos del dominio público marítimo terrestre (I): adscripciones, autorizaciones y concesiones. Régimen del dominio público en situación de regresión grave

I. ADSCRIPCIONES............................................................................. 161 1. El plazo de las concesiones en bienes adscritos............................... 162

Índice

2. El impuesto de bienes inmuebles.................................................... 164 3. Usos portuarios............................................................................... 167 II. AUTORIZACIONES......................................................................... 168 III. CONCESIONES................................................................................ 171 1. Acceso a los terrenos de la concesión y depósito de embarcaciones y de sus pertrechos............................................................................. 172 2. Prohibiciones para contratar........................................................... 175 3. El plazo máximo de vigencia de las concesiones............................. 176 4. En particular, la prórroga de las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la LPUSL......................................... 179 5. El régimen de transmisibilidad de las concesiones.......................... 193 6. Una nueva condición en el clausulado de las concesiones. Modificaciones en el régimen de extinción de la concesión........................... 200 7. La posibilidad de realizar obras en las instalaciones a que se refiere la disposición transitoria 4.2.a) LC................................................. 202 IV. EL DOMINIO PÚBLICO EN SITUACIÓN DE REGRESIÓN GRAVE................................................................................................ 204

Capítulo V Los usos del dominio público marítimo terrestre (II): régimen de aprovechamientos y usos. Régimen económico-financiero de la utilización del dominio público marítimo-terrestre

I. RÉGIMEN SUSTANTIVO DE APROVECHAMIENTOS Y USOS.................................................................................................... 209 1. Ocupación y uso de las playas......................................................... 209 2. La publicidad en el demanio........................................................... 214 3. Proyectos, colectores e instalaciones de depuración......................... 216 II. LOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL UBICADOS EN EL LITORAL............................................................................................ 221 1. Bienes de interés cultural emplazados en el dominio público marítimo-terrestre.................................................................................. 222 2. Bienes de interés cultural emplazados en la zona de servidumbre de tránsito............................................................................................ 228 3. Bienes de interés cultural emplazados en la zona de servidumbre de protección....................................................................................... 229 4. Bienes de interés cultural emplazados en la zona de influencia....... 230 III. LAS URBANIZACIONES MARÍTIMO-TERRESTRES.............. 230 1. El régimen de las urbanizaciones marítimo-terrestres.................... 231 2. El reintegro del dominio de los terrenos de las urbanizaciones marítimo-terrestres que dejen de formar parte del dominio público marítimo-terrestre........................................................................... 241

Índice

IV. EL RÉGIMEN ECONÓMICO-FINANCIERO DE LA UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE...................................................................................................... 246 1. El canon por la concesión o autorización de ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre.............................. 247 2. Las nuevas contribuciones especiales.............................................. 251

Capítulo VI La reforma del régimen sancionador y el nuevo régimen de suspensión de los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales

I. LA REFORMA DEL RÉGIMEN SANCIONADOR..................... 255 1. Infracciones..................................................................................... 255 2. Prescripción de infracciones y sanciones......................................... 259 3. Sujetos responsables........................................................................ 259 4. Normas de concurso........................................................................ 261 5. Obligaciones de restitución y de reposición.................................... 263 6. Sanciones........................................................................................ 264 7. Competencias................................................................................. 269 8. Obligaciones laborales en supuestos de paralización, prohibición o suspensión de actividades................................................................ 270 II. EL NUEVO RÉGIMEN DE SUSPENSIÓN DE LOS ACTOS Y ACUERDOS ADOPTADOS POR LAS ENTIDADES LOCALES....................................................................................................... 272

