1_9788411476881 by Editorial Tirant Lo Blanch

978-84-1147-687-4

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(Director)

Jorge Castellanos Claramunt

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JORGE CASTELLANOS CLARAMUNT (Director)

UN ESTUDIO SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO Propuestas de mejora para el tercer decenio del Siglo XXI UN ESTUDIO SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO

Una de las claves, por no decir la principal, del avance democrático, político y social que ha impulsado el crecimiento de todo tipo en España en las últimas décadas ha sido la fructífera organización institucional derivada del Estado autonómico. Las políticas llevadas a cabo han contribuido a generar una mayor calidad de vida de los españoles, teniendo una innumerable cantidad de servicios y prestaciones desde instituciones más próximas que la estatal. Pero, teniendo en cuenta esta cuestión, no son pocas tampoco las materias que han propiciado fuertes debates de calado político para profundizar en el modelo o corregir algunos parámetros que no contribuían a la mejora ciudadana. Así esta obra, Un estudio sobre el Estado autonómico. Propuestas de mejora para el tercer decenio del siglo XXI, pone el foco en la mejora del modelo para no perpetuar errores que conducen a la tensión del modelo y, aprovechando la evolución tecnológica, social y política, propiciar nuevos debates constructivos en el sistema autonómico. Con un especial protagonismo del modelo autonómico desde una perspectiva valenciana, esta visión no agota la obra, puesto que se trata de conjugar perspectivas del modelo autonómico desde diversos prismas, como puede ser, además del valenciano, el andaluz, el gallego o el murciano, y analizando amplias materias, como la influencia de la introducción de nuevos derechos sociales en los estatutos de autonomía, la relevancia de la cooperación interinstitucional, así como de la necesaria participación autonómica en la gobernanza del Estado, la inclusión de nuevas tecnologías en mejoras estatutarias, como puede ser en el campo de la agricultura o la implementación de medidas tendentes a lograr una igualdad real con estudios desde un enfoque de perspectiva de género.

monografías

UN ESTUDIO SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO Propuestas de mejora para el tercer decenio del Siglo XXI

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

UN ESTUDIO SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO Propuestas de mejora para el tercer decenio del Siglo XXI

JORGE CASTELLANOS CLARAMUNT Director

tirant lo blanch Valencia, 2023

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© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-688-1 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Introducción.............................................................................................. Jorge Castellanos Claramunt

Los torpes ataques al Estado autonómico y el consuelo de su fortaleza Vicente Garrido Mayol I. LA JUSTIFICACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO EXPLICA LA TORPEZA DE LOS ATAQUES QUE SUFRE...........................

II. EL GRAN PACTO POLÍTICO DE 1978 SUPUSO LA CREACIÓN DE LA ESPAÑA AUTONÓMICA.......................................

III. LOS ATAQUES AL ESTADO AUTONÓMICO EN SU ACTUAL CONFIGURACIÓN...................................................................... 1. Cataluña, el primer problema................................................... 1.1. Cataluña no tiene derecho de autodeterminación............. 1.2. Cataluña no puede convocar unilateralmente un referéndum.................................................................................. 1.3. El Estado cuenta con medios legales para reaccionar ante ilegalidades cometidas por los secesionistas catalanes, y los debe utilizar................................................................ 2. La financiación autonómica, segundo problema....................... 3. Los demagógicos e inoportunos ataques al Estado autonómico............................................................................................. IV. UN CONSUELO: LA FORTALEZA Y RESISTENCIA ACTUAL DEL ESTADO AUTONÓMICO FRENTE A LOS INTENTOS DE SU DECONSTRUCCIÓN.............................................................. Bibliografía....................................................................................

27 27 28 31 36 37 40

52 54

Pulsión y cambio en la reforma constitucional territorial Mariano Vivancos Comes I. INTRODUCCIÓN........................................................................

II. EL IMPULSO REFORMISTA DE LA X LEGISLATURA ESTATAL...............................................................................................

III. DE LA ESPAÑA PLURAL A UN NUEVO PACTO TERRITORIAL..............................................................................................

IV. CUANDO LA DOCTRINA CONSTITUCIONALISTA TOMA LA DELANTERA..........................................................................

Índice

V. LA COMISIÓN PARLAMENTARIA SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO Y LA REFORMA CONSTITUCIONAL TERRITORIAL........................................................................................

