ISBN 978-84-1336-568-8
Joseba Fernández Gaztea
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
JOSEBA FERNÁNDEZ GAZTEA
COOPERACIÓN PROCEDIMENTAL EN LA UNIÓN EUROPEA Límites jurisdiccionales
La gestión de los objetivos de la Unión Europea está encomendada a una sofisticada maquinaria integrada por las Administraciones de los Estados miembros y la de la propia Unión. Cuando todas ellas actúan como una sola deben cooperar empleando una variedad de fórmulas, incluida también la participación conjunta de varias en un solo procedimiento administrativo. Este tipo de cooperación no ha hecho más que crecer. A pesar de sus ventajas, sin embargo, este modo de cooperación no acaba de encajar bien con el cauce a través del cual se dispensa la correspondiente protección jurídica a los ciudadanos involucrados: hoy, en un sistema que se asemeja a un archipiélago en el que cada una de sus islas está expuesta al riesgo de ejercer su jurisdicción centrándose exclusivamente en sí misma. Consecuencia de este desajuste es la inseguridad que padece el interesado que requiere protección. Este estudio arroja nueva luz sobre esta problemática. Explora una solución poco tratada todavía que en última instancia implica plantear los límites de las distintas jurisdicciones europeas. El objetivo es abrirlas y ponerlas a cooperar en beneficio del ciudadano. Con este objetivo se presenta una propuesta que parte de un elaborado análisis conceptual sirviéndose de una muestra de procedimientos aduaneros y que se centra sobre todo en la doctrina del Tribunal de Justicia. Se atreve a sugerir cómo podría éste reformular los límites de su jurisdicción para adecuarla mejor a la manera en la que se administra hoy en la Unión Europea.
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COOPERACIÓN PROCEDIMENTAL EN LA UNIÓN EUROPEA Límites jurisdiccionales
COOPERACIÓN PROCEDIMENTAL EN LA UNIÓN EUROPEA Límites jurisdiccionales
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Jorge A. Cerdio Herrán
Francisco Muñoz Conde
José Ramón Cossío Díaz
Angelika Nussberger
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Héctor Olasolo Alonso
Owen Fiss
Luciano Parejo Alfonso
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
COOPERACIÓN PROCEDIMENTAL EN LA UNIÓN EUROPEA Límites jurisdiccionales
JOSEBA FERNÁNDEZ GAZTEA
tirant lo blanch Valencia, 2020
Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. La presente monografía se enmarca dentro del proyecto RELACIONES JURÍDICAS TRANSNACIONALES EN EL MERCADO INTERIOR Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA DER2017-84500-P
© Joseba Fernández Gaztea
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-569-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A mi ama, a mi padre
Índice Agradecimientos........................................................................................ 17 Prólogo..................................................................................................... 19 Francisco B. López-Jurado Escribano Tabla de abreviaturas y acrónimos............................................................ 21
INTRODUCCIÓN
I. OBJETO Y ALCANCE.................................................................. 31 II. ESTADO DE LA CUESTIÓN........................................................ 42 1. Análisis de la literatura académica........................................... 42 2. Propuestas en la literatura académica....................................... 53 3. El criterio del TJUE.................................................................. 56 III. DELIMITACIÓN DE LA MUESTRA DE PROCEDIMIENTOS EMPLEADA.................................................................................. 58 1. Delimitación de normativa aduanera........................................ 59 2. Criterios de selección de los procedimientos administrativos de la muestra................................................................................ 60 3. ¿Qué se entiende por cooperativo?........................................... 64 4. Selección, clasificación y listado de los procedimientos de la muestra.................................................................................... 70 4.1. Los procedimientos seleccionados.................................... 70 4.2. Clasificación..................................................................... 71 5. El Anexo.................................................................................. 73
PRIMERA PARTE SISTEMATIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE UN PROCEDIMIENTO COOPERATIVO Capítulo primero
ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD COOPERATIVA A LA LUZ DE LA TEORÍA DE LOS ACTOS JURÍDICOS
I. LA TEORÍA DE LOS ACTOS JURÍDICOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA...................................................................... 79 II. LOS ACTOS COOPERATIVOS..................................................... 82 1. Aspectos generales de los actos cooperativos............................ 84
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Índice
