LA COMPATIBILIDAD DEL TRABAJO CON LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO
DANIEL PÉREZ DEL PRADO Prólogo de Aurelio Desdentado
Valencia, 2015
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PRÓLOGO La lectura del art. 41 de la Constitución me ha producido siempre una sensación de incongruencia. Es una sensación que permanece en el tiempo y que la lectura repetida del precepto no ha logrado eliminar. Dice el artículo en cuestión que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social que garantice a los ciudadanos prestaciones sociales suicientes (…), especialmente en caso de desempleo”. La incongruencia es doble. En primer lugar, cabe preguntarse a qué se debe ese trato “especial” para el desempleo, un trato que tiene aquí una clara acepción de privilegio, cuando el principio de igualdad debería obligarnos a proteger de manera igual las situaciones de necesidad iguales, sin diferenciar en virtud de las causas que las producen. Pero quizá este desliz no sea más que una concesión retórica de nuestras constituyentes ante la grave situación de paro que entonces, como ahora, padecía el país. Si fuera así, no debe extrañarnos la segunda incongruencia, pues, pese a la especial atención que el art. 41 de la Constitución impone a la hora de proteger el desempleo, no parece que hayamos avanzado demasiado. La protección del desempleo sigue siendo insuiciente y muy por debajo, en términos de eicacia, de otras ramas de nuestra Seguridad Social. Así se desprende de otro libro —“Intensidad, duración y tutela de la prestación por desempleo”— que Daniel Pérez del Prado ha publicado a inales de 2014 y que constituye un texto indispensable en esta materia y un punto de partida de la obra que aquí presentamos. Es oportuno destacar que tanto ese libro como el que ahora nos ocupa han revolucionado nuestro forma de entender esa protección y, en general, el funcionamiento de las instituciones de Seguridad Social. Ello se debe a una nueva perspectiva de análisis que combina el método jurídico con el económico. El recurso a la economía nos permite explicar en términos de determinación —en “última” o en “primera” instancia— el desarrollo de esas instituciones, pero también nos ofrece los elementos para una evaluación de sus resultados. De esta forma y tomando la expresión de Paz-Ares, podríamos airmar que en la economía están las claves para “una jurisprudencia racional”, sin perjuicio de que luego esa racionalidad pueda ser desigurada por la irracionalidad del juego político. Sin embargo, también aquí la economía puede convertirse en ideología como muestra el conocido apotegma que presenta la protección del desempleo como causa del desempleo. En su anterior libro, al que ya me he referido, Daniel Pérez del Prado ha “ desmontado” y “reconstruido” el régimen jurídico de esa protección
en nuestro sistema a partir de un análisis centrado en los a eiciencia y la equidad. Ese análisis se concreta en una revisión crítica muy precisa de los tres factores en que se articula la cobertura: su duración, la intensidad en términos de sustitución de rentas o de garantía de mínimos de subsistencia y la promoción del retorno a la vida activa. En el pequeño gran libro que nos ofrece ahora nuestro autor el objeto del estudio tiene, desde luego, una orientación más limitada. Pero ello no disminuye su interés, porque el tema elegido —la compatibilidad de las prestaciones de desempleo con el trabajo— es un lugar estratégico para contemplar el funcionamiento del sistema y, sobre todo, su capacidad para promover de forma efectiva el tránsito del desempleo al trabajo. El libro comienza con unas relexiones generales sobre las transformaciones que está experimentando el desempleo en las sociedades contemporáneas y que imponen el paso de un tratamiento protector centrado en la cobertura de determinadas situaciones coyunturales de paro a una concepción mucho más amplia en la que debe abarcarse toda la vida laboral y, en particular, las transiciones entre educación, trabajo y desempleo. Desde esa perspectiva, la relación entre desempleo protegido y actividad laboral se vuelve más lexible y, dentro de esa exigencia de lexibilidad, resulta realmente decisiva la articulación de las reglas de compatibilidad de manera que la percepción de las prestaciones no frene la incorporación al trabajo, de la misma forma que las reglas de entrada en la cobertura de desempleo no deben diicultar el recurso a los mecanismos de lexibilidad interna. Pérez del Prado ilustra esta relexión general con el examen de tres experiencias de Derecho comparado en las que las medidas aplicadas pueden servirnos de ejemplo: la regulación francesa de la renta activa de