BIBLIOGRAFÍA CITADA........................................................................... 281

Introducción I) Casi veinticinco años después de su aprobación, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) ha sido modificada en profundidad por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LPUSL). No es la primera reforma que experimenta la LC1, pero sí, sin duda, la más relevante, tanto por la extensión de la misma como por la índole de los cambios que se han producido. De ello da fe la atención mostrada en múltiples foros desde el mismo momento en que se conoció el Anteproyecto, lo que en modo alguno puede sorprender. Ello es debido a las propias peculiaridades de la costa como espacio singular en el que concurren los más variados intereses ambientales, sociales y económicos, lo que la erigen en un permanente centro de reflexiones de toda índole. Pero también a que el objeto de la reforma es una Ley que desde su misma aprobación resultó ampliamente controvertida por la novedad de sus planteamientos y que después, en su aplicación, ha mostrado de manera singular tensiones y claroscuros. A todo se une el sesgo u orientación de la reforma, pues la LPUSL en cierto modo cambia el perfil de la LC, de manera que a grandes rasgos puede hablarse de una LC1 decantada hacia los intereses ambientales y de una LC2 más orientada hacia los intereses económicos. En cualquier caso y en expresión sencilla, la LPUSL ha venido a contentar a muchos y a disgustar a muchos otros.

Con anterioridad fue reformada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio; la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas; y también por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Otras normas que también han incidido en su aplicación han sido la Ley 16/2002, de 1 de julio y el Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre. Han de tenerse en cuenta igualmente el Real Decreto 60/2011, de 21 de enero y el Real Decreto 735/1993, de 14 de mayo.

María del Carmen Núñez Lozano

Todo ello explica también el renovado interés también de quienes se dedican al estudio del Derecho. Si en 1988 la LC planteó importantes retos a los juristas, no son menores los que hoy depara el análisis de la LPUSL, que en mi opinión carece de la factura técnica que distinguió a la versión original de la Ley que modifica, siendo notorio además que ha perdido una magnífica oportunidad para acompasar este sector del ordenamiento a las demandas que hoy plantea la necesidad de una gestión integrada de las zonas costeras2. II) La tramitación de la LPUSL no se ha demorado de un modo excesivo, aunque la Ley tampoco se ha aprobado con la celeridad que cabía esperar en una legislatura con mayoría absoluta. Ha de advertirse que en el tránsito del Proyecto por el Congreso de los Diputados y por el Senado el texto inicial se modificó como consecuencia de diversas enmiendas de diferentes grupos parlamentarios, entre ellas y repetidamente, las del propio Partido Popular en el Congreso y en el Senado. Los hitos más relevantes de su génesis y tramitación son los siguientes: A. El Borrador de Anteproyecto fue presentado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente al Consejo de Ministros en el mes de julio de 2012. Con modificaciones sobre este texto, el Consejo lo aprobó en sesión de 5 de octubre, teniendo entrada en el Congreso de los Diputados el 10 de octubre. El 16 del mismo mes la Mesa de la Cámara acordó encomendar su aprobación con competencia plena a la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y proceder a su publicación en

No le era exigible al legislador que tuviera en cuenta la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo y la gestión integrada de las costas [Bruselas, 12.3.2013, COM(2013) 133 final, 2013/0074 (COD)], pero sí, al menos, el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, ratificado por la Unión Europea por Decisión del Consejo de 4 de diciembre de 2008 y por España mediante Instrumento de 20 de mayo de 2010; e incluso las orientaciones marcadas en la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo 2002/413/CE, de 30 de mayo, sobre la aplicación de la gestión integrada de zonas costeras en Europa.

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el BOCG, lo que tuvo lugar el día 193, con apertura de plazo de enmiendas, que se extendió hasta el 28 de diciembre. B. En el Congreso se presentaron un total de 158 enmiendas, 5 de ellas a la totalidad4. El debate de totalidad se desarrolló el 13 de diciembre, rechazándose tanto las enmiendas de devolución como la avocación del Proyecto por el Pleno que había solicitado el Grupo Parlamentario Socialista5. El 13 de febrero de 2013 la Ponencia emitió el Informe6. En sesión de la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 19 de febrero de 20137 se ratificó la ponencia designada para informar, se debatieron el resto de las enmiendas y se aprobó el texto con competencia legislativa plena8. C. El Proyecto tuvo su entrada en el Senado el 28 de febrero9, con remisión a la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático y apertura de plazo de presentación de enmiendas hasta el 12 de marzo, ampliado después hasta el 19 de marzo. Se presentaron 5 propuestas de veto10, todas rechazadas, y 185 enmiendas, de las cuales una, la número 43, fue retirada11. El 11 de abril la Ponencia emitió Informe12 y el 16 de abril se reunió la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático13 para dictaminar el Proyecto,

