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El mainstreaming de género en España Hacia un compromiso transversal con la igualdad

ALBA ALONSO ÁLVAREZ

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-194-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A Maruja, AmĂŠrica y Ana, mis primeras y mĂĄs importantes lecciones de feminismo

Agradecimientos Este trabajo ha sido posible gracias a la contribución de numerosas personas y entidades. Por ello quiero mostrar mi agradecimiento, en primer lugar, a Marta Lois, directora de la tesis doctoral en la que está basado este texto, y un apoyo fundamental durante toda mi carrera investigadora. También a las compañeras del Grupo de Género y Política de la AECPA, que me han acompañado todo este tiempo, siendo una fuente constante de inspiración y de buenos momentos. En especial, a Ainhoa Novo que se ha ocupado de que este proyecto llegara a buen término. La Rede Armela dirigida por la profesora Alba Nogueira ha sido igualmente importante, proporcionando un estupendo espacio para realizar mis investigaciones más recientes. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de los profesores Ramón Máiz y Pablo Oñate que desde un inicio han confiado en su calidad y pertinencia. También debido al respaldo del profesor Pedro Ibarra y de la Fundación Betiko, del que me siento muy agradecida. En tiempos de incerteza para las políticas de ciencia y tecnología, no puedo olvidarme de resaltar la importancia que ha tenido igualmente la financiación pública para la realización de este estudio. Así, este ha sido factible gracias a la obtención de sendas becas pre y postdoctorales otorgadas por la Xunta de Galicia. Finalmente, he de mencionar mi infinita deuda con mi familia y amigos/as que son el sustrato que hace todo lo demás posible.

Índice Agradecimientos....................................................................................... 9 Introducción............................................................................................. 13 EL MAINSTREAMING DE GÉNERO COMO ESTRATEGIA PARA LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES 1. La tipología de políticas de género..................................................... 25 2. ¿Qué es el mainstreaming de género? La definición del Consejo de Europa............................................................................................... 29 3. El mainstreaming y sus instrumentos.................................................. 32 4. Los grados de introducción................................................................ 37 5. Las debilidades desde el punto de vista práctico: las lecciones aprendidas...................................................................................................... 46 LAS RECETAS DEL ÉXITO: ¿QUIÉN CONTRIBUYE A PROMOVER LA IGUALDAD? 1. 2. 3. 4. 5.

El organismo de igualdad o el estado como aliado de las mujeres....... 52 El movimiento feminista y de mujeres................................................ 56 Los actores críticos............................................................................. 59 La europeización de las políticas de género........................................ 64 Federalismo y promoción de la igualdad............................................ 69

LA INTRODUCCIÓN DEL MAINSTREAMING: EL MANDATO Y LAS HERRAMIENTAS 1. Las políticas públicas en el estado autonómico................................... 79 2. El inicio de las actuaciones en materia de igualdad: el Instituto de la Mujer................................................................................................. 84 3. Las políticas de género en el nivel autonómico................................... 86 4. El mainstreaming de género en España: la adopción de la estrategia... 94 5. Las puesta en marcha de las herramientas.......................................... 100 6. El compromiso transversal con la igualdad en las Comunidades Autónomas: ¿antes, más y mejor?............................................................... 129 7. El mainstreaming que no fue: crisis económica y cambio político....... 135

Índice

LOS RESULTADOS DEL MAINSTREAMING: POLÍTICAS CIENTÍFICAS E IGUALDAD DE GÉNERO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

¿Cuál es el problema de las mujeres en la ciencia?.............................. 139 ¿Cuál es la solución? Mainstreaming de género y políticas científicas. 147 Galicia: actores que aprenden y generan redes.................................... 154 País vasco: la importancia del compromiso al máximo nivel............... 171 Islas baleares: la desigualdad en la ciencia no es un problema............ 186 Actores y promoción de la igualdad: ¿quién actúa por las mujeres?.... 198 Europeización y emulación territorial: ¿quién aprende qué de quién?. 202