solidaridad (RSA), los subsidios suplementarios daneses y la regulación holandesa del tránsito entre las prestaciones de desempleo y el trabajo. Con técnica contrapuntística el autor aborda a continuación el estudio del sistema español en un largo capítulo dedicado al régimen jurídico de la compatibilidad, examinando los principios generales de ordenación, las reglas concretas en el ámbito del trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia y las normas especiales establecidas para los programas de empleo y las crisis de empresa. Ese análisis pone de relieve disfunciones graves. La regla general, que para las actividades por cuenta ajena se centra en la compatibilidad de la protección con el trabajo a tiempo parcial, no ha logrado incentivar el paso del desempleo a la actividad laboral como consecuencia de deiciencias en la instrumentación de la reducción del importe de la prestación y en la proyección del tiempo de trabajo compatible sobre la duración de la
cobertura. Por su parte, el cierre absoluto de la compatibilidad para el trabajo autónomo —si bien explicable como prevención del fraude— opera en el mismo sentido y nutre la propensión hacia las actividades sumergidas. En los programas especiales hay también insuiciencias y sobre todo riesgos de “efectos perversos” en la potenciación del empleo precario o de generar una protección selectiva y, en algún caso, claramente regresiva. En cuanto a las medidas vinculadas a las crisis de empresa, su eicacia ha quedado muy limitada, al quedar excluidas del desempleo parcial las reducciones de jornadas deinitivas. Como dice con razón el autor, “no se entiende que la adopción de una serie de modiicaciones de carácter permanente en el plano laboral no vayan acompañadas de otras en el social de la misma naturaleza”. De esta forma, el libro se cierra con una propuesta de reforma de un régimen legal que no solo se ha vuelto obsoleto a la hora de establecer incentivos para el retorno al empleo, sino que sigue sin dar un apoyo eicaz a las políticas de fomento del emprendimiento y de la apertura de alternativas de lexibilidad interna. La crítica al sistema actual es contundente porque se funda en un discurso económico muy riguroso y en demostraciones prácticas incontestables. Pero es también una crítica muy medida y responsable, pues, lejos de algunas utopías reactivas que predican una vuelta pura y simple al paraíso perdido de la rigidez, se parte de un reconocimiento de que la solución de los males de nuestro mercado de trabajo pasa por una auténtica política de lexiseguridad, en la que, a diferencia de lo que ha ocurrido recientemente, las concesiones en términos de adaptaciones de los niveles de empleo deben corresponderse con un reforzamiento efectivo de los mecanismos de protección social y muy especialmente de las prestaciones desempleo. Estamos, por tanto, ante un libro importante de lectura obligada en estos momentos en que es preciso comenzar a relexionar con objetividad sobre la evaluación de las últimas reformas y sobre la apertura de nuevos caminos. Por ello, tenemos que agradecer al autor no solo la lucidez de sus análisis, sino también el sentido de responsabilidad con el que ha formulado sus propuestas. San Lorenzo de El Escorial, noviembre de 2014
AURELIO DESDENTADO BONETE
Capítulo I
INTRODUCCIÓN: EL PORQUÉ DE LA COMPATIBILIDAD CON EL EMPLEO. JUSTIFICACIONES DESDE LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD Los sistemas de protección por desempleo nacen con el propósito de cubrir las situaciones de necesidad derivadas de la pérdida del puesto de trabajo. Los propios conceptos de “desempleo” y “paro” aluden a la ausencia de empleo o la falta de actividad de tal forma que, en esencia, la protección dispensada por el sistema aparece en ausencia del trabajo. “Trabajo” y “desempleo” emergen así como dos conceptos antagónicos, pues la falta del primero exige la intervención del segundo y, viceversa, la recuperación del trabajo conlleva el cese del paro. Este era el sentido de las primeras normas que pretendieron instaurar un sistema de protección frente al desempleo en nuestro país. Así, el Decreto de 27 de mayo de 1931 por el que se creó un servicio para el fomento y régimen de la previsión contra el paro involuntario de trabajo, establecía que tal sistema de previsión lo era frente al paro forzoso, que era deinido como “el producido por causas ajenas a la voluntad del parado que no encuentre ocupación adecuada a su trabajo habitual, con exclusión, por tanto, del que se deriva de incapacidad física del obrero (accidente, enfermedad común o profesional, invalidez y vejez) y de los conlictos del trabajo (huelgas y paro patronal)”1. Sin