VI. UNA ESPECIAL MENCIÓN A LAS PROPUESTAS DE REFORMA TERRITORIAL EN CLAVE AUTONÓMICA........................

VII. CONCLUSIONES......................................................................... Bibliografía....................................................................................

82 84

El necesario impulso de la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas como manifestación de los principios de Gobierno abierto María Dolores Montero Caro I. INTRODUCCIÓN........................................................................

II. LA CRISIS SANITARIA Y LA GOBERNABILIDAD DEL ESTADO................................................................................................

III. LA EXIGENCIA DE MAYOR COOPERACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA..................................................................... 1. La configuración constitucional de la cooperación vertical....... 2. El resurgir de las Conferencias de Presidentes...........................

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IV. COMPROMISOS DE GOBIERNO ABIERTO QUE FORTALECEN LA COOPERACIÓN............................................................

106

V. A MODO DE CONCLUSIÓN. ¿LA OBLIGADA COOPERACIÓN TERRITORIAL PROVOCADA POR LA PANDEMIA HA SUPUESTO UN CLIMA DE MAYOR APERTURA GUBERNAMENTAL?..................................................................................... Bibliografía....................................................................................

109 113

Participación de las Comunidades Autónomas en la gobernanza del Estado Miguel Agudo Zamora I. INTRODUCCIÓN........................................................................

115

II. LA COGOBERNANZA A TRAVÉS DEL SENADO......................

118

III. COOPERACIÓN Y COGOBERNANZA DEL ESTADO.............. 1. La Conferencia de presidentes.................................................. 2. Las conferencias sectoriales...................................................... 3. Los convenios de cooperación.................................................. 4. Comisiones Bilaterales de Cooperación.................................... 5. Cooperación horizontal entre Comunidades Autónomas......... 6. Procedimientos de participación autonómica en la configuración de decisiones y órganos constitucionales...........................

124 127 128 129 131 132 134

Índice

7. Otras posibles medidas.............................................................

135

IV. CONCLUSIONES......................................................................... Bibliografía....................................................................................

136 139

La aplicación de la inteligencia artificial en la agricultura: perspectiva estatutaria y en relación a la protección de datos Francisca Ramón Fernández I. INTRODUCCIÓN........................................................................

141

II. INTELIGENCIA ARTIFICIAL, CONSTITUCIÓN Y APLICACIÓN ESTATUTARIA: ALGUNAS PRECISIONES.......................

143

III. INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y REGULACIÓN: HACIA UN CAMINO LEGISLATIVO..............................................................

146

IV. LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL EN EL ÁMBITO DE LA AGRICULTURA............................................................................

149

V. PROTECCIÓN DE DATOS EN LA AGRICULTURA....................

157

VI. CONCLUSIONES......................................................................... Bibliografía....................................................................................

161 162

La era de la ciudadanía conectada: digitalización y retos del futuro desde una perspectiva de género Ana Aba Catoira I. PRESENTACIÓN: LA RELEVANCIA DEL TEMA.......................

167

II. IGUALDAD/DESIGUALDAD DIGITAL........................................

169

III. INCLUSIÓN DIGITAL DEL CAPITAL HUMANO COMO OBJETIVO DEL SIGLO XXI..............................................................

172

IV. DIGITALIZACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO.. 1. Iniciativas específicas de inclusión digital femenina.................. 1.1. España............................................................................. 1.2. La brecha digital de género en las Comunidades Autónomas.................................................................................. 1.3. Un ejemplo: Galicia..........................................................

176 178 180

V. CONCLUSIONES......................................................................... Bibliografía....................................................................................

187 190

183 185

La recepción de los nuevos derechos sociales como derechos estatutarios en el sistema constitucional español Francisco Manuel García Costa I. INTRODUCCIÓN........................................................................

193

Índice

II. LOS NUEVOS DERECHOS SOCIALES COMO MODERNA TENDENCIA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL..................

195

III. RIGIDEZ CONSTITUCIONAL, ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y DERECHOS ESTATUTARIOS................................................... 1. Rigidez constitucional y nuevos derechos................................. 2. Nuevos derechos y derechos estatutarios..................................

