El análisis que en este libro se hace del nuevo recurso de casación tiene el valor añadido de contar con la visión de quienes son sus principales protagonistas, una visión poliédrica podemos decir, ya que se analiza la reforma tanto desde la perspectiva de quien se dispone a preparar e interponer el recurso, como de quien debe tenerlo por preparado así como de quienes, finalmente, deben decidir sobre su admisión. Desde esta triple perspectiva, la selección, no solo de los temas, sino de quienes los abordan, ha sido esencial para captar la esencia de la referida reforma. No menos importancia tiene la incorporación de un nuevo precepto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el artículo 108.3, que incide sobre el complejo problema de la ejecución de Sentencias que ordenan el derribo de edificaciones ilegales. Los problemas que plantea la interpretación y aplicación del citado precepto son también objeto de estudio en la obra que el lector tiene en sus manos.
Coordinadora
Mª Belén Navarro Vega
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
Mª BELÉN NAVARRO VEGA Coordinadora RECIENTES REFORMAS DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EL RECURSO DE CASACIÓN Y LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE DERRIBO XV CURSO SOBRE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
El presente libro analiza la reciente reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa llevada a cabo por la Disposición Final 3ª de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio y que afecta, de un lado, a la configuración del recurso de casación y, de otro, a la ejecución de sentencias que ordenan el derribo de edificaciones ilegales.
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RECIENTES REFORMAS DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EL RECURSO DE CASACIÓN Y LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE DERRIBO XV CURSO SOBRE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
RECIENTES REFORMAS DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA: EL RECURSO DE CASACIÓN Y LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE DERRIBO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
RECIENTES REFORMAS DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA: EL RECURSO DE CASACIÓN Y LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE DERRIBO XV Curso sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Mª BELÉN NAVARRO VEGA (Coordinadora)
CÉSAR TOLOSA TRIBIÑO JUAN ALFONSO SANTAMARÍA PASTOR JOSE VICENTE MEDIAVILLA CABO CLARA PENÍN ALEGRE DIMITRY BERBEROFF AYUDA ANA SÁNCHEZ LAMELAS ESTHER CASTANEDO GARCÍA
Valencia, 2017
Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Mª Belén Navarro Vega
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-710-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color
Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Índice PRESENTACIÓN..................................................................................... 9 PRÓLOGO............................................................................................... 13
PRIMERA PARTE EL RECURSO DE CASACIÓN EL NUEVO RECURSO DE CASACIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO........................................................................................... 19 César Tolosa Tribiño
EL NUEVO SISTEMA CASACIONAL. UNA VISIÓN CRÍTICA.............. 59 Juan Alfonso Santamaría Pastor
LOS ESCRITOS DE PREPARACIÓN E INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN. VISIÓN DEL RECURRENTE............................ 75 José Vicente Mediavilla Cabo
LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE INSTANCIA ANTE LA PREPARACIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN (o de las cookies informáticas)....................................................................................... 115 Clara Penín Alegre
LA ADMISIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN POR EL TRIBUNAL SUPREMO.......................................................................................... 151 Dimitry Berberoff Ayuda
SEGUNDA PARTE LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE DERRIBO EL ARTÍCULO 108.3 DE LA LJCA: LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE DERRIBO y LA GARANTÍA DE LAS INDEMNIZACIONES DEBIDAS A TERCEROS DE BUENA FE............................................ 173 Ana Sánchez Lamelas
EXAMEN DEL NUEVO APARTADO TERCERO DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA............................................................................................ 213 María Esther Castanedo García
PRESENTACIÓN Permítanme comenzar esta breve presentación, aunque no suele ser habitual, por el final. Quisiera que mis primeras palabras fueran de agradecimiento, a todos los intervinientes y participantes en las XV Jornadas de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En primer lugar, a los ponentes por su disponibilidad, su generosidad y por sus extraordinarias ponencias que a lo largo de estas páginas tendremos la suerte de volver a disfrutar; en segundo lugar, a todos los que desde el público generaron un interesantísimo debate sobre las recientes reformas de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tema al que dedicamos nuestras Jornadas y que sirve de título a este libro; y, en último lugar, al resto de asistentes por su presencia, sin la cual no seria posible la realización de este tipo de encuentros. Año tras año, y ya van quince, se organiza desde el Gobierno de Cantabria el Curso sobre