Conclusiones para un compromiso transversal con la igualdad................ 205 Bibliografía.............................................................................................. 213 Índice de tablas........................................................................................ 225 Índice de figuras....................................................................................... 227 Lista de personas entrevistadas................................................................. 229 Normativa citada..................................................................................... 231

Introducción Las últimas décadas han sido testigo de la innegable aparición y consolidación de las políticas de género. Ello implica que la desigualdad entre mujeres y hombres ha pasado a integrar la agenda de actuación de los poderes públicos, de modo que ha sido considerado un problema merecedor de atención. Como consecuencia, se han llevado a cabo múltiples medidas tales como la aprobación de normativa antidiscriminación, la puesta en marcha de programas específicos dirigidos a mejorar la situación de las mujeres o la creación de organismos especializados en promover la igualdad. Todas ellas han contribuido al surgimiento de una política sectorial diferenciada, aunque con vocación de ser transversal desde sus inicios. La aparición de una nueva área de gobierno ha proporcionado un fructífero campo de investigación que ha permitido explorar cómo, cuándo y por qué se han desarrollado este tipo de políticas públicas (Krook y Childs, 2010). El resultado es un amplio conjunto de trabajos que han puesto de manifiesto al menos tres aspectos clave: han desvelado la evolución temporal de las políticas de igualdad, señalando su progresiva ampliación en lo referido al número y tipo de medidas realizadas, así como a los países y organizaciones que las ponían en práctica; han constatado que sus principales resultados consisten tanto en la aprobación de normas y de planes de actuación, como en la creación de instituciones específicamente dirigidas a mejorar la situación de las mujeres; finalmente, han desvelado que las variables que explican su desarrollo hacen referencia no sólo al papel de actores clave tales como los organismos de igualdad y el movimiento feminista y de mujeres, sino también a la incidencia de factores estructurales como los regímenes de género (Mazur, 2003). Uno de los elementos centrales que ha ocupado la atención de este tipo de análisis hace referencia a las estrategias para promover la igualdad. El mainstreaming de género, como enfoque más novedoso a este respecto, ha recibido gran atención por parte de los estudios realizados en las últimas décadas. Se trata de una es-

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trategia que tiene como objetivo revisar todas las actuaciones públicas desde la perspectiva de género, con el objeto de que éstas no perpetúen o amplíen las desigualdades entre los sexos. Se pretende así aplicar un enfoque diferente con respecto a la promoción de la igualdad de trato y a la realización de acciones específicas enfocadas hacia las mujeres, que habían constituido los modos de actuación predominantes en décadas precedentes (Squires, 2007). El propósito consiste en trascender este tipo de medidas y en asumir que dado que las desigualdades de género son estructurales, estas han de afectar también a las actuaciones realizadas por las administraciones públicas. Como consecuencia, resulta necesario revisar todas las políticas públicas y eliminar los posibles sesgos en ellas incluidos. La voluntad del mainstreaming de género de ser transformador del proceso político y de sus resultados lo convierte en la estrategia para promover la igualdad más ambiciosa hasta la fecha, mostrando un alto nivel de compromiso respecto a la consecución de cambios sociales profundos. En consonancia, deviene también en la perspectiva de actuación más compleja y que resulta más difícil de llevar a la práctica. Con todos estos elementos, el mainstreaming ha acaparado la atención de una parte notable de la literatura especializada, de modo más evidente a partir de la década de los 90, cuando resulta adoptado por instituciones clave como la Unión Europea o las Naciones Unidas. Pronto se constata que ha pasado a constituir una estrategia de actuación esencial para promover la igualdad en múltiples países y organizaciones. Como resultado, se comienzan a realizar análisis relativos tanto a las potencialidades y debilidades que ofrece, como a los intentos de ponerlo en práctica (Walby, 2005a). La primera dificultad que emerge se refiere a su conceptualización. Se trata de un término especialmente complejo al que se le han otorgado múltiples significados y que en raras ocasiones ha sido concretado para afinar su análisis empírico. A pesar de ello, en general se ha podido desvelar que, tal como era esperado, su carácter ambicioso y transformador dificulta el impacto en el proceso de elaboración de las políticas públicas, y que no resulta fácil que las actuaciones finalmente llevadas a cabo incorporen la perspectiva de género (Woodward, 2003b). Pese a ello, las investigaciones dan