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IV. LOS DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. UNA COMPARACIÓN ENTRE EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA Y LA PROPUESTA DE 2019 DE REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA REGIÓN DE MURCIA................................................................................. 1. Razones de esta comparación................................................... 2. La Propuesta de 2019 de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia............................................................ 3. Los nuevos derechos sociales en el Estatuto de Autonomía de Valencia y en la Propuesta de 2019 de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia.......................................... 4. Los derechos estatutarios de contenido social en el ámbito comparado............................................................................... V. CONCLUSIONES......................................................................... Bibliografía....................................................................................

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El derecho al juego, al tiempo libre y a participar en actividades deportivas de los niños, niñas y adolescentes: revisión de la ley de infancia y adolescencia valenciana a la luz del trabajo del comité de los derechos del niño de las naciones unidas Anna Buchardó Parra I. INTRODUCCIÓN........................................................................ II. EL DERECHO AL JUEGO, AL TIEMPO LIBRE Y A PARTICIPAR EN ACTIVIDADES DEPORTIVAS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES...................................................................... 1. Reconocimiento en la Ley de infancia y adolescencia de la Comunitat Valenciana................................................................... 2. Consideraciones del Comité de los derechos del niño de las Naciones Unidas...................................................................... III. CONCLUSIONES......................................................................... Bibliografía....................................................................................

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Introducción JORGE CASTELLANOS CLARAMUNT Profesor de Derecho constitucional Universitat de València

Un sello característico de nuestra organización política y jurídica es la configuración del Estado autonómico. Mucho se ha escrito sobre su comparativa con Estados federales y Estados centralistas, exponiendo las diferencias existentes entre ellos, y mostrando como contrapunto la instauración del modelo autonómico en España. Desde luego, tras más de cuarenta años de sistema autonómico, son muchas las voces que hablan de una reforma constitucional del manido Título VIII, aunque no siempre vayan en la misma dirección. La obra que presentamos lleva por título “Un estudio sobre el Estado autonómico. Propuestas de mejora para el tercer decenio del siglo XXI” y ese espíritu de propuestas de mejoras y progreso en el sistema autonómico es lo que lleva a desarrollar el trabajo de los diferentes académicos que participan en la obra colectiva. El fundamento de todos los trabajos es, precisamente, no auspiciar ese crecimiento exponencial de la crispación que lleva a poner en cuestión los mimbres de nuestro sistema político y administrativo, sino estudiar la perspectiva autonómica desde una visión positiva, en la que se conciten ideas para mejorar el sistema, ya entrada la tercera década del siglo XXI. Y decimos bien entrada la tercera década del presente siglo porque, aunque no queramos participar de la discusión, más que debate, en torno a su modificación, lo que sí que pretendemos es, desde la reflexión académica, arrojar algo de luz sobre la pertinencia y conveniencia de la existencia de este modelo, pero sin cerrarse a introducir mejoras que amparen su mantenimiento en los próximos años. Ese es el fundamento de algunos de los capítulos que componen este libro ya que se plantean perspectivas totalmente actualizadas del progreso en el sistema autonómico con la realidad actual, por lo que cuestiones como la perspectiva de género o la implementación de las nuevas tecnologías,

Jorge Castellanos Claramunt

especialmente los elementos de inteligencia artificial, serán tratados por ilustres expertos en esos campos. La obra comienza con el trabajo de Vicente Garrido Mayol, catedrático de Derecho constitucional y prestigioso académico conocedor del derecho autonómico, puesto que es director de la Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano de la Universitat de València, y siempre ha estado en estrecha colaboración con la Fundación Profesor Manuel Broseta. Con esas credenciales su visión sobre los que denomina “torpes” ataques al Estado autonómico solo denota interés en el planteamiento de su trabajo. Sin duda, como experto autonomista describe con precisión cirujana todos y cada uno de los elementos que tratan de minar la consolidación de un sistema que ha proporcionado muchos parabienes a la sociedad española, y en el ámbito que nos ocupa, también a la valenciana. La defensa del Estado autonómico implica también una defensa de la Constitución en tanto que sistema que democráticamente los españoles confiamos en establecernos. Obviamente hay aspectos a mejorar, de ahí la existencia de obras como la presente, pero ello no implica una enmienda a la totalidad de un sistema que ha supuesto un gran avance político, administrativo y social a los ciudadanos. A continuación, el profesor Mariano Vivancos analiza la “pulsión y cambio en la reforma constitucional territorial”, de modo que el planteamiento del constitucionalista que firma el trabajo se ve claramente expuesto en un trabajo serio y riguroso alrededor de una cuestión que ha generado no poca polémica. En estos primeros capítulos que sirven a modo de contextualización es fundamental presentar una visión nítida de cuáles son los principales términos de la discusión alrededor del Estado autonómico. Si bien el profesor Garrido hace en el capítulo precedente un repaso de los constantes ataques a su propia naturaleza, en este caso el profesor Vivancos acomete una visión focalizada en la reforma constitucional territorial, abocando al lector a interesantes reflexiones sobre el modo en que se han ido perfilando las diferentes aristas jurídicas, en perspectiva constitucional, que recubren este debate. El tercer capítulo es elaborado por la profesora Montero Caro, constitucionalista de la Universidad de Córdoba, y una de las referencias nacionales en materia de gobierno abierto, tal y como atestiguan