1.1. Justificación de la transposición de la teoría de los actos jurídicos a la actividad cooperativa europea..................... 84 1.2. La ejecución del Derecho cooperativo y su subsunción en actos jurídicos.................................................................. 86 1.3. Precisión terminológica.................................................... 88 1.4. El carácter derivado de los actos cooperativos.................. 90 2. Los actos cooperativos de las administraciones aduaneras nacionales.................................................................................... 92 2.1. El acto transnacional........................................................ 94 2.1.1. Concepto............................................................... 94 2.1.2. El acto transnacional en la unión aduanera europea......................................................................... 97 2.1.3. El acto transnacional en los procedimientos del Anexo.................................................................... 100 2.2. La decisión de referencia.................................................. 101 2.2.1. Concepto............................................................... 101 2.2.2. La decisión de referencia en la unión aduanera...... 105 2.3. La actuación material de efecto transnacional.................. 105 2.3.1. Concepto............................................................... 105 2.3.2. Régimen jurídico.................................................... 106 2.3.3. Manifestaciones de actuaciones materiales de efecto transnacional en la actividad aduanera.............. 108 2.3.4. La actuación material de efecto transnacional en los procedimientos del Anexo................................. 109 3. Los actos de la actividad aduanera de la Unión Europea.......... 109 3.1. Los reglamentos de ejecución y los reglamentos delegados................................................................................... 110 3.1.1. Concepto............................................................... 110 3.1.1.1. Los reglamentos de ejecución................... 110 3.1.1.2. Los reglamentos delegados....................... 112 3.1.2. Los reglamentos de ejecución y los reglamentos delegados en los procedimientos del Anexo............... 116 3.2. Las decisiones................................................................... 118 3.2.1. Concepto............................................................... 118 3.2.2. Las decisiones en los procedimientos del Anexo..... 120 3.3. Los actos atípicos............................................................. 121 3.4. La actividad material o técnica de la Comisión en los procedimientos del Anexo...................................................... 123
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Índice
Capítulo segundo
ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD COOPERATIVA A LA LUZ DE LA TEORÍA DEL PROCEDIMIENTO
I. ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DEL ANEXO............... 125 1. Los procedimientos como procedimientos aduaneros............... 125 2. Los procedimientos como procedimientos administrativos....... 131 2.1. Naturaleza de los procedimientos como procedimientos administrativos................................................................. 131 2.2. Funciones de los procedimientos del Anexo como procedimientos administrativos................................................ 134 2.2.1. La protección jurídica de los interesados................ 134 2.2.2. La eficacia de la acción administrativa................... 139 2.2.3. Otras funciones de los procedimientos administrativos....................................................................... 142 2.2.3.1. El procedimiento administrativo como esquema ordenador..................................... 142 2.2.3.2. El procedimiento administrativo como instrumento de legitimación democrática de la actividad de la Administración......... 143 3. Los procedimientos como procedimientos cooperativos europeos.......................................................................................... 146 3.1. Origen de los procedimientos cooperativos...................... 146 3.1.1. Aproximación de la literatura de otras ciencias sociales...................................................................... 147 3.1.2. Aproximación de la literatura jurídica................... 151 3.1.2.1. El presupuesto para la literatura jurídica: federalismo europeo................................. 151 3.1.2.2. El fundamento del federalismo europeo: el principio de subsidiariedad................... 154 3.1.2.3 Concreción del federalismo europeo......... 157 i. Ejecución directa e indirecta............... 157 ii. Ejecución cooperativa......................... 159 3.2. Naturaleza y funciones de los procedimientos cooperativos europeos.................................................................... 161 3.2.1. Objeto e instrumento de integración...................... 161 3.2.2. Carácter unitario de los procedimientos cooperativos......................................................................... 163 3.2.3. Instrumento para la protección de una pluralidad de intereses............................................................. 166 II. CLASIFICACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS COOPERATIVOS Y DE LOS DEL ANEXO EN PARTICULAR...................................................................................... 167 1. Clasificación............................................................................. 167
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Índice
1.1. La clasificación en la doctrina española e italiana............. 168 1.2. Las clasificaciones en la literatura alemana....................... 174 1.3. La clasificación que se emplea para los procedimientos de este estudio....................................................................... 178 1.3.1. La justificación de la clasificación........................... 179 1.3.2. La lógica de la clasificación.................................... 179 1.3.3. La clasificación....................................................... 179 2. La sistematización.................................................................... 183 2.1. Una sistematización para los procedimientos cooperativos europeos y para la actividad cooperativa europea...... 183 2.1.1. El modelo de ejecución y cooperación de Sydow.... 183 2.1.2. La sistematización propuesta................................. 