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7 8

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BOCG, Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie A, núm. 29-1, 19 de octubre de 2012. BOCG, Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, X Legislatura, Serie A, núm. 29-2, 29 de enero de 2013. DSCD, Pleno y Diputación Permanente, X Legislatura, año 2012, núm. 81. BOCG, Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, X Legislatura, Serie A, núm. 29-3, 19 de febrero de 2013. DSCD, Pleno y Diputación Permanente, X Legislatura, año 2012, núm. 258. BOCG, Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, X Legislatura, Serie A, núm. 29-4, 26 de febrero de 2013. BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 156, 28 de febrero de 2013. BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 165, 22 de marzo de 2013. BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 166, 22 de marzo de 2013. BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 171, 15 de abril de 2013. DSS, Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, X Legislatura, núm. 149.

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presentándose 9 votos particulares14. El 24 de abril tuvo lugar la aprobación del Dictamen de la Comisión por el Pleno del Senado15. D. Finalmente, el Congreso de los Diputados se pronunció sobre las enmiendas del Senado el 9 de mayo, procediéndose a su aprobación definitiva16. E. El texto se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 29-6, de 21 de mayo y en el Boletín Oficial del Estado núm. 129, de 30 de mayo, entrando en vigor al día siguiente (disposición final 4 LPUSL), esto es, el 31 de mayo. Contra la LPUSL se han interpuesto, o al menos se han anunciado, varios recursos de inconstitucionalidad por parte de las comunidades autónomas de Andalucía, Asturias, Canarias, Cataluña y País Vasco, así como por el Partido Socialista Obrero Español. III) La LPUSL consta de dos artículos y de una amplia batería de disposiciones que siguen al articulado. El primero de los artículos reforma propiamente la LC y el segundo regula la prórroga de las concesiones. Desde esta perspectiva, resulta obligado llamar la atención acerca de la escasa calidad de la Ley en lo que concierne a su título, pues aun cuando se denomina “Ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas”, el grueso de su extensión corresponde propiamente a la reforma de la LC, tanto en lo que respecta a la efectiva modificación de su articulado y disposiciones como en lo que respecta a otras previsiones que de suyo complementan la reforma. Tan solo escapan a esta consideración dos disposiciones: la disposición adicional 8, sobre la elaboración por parte del Estado de una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático y, por parte de las comunidades autónomas que tengan domi-

BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 176, 22 de abril de 2013. DSS, Pleno, X Legislatura, núm. 62. BOCG, Senado, X Legislatura, núm. 182, 3 de mayo de 2013. DSCD, Pleno y Diputación Permanente, X Legislatura, año 2013, núm. 111.

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nio público marítimo-terrestre adscrito, de un plan de adaptación para hacer frente a los posibles efectos del cambio climático; y la disposición final primera, mediante la que se reforman los artículos 181.e) y 212.2 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPMM) 17. Además, ha de notarse que aunque en el título se introduce la referencia al litoral, como en parte sugirió J. L. MEILÁN GIL al pronunciarse a favor de la conveniencia de “una reforma de la Ley de Costas, incluso con cambio del nombre, para referirse al litoral, con lo que se visualizaría más la nueva perspectiva desde la que actualmente se están considerando las zonas costeras”18, lo cierto es que la Ley se ciñe al dominio público marítimo-terrestre y a las zonas de servidumbre de tránsito y de protección, con alguna referencia puntual a la zona de influencia. De hecho, su parte dispositiva solo menciona el litoral en la disposición adicional 8, que ni siquiera figuraba en el Proyecto presentado a las Cortes y que fue introducida en el Senado. Sí encontramos referencias al mismo en la Exposición de Motivos, de la que por otra parte no cabe extraer mayores conclusiones en cuanto al ámbito del espacio litoral, al que se alude como “la franja de terreno en la que se encuentra el mar con la tierra”. Esta discordancia entre el ámbito espacial que sugiere el título y el que realmente se regula puede explicarse por la imprecisión del concepto “litoral” en nuestro Derecho19, pero también y sobre todo porque la finalidad de la LPUSL no ha sido otra, como se ha indicado, que la reforma de la LC, que al decir de M. GARCÍA PÉREZ, “ya nació con la pretensión, frustrada a mi juicio, de ser una ley del litoral” 20. Una tercera y más importante observación sobre el título se refiere al mensaje erróneo que transmite, pues la reforma de la LC que se lleva a cabo no viene animada, precisamente, por una pretensión de protección,