Introducción

sus trabajos académicos, muchos de ellos premiados por diferentes instituciones debido a su alta calidad. En el capítulo que aporta en esta obra colectiva se aborda la necesaria armonización de la labor gubernativa entre los entes autonómicos y el gobierno central, desde un prisma de consagración del gobierno abierto. En ese estudio se pretende poner de manifiesto la importancia de la cooperación territorial entre el Estado y los territorios autonómicos, poniendo como ejemplo el carácter esencial que la misma ha tenido durante la gestión de la crisis sanitaria originada como consecuencia de la pandemia provocada por la covid-19. Desde luego, la autora trata la cuestión desde un planteamiento en el que se debería profundizar ya que incide de forma categórica en la necesidad de hacer uso de forma recurrente de los mecanismos de cooperación territorial vertical y horizontal existentes en nuestro modelo autonómico. Al punto que afirma que un gobierno no puede catalogarse como abierto si, además de ser transparente y propiciar la participación ciudadana, no colabora y coopera con otras administraciones públicas en asuntos de interés general. El profesor Miguel Agudo, catedrático de Derecho constitucional de la Universidad de Córdoba, firma el cuarto capítulo que versa sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la gobernanza del Estado. El profesor Agudo presenta una larga y fructífera trayectoria académica en el ámbito del Derecho constitucional que le posiciona como uno de los grandes investigadores y conocedores del sistema autonómico, por lo que sus reflexiones y estudios ayudan a comprender mucho mejor la materia autonómica. Lo cual también sucede en este minucioso trabajo en el que se van desgranando los diferentes elementos que propician esa cooperación interinstitucional. Partiendo, necesariamente, del Senado, va abordando la cuestión desde un enfoque relativo a la cooperación y a la cogobernanza del Estado examinando exhaustivamente todos y cada uno de los elementos que posibilitan esa participación. Así, se analiza de forma rigurosa la labor de la Conferencia de presidentes, las conferencias sectoriales, los convenios de cooperación, las Comisiones Bilaterales de Cooperación, la Cooperación horizontal entre Comunidades Autónomas, los procedimientos de participación autonómica en la configuración de decisiones y órganos constitucionales, y otras posibles medidas. La profesora Francisca Ramón aporta una perspectiva diferente a las anteriores en el quinto capítulo. En tanto que civilista, la profesora

Jorge Castellanos Claramunt

titular de la Universitat Politècnica de València presenta una visión novedosa y tremendamente actual de la materia de la que se ocupa, que es la perspectiva estatutaria y su relación con la protección de datos en lo relativo a la aplicación de la inteligencia artificial en la agricultura. En una clara labor pedagógica aterriza el debate de la cuestión, siendo consciente de la complejidad que conlleva. Así, realiza una serie de precisiones sobre la inteligencia artificial y su aplicación desde una perspectiva constitucional y estatutaria, para después focalizar el análisis en lo relativo a la agricultura y protección de datos en este campo. Pese a tratarse de temas de enorme dificultad, la profesora Ramón enfatiza en las cuestiones principales para ir mostrando los pormenores, desde una literatura marcadamente jurídica, de todos y cada una de las materias, por lo que se clarifican notablemente los aspectos más áridos y controvertidos. Continuando en la senda de lo tecnológico, la profesora Ana Aba, constitucionalista de la Universidad de La Coruña, analiza en el capítulo sexto una cuestión trascendental en todo estudio jurídico contemporáneo, tal es la perspectiva de género, en este caso desde un planteamiento de una ciudadanía conectada y observando los retos que conlleva la digitalización. Para ello, además de resaltar la importancia del tema, pone sobre el tapete el debate relativo a la igualdad y desigualdad que generan los entornos digitales, incidiendo en mayor medida al estudiar la cuestión desde las iniciativas específicas de inclusión digital femenina que desgrana en el contexto estatal, el relativo a la perspectiva autonómica para acabar profundizando en el entorno más próximo de su investigación, la comunidad gallega. Los temas son tratados desde el bagaje y conocimientos propios de una de las mayores expertas nacionales en esta materia, por lo que la profundidad en el análisis conduce a la reflexión permanente. El capítulo séptimo lleva la rúbrica del profesor García Costa, profesor titular de Derecho constitucional de la Universidad de Murcia, sobre la recepción de los nuevos derechos sociales como derechos estatutarios en el sistema constitucional español. En su trabajo pone de manifiesto que estamos ante una nueva tendencia de nuestro espectro constitucional, abordando por ello la propia rigidez constitucional característica de nuestro sistema y la posibilidad existente de introducir derechos sociales a través de las modificaciones estatutarias. Para ello profundiza en la versión actualizada del Estatuto de Autonomía