embargo, la evolución histórica posterior llevó a que esta concepción simple del sistema de protección por desempleo se ampliara, de tal forma que éste ya no sólo interviene en ausencia de trabajo sino que, en especíicas situaciones y con el in de alcanzar determinados objetivos normalmente conectados con la política de empleo, se admite la compatibilidad entre el trabajo entendido en un sentido amplio y el paro. Del análisis de la transformación de la situación legal de desempleo se desprende un cambio profundo en el sistema que pasa, de un estadio en el que se concibe su acción protectora sólo para casos de ausencia total de empleo a otra, al actual, en el que también se actúa sobre situaciones en las que la relación laboral pervive, aunque sea parcialmente2. 1 2
Gaceta de Madrid 27-05-1931, Nº. 174, pág. 962. Estudiaremos a este respecto, un poco más adelante, lo dispuesto en el art. 203 LGSS. No obstante, esto no sólo se observa en la regulación actual, sino que ya en la Ley
Esta última tendencia continúa hoy en día de forma incluso más acentuada lo que implica, por un lado, que el sistema de protección por desempleo reconigure su función primigenia de cobertura de riesgos para asumir otras adicionales en el marco de las políticas de empleo. Hoy, la protección dispensada por la Seguridad Social en este concreto campo tiene una naturaleza bifronte. No se trata tanto de que el sistema esté asumiendo funciones que le son extrañas, sino más bien que la naturaleza de los riesgos a cubrir ha cambiado de forma notable, lo que exige una readaptación de conjunto3. El riesgo derivado de la situación de desempleo y la situación de necesidad surgida con su materialización, ya no se centra tanto en la existencia de cortos períodos de paro entre relaciones de trabajo más o menos estables. Al contrario, el mundo en que vivimos ha derivado en un panorama laboral caracterizado por la inestabilidad, los constantes cambios en el empleo y, por ende, la inseguridad laboral (y vital) de los trabajadores. Ante este nuevo panorama, los poderes públicos están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar un determinado nivel mínimo de bienestar a lo largo de la vida laboral de los ciudadanos. El Estado debe emplear las herramientas con que cuenta para dotar de seguridad a los trabajadores, para hacer frente a los nuevos riesgos, y, en esto, el sistema de protección por desempleo constituye sin lugar a dudas unos de los instrumentos más eicaces en la lucha contra las nuevas manifestaciones del paro. Todos estos elementos, la cobertura de nuevos riesgos a lo largo del ciclo vital del individuo y el especial papel del Estado en la compensación de los efectos derivados de mercados de trabajo más lexibles, conectan directamente con el concepto de lexiseguridad, pero también con otros próximos como el de los mercados de trabajo transicionales4.
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62/1961, de 22 de julio, por la que se implanta el Seguro Nacional de Desempleo (BOE 24-07-1961, Nº. 175), aunque su artículo 1 decía que aquel seguro se establecía en beneicio “de quienes pudiendo y queriendo trabajar pierden su ocupación, por cuenta ajena, y con ella su salario”, en el cuarto se preveían tanto situaciones de desempleo total como parcial. Schmid, G.; Schoemann, K., “Los mercados de trabajo transicionales: nuevos enfoques y políticas sobre los mercados de trabajo europeos”, en Toharia Cortés, L. (ed.) El concepto de mercados de trabajo transicionales y algunas conclusiones para la política de empleo: el estado de la cuestión, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Subdirección General de Publicaciones, 2006, págs. 15-40. Resultan imprescindibles para su estudio Schmid, G.; Gazier, B., The Dynamics of Full Employment: Social Integration Through Transitional Labour Markets, Edward Elgar Publishing, 2002. Toharia Cortés, L. (Compilador), Los mercados de trabajo transicionales: nuevos enfoques y políticas sobre los mercados de trabajo europeos, MTAS, Madrid, 2006. Conectando los mercados de trabajo transicionales con