188 2.1.2.1. La necesidad de diseñar una sistematización más precisa para el ámbito de cooperación....................................................... 188 2.1.2.2. El modelo de sistematización propuesto... 191 2.1.2.3. Nota sobre el modelo de sistematización propuesto................................................. 198 i. La dicotomía ejecución directa-ejecución indirecta...................................... 198 ii. El régimen jurídico de las actuaciones identificadas en el gráfico.................... 202 iii. El uso de la sistematización propuesta y de su gráfico..................................... 204 2.2. Aplicación de la sistematización propuesta a los procedimientos del Anexo............................................................ 205 2.2.1. Clasificación de los procedimientos con la sistematización propuesta.................................................. 205 2.2.2. Representación gráfica de la sistematización propuesta.................................................................... 207 2.2.3. Tabla justificativa de las coordenadas de los procedimientos en el gráfico........................................... 209 Capítulo tercero
ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD COOPERATIVA A LA LUZ DE LA TEORÍA DE LA RELACIÓN JURÍDICA
I. CONSIDERACIÓN INICIAL........................................................ 217 II. LA UTILIDAD DE LA NOCIÓN DE RELACIÓN JURÍDICA EN EL ANÁLISIS DE ACTUACIONES COOPERATIVAS................... 220 1. El concepto de relación jurídica................................................ 220 2. Las funciones del concepto de relación jurídica........................ 223 2.1. Función orgánica.............................................................. 223
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Índice
2.2. ¿Una función protectora de una relación jurídica cooperativa típica?.................................................................... 225
SEGUNDA PARTE LA PROTECCIÓN JURÍDICA DEL INTERESADO EN UN PROCEDIMIENTO COOPERATIVO Capítulo cuarto
LA PROTECCIÓN JURÍDICA DEL INTERESADO: EL MARCO VIGENTE
I. LA JURISDICCIÓN SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS COOPERATIVOS EN LOS QUE PARTICIPAN ADMINISTRACIONES DE DISTINTOS ESTADOS MIEMBROS...................................... 234 1. Las normas de Derecho internacional público.......................... 235 1.1. La jurisdicción territorial.................................................. 237 1.2. La jurisdicción sobre nacionales....................................... 241 2. La aplicación de las normas de Derecho internacional público a los procedimientos cooperativos............................................ 243 II. LA JURISDICCIÓN SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS COOPERATIVOS EN LOS QUE UN ÓRGANO DE LA UE RESUELVE UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE PARTICIPAN ADMINISTRACIONES NACIONALES........................................................ 246 1. La delimitación de la jurisdicción del TJUE en el Derecho primario de la UE......................................................................... 246 2. La doctrina del TJUE sobre el alcance de su jurisdicción sobre actuaciones nacionales ejecutadas en procedimientos cooperativos finalizados por la UE........................................................ 251 2.1. La sentencia del caso Borelli............................................. 251 2.2. La sentencia del caso Reino de Suecia.............................. 256 2.3. Análisis de la jurisprudencia del TJUE.............................. 262 2.3.1. El TJUE extiende su jurisdicción a actos de trámite ejecutados por Administraciones nacionales........... 262 2.3.2. Cabe cuestionar la solidez de los criterios que emplea el TJUE para definir los límites de su jurisdicción en un procedimiento cooperativo................... 265 2.3.2.1. El primer criterio...................................... 267 2.3.2.2. El segundo criterio.................................... 272 2.3.3. Valoración............................................................. 278
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Índice
Capítulo quinto
LA PROTECCIÓN JURÍDICA DEL INTERESADO: UNA ALTERNATIVA PARA EL TJUE
I. ANÁLISIS COMPARADO DE LOS REGÍMENES ESPAÑOL, ALEMÁN Y EUROPEO DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS EJECUTADOS EN SUS PROCEDIMIENTOS INTERNOS........... 284 1. El régimen español................................................................... 284 1.1. La concepción doctrinal de acto de trámite...................... 284 1.2. El tratamiento jurisprudencial.......................................... 286 1.3. Las reglas de impugnación............................................... 288 1.3.1. La regla general...................................................... 288 1.3.2. La justificación de la regla general de inimpugnabilidad autónoma...................................................... 289 1.3.3. Las excepciones a la regla general de inimpugnabilidad autónoma...................................................... 291 1.3.4. Los actos finales encadenados en una secuencia procedimental con otros actos................................ 294 2. El régimen alemán.................................................................... 298 2.1. Los rasgos generales del régimen de impugnación de los actos asimilables a los de trámite...................................... 298 2.2. La terminología alemana para el concepto de acto de trámite.................................................................................. 301 2.3. Los rasgos en la doctrina alemana de los actos asimilables a los de trámite................................................................. 306 2.4. Supuestos......................................................................... 