Introducción

de la Comunidad Valenciana y lo pone en relación con la propuesta, al final infructuosa, de reforma que se pretendía desde la Región de Murcia, analizando pormenorizadamente ambos textos con la rigurosidad académica que caracteriza al profesor García Costa. El octavo y último capítulo es el realizado por la profesora Buchardó, especialista en Derecho Internacional Público de la Universitat Jaume I, de Castellón, y que realiza un pormenorizado trabajo de una cuestión de índole global como es el derecho al juego y tiempo libre de niños, niñas y adolescentes, concretizándola y, también, analizándola exhaustivamente, en el marco de la Comunitat Valenciana. Si bien en el anterior capítulo se trataba de plasmar una mirada con perspectiva de género al tema planteado, en esta ocasión el enfoque es el de la protección de los más vulnerables: los niños. Para estudiar el tema la profesora Buchardó desmenuza la Ley de infancia y adolescencia de la Comunitat Valenciana, poniéndola en su justo lugar como elemento paradigmático de progreso en las recomendaciones globales, provenientes en este caso del Comité de los derechos del niño de las Naciones Unidas. Se presenta dicha normativa valenciana como impulsora y defensora de derechos de los niños, enfatizando la idea de que se desarrollan en mayor medida que las consideraciones globales, atendiendo en este caso a un sentir expansivo del derecho autonómico valenciano en defensa y creación de derechos. Como director de esta obra quiero mostrar mi público agradecimiento a todos los autores que han participado en este libro colectivo. Todos ellos tienen una prestigiosa carrera académica e investigadora que, sin duda, ve su reflejo en la alta calidad de los trabajos presentados. Desde luego ha sido un verdadero placer poder recibir todos y cada uno de los trabajos para nutrirme de los numerosos enfoques y perspectivas que proyectan, todos ellos con el elemento transversal de tener en el horizonte de sus investigaciones las ramificaciones de la mejora del entramado autonómico que define nuestra organización estatal. Mis últimas palabras son de agradecimiento a mi querida Conselleria de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática de la Generalitat Valenciana por hacer posible esta obra. De la ayuda TSPUNI/2021/46/8 de la Generalitat Valencia nace este trabajo colectivo que da forma a los resultados expuestos y ampliados en la

Jorge Castellanos Claramunt

jornada relativa a La necesaria actualización del Estado Autonómico. Propuestas para el tercer decenio del siglo XXI, celebrada en la Facultad de Derecho de la Universitat de Valencia en el otoño de 2021. Sin la colaboración de la Conselleria mencionada no habría sido posible organizar la reunión académica ni plasmar las investigaciones en el presente libro, así que cabe el profundo agradecimiento a la labor de apoyo a la investigación que se realiza desde esta Conselleria. Dejamos constancia de ello y de la necesidad de apoyar la investigación y las reflexiones académicas en un tema que es, sin duda, trascendental en el desarrollo de nuestra sociedad. Valencia, 31 de mayo de 2022

Los torpes ataques al Estado autonómico y el consuelo de su fortaleza VICENTE GARRIDO MAYOL