Esta teoría se asienta precisamente en las premisas a las que venimos haciendo referencia: resulta preciso dar un tratamiento adecuado a los nuevos riesgos aparecidos en las sociedades modernas, para lo que resulta imprescindible pasar de un tratamiento focalizado en determinadas situaciones patológicas que se presentan en momentos coyunturales y precisos, a una visión amplia en la que se abarque toda la vida laboral. Nótese que esta teoría, que sirve de base a muchas premisas de la lexiseguridad, parte precisamente del concepto de riesgo y, de ahí, que los resultados prácticos que de la misma pueden extraerse se materialicen especialmente en el ámbito de la seguridad. De lo que se trata hoy en día es, como dijimos, de dar seguridad a los trabajadores ante unas relaciones laborales cada vez más inestables. Esa “inyección” de seguridad se produce fundamentalmente en momentos críticos o de debilidad que son las transiciones. Éstas se deinen como puentes entre distintas situaciones con relación al empleo. Así, esta teoría pretende dar una respuesta lógica a los cinco acontecimientos fundamentales que ocurren a lo largo del ciclo vital del trabajador: i) transición entre educación o formación y empleo; ii) transiciones entre diferentes situaciones con respecto al empleo (entre trabajo a tiempo parcial y trabajo a tiempo completo, entre trabajo por cuenta propia y trabajo por cuenta ajena, etc.); iii) transiciones entre el paro y el empleo; iv) transiciones entre actividades domésticas o privadas y el empleo; v) transiciones entre el empleo y la jubilación. Resulta obvio que el sistema de protección por desempleo, tal y como hemos explicado, ya no solamente incide en la tercera transición, sino que tiene un amplio campo de potencial actuación en la segunda. En efecto, conforme se desarrollan y alcanzan cada vez más notabilidad en nuestro país las medidas de lexibilidad interna, resulta preciso una paralela mayor intervención del sistema de protección por desempleo, no solamente como mecanismo para intentar lograr la supervivencia de la relación laboral en supuestos de crisis de empresa, sino para amortiguar los efectos económicos y sociales que para el trabajador pueden tener este tipo de medidas, cualquiera que sea su modalidad. De una forma similar, si determinadas formas de relación laboral como el trabajo a tiempo parcial o el trabajo por cuenta propia van a resultar cada vez más típicas, por frecuentes, resulta imprescindible que el sistema de protección por desempleo se adapte a esta realidad, incentivando su uso entre las partes, facilitando el la lexiseguridad, Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, M., “Flexiseguridad: el debate europeo en curso”, Relaciones Laborales, No 2, 2007.
tránsito entre contratos a tiempo parcial y cubriendo los riesgos derivados de su pérdida aun cuando ello no suponga una pérdida total del trabajo. En suma, la articulación de un moderno sistema de protección por desempleo debe prestar atención a las transiciones entre distintas situaciones en relación con el empleo cubriendo los riesgos que de las mismas se derivan. Esto es lo que exigiría el modelo social europeo, por más que deba advertirse que nada de esto es gratuito. Si verdaderamente Europa quiere adoptar un modelo de lexiseguridad debe ser consciente de que, como otro aspecto del Estado de Bienestar, su aplicación exigirá la provisión de fondos públicos suicientes. Lo contrario es una mera estratagema para alcanzar una mayor desregulación de nuestros mercados laborales. Pero si la readaptación del sistema de protección por desempleo puede encuadrarse dentro del marco general conformado por la tendencia general en materia de políticas de empleo y por la especíica forma de coniguración de los mercados de trabajo que parece imponerse en Europa, también podemos encontrar algunos otros argumentos en un plano mucho más concreto. En efecto, los beneicios derivados del ejercicio de una actividad remunerada en el plano psicológico, social, formativo y de aumento, en general, de la empleabilidad de los desempleados son indiscutibles. Frente a las estrategias de actuación ex post, resultan mucho más eicientes aquellas de índole preventiva, que intentan evitar la extinción de la relación laboral5. Frente a estrategias de activación de base sancionadora o punitiva, resulta mucho más eiciente aquella que evita la caída en el paro, o que se acompaña de la formación precisa para una mejor adaptación del trabajador a las exigencias de las empresas, o que trata que el desempleo nunca sea la mejor de las alternativas. Además de los rendimientos derivados de una mejor posición económica, social y laboral del trabajador, la mayor eiciencia derivada de una estrategia de compatibilización de trabajo y protección por desempleo puede venir dada por el lado de la optimización de los recursos públicos. Aunque quien compatibiliza empleo y prestación puede llegar a agotarla, no es menos cierto que su disfrute suele hacerse frecuentemente de forma parcial, a la vez que se acompaña de las cotizaciones derivadas del propio desempeño del trabajo, ello por no mencionar otros beneicios de índole
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En el mismo sentido OCDE, Employment Outlook 2010. Moving beyond the job crisis, 2010.