El mainstreaming de género en España

cuenta de que el mainstreaming, en términos generales, ha alcanzado al menos sus fases iniciales de desarrollo. En primer lugar, se ha incorporado un mandato en favor de la implementación de esta estrategia en múltiples normas y planes de igualdad. En segundo término, se han puesto en marcha diversas herramientas diseñadas específicamente para contribuir a ponerlo en práctica —informes de impacto de género, unidades de igualdad etc.—. No obstante, al tratarse de un enfoque de reciente introducción y que tiene la pretensión de modificar todas las actuaciones de todos los niveles de gobierno, todavía persisten ámbitos que han sido escasamente analizados. Por una parte, existe un conocimiento limitado sobre su incidencia en las políticas que finalmente se llevan a cabo, así como sobre su impacto real en la situación de las mujeres (Mazur y Hoard, 2012). Como consecuencia, no ha sido constatado suficientemente si el mainstreaming ha alcanzado sus objetivos principales, esto es, cambiar las actuaciones públicas para así disminuir las desigualdades. Por otra parte, son muchos los países, instituciones o niveles de gobierno que no cuentan con un análisis pormenorizado de la introducción de dicha estrategia. De este modo, se desconoce si ha conseguido su propósito de ser transformadora de las actuaciones de los poderes públicos, más allá de determinados países o tipos de políticas. Este trabajo busca contribuir al estudio de esta estrategia apoyándose en la abundante literatura en la materia, a la vez que intenta ayudar a paliar este tipo carencias. Con ese objetivo general, se aborda el análisis del mainstreaming de género en el Estado español. Se trata de un país que comenzó a desarrollar sus actuaciones en materia de igualdad a principios de los 80, esencialmente desde la creación del Instituto de la Mujer (Threlfall et al., 2005). El progresivo desarrollo del Estado de las Autonomías ha determinado que ya a finales de esa década se comenzaran a realizar actuaciones también en las diferentes Comunidades Autónomas (CCAA). Así, los procesos de federalización y descentralización han derivado en unas políticas de género con un marcado carácter multinivel, en las cuales normas, planes y organismos de igualdad tienen una presencia diferenciada en los niveles estatal y autonómico, e incluso también en el municipal. Es más, si nos referimos a las actuacio-

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nes desarrolladas más recientemente, incluso se puede entrever el creciente protagonismo de las CCAA, que han sido pioneras en el desarrollo, por ejemplo, de leyes en materia de igualdad. En consonancia con lo ocurrido en otros países, el mainstreaming de género se incorpora como nueva estrategia de actuación en España a mediados de la década de los 90. En primer término, se menciona en los planes plurianuales de igualdad la necesidad de adoptar un nuevo enfoque por el cual todas las políticas públicas debían ser revisadas desde la perspectiva de género. Posteriormente, las leyes de igualdad aprobadas en ambos niveles de gobierno refuerzan dicho mandato e incluso apuestan por incorporar herramientas específicas para facilitar su puesta en práctica. A pesar de la presencia de este tipo de avances, no existe ningún análisis pormenorizado del desarrollo del mainstreaming de género en España. Se han realizado abundantes estudios sobre las políticas autonómicas y estatales de igualdad, los cuales en muchos casos han incorporado referencias a dicha estrategia (Ver por ejemplo Diz y Lois, 2011; Bustelo, 2004; Lombardo 2004). También se han realizado análisis pioneros sobre la puesta en marcha de alguna de sus herramientas concretas como los informes de impacto (Alonso et al., 2010), y se ha generado literatura ‘gris’ que ha dado cuenta del desarrollo de buenas prácticas (Fundación Mujeres, 2007). Sin embargo, carecemos de una fotografía general del desarrollo del mainstreaming en el contexto español que nos permita conocer cómo y cuándo se ha incorporado dicha estrategia, así como los diferentes instrumentos a ella asociados. Igualmente, y de modo más evidente, se echan en falta análisis exhaustivos que aborden sus fases más avanzadas de implementación y que indiquen si ha tenido algún impacto en las políticas finales. Esta obra, por lo tanto, se centrará en realizar un análisis de la introducción y desarrollo del mainstreaming en los niveles estatal y autonómico, con el objeto de abordar este tipo cuestiones todavía inexploradas. En este sentido, se plantea el desafío de afrontar preguntas como las siguientes: ¿Se ha consolidado el mainstreaming de género en España como estrategia para promover la igualdad? ¿Cuál es su nivel general de desarrollo? ¿Ha conseguido su objeti-

