LA MODERNIZACIÓN DE DOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA UNA VISIÓN NEO-INSTITUCIONALISTA DE LOS AYUNTAMIENTOS DE ALICANTE Y VALÈNCIA (2001- 2016)
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
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Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge a. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José raMón Cossío díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
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Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
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Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
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Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
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Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
toMás s. vives antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
rutH ziMMerLing
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Javier de LuCas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
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LA MODERNIZACIÓN DE DOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA UNA VISIÓN NEO-INSTITUCIONALISTA DE LOS AYUNTAMIENTOS DE ALICANTE Y VALÈNCIA (2001- 2016)
GONZALO PARDO BENEYTO
tirant lo blanch Valencia, 2022
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© Gonzalo Pardo Beneyto
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-934-2022 ISBN: 978-84-1113-280-0 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A mis padres y a Fátima que siempre creyeron en mí.
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AGRADECIMIENTOS................................................
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PRÓLOGO..................................................................
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CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN 1.1. INTRODUCCIÓN................................................................................... 21 1.2. LA JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN..................................... 22 1.3. LOS ANTECEDENTES........................................................................... 24 1.4. EL OBJETO, LOS OBJETIVOS Y LAS PREGUNTAS DE LA INVESTIGACIÓN............................................................................................... 25 1.5. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN.......................................... 26 1.6. LAS FUENTES DE INFORMACIÓN Y OBTENCIÓN DE DATOS........ 28 1.7. LOS CASOS DE ESTUDIO Y EL HORIZONTE TEMPORAL................ 29 1.8. LA ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIÓN........................................ 30
CAPÍTULO II LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS: EL NEOINSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO 2.1. EL NEO-INSTITUCIONALISMO O CÓMO INFERIR EN UN OBJETO DE ESTUDIO DESDE DISTINTOS PUNTOS DE VISTA................ 31
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2.2. LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES Y LA SOCIEDAD: EL NEO-INSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO................................. 33 2.3. LA IMPORTANCIA DEL ENTORNO EN LAS INSTITUCIONES: LA BÚSQUEDA DE LA LEGITIMIDAD................................................... 34 2.3.1. La institución: definición y características........................................ 34 2.3.2. La legitimidad.................................................................................. 36 2.3.3. El entorno como elemento en los que se gestan las innovaciones..... 38 a. El sistema y los sectores económicos................................................ 41 b. La cultura........................................................................................ 44 c. La tecnología.................................................................................... 45 d. Las personas.................................................................................... 47 e. Los recursos físicos........................................................................... 49 f. La Política y las leyes........................................................................ 50 2.3.4. Los actores del contexto.................................................................. 51 2.3.5. Los outputs generados..................................................................... 53 2.3.6. La síntesis de los principales elementos que forman el contexto de una Administración Pública............................................................. 53 2.4. LA MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.... 54 2.4.1. La Nueva Gestión Pública............................................................... 56 2.4.2. La Gobernanza................................................................................ 63 2.4.3. Las tendencias empoderadoras: el Nuevo Servicio Público y el Open Government............................................................................... 65 a. La ciudadanía por encima de todas las cosas.................................... 65 b. El Nuevo Servicio Público................................................................ 66 c. El Open Government........................................................................ 67 2.4.4. Las tendencias burocratizadoras: el Neoweberianismo y la Democracia Administrativa...................................................................... 69 2.5. LA SEDIMENTACIÓN DE LAS DISTINTAS TENDENCIAS EN FUNCIÓN DE LAS NECESIDADES PÚBLICAS....................................... 71 2.6. LAS PROPOSICIONES GUÍA DE ESTA INVESTIGACIÓN.................... 73