iscal y de gasto derivados del mantenimiento de la capacidad adquisitiva de buena parte de la población. En deinitiva, en los últimos tiempos se han venido desarrollando toda una serie de argumentos conducentes a fomentar una mayor compatibilización entre trabajo y desempleo y, ello, a pesar de que como hemos visto la tendencia en Europa no ha sido la de desarrollar instrumentos de seguridad, entre los que se encontraría la protección por desempleo. Aún con esto, podemos encontrar algunos ejemplos notables que nos sirvan de guía en nuestro estudio. En particular, del panorama europeo hemos seleccionado tres ejemplos, sin perjuicio de que la tabla que cierra este apartado resuma alguna buena práctica más. Salvo la experiencia francesa, que presenta notas que lo hacen un caso verdaderamente diferenciado, el resto de ejemplos podrían clasiicarse como distintas modalidades de un mismo género. Éste es el motivo que explica que hayamos seleccionado dos de ellos, los casos danés y el holandés, como países punteros en materia de trabajo a tiempo parcial y, por tanto, adaptados a compatibilizar distintos trabajos, fuentes de ingresos y, por lo que aquí respecta, trabajo y desempleo, mientras que el resto de supuestos se sintetizan en la tabla mencionada por la razón antes aludida. Así pues, y comenzando por tanto con Francia, el principal instrumento con que en este país se compatibiliza trabajo y paro es el denominado “Salario de Solidaridad” o “Renta de Solidaridad Activa” (en adelante, RSA)6. Se trata de un ejemplo de salario mínimo garantizado, de tal forma que, además de ser un instrumento clásico de protección frente al desempleo, amplía su radio de acción para cubrir aquellos trabajadores que habiendo encontrado un nuevo empleo, les reporta unos ingresos inferiores a los disfrutados en su trabajo anterior, de tal forma que este mecanismo actúa suplementando las nuevas ganancias inferiores, incentivando la aceptación del empleo y amortiguando la pérdida de bienestar derivada de un empleo de inferior nivel salarial La RSA descansa sobre el principio de la acumulación con el salario, remplazando numerosas ayudas sociales, entre las que destaca la Renta Mínima de Inserción, con el objetivo de luchar contra la pobreza, a la vez que incentiva la aceptación de un nuevo empleo. Para algunos au6
Para una primera aproximación, Zubiri Rey, J.B., “La Renta de Solidaridad Activa en Francia. ¿Es la activación una vía para salir de la pobreza?”, Zerbitzuan: Gizarte zerbitzuetarako aldizkaria = Revista de servicios sociales, No. 45, 2009, págs. 23-38. Para mayor profundidad, Mongin, P., “Sur le revenu de solidarité active”, Revue d’économie politique, vol. Vol. 118, 4, 2008, págs. 433-474.
tores, esta medida encuentra sus presupuestos teóricos en los impuestos negativos y en las rentas universales7. Entre sus objetivos destacan: a) proporcionar los medios indispensables para garantizar una existencia digna a toda persona privada de recursos; b) hacer que cada hora trabajada se traduzca, para el interesado, en un incremento de la renta disponible; c) completar los recursos de las personas que retornan a la actividad para reducir la pobreza del conjunto de la población activa ocupada; d) simpliicar los mecanismos de solidaridad de cara a facilitar su comprensión. En particular, en su vertiente de complementariedad con el empleo, la RSA se cuantiica siguiendo un baremo simplemente progresivo: la deducción que se practica sobre lo percibido no implica más que una fracción determinada de los recursos. De esta forma, cada unidad de trabajo suplementaria genera un rendimiento positivo, esto es, la parte marginal de subsidio que el titular perderá será más que compensada por la ganancia marginal de su trabajo en relación con el salario mínimo8. Veámoslo con algo más de detenimiento: La cuantía de la RSA se calcula sobre la base de los siguientes dos elementos: a) una cantidad a tanto alzado mensual cuya cuantía diiere dependiendo de la unidad familiar y que viene ijado por Decreto9; b) en su caso, las rentas e ingresos del trabajo de cualquier persona integrante de la unidad familiar (a este respecto, se tiene en cuenta el ingreso mensual promedio recibido durante los tres meses anteriores a la solicitud o renovación del derecho, salvo el caso de las prestaciones familiares en las que se tiene en cuenta su cuantía en el mes en curso). De la combinación de ambas se obtiene un “ingreso garantizado” para la unidad familiar, que es la clave de esta ayuda. Éste se compone de la cantidad a tanto alzado mencionada aumentada con el 62% de los rendimientos de la unidad familiar. Así, cuando los rendimientos derivados de la actividad laboral aumentan un 100%, la ayuda disminuye un 38%, lo que permite aumentar los recursos globales un 62% (la tasa acumulada es del 62%). Una vez determinado el “ingreso garantizado”, resulta fácil calcular la cuantía de la RSA, que será la diferencia entre el “ingreso garantizado” y todos los recursos de los hogares (todos los ingresos relacionados con la actividad profesional de todos los miembros del hogar —salarios, ingresos 7 8 9
