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Hernán Darío Vergara Mesa

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

978-84-1378-388-8

9 788413 783888

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Hernán Darío Vergara Mesa

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

manuales

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Hernán Darío Vergara Mesa Doctor en Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina), magíster en Derecho y abogado de la Universidad de Antioquia, especialista en Derecho Administrativo de la Universidad de Medellín. Profesor titular de la Universidad de Antioquia en las áreas de derecho público y derecho laboral e investigador del Grupo Derecho y Sociedad, en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, donde también se ha desempeñado como decano y vicedecano

tirant lo blanch

Bogotá D.C., 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Vergara Mesa, Hernán Darío Fundamentos de derecho administrativo / Hernán Darío Vergara Mesa. – 1. edición. – Medellín: Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia; Bogotá: Tirant lo Blanch, 2021. 386 páginas. -- (Colección: Manuales). ISBN 978-84-1378-389-5 1. Derecho administrativo. 2. Administración pública. 3. Separación de poderes. I. Título. II. Serie. LC-K3400 342-DDC Catalogación en publicación de la Biblioteca Carlos Gaviria Díaz

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 69A No. 4-88, Bogotá D.C. Telf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-389-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice CAPÍTULO PRIMERO EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, OBJETO Y CARACTERÍSTICAS 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 19 2. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO............................................ 20 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA....... 23 4. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO............................. 31 4.1. Es una disciplina especial........................................................................... 31 4.2. Es un derecho reciente................................................................................ 36 4.3. Es un derecho no codificado....................................................................... 37 4.4. Es un derecho jurisprudencial..................................................................... 38 5. EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO........................................... 39 6. CRITERIOS O METODOLOGÍAS PARA DETERMINAR EL CUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO...................................... 41 6.1. El criterio orgánico..................................................................................... 42 6.2. El criterio jerárquico.................................................................................. 44 6.3. El criterio jurisdiccional............................................................................. 45 6.4. Criterio residual......................................................................................... 46 6.5. El criterio material..................................................................................... 47 6.6. Criterio de las potestades........................................................................... 51 6.7. La utilidad de los criterios.......................................................................... 53 7. EL RASGO DIFERENCIADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO............. 58 8. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO............................................... 63 8.1. La Constitución.......................................................................................... 65 8.2. Los tratados internacionales....................................................................... 72 8.3. La ley......................................................................................................... 77 8.4. El reglamento............................................................................................. 80 8.4.1. Concepto de reglamento................................................................ 80 8.4.2. Clases de reglamentos.................................................................... 88 8.4.3. Los límites del reglamento............................................................. 93 8.5. La jurisprudencia....................................................................................... 94 8.6. Otros actos administrativos........................................................................ 99 8.7. El precedente administrativo...................................................................... 101 8.8. Corolario sobre las fuentes del derecho...................................................... 102 9. CONCLUSIONES............................................................................................... 105

Contenido

CAPÍTULO SEGUNDO LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 107 2.

LA CENTRALIDAD DEL CONCEPTO DE ORGANIZACIÓNADMINISTRATIVA PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO........................................................ 108

3. LOS SUJETOS PÚBLICOS.................................................................................. 111 4. O R G A N I Z AC I Ó N A D M I N I S T R AT I VA , R A M A E J E C U T I VA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.......................................................................... 113 5. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA COMO ORDEN DE LOS SUJETOS PÚBLICOS COLECTIVOS.................................................................................. 118 5.1. Los niveles administrativos......................................................................... 118 5.2. Los sectores administrativos....................................................................... 121 5.3. Los roles estatales....................................................................................... 124 6. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA COMO UN ENTRAMADO DE SUJETOS QUE CUMPLEN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA........................ 131 6.1. Técnicas de transferencia de las funciones administrativas.......................... 133 6.1.1. La descentralización....................................................................... 133 6.1.2. La desconcentración...................................................................... 134 6.1.3. La adscripción............................................................................... 135 6.1.4. La delegación................................................................................. 138 6.2. Colofón sobre las técnicas de transferencia de las funciones administrativas........................................................................................... 141 7. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA............................................................................................ 143 7.1. Principio de Estado social de derecho......................................................... 143 7.2. El principio de unidad................................................................................ 144 7.3. El principio de descentralización................................................................ 147 7.3.1. Descentralización territorial........................................................... 147 7.3.2. La descentralización funcional o por servicios............................... 150 7.3.3. La descentralización por colaboración........................................... 155 7.4. El principio de autonomía.......................................................................... 157 7.5. El principio del control............................................................................... 165 7.5.1. El control administrativo............................................................... 165 7.5.2. El control jurisdiccional................................................................. 167 7.5.3. El control disciplinario................................................................... 171 7.5.4. El control fiscal.............................................................................. 171 7.5.5. El control ciudadano...................................................................... 172 8. CONCLUSIONES............................................................................................... 173