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La disposición excede del ámbito de esta obra. Baste con consignar que se introdujo en el Congreso como consecuencia de la transacción sobre la enmienda núm. 92, presentada por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 2010, p. 93. Vid. muy recientemente J. ZAMORANO WISNES, 2013, pp. 41 ss. 2010.2, p. 547.

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de manera que es el uso sostenible —en los términos en que entiende el legislador la expresión— el eje que articula buena parte del contenido de la LPUSL. En este sentido, resulta muy llamativa la proclamación de que “[e]l reto que hoy debe encarar nuestra legislación de costas es conseguir un equilibrio entre un alto nivel de protección y una actividad respetuosa con el medio”21, pues sugiere, a la vista de las medidas que articula la LPUSL, que es precisamente el “alto nivel de protección” dispuesto por la versión original de la LC el que ahora se ha de equilibrar con una actividad que se dice respetuosa con el medio. IV) De la intervención del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ante el Pleno del Congreso durante el debate de totalidad22, se desprende la existencia de tres principales argumentos para la reforma: 1) La LC no ha respondido a los fines y objetivos que pretendía, sintetizados en mantener y conservar en buen estado el litoral; 2) Los problemas detectados en su aplicación, que crearon un marco de inseguridad jurídica; 3) Una razón económica que podríamos decir que no se llega a formular expresamente pero que, desde luego, se sobrepone a la primera: “compatibilizar la protección del espacio natural con actividades económicas que generen empleo y riqueza”. Del conjunto de razones sorprende en verdad la primera, reiterada después en el Congreso de los Diputados23 y en el Senado24, pues no resulta fácil entender que el remedio a los déficits de la LC consiste en profundizar en los mismos. El siguiente pasaje de la Exposición de Motivos ilustra muy bien la situación de partida para el legislador de la LPUSL: “El legislador de 1988 optó porque los efectos de sus disposiciones, que introducían notables cambios en relación con el régimen anterior, no fuesen inmediatos sino que se demorasen en el tiempo. Entre tanto, y

Exposición de Motivos de la LPUSL. DSCD, Pleno y Diputación Permanente, X Legislatura, año 2012, núm. 81, pp. 32 ss. Intervención de la Sra. De Lara Carbó (Partido Popular) en la sesión del Pleno de 9 de mayo de 2013 (DSCG, Pleno y Diputación Permanente, X Legislatura, 2013, núm. 111, p. 15). Intervención del Sr. Sanz Cabello (Partido Popular) en la sesión del Pleno de 24 de abril de 2013 (DSS, X Legislatura, 2013, núm. 62, p. 5146).

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precisamente en atención a ese horizonte temporal declinante, la aplicación de la norma ha dado lugar a una litigiosidad crónica. Y en no pocos supuestos, ni siquiera ha llegado a aplicarse, tolerándose situaciones inaceptables medioambientalmente que aún no han sido resueltas. Tanto la aplicación conflictiva como la inaplicación o incluso la impotencia de la norma para imponerse sobre realidades sociales consolidadas son la prueba de que aquella concepción debe ser corregida”.