Mongin, P., “Sur le revenu de solidarité active”, cit., pág. 438. Ibid. Las cuantías varían desde los 417,64 euros a los 1.567,27 euros. Para una información más detallada, vid. http://www.social-sante.gouv.fr
por curso de formación, ingresos de trabajo por cuenta propia, etc.— y los recursos no relacionados con el trabajo —pensión alimenticia, pensiones, algunas prestaciones familiares, etc.—). “Ingreso garantizado” = cantidad a tanto alzado + 62% ingresos familiares RSA = “ingreso garantizado” – ingresos familiares Veámoslo con un ejemplo10. Para un trabajador que viva solo, no tenga hijos y gane 300 euros al mes, careciendo de ningún otro recurso, los cálculos serían los siguientes: a) Ingreso garantizado = 474,93 (cantidad a tanto alzado) + 62% de 300 euros = 660,93 b) Por su parte, la RSA será el resultado de 660,93-300 euros = 360,93 Nótese que si el salario se incrementa en 100 euros, la ayuda se reduce menos que proporcionalmente: a) Ingreso garantizado = 474,93 + 62% de 400 = 722,63 b) RSA = 722,63-400 = 322,63 Mientras que la ayuda se ha reducido en 38,3 euros, el salario se ha incrementado en 100, por lo que la opción de trabajar siempre resulta más interesante desde un punto de vista económico que la de permanecer en desempleo y percibir la ayuda completa. Dicho de otra forma, la RSA no solamente cumple una función protección social sino que incentiva la búsqueda y aceptación de empleos. A pesar de esta importante ventaja que parece traducirse en un relevante efecto redistributivo, especialmente en comparación con la situación precedente11, la RSA no ha estado exenta de polémica. Por una parte, porque su predecesora, la Renta Mínima de Inserción (RMI) ya contaba con dispositivos de compatibilización de prestación y renta del trabajo. En segundo lugar, porque al simpliicar el elenco de ayudas, se acabó con muchas de carácter conexo, lo que ponía en peligro el conjunto de la generosidad del sistema. Por último, porque su inanciación estuvo a cargo
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Éste y otros ejemplos están disponibles en la propia web del Ministerio Asuntos Sociales y Sanidad. Vid. nota anterior. L’Horty, Y.; Anne, D., “Aides sociales locales, revenu de solidarité active (RSA) et gains du retour à l’emploi”, Économie et Statistique, vol. 429, 1, 2009, págs. 129-157.
de tributos especíicos, lo que la alejó de los clásicos esquemas solidarios de la Seguridad Social12. Otro ejemplo de compatibilidad entre empleo y protección por desempleo lo encontramos en Dinamarca, donde se prevén subsidios suplementarios tanto para los casos de suspensión de contrato y reducción de jornada como para trabajadores a tiempo parcial13. Este subsidio suplementario se paga de acuerdo con lo cotizado por el asegurado al fondo correspondiente, determinándose su cuantía de acuerdo con el número de horas trabajadas. Por consiguiente, para poder tener acceso a esta ayuda se exige cumplir los requisitos generales de acceso a los subsidios por desempleo. Asimismo, es necesario cumplir con toda una serie de requisitos especíicos. En particular, destaca la necesidad de que el asegurado a tiempo completo vea reducida su jornada o encuentre un empleo a tiempo parcial en los que trabaje menos de 7,4 horas semanales, lo que implica que no todo trabajo reducido tiene acceso a este tipo de prestación (el empleo parcial se sitúa en 37 horas a la semana, por lo que quienes trabajen 29,6 horas semanales o más quedan excluidos14). Si el trabajador asegurado lo está a tiempo parcial, se exige que las horas trabajadas se reduzcan en más de un 20% de media a la semana. Por lo que hace a la duración, ésta depende de si el trabajador contratado a tiempo parcial lo es indeinidamente o por duración determinada. En este último caso, el trabajador recibirá la ayuda durante un máximo de 52 semanas dentro de un periodo de 70. En caso de contratos indeinidos, el derecho a recibir el subsidio suplementario se puede extender hasta cuatro años. En todo caso, esta ayuda no puede tener una duración superior a cuatro años dentro de un periodo de referencia de seis. En este caso, las críticas han venido dadas por la imposición de cada vez mayores requisitos de acceso en las últimas reformas legislativas15, lo que reduce la seguridad de un medida que afecta a empleos considerados inferiores en Dinamarca16 y porque, a pesar de que, de media, la duración 12 13
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Zubiri Rey, J.B., “La Renta de Solidaridad Activa en Francia. ¿Es la activación una vía para salir de la pobreza?”, cit., págs. 27-34. Kyyrä, T.; Parrotta, P.; Rosholm, M., The effect of receiving supágs.lementary UI beneits on unemployment duration, Government Institute for Economic Research Finland (VATT), 2009, págs. 7-8. Ibid., pág. 7. Madsen, P. K.; Bredgaard, T.; Larsen, F.; Rasmussen, S., Flexicurity and atypical employment in Denmark, CARMA, Aalborg, 2009, pág. 9. Ibid., pág. 10.