CAPÍTULO TERCERO TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 175 2. FORMAS DE MANIFESTACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA....... 176 2.1. Los actos jurídicos...................................................................................... 177 2.2. Las operaciones administrativas................................................................. 178

Contenido

2.3. Los hechos administrativos........................................................................ 180 2.4. Las omisiones administrativas.................................................................... 181 2.5. Las vías de hecho....................................................................................... 189 3. TEORÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS................................................ 190 3.1. ¿Se puede hablar de una teoría del acto administrativo?............................. 190 3.2. Concepto de acto administrativo................................................................ 194 3.2.1. Premisas iniciales........................................................................... 195 3.2.2. El acto administrativo es una declaración...................................... 199 3.2.3. El acto administrativo es una declaración de voluntad................... 199 3.2.4. El acto administrativo es emitido por un sujeto que cumple funciones administrativas............................................................................... 207 3.2.5. El acto administrativo es una declaración que produce efectos jurídicos......................................................................................... 208 3.2.6. La producción de efectos jurídico recae en situaciones jurídicas..... 209 3.2.7. ¿Por qué la unilateralidad no puede ser asumida como un rasgo característico de todos los actos administrativos?.......................... 215 3.3. Elementos del acto administrativo.............................................................. 218 3.3.1. El elemento subjetivo o sobre quién emite el acto administrativo... 219 3.3.2. El elemento objetivo o sobre qué se decide en el acto administrativo.. 228 3.3.3. El elemento causal o por qué se emite el acto administrativo......... 234 3.3.4. El elemento finalista o para qué se emite el acto administrativo..... 238 3.3.5. El elemento formal o cómo se adoptan los actos administrativos... 240 3.4. Atributos del acto administrativo............................................................... 254 3.4.1. La presunción de validez................................................................ 254 3.4.2. La obligatoriedad........................................................................... 255 3.4.3. La ejecutoriedad............................................................................ 256 3.5. Clasificación básica de los actos administrativos........................................ 256 3.5.1. Por su contenido............................................................................ 257 3.5.2. Por el tipo de facultades que se atribuyen a la autoridad administrativa................................................................................ 258 3.5.3. Según la participación que tengan en el procedimiento administrativo................................................................................ 264 4. CONCLUSIONES............................................................................................... 265

CAPÍTULO CUARTO EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 267 2. NOCIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.................................... 268 3. IMPORTANCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DENTRO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO........................................................................ 268 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO Y SUS CARACTERÍSTICAS.......................................................................................... 271 4.1. Es la regla general para el cumplimiento de la función administrativa........ 272 4.2. Tiene reserva legal...................................................................................... 274 4.3. Se estructura sobre la base de procedimientos administrativos generales y procedimientos administrativos especiales.................................................. 277 4.4. La centralidad del cpaca............................................................................ 278

Contenido 4.5. Estructura del cpaca.................................................................................. 279 4.6. Principios del procedimiento administrativo............................................... 281 4.6.1. Principio del debido proceso.......................................................... 283 4.6.2. El principio de igualdad................................................................. 285 4.6.3. El principio de imparcialidad......................................................... 286 4.6.4. Principios de buena fe y moralidad................................................ 286 4.6.5. Principio de participación.............................................................. 287 4.6.6. Principio de responsabilidad.......................................................... 288 4.6.7. Principio de transparencia.............................................................. 289 4.6.8. Principio de publicidad.................................................................. 289 4.6.9. Principio de coordinación.............................................................. 290 4.6.10. Principio de eficacia....................................................................... 291 4.6.11. Principio de economía.................................................................... 292 4.6.12. Principio de celeridad..................................................................... 292

5. ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL COLOMBIANO................................................................................................. 293 5.1. Etapa integrativa o de elaboración............................................................. 294 5.1.1. Modalidades de iniciación del procedimiento administrativo......... 295 5.1.1.1. En ejercicio del derecho de petición................................. 295 5.1.1.2. En cumplimiento de un deber legal................................. 309 5.1.1.3. De oficio......................................................................... 310 5.1.2. Formalidades y trámites................................................................. 311 5.1.2.1. Definición de las competencias........................................ 312 5.1.2.2. Práctica de pruebas......................................................... 313 5.1.2.3. Conceptos y alegaciones.................................................. 315 5.1.3. Decisiones...................................................................................... 315 5.1.3.1. Decisiones expresas......................................................... 316 5.1.3.2. Decisiones presuntas o silencio administrativo................ 317 5.1.4. Existencia y validez de los actos administrativos............................ 325 5.2. Procedimientos de publicidad..................................................................... 327 5.2.1. La publicación............................................................................... 328 5.2.2. La notificación............................................................................... 329 5.2.2.1. Notificación personal...................................................... 329 5.2.2.2. Notificación por aviso..................................................... 331 5.2.3. La comunicación............................................................................ 332 5.3. Etapa impugnativa..................................................................................... 333 5.3.1. Procedibilidad................................................................................ 333 5.3.2. Finalidad........................................................................................ 334 5.3.3. Recursos........................................................................................ 335 5.3.3.1. Recurso de reposición..................................................... 336 5.3.3.2. Recurso de apelación...................................................... 336 5.3.3.3. Recurso de queja............................................................. 338 5.3.4. Requisitos de los recursos.............................................................. 339 5.3.5. El debido agotamiento de la “vía gubernativa”.............................. 342 5.3.6. Efecto de los recursos..................................................................... 343 5.3.7. Decisión de los recursos................................................................. 344 6. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS............................................. 349 7. PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 351 8. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS........................................ 354

Contenido

8.1. La nulidad.................................................................................................. 354 8.2. La revocación directa................................................................................. 356 8.2.1. Concepto de revocación directa..................................................... 356 8.2.2. Elemento subjetivo de la revocación directa................................... 358 8.2.3. Causas de la revocación directa..................................................... 359 8.2.4. Objeto del acto de revocación directa............................................ 363 8.2.5. La finalidad del acto de revocación directa.................................... 366 8.2.6. La base formal de la revocación directa......................................... 366 8.2.7. Efectos de la revocación directa..................................................... 367 8.2.8. La revocación directa y la llamada “vía gubernativa”.................... 368 9. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, “AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA” Y ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA............................................................................................ 368 10. CONCLUSIONES................................................................................................ 370

BIBLIOGRAFÍA GENERAL...................................................................................... 373

Abreviaturas cpc:

Constitución Política de Colombia.

cpaca:

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de Colombia, Ley 1437 de 2011.

cca:

Código Contencioso Administrativo de Colombia, Decreto Ley 01 de 1984 (derogado).

cgd:

Código General Disciplinario de Colombia, Ley 1952 de 2019, vigente a partir del 1 de julio de 2021.

Sentencia C: Sentencia de constitucionalidad emitida por la Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T:

Sentencia de tutela emitida por la Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia su: Sentencia de unificación de tutela emitida por la Corte Constitucional de Colombia.

Presentación Cuando en el año 2010 la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia tomó la decisión de reformar el plan de estudios de su programa de Derecho, bajo coordenadas novedosas como la flexibilidad curricular y la autonomía de los estudiantes, además basándose en un sistema crédito legalmente impuesto que suponía un menor número de horas de docencia directa, el proceso de formación básica en las diferentes áreas jurídicas no podía ser el mismo. Muchos temas debían abordarse, todos fundamentales, pero con menor tiempo en el aula. Esa realidad suponía, y aún supone, un reto para profesores y estudiantes. Para los primeros, en términos de reorganizar los temas en perspectiva de ejes de formación, establecer prioridades y maximizar los medios pedagógicos y didácticos otrora secundarios con respecto al método expositivo; y para los segundos, correspondía tomarse en serio el principio de autonomía en que se sustenta el nuevo pénsum, bajo la idea de que el proceso de formación es necesario para el ejercicio libre y responsable de la crítica, y también para generar la capacidad de tomar decisiones y de elegir libremente la educación personal, que es producto en buena parte de un aprendizaje práctico que el estudiante va obteniendo paulatinamente mediante su propia experiencia1. Pues bien, luego de algunas discusiones con otros profesores de derecho administrativo y de reflexiones personales efectuadas en los últimos años, a propósito de mi intervención en las sesiones del Comité de Carrera del Programa de Derecho, pude llegar a la conclusión de que existen cuatro aspectos esenciales para la formación básica de los estudiantes en derecho administrativo. Esos cuatro aspectos son los relativos a 1) los temas introductorios que se refieren al derecho administrativo como disciplina especial cuyo objeto es la función administrativa, con sus principios, objetos, fuentes, medios, finalidades y sujetos especiales que ameritan una regulación positiva igualmente especial; 2) la organización administrativa, que un gran sector de la doctrina estima como el verdadero objeto del derecho administrativo; 3) la teoría del acto administrativo, como medio por excelencia de manifestación de la función administrativa, y 4) el procedimiento administrativo, en cuanto herramienta de enlace de la organización administra-

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Proyecto educativo del programa de pregrado de Derecho, documento, Medellín, Universidad de Antioquia, 2016, pp. 20 y 26.