309 2.5. La regla de impugnación.................................................. 313 2.6. Comparación con el régimen español............................... 314 3. El régimen del ordenamiento de la UE...................................... 315 3.1. El acto de trámite en la jurisprudencia del TJUE.............. 316 3.2. La regla general................................................................ 318 3.3. La justificación de la regla general de inimpugnabilidad autónoma de los actos de trámite..................................... 320 3.4. Las excepciones a la regla general.................................... 323 3.5. Los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa......... 329 3.6. La jurisprudencia Deggendorf.......................................... 332 II. LA PROPUESTA............................................................................ 335 1. Las reglas del marco................................................................. 336 2. ¿Cabe esta propuesta dentro de los límites del Derecho primario de la UE?............................................................................ 339 2.1. El argumento basado en la doctrina de los poderes implícitos o implied powers doctrine........................................ 341 2.2. El argumento teleológico.................................................. 347 2.3. El argumento apagógico................................................... 349
Índice
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2.4. Ley objeto de jurisdicción y mecanismo de cuestión prejudicial inversa.................................................................... 354 III. EXCURSO: ¿HACIA UNA JURISDICCIÓN DE JURISDICCIONES?.............................................................................................. 356 Listado de referencias bibliográficas.......................................................... 361 Anexo (Muestra de procedimientos).......................................................... 401
Agradecimientos Este trabajo es fruto de la ayuda de muchas personas. Es justo que el nombre de algunas se lea a continuación. Mi agradecimiento filial al profesor Borja López-Jurado, sin cuya confianza, paciencia y consejo esta publicación no sería. También mi agradecimiento a los miembros de la Asociación de Amigos de la Universidad de Navarra por la generosidad con la que persiguen la misión que les inspira. Estoy muy agradecido a los profesores Juan Carlos Hernández y Rafael García Pérez de la misma universidad. Y al profesor Gernot Sydow de la WWU Münster por la oportunidad que me brindó de investigar en Alemania y la amabilidad con la que me trató durante aquel año y siempre. Quiero agradecer al profesor Jorge Agudo de la Universidad Autónoma de Madrid y a mi Facultad de Derecho el interés y apoyo al proyecto, y al profesor Javier Barnes de la Universidad de Huelva el tiempo dedicado a sus observaciones. Con los miembros del tribunal que evaluó la tesis que inspira este trabajo estoy en deuda por su educación y consejos. Son los doctores Luciano Parejo Alfonso, Gernot Sydow, Mª Mercè Darnaculleta, Silvia Díez y Mª Amparo Salvador. Debo mencionar, desde luego, a aquellos que sin saberlo han hecho posible este libro con su cariño: mis familiares y amigos. No puedo hacerlo con todos, pero sí con mi madre Alicia y mis tías Josune y Ángeles, que encarnan lo mejor de nosotros. Lo hago con gusto con mi padre y mi tío Patxi. Un cariñoso agradecimiento a mis amigas y amigos de Pamplona. Y a Joseba —dantzari fin hori—, a Larraiza, a Ion Eguzquiza, Xabier Isturiz y David Hernández. Para mis familiares de Westfalia, para los de Widenberg, también mis gracias.
Prólogo Este libro de Joseba Fernández Gaztea parte de un planteamiento poco usual. Analiza la cooperación procedimental entre Administraciones en la Unión Europea identificando los principales problemas para los que propone remedios adecuados. Ese análisis, identificación de problemas y construcción de soluciones descansa sobre una revisión exhaustiva de la bibliografía y jurisprudencia sobre el tema, en español, en alemán y, en parte, en inglés. Nada nuevo o desacostumbrado en esto salv o quizá la hondura en el empleo de esos materiales. Lo menos frecuente es la identificación de más de cincuenta procedimientos administrativos en el ámbito del Derecho aduanero sobre los que contrastar los sucesivos pasos de la argumentación. Esos procedimientos son cooperativos, conforme a la delimitación que el autor realiza de ese concepto. Este «banco de pruebas» sirve para dotar de solidez a las conclusiones que se van obteniendo. Se hace posible, también, de esa manera, alumbrar una matriz con la que explicar la posición relativa de unos y otros procedimientos respecto de la cooperación. La matriz puede generalizarse más allá del ámbito aduanero alcanzando al conjunto de procedimientos cooperativos en la Unión Europea. Frente a intentos previos de sistematización de ese tipo de procedimientos, la propuesta ofrece ventajas claras en términos tanto de mejor comprensión como de mejor ajuste de las consecuencias jurídicas. Este libro trae causa de la tesis doctoral de su autor, leída en junio de 2017 en la Universidad de Navarra ante un Tribunal compuesto por los doctores Luciano Parejo Alfonso, Gernot Sydow, Mª Mercè Darnaculleta, Silvia Díez y María Amparo Salvador. El autor de la tesis, su codirector el doctor Juan Hernández y yo mismo estamos hondamente agradecidos por los valiosos comentarios realizados en el acto de lectura. Buena parte de esos comentarios, junto con las obligadas actualizaciones, han servido para enriquecer el libro que ahora ve la luz. La tesis obtuvo con todo merecimiento el Premio Extraordinario del Doctorado ese año. Pamplona, 18 de mayo de 2019
Francisco B. López-Jurado Escribano