del desempleo (entendido como periodo de disfrute de la prestación con el trabajo) se reduce, también genera desincentivos a la búsqueda de empleo en colectivos muy determinados17. En el caso holandés, el sistema es más simple y, desde cierto punto de vista, más generoso. La regla general que vertebra el sistema implica que cuando un desempleado encuentra un nuevo trabajo la prestación se recalcula y, por consiguiente, la obtención de un nuevo empleo no implica la extinción de la prestación, no existe antagonismo entre desempleo y trabajo. No obstante, la frontera que marca la intervención de la protección por desempleo se sitúa en una pérdida a cinco horas semanales o el 12,5% de la cuantía de la prestación. De esta forma, el nuevo empleo implica una pérdida monetaria o en horas inferior a los umbrales separados, entonces la regla general no se aplica, sino que la prestación se extingue. Por el contrario, si nos movemos por encima de esos umbrales, la regla se aplica plenamente. Así, por ejemplo, si el trabajo que perdió era de cuarenta horas y el nuevo es de veinte, la prestación se reduce a la mitad. Junto con esta regla general, nos encontramos con una regla especial referida a los parados de larga duración, que el sistema holandés caracteriza como aquéllos que han estado en desempleo al menos durante un año. Pues bien, en este caso el trabajador desempleado está obligado a aceptar cualquier tipo oferta de trabajo que se le presente con independencia del nivel salarial del empleo anterior. Si la persona acepta un nuevo trabajo, el beneicio no será recalculado de acuerdo con la regla general, sino que se le deducirá el 70% de los ingresos derivados del nuevo empleo. Si la persona ganara más del 87,5% de la prestación por desempleo, entonces se extingue totalmente la prestación, pues el límite máximo es común tanto para la regla general como para la especial. Estas reglas especiales para parados de larga duración fueron introducidas como mecanismo de incentivación dados los efectos especialmente perniciosos de las largas estancias en desempleo18. Entre las fortalezas del caso holandés destaca precisamente que no se exija la extinción de la relación laboral para poder tener acceso a la prestación, lo que incentiva la aceptación de empleos aunque sean a tiempo parcial. Entre sus debilidades se encuentra la complejidad de su regulación, pues la readaptación de la prestación puede llegar a realizarse 17 18
Kyyrä, T. y otros, The effect of receiving supágs.lementary UI beneits on unemployment duration, cit., pág. 20. Bekker, S.; Lanting, L., EEO Review: Adapting unemployment beneit systems to the economic cycle, 2011, European Employment Observatory, 2011, pág. 3.
semanalmente de acuerdo con las horas trabajadas y salario percibido19. En suma, nos encontramos ante un sistema de protección por desempleo plenamente adaptado a la que es la pieza central del mercado de trabajo holandés, el trabajo a tiempo parcial, que, aunque ha llevado a un rotundo éxito en lo que hace a la lucha contra el desempleo, no ha estado exento de problemas, como su focalización en determinados grupos como mujeres y jóvenes y la estigmatización que de ello se deriva, pues se asocia a empleos de baja calidad20. En la línea de estos dos últimos casos, la siguiente tabla recoge algunos otros ejemplos destacados en el panorama europeo. En todos ellos, el eje vertebrador es incentivar la aceptación de oferta de empleos, frecuente y primordialmente a tiempo parcial, mediante la compatibilidad entre el trabajo remunerado y la prestación. No obstante se han incluido los supuestos anteriores a modo de resumen esquemático y para recoger, en su caso, algunas otras ayudas al desempleo compatibles con el trabajo pero de menor importancia.
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Ibid. Van Oorschot, W., “Miracle or Nightmare? A Critical Review of Dutch Activation Policies and their Outcomes”, Journal of Social Policy, vol. 31, 03, 2002, págs. 399420.