Presentación

tiva —ampliamente considerada— con el ciudadano-administrado, punto de llegada de las controversias gubernativas y punto de partida del proceso contencioso administrativo. Es de los cuatro temas citados que se ocupa el presente texto, en el mismo orden, procurando, por un lado, ofrecer su componente conceptual básico con la idea adaptativa al ordenamiento positivo colombiano, y, por el otro, visualizar su operatividad práctica desde las perspectivas sustancial y procedimental. Este libro ha sido pensado, pues, para quienes tienen la labor de introducir a los estudiantes en el derecho administrativo y también para aquellos que, aun sin tener interés académico o profesional en esta disciplina, puedan encontrar aquí los rudimentos de la misma, los cuales, inevitablemente, serán requeridos por su condición de ciudadanos en una sociedad en la que normalmente se comportan, o se les trata, como administrados. Al final de cada capítulo se presentan unas conclusiones. El sentido de las mismas es doble: por un lado, recapitular las ideas centrales de la temática abordada, a fin de que el lector retenga lo que el autor considera lo más “básico” de los fundamentos del derecho administrativo, y, por el otro, plantear algunos problemas o puntos de reflexión en relación con dicha temática, de modo tal que, en el curso de la formación o la investigación, puedan ser explorados con diferentes enfoques y objetivos académicos.

Introducción El derecho administrativo se ocupa de la función administrativa del Estado. Su enfoque y el sentido de administración al que se refiere serán revisados particularmente en el capítulo primero, esto porque, a diferencia de las demás funciones estatales, el concepto es usado también en el ámbito privado, no está monopolizado por los órganos públicos y, por si fuera poco, incorpora una variedad de formas y manifestaciones difíciles de aprehender sistemáticamente1. Con todo, sin embargo, la citada función es la consecuencia lógica de un Estado, que se da una Constitución. Esta organiza el ejercicio y control del poder público y consagra los derechos y garantías de los asociados. La legislación complementa dicha tarea y los jueces garantizan el acatamiento de todos estos postulados, por lo regular en los casos concretos. De ahí en adelante toda la acción del Estado se desenvuelve en la administración que, como se dijo, es el objeto de estudio del derecho administrativo. Por eso tienen razón quienes afirman que esta disciplina jurídica no es más que un “derecho constitucional concretizado”2. De la función de administrar depende la materialización de los derechos y la efectividad de los deberes estatales3. En ella logran concreción los mandatos de la Constitución, que para tales efectos se traducen en cometidos estatales, esto es, en responsabilidades, funciones, tareas y competencias a cargo de las autoridades, que bien pueden manifestarse a través de actuaciones jurídicas o prácticas. Cada una de las instituciones básicas del derecho administrativo, bien se trate de los órganos, de los actos jurídicos o de los procedimientos, está justificada por la citada vinculación constitucional. Por eso este libro las presenta bajo el hilo conductor del cometido estatal y de la realización práctica que este tiene.

Forsthoff inicia su obra mostrando como rasgo peculiar de la administración el hecho de que se deja describir mas no definir. Ver: Forsthoff, Ernst, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1958, p. 11. Expresión de Werner, Fritz, citado por Schmidt-Assmann, Eberhard, Teoría general del derecho administrativo como sistema, Barcelona, Marcial Pons, 2003, p. 15. Cassese afirma incluso que “[…] del derecho administrativo dependen, en concreto, derechos y deberes, por lo que una circular administrativa puede resultar más importante que una solemne declaración constitucional”. En: Cassese, Sabino, Derecho administrativo: historia y futuro, Madrid, Derecho Global, inap, 2014, p. 16.

Introducción

Como se verá en el capítulo primero, la función administrativa asume diferentes perfiles, todos intencionados hacia la realización práctica de los mandatos constitucionales. El capítulo segundo pondrá a los órganos administrativos como el primer y necesario eslabón para lograr ese propósito, mientras que los capítulos tercero y cuarto presentarán el modo como actúan tales órganos en procura de dicho objetivo, en virtud de actuaciones y procedimientos administrativos. El derecho administrativo, entonces, no puede ser observado como una disciplina jurídica y científica diferenciada del derecho constitucional. Es su natural continuación. Ese es quizás el llamado de atención para quien explora por primera vez este campo del derecho, o para quien simplemente desea entender la razón por la que, en un país como Colombia, debe hablarse de un derecho diferenciado del común cuando se trata de regular las relaciones jurídicas estatales. La exorbitancia que usualmente acompaña el cumplimiento de la función administrativa tiene su fundamento en los intereses generales que proclama la Constitución. Las mayores restricciones a la realización de ciertas actividades por parte de las autoridades la tienen, además, en la garantía de los derechos de las personas. Esos son postulados constitucionales, punto de partida, sin más, del derecho administrativo.