la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Después de tanto tiempo, puede parecer que elegir la temática de estas Jornadas no es una tarea fácil, sin embargo la norma ha demostrado ser un filón inagotable para el debate y además en esta ocasión el tema venía dado: no podía ser otro que afrontar las recientes reformas de nuestra Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. En una época en la que el legislador había estado especialmente prolijo en creación normativa, no se olvidó de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y he aquí las novedades que se nos presentaron y que fueron tema de debate en las dos largas jornadas que celebramos. De un lado, el nuevo recurso de casación, sustancialmente modificado por la Disp. Final 3ª de la LO 7/2015, de 21 de julio, de modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y que ha supuesto una pequeña revolución provocando no pocos problemas interpretativos. La reforma nos lleva desde un recurso de casación diseñado para tutelar intereses subjetivos concretos a un recurso que tiene por finalidad crear jurisprudencia al margen de los intereses subjetivos que presente su impugnación. Estamos, pues, ante un cambio muy relevante que afecta a las resoluciones judiciales recurribles, a la forma de plantear el
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Mª Belén Navarro Vega
recurso y a los criterios de admisión aplicables, situando el centro de atención de todo ello en el no menos novedoso “interés casacional”. Las ponencias que ahora se recogen en este libro no solo realizan un repaso completo de la reforma del recurso de casación, sino que tienen el valor añadido de contar con la visión de quienes son los principales protagonistas en su puesta en marcha. La idea de afrontar el análisis del recurso desde las visiones complementarias de quien se dispone a preparar e interponer el recurso, quien debe tenerlo por preparado y quien, finalmente, decide sobre su admisión, aporta una interesante perspectiva al conjunto del estudio que merece ser destacado. Si a eso le sumamos la introducción de una perspectiva global y de conjunto de la reforma, no cabe duda de que nos encontramos ante uno de los más completos y útiles estudios que pueden presentarse sobre la nueva casación antes de su entrada en vigor. De otro lado, se analiza, el nuevo artículo 108.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que introduce una regulación que afecta a la ejecución de las sentencias que ordenan la demolición de los inmuebles. Novedad esta última de gran trascendencia en la situación urbanística de Cantabria. Esta novedad, en vigor desde el 1 de octubre de 2015, ha supuesto un cambio muy importante para los afectados por las sentencias que ordenan la demolición de inmuebles. Hasta ese momento, ante la nulidad en vía judicial de las licencias o normas urbanísticas y la obligación de demoler lo construido, se debía proceder a la ejecución de una demolición que en no pocas ocasiones perjudicaría gravemente a terceros propietarios que ninguna intervención habían tenido en la actuación ilegal. Entonces, la única opción que tenían los afectados era iniciar otro procedimiento administrativo, y en su caso judicial, con el fin de reclamar la correspondiente indemnización. Finalmente, aunque se ganase en vía judicial el derecho a ser compensado económicamente, tenían que transcurrir varios años de espera hasta que los procedimientos se resolvieran. Era patente el grave desamparo de los afectados. A la vista de todo ello, parecía necesario afrontar esta situación. Los afectados venían reivindicando desde hacia tiempo que se pusiese fin a esta situación mediante una modificación legislativa que contemplase una solución adecuada a este grave problema. Desde Cantabria, especialmente sensible a esta situación, ya se incluyeron medidas le-
Presentación
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gales, pero es ahora desde el Estado cuando se da una solución legislativa que parece pasar por garantizar que los afectados recibirán una compensación adecuada en los casos en los que sea inevitable el derribo de su vivienda por orden judicial. Así, con el nuevo artículo 108.3, a los propietarios de viviendas contra los que pesa una orden judicial de demolición se les va a reconocer el derecho a ser indemnizados antes de que se produzca el derribo de sus casas. El libro que ahora tienen ante sí, analiza estas dos importantes reformas legislativas, ofreciendo en cada una de ellas una visión doctrinal y una visión práctica, desde la academia y desde el mundo judicial, pasando por los operadores jurídicos y analizando desde todos los ámbitos, con visiones incluso críticas, las más amplias cuestiones que el tiempo nos ha permitido. Mª Belén Navarro Vega Letrado de la Comunidad Autónoma de Cantabria Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria
PRÓLOGO Este libro que ahora ve la luz contiene las ponencias que se impartieron y los debates que se produjeron en el XV Curso sobre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que se celebró los días 14 y 15 de abril de 2016 en el Paraninfo de la Magdalena de Santander, bajo el título genérico de: “Reformas recientes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. El curso respondió a la tradición de prestigio que se ha ganado en el transcurso de estos quince años de vida, y que es fruto de una cuidadosa selección de los temas a tratar, siempre de interés jurídico y de actualidad y, sobre todo, de la calidad y competencia de los ponentes, que ofrecen una visión bien fundada jurídicamente y esencialmente orientada a la utilidad práctica y a la solución de problemas o conflictos reales en la interpretación o aplicación del derecho administrativo. El primer antecedente de esta serie de cursos sobre la Jurisdicción Contencioso-administrativa fueron las Jornadas sobre Constitución, Justicia y Comunidades Autónomas, organizadas por el Gobierno y el Parlamento de Cantabria, que tuve el honor de inaugurar, como Presidente del Parlamento, el día 22 de febrero de 2001 en el mismo Paraninfo del Palacio de la Magdalena. Tenían por objeto reflexionar sobre la Justicia desde el punto de vista de la Constitución y, especialmente, sobre la Administración de Justicia en un Estado descentralizado, con la vista puesta en la previsible asunción de la competencia de Justicia por algunas Comunidades Autónomas, entre ellas Cantabria. El éxito de aquellas jornadas, hizo que a partir del año siguiente, abril de 2002, y fruto de la colaboración entre el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y el Gobierno autonómico, se convocara un Curso sobre la Jurisdicción Contencioso-administrativa que enseguida se consolidó, por el acierto en la elección de los temas objeto de estudio y debate y por la calidad de los más de sesenta ponentes, todos ellos especialistas de prestigio que, a lo largo de los años, han intervenido en él sobre la mayoría de los temas de interés o de actualidad en materia de derecho público o contencioso administrativo.
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Rafael de la Sierra
Miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia y Juzgados de lo contencioso, miembros del Consejo General del Poder Judicial, Abogados del Estado y Letrados del Tribunal Constitucional, Catedráticos y Profesores universitarios, Abogados y miembros de los Ejecutivos de las Comunidades Autónomas han pasado por este Curso a lo largo de sus quince años de historia, analizando prácticamente todos los temas de interés en el ámbito de lo contenciosoadministrativo. El XV Curso, cuyas ponencias y debates publicamos ahora, también aborda, por supuesto, cuestiones de interés y actualidad. En primer lugar, reflexiones referidas al nuevo recurso de casación, desde el punto de vista de la preparación e interposición del recurso, desde la perspectiva del Tribunal de Instancia y desde la óptica del Tribunal Supremo. El novedoso planteamiento del nuevo recurso de casación y las dudas y criterios encontrados sobre las bases de su viabilidad práctica, constituían evidentemente un buen tema de estudio y debate, importante y de rabiosa actualidad. Y en segundo lugar se abordó el análisis de la nueva realidad derivada de la aprobación del nuevo artículo 108.3 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido, a la oportunidad de reflexionar sobre las consecuencias prácticas de este precepto, se une el hecho de que su origen se encuentra precisamente aquí, en Cantabria, y que la motivación de la propuesta inicial parte de la constatación de una realidad social, la de los terceros perjudicados de buena fe en los casos de derribos de construcciones ilegales, y de un objetivo, el de compaginar la efectividad de varios derechos constitucionales en concurrencia o, incluso, en conflicto: el derecho a la tutela judicial efectiva, del art. 24 de la Constitución; la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, del art. 117.3; el deber público de cumplir las sentencias y colaborar en la ejecución de lo resuelto, del art. 118; el derecho a la vivienda, que ampara el artículo 47; y el derecho de los propietarios, especialmente en el caso de perjudicados de buena fe, a ser indemnizados cuando se les prive de sus bienes, que recoge el art. 33 del texto constitucional. Propuesta que los propios perjudicados llevaron a las
Prólogo
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Cortes y que fue la causa inmediata de la reforma de la ley de la jurisdicción contenciosa. La importancia, el interés y actualidad de los temas y la calidad y competencia de los ponentes, supusieron un nuevo éxito del Curso; con el apoyo, que agradezco especialmente, del Consejo General del Poder Judicial, y la implicación del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, junto al Gobierno de nuestra Comunidad Autónoma. No puedo finalizar estas palabras de prólogo al contenido del libro sin reconocer el extraordinario trabajo realizado por los dos directores de este Curso, D. Rafael Losada Armadá, Presidente de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y Dª Mª Belén Navarro Vega, Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria, responsables del diseño y la realización del Curso; por supuesto a los ponentes, por el extraordinario interés y utilidad de sus intervenciones; y a los asistentes al mismo, especialmente por la aportación en los coloquios y debates, que constituyeron una parte muy importante, útil y provechosa de las jornadas. Rafael de la Sierra Consejero de Presidencia y Justicia del Gobierno de Cantabria
PRIMERA PARTE
EL RECURSO DE CASACIÓN
EL NUEVO RECURSO DE CASACIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CÉSAR TOLOSA TRIBIÑO
Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO OBJETIVO DEL RECURSO: SENTENCIAS Y AUTOS RECURRIBLES. El interés casacional objetivo como presupuesto de la admisión del recurso. El tratamiento de las cuestiones de hecho. El escrito de preparación del recurso. La posible incorporación por la Sala tercera de otros requisitos de forma. Admisión e inadmisión del recurso. Escrito de interposición. La sentencia.