Tabla 1521 FRANCIA
CONTRIBUTIVO
La prestación puede ser parcialmente combinada con ingresos derivados de actividad remunerada durante un máximo de 18 meses.
ASISTENCIAL
Renta Activa de Solidaridad El beneficiario debe situarse entre más de 25 años y la edad legal de jubilación (por debajo de los 25 años, se puede ser beneficiario de esta ayuda si se tiene al menos un hijo a cargo, aunque no haya nacido, o se si se ha cotizado durante al menos dos años en los últimos tres). Se exige como requisito adicional la búsqueda activa de empleo por sí mismo o a través de un programa de recualificación profesional. Por lo que hace a la cuantía: 474,93 euros al mes para núcleos familiares de un solo integrante; 712,40 para dos; 854,87 euros para tres; 997,35 euros para una pareja con dos hijos. Por cada hijo adicional se suman 189,97 euros. No obstante, en caso de compatibilización con el trabajo, la cantidad varía dependiendo de los ingresos percibidos. Asimismo, la ayuda se reduce si se perciben determinadas ayudas familiares. La ayuda es renovable por trimestres. Subsidio de Solidaridad Específico: Se dirige a determinados desempleados que cumplan ciertos requisitos de cotización previa, cumplan determinadas condiciones de renta y hayan agotado sus prestaciones, así como a artistas no asalariados. Si las rentas del hogar se sitúan entre los 625, 20 euros y los 1094,10 euros para un solo integrante; o los 1250,40 y los 1719,30 para una pareja; el subsidio variará entre los 1094,10 y los 1729,30 respectivamente. Su duración es de seis meses renovables hasta cumplir la edad legal de jubilación. En caso de ser combinada con ingresos derivados del trabajo (hasta un tope establecido legalmente) su duración será de 12 meses. Subsidio temporal de periodo de espera: Se trata de un subsidio dirigido a determinadas personas (reintegración familiar, extranjeros, asilados) que no cumplen los requisitos de acceso a la prestación por desempleo. Su cuantía son 330,30 euros al mes durante un máximo de doce meses. Es compatible con el trabajo remunerado hasta un máximo establecido por ley y durante el mismo tiempo.
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Fuente: Observatorio de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (ISSA en sus siglas en inglés) y OCDE.
DINAMARCA
CONTRIBUTIVO
Prestación por desempleo parcial: Tendrán derecho los trabajadores que pertenezcan a su fondo asegurador por desempleo durante al menos los últimos doce meses y hayan contribuido durante 34 semanas en los últimos tres años. La cuantía máxima será del 66,7% de la prestación máxima por desempleo. El asegurado que esté trabajando a tiempo parcial o con jornada reducida puede recibir un subsidio suplementario durante un tiempo determinado si el empresario no preavise el despido. La cuantía de este subsidio suplementario depende de lo aportado al fondo por desempleo. Una persona que trabaje a tiempo parcial de forma permanente puede recibir la ayuda equivalente a 30 semanas durante un periodo de 104 semanas. Este subsidio suplementario también se aplica a supuestos de reducción de jornada y suspensión del contrato de trabajo en supuestos de mal tiempo o ausencia de materiales, salvo que el empleador tenga el deber de pagar una compensación especial.
FINLANDIA
CONTRIBUTIVO
Subsidio incrementado vinculado a ingresos: El subsidio incrementado es del 55% de la diferencia entre el salario diario y el subsidio diario básico. Si el salario diario excede de 2.205,90 euros, la cuantía del subsidio decrece en un 32,5% de la diferencia entre el salario diario y el subsidio básico diario para la parte que exceda. Suplemento por el programa de reempleo: La cuantía de este subsidio es del 65% de la diferencia entre el salario diario y el subsidio básico diario. Si el salario diario excede de 2.205,90 euros, la cuantía del subsidio decrece en un 37,5% de la diferencia entre el salario diario y el subsidio básico diario para la parte que exceda
ALEMANIA
ASISTENCIAL
Subsidio de trabajo reducido: Está dirigido a aquellos trabajadores con reducción de jornada por causas económicas o restructuración del puesto de trabajo. Su cuantía asciende al 67% (60% si no se tienen hijos a cargo) de la diferencia entre los ingresos previos y actuales y su duración habitual son seis meses (hasta 24 meses). Subsidio por transferencia a trabajo reducido: Es muy similar al anterior, si bien va dirigido a trabajadores en suspensión de pagos. Su duración máxima se reduce a 12 meses