Capítulo primero

El derecho administrativo: concepto, objeto y características

1. INTRODUCCIÓN El presente capítulo involucra muchos temas. Sin embargo, todo ellos tienen en común la caracterización del derecho administrativo como disciplina jurídica especial, diferenciable de otras ramas que comprenden el que será llamado en este texto “derecho común”. Por ser un régimen especial, su aplicación en el tráfico jurídico no es comparable con la del derecho civil, el derecho comercial o el derecho laboral, aunque su uso puede incrementarse exponencialmente según la presencia de sujetos públicos, de potestades estatales y de actividades de interés general, lo que plantea un universo jurídico paralelo al de aquellos, sometido a sus propias reglas. Cuando se habla de paralelismo normativo, se alude al hecho de que las normas de derecho administrativo se ocupan de regular asuntos similares a los del derecho común, como los relativos a la contratación, la responsabilidad, las relaciones laborales, la organización, el patrimonio y el juzgamiento procesal, entre otros; y por eso, más que en cualquier otro campo jurídico, es muy importante la pregunta por la regla de derecho que es aplicable en cada caso. ¿Qué es el derecho administrativo y cuándo es aplicable a una relación jurídica? Es esta la pregunta relevante que orientará el desarrollo del capítulo. En torno a ella se indagará sobre la existencia y necesidad histórica de una disciplina tal; sobre su objeto y metodologías de reconocimiento y aplicación; sobre sus rasgos diferenciadores, y sobre las fuentes del derecho comunes y específicas que la fundamentan. En virtud de lo anterior, en esta primera parte, el lector podrá reconocer la razón y las consecuencias de que la plataforma (principialística) del derecho administrativo sea la desigualdad jurídica y la limitación de la voluntad a través de la legalidad administrativa, a diferencia de la plataforma del derecho común, que es la igualdad jurídica y la autonomía de la voluntad, y de que eso por sí mismo marca grandes diferencias en el tratamiento de las relaciones jurídicas.

Hernán Darío Vergara Mesa

2. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO El derecho administrativo puede ser definido como un conjunto normativo regulatorio de la administración del Estado. La simplicidad que involucra esta noción apoya el esclarecimiento del contenido, alcances y objeto de esta especial rama del derecho, que se inscribe propiamente en el derecho público. Por un lado, decir que es un conjunto normativo pone de presente el carácter deóntico de esta disciplina, esto es, su pretensión de regular conductas de los sujetos que intervienen en la administración del Estado, en términos de ordenarlas, prohibirlas o permitirlas, a través de estructuras normativas que pueden ser calificadas como reglas o principios. En ese carácter justamente radica la diferencia entre el derecho administrativo y otras disciplinas teóricas que abordan la administración como objeto de estudio, pues le interesan, más que los procedimientos y metodologías propias de la administración, las reglas que positivamente condicionan el ejercicio de esa acción y que pueden hacerse exigibles o tener consecuencias jurídicas con referencia a órdenes jurídicos concretos, como el colombiano. Por supuesto que el derecho administrativo se nutre de los aportes de otras disciplinas, como las ciencias de la administración, toda vez que dentro de sus objetivos se encuentra la eficacia, es decir, la capacidad de los sujetos que administran el Estado de lograr objetivos de satisfacción de los intereses generales, punto en el cual se hacen indispensables los principios de la buena administración. De otro lado, ese ordenamiento regula la acción administrativa del Estado. Uno de los aspectos que hay que determinar es si la administración de la que se ocupa el derecho administrativo tiene contenido orgánico o material; es decir, si le interesan los sujetos que administran o, por el contrario, todo aquello que implique la acción de administrar los asuntos del Estado al margen del sujeto que la realiza. Las diferencias en este sentido son notables, como luego se advertirá. En relación con lo anterior, por supuesto que el problema de la administración para el derecho administrativo se enmarca en los contornos del derecho público. Por eso se habla, no de una administración cualquiera, sino de una administración pública1. Decir que es una de estas supone el uso de

Ubicar la administración pública como el problema a resolver por parte del derecho administrativo no asegura, sin embargo, mayor claridad. El concepto de administración pública es altamente controvertido en el plano doctrinario, como lo demuestra