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CAPÍTULO III LA ESTRUCTURACIÓN DE LAS INNOVACIONES EN LOS AYUNTAMIENTOS DE ALICANTE Y VALÈNCIA 3.1. INTRODUCCIÓN Y ASPECTOS FUNDAMENTALES DE ESTE CAPÍTULO............................................................................................... 75 3.2. LOS FUNDAMENTOS TEÓRICOS........................................................ 76 3.2.1. Las definiciones básicas de la teoría de la organización.................... 76 3.2.2. La estructuración de las organizaciones, sus mecanismos de control y sus tipos, según Mintzberg: adaptación a la especificidad de las Administraciones Públicas.......................................................... 77 3.2.3. Los tipos de organización................................................................ 81 3.2.4. La multiplicidad de modelos organizativos en las instituciones: ¿de la burocracia a la adhocracia?....................................................... 85 3.3. EL ESTUDIO DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS DE ALICANTE Y VALÈNCIA.......................................................... 87 3.3.1. La organización Política.................................................................. 87 a. Alicante............................................................................................ 88 b. València........................................................................................... 90 3.3.2. La Organización Administrativa...................................................... 93 a. Alicante............................................................................................ 93 b. València......................................................................................... 111 3.4. EL SECTOR PÚBLICO INSTRUMENTAL DE LOS AYUNTAMIENTOS ESTUDIADOS....................................................................... 131 3.4.1. Alicante......................................................................................... 132 3.4.2. València......................................................................................... 136 3.5. CONSIDERACIONES FINALES A ESTE CAPÍTULO........................... 139
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CAPÍTULO IV LA EVOLUCIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO EN EL PERIODO 2001-2016 4.1. INTRODUCCIÓN Y ASPECTOS FUNDAMENTALES DE ESTE CAPÍTULO............................................................................................. 143 4.2. LOS ASPECTOS TEÓRICOS A TENER EN CUENTA PARA LA COMPRENSIÓN DE LA IMPORTANCIA DE LOS PUESTOS DE TRABAJO............................................................................................... 144 4.2.1. La dualidad entre puesto de trabajo y el sistema de cuerpos.......... 144 4.2.2. Los empleados públicos: trabajadores estatutarios Vs. trabajadores en régimen laboral.................................................................... 147 4.3. LOS PRINCIPALES DATOS DE LOS PUESTOS DE TRABAJO............ 148 4.3.1. Análisis de la evolución del personal que se circunscribe a los Ayuntamientos de Alicante y València................................................ 148 4.3.2. La composición del Personal por Cuerpos y Escalas...................... 152 4.3.3. La composición del Personal por grupos y escala........................... 159 4.4. CONSIDERACIONES FINALES A ESTE CAPÍTULO........................... 161
CAPÍTULO V LOS CAMBIOS PRODUCIDOS EN LOS PROCESOS: ESPECIAL MENCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 5.1. INTRODUCCIÓN Y ASPECTOS FUNDAMENTALES DE ESTE CAPÍTULO............................................................................................. 163 5.2. LOS ASPECTOS TEÓRICOS A TENER EN CUENTA EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA Y LA MODERNIZACIÓN A TRAVÉS DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS: LA ADOPCIÓN DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS COMO UN ELEMENTO CONTEXTUAL...................................................................................... 166
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5.2.1. El Neo-institucionalismo y los cambios tecnológicos en el ámbito político- administrativo................................................................. 166 5.2.2. Los efectos de las Tecnologías de la información y la comunicación.................................................................................................... 167 5.2.3. El producto de la innovación en las Instituciones Públicas............. 170 5.3. LA EVOLUCIÓN Y LA PUESTA EN PRÁCTICA DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN Y SU APLICACIÓN A LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS: LAS INSTITUCIONES ESPAÑOLAS................................................................... 171 5.3.1. Los planes autonómicos en materia de Administración electrónica.178 5.4. LA PLANIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS EN EL AYUNTAMIENTO DE ALICANTE Y VALÈNCIA.................................................................................................. 