Las correcciones que arbitra la LPUSL constituyen el objeto de los capítulos que conforman esta obra, de manera que no procede ahora entrar en detalles. Pero baste apuntar como ejemplo que una de ellas consiste en elevar el plazo de las concesiones a 75 años y permitir la prórroga de las existentes, incluso cuando albergan usos incompatibles. Se comprende así que la prioridad del argumento de la protección ambiental ceda en los dos primeros párrafos de la Exposición de Motivos —que ciertamente comienza con un extracto del artículo 45 de la Constitución (CE)— para conjugarlo con el del desarrollo económico y el de la seguridad jurídica. No quiere ello decir que la Exposición silencie los aspectos ambientales de la reforma. Al contrario, el texto se esfuerza en poner en valor las medidas de este corte que contiene, muy especialmente las relativas al cambio climático, que se introdujeron en el tránsito del Proyecto por el Senado con la finalidad, en mi opinión, de acallar voces críticas con el sesgo de la reforma. De ello es buena muestra la disposición adicional 8 LPUSL25, que incluso evidencia nuestro retraso en la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático. Sucede, sin embargo, que las menciones de corte ambiental se anudan, como he anticipado, a la seguridad jurídica26 o al desarrollo económico que propician las actividades costeras27. O bien se trata de ele25

Introducida mediante la enmienda número 180, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado. Diversas enmiendas de otros grupos postularon iniciativas análogas. Así, la inscripción obligatoria de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en el Registro de la Propiedad. “Un litoral que se mantenga bien conservado contribuye al desarrollo económico y los beneficios de este redundan, a su vez, en la mejora medioambiental. No se trata de una disyuntiva que nos obligue a emprender una dirección y abandonar la otra,

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mentos de protección ambiental que la LPUSL incorpora para paliar de algún modo los efectos negativos de la medida de reforma que arbitra y, con ello, la misma imagen negativa que desde el punto de vista ambiental ofrece el texto28. E incluso en alguna ocasión se presenta como elemento de protección ambiental una medida que no es tal29. Con todo, algunas de las reformas introducidas no obedecen a ninguno de los patrones antes definidos, como es el caso del nuevo apartado 2 del artículo 119 —la que se ha dado en llamar “cláusula anti-algarrobico”— cuyo acierto subraya la Exposición de Motivos pero que, como se verá en el capítulo final de esta obra, no parece conforme con la Constitución. V) Son entonces dos las principales razones que animan la reforma: el deseo de potenciar la seguridad jurídica y el deseo de potenciar, también, aspectos relacionados con el desarrollo económico en un contexto de crisis y con la mirada puesta en la llegada del año 2018. En relación con el refuerzo de la seguridad jurídica —pilar que sustenta la reforma según la Exposición de Motivos— destaca la obligación de proceder a la inscripción registral de los bienes de dominio público, la previsión de que el reglamento fije los criterios técnicos para determinar hasta dónde alcanzan las olas; las mejoras introducidas en el procedimiento de deslinde; o que se hayan regulado las consecuencias de los segundos o ulteriores deslindes que se practiquen tras la entrada en vigor de la LC. También, en mi opinión, algunas de las innovaciones introducidas en la definición del dominio público marítimo-terrestre, con independencia de que se pueda o no compartir el criterio del legislador: me refiero a la exclusión que ahora realiza la Ley de las dunas muertas

sino todo lo contrario, el camino es único. Para transitarlo con éxito, nuestro marco normativo debe ser revisado”. Es el caso del informe ambiental de la comunidad autónoma en los supuestos de prórroga de las concesiones o de los criterios de eficiencia energética y de ahorro de agua que se introducen en relación con las obras que ahora consiente la disposición transitoria 4.2 LC y que prevé también el artículo 13.bis. Por ejemplo, la alusión a que “mediante el desarrollo reglamentario se intensifique la protección de determinados espacios”, referida a la distinción entre tramos naturales y tramos urbanos de playas.