I. INTRODUCCIÓN La todavía vigente Ley reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, contempla cinco tipos de recursos de casación, el ordinario (arts. 86 a 95), los recursos de casación para la unificación de doctrina (arts. 96 a 99) estatal y autonómico y los recursos de casación en interés de la Ley (arts. 100 y 101), también en sus dos variantes de estatal y autonómico. Pese a la variedad de instrumentos casacionales, existía un cierto consenso en el diagnóstico de que nuestro recurso de casación distaba mucho de ser un instrumento eficaz y capaz de conseguir los fundamentales objetivos de dicho recurso, tendentes a la consecución de la seguridad jurídica, mediante la interpretación uniforme del ordenamiento jurídico, sin perjuicio de la faceta, sin duda nada despreciable, de colmar el derecho a la tutela judicial efectiva de las partes en un proceso concreto. La nueva Ley parte de una opción claramente tendente a la simplificación de los instrumentos casacionales y afronta en primer lugar la tarea de reducir esos cinco recursos de casación contencioso-administrativos a sólo dos: una casación estatal y otra autonómica.
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César Tolosa Tribiño
El contenido de este trabajo va a versar esencialmente sobre el recurso de casación estatal, sin perjuicio de poder efectuar alguna referencia concreta al recurso de casación autonómico. Esta opción, no sólo está basada en imponderables de tipo práctico sino que existe una razón de fondo, dado que, en una opción del legislador discutible y algo improvisada, las normas de la Ley Orgánica 7/2015 van dirigidas a la regulación de la casación estatal, limitándose a aludir a la casación autonómica en la nueva redacción del art. 86.3 de la LJCA, párrafos 2º y 3º, que se encargan de establecer la composición de la Sala que ha de resolver el recurso de casación autonómico: “Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma será competente una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por el Presidente de dicha Sala, que la presidirá, por el Presidente o Presidentes de las demás Salas de lo Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones de las mismas, en número no superior a dos, y por los Magistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios para completar un total de cinco miembros. Si la Sala o Salas de lo Contencioso-administrativo tuviesen más de una Sección, la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia establecerá para cada año judicial el turno con arreglo al cual los Presidentes de Sección ocuparán los puestos de la regulada en este apartado. También lo establecerá entre todos los Magistrados que presten servicio en la Sala o Salas”. Sin perjuicio de los graves problemas que va a suponer la conformación de dichas Salas, para cuya composición y diseño no ha tenido en cuenta el legislador su actual composición y planta, lo que puede dar lugar a la adopción de medidas tan imaginativas como de dudosa legalidad orgánica, es lo cierto que no existe ninguna otra previsión legal afectante a su regulación, por lo que han de entenderse aplicables a la casación autonómica los preceptos reguladores de la casación estatal, aplicación en “bloque” que sin duda va a plantear graves problemas prácticos. Cuando nos encontramos con una reforma de esta naturaleza, lo primero que debemos plantearnos es la necesidad o justificación de una reforma de este calado. Existe un cierto consenso en considerar que era necesario asegurar que la Sala Tercera del Tribunal Supremo