179 5.4.1. El Ayuntamiento de Alicante: la ley como elemento de inicio de implementación de los elementos de innovación................................ 179 a. El uso de estrategias parciales para la revitalización y conectividad de algunas de las zonas de la ciudad: El Plan Urban Zona Norte: 2007-2013..........................................................................180 b. Los aspectos previos al uso de la Administración Electrónica: conectividad y lucha contra la brecha digital................................181 c. El Plan Director de Administración Electrónica 2010-2014............ 181 d. La mejora de las telecomunicaciones: El Plan Director de Telecomunicaciones del Ayuntamiento de Alicante...........................186 e. El Plan Estratégico 2015-2017: la adecuación de las estructuras informáticas a la tecnología actual.........................................186 5.4.2. València: De combatir la brecha digital a convertirse en una Smart City......................................................................................... 189 a. Valencia Ya: El principal enemigo es la brecha digital (2002-2007).189 b. La implementación de la Administración Electrónica: una respuesta a los retos del entorno (2007-2013)..................................191 c. Las Smart Cities venden: el proceso de modernización e innovación como un todo (2013-hasta la actualidad)..........................196
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5.5. EL ANÁLISIS DE LAS DOS SEDES ELECTRÓNICAS DE LOS AYUNTAMIENTOS DE ALICANTE Y VALÈNCIA............................... 201 5.5.1. Análisis del catálogo de trámites.................................................... 202 5.6. CONSIDERACIONES FINALES A ESTE CAPÍTULO........................... 210
CAPÍTULO VI LAS PERSPECTIVAS DE PASADO, PRESENTE Y FUTURO 6.1. INTRODUCCIÓN Y ASPECTOS FUNDAMENTALES DE ESTE CAPÍTULO............................................................................................. 213 6.2. LA TÉCNICA DE OBTENCIÓN DE DATOS........................................ 215 6.3. LOS OBJETIVOS DE LAS ENTREVISTAS A REALIZAR..................... 217 6.3.1. El diagnóstico de la institución: pasado y presente......................... 217 6.3.2. Futuro........................................................................................... 218 6.4. EL CUESTIONARIO............................................................................. 218 6.4.1. Los entrevistados........................................................................... 219 a. Alicante.......................................................................................... 219 Fernando Marcos (Partido Socialista Obrero Español) ................ 219 Natxo Bellido (Compromís) ........................................................ 220 Daniel Simón (Guanyar Alacant) ................................................. 220 Vicente Buades (Ciudadanos) ...................................................... 221 b. València......................................................................................... 221 Eusebio Monzó (Partido Popular) ............................................... 221 Joan Ribó (Compromís) .............................................................. 222 Roberto Jaramillo (València en Comú) ........................................ 222 Manuel Camarasa (Ciudadanos) ................................................. 222
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6.5. RESULTADOS....................................................................................... 223 6.5.1. Alicante......................................................................................... 223 a. La importancia de las medidas del presente.................................... 223 b. El papel de las Nuevas Tecnologías en el Ayuntamiento................. 224 c. Los problemas del Ayuntamiento y sus soluciones.......................... 227 6.5.2. València......................................................................................... 230 a. La importancia de las medidas del presente.................................... 230 b. El papel de las Nuevas Tecnologías en el Ayuntamiento................. 232 c. Los problemas del Ayuntamiento y sus soluciones.......................... 235 6.6. CONSIDERACIONES FINALES A ESTE CAPÍTULO........................... 239
CAPÍTULO VII LAS PRINCIPALES CONCLUSIONES Y LAS FUTURAS LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN 7.1. LOS RESULTADOS DE ESTA INVESTIGACIÓN................................. 243 7.2. LA IMPORTANCIA DEL ENTORNO COMO UN ELEMENTO FUNDAMENTAL EN EL QUE SE GESTAN TANTO LAS NECESIDADES DE CAMBIO COMO LAS INNOVACIONES QUE SON ADOPTADAS POR LAS INSTITUCIONES............................................ 243 7.3. LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS INNOVACIONES Y SU APLICACIÓN A TRAVÉS DE UN PROCESO DE DECISIÓN ESTRATÉGICO.. 245 7.4. LA COMBINACIÓN DE INNOVACIONES DE DISTINTOS PARADIGMAS................................................................................................. 246 7.5. LA RELACIÓN ENTRE LAS INNOVACIONES Y LA GENERACIÓN DE LA LEGITIMIDAD................................................................. 247 7.6. EL PAPEL DE LOS SHOCKS COMO ELEMENTOS INESPERADOS QUE CAMBIAN EL RUMBO DE LA INSTITUCIÓN................... 248 7.7. LA RELACIÓN ENTRE LAS INNOVACIONES Y LOS PROCESOS DE SEDIMENTACIÓN........................................................................... 248