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y a la aclaración de que forman parte del demanio solo las partes de los terrenos bajos que se inundan30. Interesa advertir que aunque el legislador vincula otras medidas con la seguridad jurídica, la genuina seguridad que se advierte en ellas es de tipo económico; me refiero al mayor plazo de autorizaciones y concesiones, al que entiendo alude la Exposición de Motivos cuando afirma que “la presente reforma proporciona seguridad jurídica estableciendo un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral puedan tener continuidad a largo plazo”; y también es el caso de la prórroga de las concesiones, que igualmente se identifica en la Exposición de Motivos con la seguridad jurídica. Otros aspectos de la reforma que se anudan a la seguridad jurídica carecen en realidad de este perfil, como es el caso de las nuevas reglas que rigen solo para los deslindes que se lleven a cabo en la isla de Formentera, que en realidad aportan, más que seguridad jurídica, una gran tranquilidad a las personas afectadas. Y algunos otros elementos de la reforma evidencian que la seguridad jurídica que se quiere preservar no es la que haya de dimanar de la aplicación de la LC sino la que en el pasado rodeó las operaciones de adquisición de inmuebles en la costa31. La motivación económica de la reforma es patente, por más que la desdibuje la Exposición de Motivos de la LPUSL32, y ha sido suficientemente subrayada por quienes de un modo u otro han seguido la tramitación del Proyecto. En mi opinión, ha jugado en dos sentidos diferentes: por una parte, propiciando directa o indirectamente mayores posibilidades de rea-

La imprecisión e indeterminación de la LC en relación con la definición del dominio público marítimo-terrestre ha sido destacada por la doctrina. Vid., entre otros autores, M. GARCÍA PÉREZ, 2009, p. 220 y 2012, p. 62; J. AGUDO GONZÁLEZ, 2010, pp. 216, 218, 219 y 232; M. P. RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, 1999, p. 263. En este contexto, la Exposición de Motivos alude incluso al conocido Informe Auken, de 20 de febrero de 2009. Que califica el texto como “un todo integrado que se orienta a garantizar la protección del litoral y otorgar seguridad jurídica”.

María del Carmen Núñez Lozano

lización de actividades económicas; por otra, previniendo los posibles impactos negativos del vencimiento de muchas concesiones anteriores a la LC cuyo plazo, mayor de treinta años, se limitó a este máximo que marcaba la LC, lo que determinaba que en 2018 cesaran las correspondientes actividades y que las instalaciones fueran demolidas. Como ejemplo de la primera orientación puede citarse la ampliación del plazo de autorizaciones y concesiones; la transmisibilidad de estas últimas; la posibilidad de ampliar los usos en las playas mediante el expediente de la clasificación de las mismas; o la exclusión del demanio de los terrenos dedicados a actividades de cultivos marinos o a salinas. La segunda orientación se ha concretado en la prórroga de las concesiones hasta 75 años, que se aplica también a las compensatorias. El vencimiento de estas últimas, que no iba a tener lugar en 2018 ni había de producirse el de todas al mismo tiempo, comportaba un coste económico muy importante para la Administración del Estado, que en principio habría de correr con los gastos de demolición de las edificaciones y de restauración de los terrenos33. Sobre este particular, resulta inevitable plantearse si las concesiones se prorrogan porque se ha ampliado el plazo ordinario de las mismas o si este se ha aumentado para justificar la prórroga de las existentes y, de este modo, evitar el cese de numerosas y complejas actividades económicas que amparan tales títulos, además del coste económico asociado a las necesarias demoliciones. En cualquier caso, no deja de sorprender también en este punto la Exposición de Motivos de la LPUSL, que como ya he referido vincula la continuidad de las ocupaciones con la seguridad jurídica y explica que el plazo máximo de la prórroga es de 75 años para que resulte coincidente con el nuevo plazo máximo de las concesiones. VI) En otro orden de cuestiones, la LPUSL es una Ley que se ha esmerado en resolver problemas concretos.