Catedrático de Derecho constitucional Universitat de València

SUMARIO: I. LA JUSTIFICACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO EXPLICA LA TORPEZA DE LOS ATAQUES QUE SUFRE. II. EL GRAN PACTO POLÍTICO DE 1978 SUPUSO LA CREACIÓN DE LA ESPAÑA AUTONÓMICA. III. LOS ATAQUES AL ESTADO AUTONÓMICO EN SU ACTUAL CONFIGURACIÓN. 1. Cataluña, el primer problema. 1.1. Cataluña no tiene derecho de autodeterminación. 1.2. Cataluña no puede convocar unilateralmente un referéndum. 1.3. El Estado cuenta con medios legales para reaccionar ante ilegalidades cometidas por los secesionistas catalanes, y los debe utilizar. 2. La financiación autonómica, segundo problema. 3. Los demagógicos e inoportunos ataques al Estado autonómico. IV. UN CONSUELO: LA FORTALEZA Y RESISTENCIA ACTUAL DEL ESTADO AUTONÓMICO FRENTE A LOS INTENTOS DE SU DECONSTRUCCIÓN. Bibliografía.

I. LA JUSTIFICACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO EXPLICA LA TORPEZA DE LOS ATAQUES QUE SUFRE Se observa desde algunos ámbitos políticos y sociales un ataque desmedido al Estado autonómico, poniendo en cuestión su eficacia, o pretendiendo, desde algunos territorios, la desmembración del Estado con propuestas separatistas. Por ello siempre me empeño en recordar el fundamento que justifica la existencia del Estado autonómico. La historia de España nos pone de manifiesto que el Estado autonómico no es una creación caprichosa de los políticos ni, simplemente, la estructuración interna del poder para lograr una gestión más eficaz, sino, sobre todo, la respuesta a un problema latente y constante desde que se inició, en los albores del S. XIX, nuestro régimen constitucional. No olvidemos el proceso de conformación de España. Ortega y Gasset, en su España Invertebrada, recordaba las palabras de Mommsen, el gran relator de la evolución del Imperio Romano: “La historia de toda nación, y sobre todo de la nación latina, es un vasto sistema de incorporación”. Y de esa afirmación, el ilustre

Vicente Garrido Mayol

filósofo español puso de manifiesto que “la incorporación histórica no es la dilatación de un núcleo inicial, sino más bien la organización de muchas unidades sociales preexistentes en una nueva estructura”. Pero, como advirtió Ortega, “El núcleo inicial, ni se traga los pueblos que va sometiendo, ni anula el carácter de unidades vitales propias que antes tenían”. “Entorpece sobremanera la inteligencia de lo histórico suponer que cuando de los núcleos inferiores se ha formado la unidad superior nacional, dejan aquéllos de existir como elementos activamente diferenciados”. Y la historia nos pone de manifiesto cómo tras el proceso de unidad (iniciado con el matrimonio de los Reyes Católicos) y de uniformidad (a manos de Felipe V, el primer rey Borbón que, entre otras decisiones, derogó normas y suprimió instituciones de distintos territorios), y no obstante la división provincial de 1833, surgieron movimientos tendentes a establecer una división político-administrativa más acorde con los territorios históricos, y a recuperar sus peculiaridades culturales y lingüísticas: el carlismo, el federalismo —que cristalizó en la non nata Constitución de la I República federal, en 1873— y el regionalismo son buenos ejemplo de ello. Ya en el S. XX, uno de los puntos más importantes del Pacto de San Sebastián —que agrupó a los partidos que pretendían la proclamación de la II República— fue, precisamente, la cuestión regional, que llevó al constituyente de 1931 a reconocer la autonomía de las regiones, agrupadas en lo que se definió como Estado Integral, “compatible con la autonomía de los municipios y de las regiones”, y bajo cuyo amparo llegaron a constituirse las regiones de Cataluña y País Vasco, mediante la aprobación de sus respectivos Estatutos de autonomía, y a plebiscitarse el proyectado para Galicia. El gran pacto constitucional de 1978 estuvo jalonado por la reivindicación —junto a amnistía y libertad— de autonomía y precedido de la creación de los entes preautonómicos que anunciaban lo que pocos años después, por aplicación de las previsiones constitucionales, serían las Comunidades autónomas.