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7.8. OTROS RESULTADOS DE INTERÉS................................................... 249 7.9. LA RELACIÓN DE LA EVIDENCIA EMPÍRICA CON EL MARCO TEÓRICO UTILIZADO......................................................................... 250 7.10. LAS PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA INVESTIGACIÓN........... 251 7.11. LOS ASPECTOS RELACIONADOS CON LA MEJORA ESTRATÉGICA DE LA INNOVACIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS ESTUDIADOS............................................................................................. 253
CAPÍTULO VIII BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA................................ 257
A 1GRADECIMIENTOS Esta monografía, fruto de mi investigación de tesis doctoral, no hubiese podido materializarse sin la colaboración desinteresada de una serie de personas que me han apoyado en los momentos fáciles y en los difíciles. Muchos de ellos no alcanzarán a entender la labor que han desempeñado en la consecución de esta tarea ni siquiera su finalidad. No obstante, solo puedo darles las gracias de la forma más sincera que conozco y con las palabras que les dedico a continuación. Quiero agradecer, especialmente, a mi pareja y a mi familia más cercana todo el apoyo prestado. También, quiero reconocer la importante labor del Profesor José Manuel Canales Aliende como mi director de tesis doctoral y al Área de Ciencia Política de la Universidad de Alicante por sus ánimos y consejos. No puedo dejar de hacer mención al Instituto Alicantino de Cultura Juan Gil- Albert, ya que contribuyó con una ayuda a la realización de esta investigación; así como a la Comisión de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Alicante y, en especial, a D. Mercedes Ortiz García que siempre creyó en este proyecto. Igualmente, le agradezco a Dña. María Ángeles Abellán López que me ayudó de forma desinteresada para que esta publicación viera la luz. Por último, quiero dedicar este trabajo a todas las personas que han contribuido directa o indirectamente al desarrollo de esta investigación; así como a mis amigos, compañeros y colegas que siempre han estado ahí cuando los he necesitado.
P2RÓLOGO Es para mí una gran satisfacción personal, prologar esta publicación de D. Gonzalo Pardo Beneyto, la que constituyó en su día la tesis doctoral presentada en el programa de la Facultad de Derecho de esta universidad, y de la que fui su director, la cual obtuvo la calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad, por parte del tribunal (o comisión se dice ahora) juzgador. Agradezco expresamente el apoyo prestado por la Facultad de Derecho y por la prestigiosa Editorial Tirant lo Blanch, para que esta publicación sea posible y se pueda difundir En cuanto al contenido y al objeto de este texto, responde esencialmente a su título, que es el original de la tesis presentada, y es ante todo un análisis riguroso y completo del fenómeno de las grandes ciudades con sus desafíos y problemas actuales, centrándose en este caso en dos de los municipios más relevantes e importantes de la Comunidad Valenciana, como lo son el de Valencia y Alicante, los cuales, sin duda, influyen notablemente en la dinámica socioeconómica y política de esta Comunidad. Quisiera también resaltar, que la perspectiva científica y metodológica desde la que se ha realizado esta investigación que ahora se publica, es la de la Ciencia Política y de la Administración complementada y enriquecida con las aportaciones en esta materia del derecho publico, y en especial del derecho administrativo. Esta pluridisciplinariedad del método de análisis realizado, junto a la novedad y actualidad del tema objeto de estudio, entiendo objetivamente que nos aporta una visión novedosa del mundo local, concretándose en dos municipios importantes e ilustrativos en su comunidad y en España. En ultima instancia, esta investigación ha analizado no solo el deber ser y la regulación de estos dos grandes municipios, sino su realidad dinámica, con su problemática, contexto y desafíos actuales, para poder así cambiarlos a mejor. Necesitamos mas que nunca conocer el mundo local y sus instituciones en este marco mundial cada vez más cosmopolita, y en donde conforme ya un clásico paradigma “lo global y lo local se complementan y son interdependientes”, y a esta necesidad y demanda, estimo
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Gonzalo Pardo Beneyto
que esta obra contribuye de forma notable y nos aporta visiones y conocimientos nuevos, mediante los casos estudiados; opinando personalmente al respecto, que el posible lector interesado, no quedará en absoluto defraudado. Por otro lado y por ultimo, y sin perjuicio de lo anterior, esta investigación no es solo de calidad y rigor académico, como debe ser toda tesis doctoral, sino que además desde la universidad como servicio publico financiada por la sociedad y al servicio de esta, y en este caso la valenciana, se aporta conocimiento y valor añadido sobre la realidad social para su mejora, y en particular sobre el mundo municipal tan importante y determinante para la ciudadanía. Alicante, julio de 2020 José Manuel Canales Aliende, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Alicante