E. DESDENTADO DAROCA, 2007, pp. 162 ss.; A. DE MARCOS FERNÁNDEZ, 2010, p. 1085.

La reforma de la Ley de Costas de 2013

Algunos de ellos, ciertamente, venían planteados por la excesiva uniformidad de las prescripciones de la versión original de la LC y su reglamento de desarrollo34, como por ejemplo en el caso de la aplicación de la servidumbre de tránsito en las urbanizaciones marítimo-terrestres o en el de la existencia de bienes de interés cultural en el dominio público marítimo-terrestre. Pero no todos los problemas que ha resuelto son de la misma índole y así, junto a los anteriores, nos encontramos con los efectos del deslinde en Formentera, cuyos afectados han sido constantes en reivindicar una solución ad hoc; con las peculiaridades de los estacionamientos náuticos en las urbanizaciones marítimo-terrestres; con la exclusión de núcleos; con la situación de la depuradora de Vuelta Ostrera; con el rechazo al tratamiento dado a quienes tenían el dominio público inscrito a su nombre en el Registro de la Propiedad; con las reivindicaciones de quienes se dedican a la acuicultura o los salineros; con el hotel construido en El Algarrobico… La diversidad de asuntos impide formular un juicio general sobre este particular, aunque sí cabe advertir que, respecto de algunos de ellos, menos habría que objetar si las soluciones arbitradas hubieran sido siempre generales o más meditadas. Como se verá más adelante, no pocas de las medidas que articula la Ley parecen haber sido seleccionadas sin la suficiente reflexión acerca de las consecuencias que pueden deparar, no solo en lo que se refiere a su aplicación sino, también, en términos de menoscabo de la justicia que hubo de presumírsele a la LC. VII) La disposición final 3 LPUSL otorga un plazo de seis meses desde su entrada en vigor para que el Gobierno apruebe la revisión del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (RC) y dicte las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de la Ley35. Es deseable que el Gobierno no se demore en la tarea, pues lo cierto es que la Ley confía al reglamento no pocos elementos de la regulación 34

La doctrina ha llamado la atención sobre este rasgo de la LC, en particular M. P. RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, 1999. Este último inciso es consecuencia de la enmienda número 184 de las presentadas en el Senado (Grupo Parlamentario Popular).

María del Carmen Núñez Lozano

de la materia. Este rasgo de la norma fue repetidamente criticado durante su tramitación parlamentaria, llegándose a formular juicios tan severos como el de que el texto era “incierto e imprevisible”36. Las llamadas explícitas que hace la LPUSL al reglamento son las siguientes: 1. El establecimiento de los criterios técnicos para determinar el límite constituido por el alcance de las olas en los mayores temporales conocidos. 2. El dictado de una Orden conjunta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente que determine el procedimiento de identificación de los interesados, en los núcleos que se excluyen del dominio público, a cuyo favor pueda efectuarse la transmisión y el negocio jurídico a través del cual deba efectuarse la misma. 3. El dictado de una Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas que, en relación con la incorporación de los bienes inmuebles en el Catastro Inmobiliario, así como de las alteraciones de sus características, establezca los requisitos técnicos para dar cumplimiento a las obligaciones de comunicación, colaboración y suministro de información a través de medios telemáticos. 4. El desarrollo del régimen de reducción de la extensión de la zona de servidumbre de protección en las márgenes de los ríos. 5. Las condiciones en que se puede autorizar la publicidad en la zona de servidumbre de protección.

Sra. Jordà I Roura (ERC), en la sesión del Pleno del Congreso del 9 de mayo de 2013 (DSCD, Pleno y Diputación Permanente, X Legislatura, 2013, núm. 111, p. 7). Otras intervenciones en este sentido fueron las del Sr. Errekondo Saltsamendi (Amaiur), y la de la Sra. Barberá I Montserrat (Convergència i Unió), ambos en la misma sesión del Pleno (ibídem, pp. 7 y 12, respectivamente); la de la Sra Capella I Farré (ERC) en la defensa del veto número 1 ante la sesión del Pleno del Senado de 24 de abril de 2013 (DSS, X Legislatura, 2013, núm. 62, p. 5139); y la de la Sra. Rodríguez Ramírez (Partido Socialista) en la sesión de la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente del Congreso de los Diputados de 19 de febrero de 2013 (DSCD, X Legislatura, núm. 258, p. 16).