Los torpes ataques al Estado autonómico y el consuelo de su fortaleza

II. EL GRAN PACTO POLÍTICO DE 1978 SUPUSO LA CREACIÓN DE LA ESPAÑA AUTONÓMICA Es verdad que la Constitución de 1978 no creó el Estado autonómico ni ninguna de las Comunidades autónomas existentes en la actualidad. Pero sentó las bases para iniciar el proceso que desembocó en nuestra particular forma territorial de Estado. La Constitución de 1978 fue fruto de un gran pacto entre muy distintas fuerzas políticas de ideología diversa. Y desde la proclamada unidad de la Nación española, se reconoció el derecho a la autonomía de regiones y nacionalidades, aún sin determinar cuáles eran unas y otras. Pero como he advertido, la Constitución no diseñó un Estado autonómico ni determinó qué regiones o nacionalidades debían constituirse. Simplemente estableció una serie de normas cuya aplicación posibilitó la creación de un Estado autonómico sobre la base de los territorios históricos. Bien es verdad que concretó diversas vías a través de las cuales las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes podían constituirse en comunidad autónoma, sin que de esa diversa forma de acceder a la autonomía quepa deducir diferencias jurídicas entre las comunidades autónomas. A partir de entonces se inició un proceso autonómico delimitado por grandes etapas. Desde la aprobación de los Estatutos de País Vasco, Cataluña y Galicia en 1979, hasta la celebración del referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica en Andalucía (19801) y la medida excepcional adoptada para constituir esta Comunidad Autónoma (LO 12/1980, que modifico la LO 2/1980, de modalidades de referéndum para que Almería, en la que el referéndum celebrado no alcanzó la mayoría requerida, formara parte de Andalucía2).

Para el que la UCD, partido del gobierno, hizo campaña en favor de la abstención; decisión errónea que fortaleció especialmente al PSOE que ha gobernado en dicha Comunidad más de cuatro décadas. En efecto, se modificó el artículo octavo de la Ley 2/1980, en concreto su apartado cuatro, que quedó redactado como sigue: “Celebrado el referéndum, si no llegase a obtenerse la ratificación por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años. Esto no obstante, la iniciativa autonómica prevista en el artículo ciento cincuenta y uno se entenderá ratificada en las provincias en las que se hubiere obtenido la

Vicente Garrido Mayol

Y a partir de ahí, seguidamente, la celebración de los Pactos autonómicos de 1981 con la pretensión de una generalización del proceso para lograr, en un plazo razonable de tiempo, una distribución homogénea del poder, reconociendo las diversas peculiaridades de las nacionalidades y regiones. Supusieron la generalización del régimen de autonomía en todo el Estado, en contra de algunas posiciones que pretendían el acceso al autogobierno solo de algunos territorios3. Y a continuación, la aprobación de los demás Estatutos de autonomía (hasta 1983), también con medidas excepcionales en los casos de Comunidad Valenciana y Canarias —las Leyes Orgánicas 11 y 12 de 1982, de 10 de agosto— a fin de que desde el inicio, y pese a su acceso a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución, pudieran contar con el máximo grado de autonomía posible4; y en el caso de Castilla y León, para que la provincia de Segovia quedara incorporada a esta Comunidad autónoma —Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero—.

mayoría de votos afirmativos previstos en el párrafo anterior, siempre y cuando los votos afirmativos hayan alcanzado la mayoría absoluta del censo de electores en el conjunto del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno. Previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo ciento cincuenta y uno siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior”. Solución política que fue objeto de acertadas críticas desde el ámbito jurídico. Por todas, vid. J. Tomás Villarroya, Proceso autonómico y observancia de la Constitución, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 3, 1981. Entre ellas, la de Josep Tarradellas, entonces presidente de la Generalitat de Cataluña, que advertía del peligro de desmembrar España. Para él, Cataluña y País Vasco eran los únicos territorios que merecían el autogobierno. La Comunidad Valenciana había iniciado su proceso autonómico con la idea de acceder por la vía establecida en el art. 151 de la Constitución, lo que no fue posible por las previsiones establecidas —una vez iniciado el proceso— en la Ley Orgánica 2/1980, reguladora de las distintas modalidades del referéndum. Con esa Ley se pretendió evitar que todos los territorios que pretendían constituirse en Comunidad autónoma lo hicieran por la vía del art. 151 de la Constitución, porque ello hubiera comportado la celebración, en cada uno de ellos y en corto espacio de tiempo, de un referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica; otro, de aprobación de su Estatuto y las elecciones a su parlamento autonómico.