El mainstreaming de género en España

vo de modificar el proceso de elaboración de las políticas públicas? ¿Ha tenido incidencia además en las actuaciones habituales? Para analizar este tipo de elementos, resulta necesario comenzar por delimitar el concepto de mainstreaming, ya que la literatura no solamente ha dado cuenta de la complejidad del mismo, sino que también ha apostado por definiciones muy diversas y en gran medida laxas y difíciles de capturar empíricamente. Como resultado, comenzaremos por establecer una delimitación propia de la definición de dicha estrategia a través de la identificación de diferentes fases en su desarrollo. La primera, que denominaremos mandato, hace referencia a la adopción general del enfoque, de modo que se afirme que para promover la igualdad resulta necesario revisar las actuaciones públicas desde la perspectiva de género. La fase que nombraremos como herramientas, por su parte, se corresponde con la incorporación de instrumentos específicos que tienen como objetivo facilitar la incidencia en el proceso de elaboración de las políticas públicas —informes de impacto, observatorios, comisiones interdepartamentales etc.—. En tercer lugar, la etapa de resultados se refiere a la presencia de impacto en las políticas habituales, esto es, a la inclusión de medidas que favorezcan la igualdad en las diferentes áreas de actuación —empleo, educación, economía etc.—. Finalmente, la fase final del mainstreaming denominada en esta investigación como impacto, alude a los cambios experimentados en la situación de las mujeres, los cuales constituyen el fin último de cualquier política para la igualdad. El primer objetivo de este trabajo corresponde al análisis de las dos primeras etapas del mainstreaming de género. En este caso se adoptará una perspectiva descriptiva a través de la cual se buscará determinar cuándo, cómo y dónde se ha introducido esta estrategia, así como sus principales instrumentos1. Se analizará tanto el nivel estatal como las diferentes CCAA, con el objeto de proporcio-

Con el objeto de recopilar información respecto a ambas fases se realizó una extensa revisión de todos los planes y normativas de cada uno de los territorios y posteriormente se diseñó un cuestionario específico que fue cumplimentado por personal perteneciente a cada uno de los organismos de igualdad de los gobiernos central y autonómicos en el año 2011.

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nar un diagnóstico amplio de su introducción y puesta en práctica en el contexto español. Con respecto a la primera etapa de desarrollo, se dará cuenta del proceso de adopción del mainstreaming, así como del rol pionero que ha jugado el nivel autonómico a este respecto. Por lo que se refiere a la fase relativa a la introducción de sus herramientas, se fijará su atención en ocho de los principales instrumentos asociados a la promoción transversal de la igualdad, para los cuales existen ejemplos en múltiples países. Se trata de los siguientes: comisiones interdepartamentales e interinstitucionales, formación para la igualdad, unidades de género, defensorías de igualdad, informes de impacto de género, observatorios de igualdad y consejos participativos de las mujeres. El análisis de estas dos etapas proporcionará una visión general de los primeros pasos del desarrollo de esta estrategia en España. No obstante, este trabajo se plantea el reto crucial de abordar también el mainstreaming como resultado, una fase escasamente estudiada por la literatura existente. Dicho esfuerzo implica mostrar un claro compromiso con la necesidad de analizar la incidencia de una estrategia que nació con evidente vocación de transformación social y política. Para ello, será preciso adoptar una perspectiva tanto descriptiva como explicativa, de modo que se planteará el objetivo de desvelar cómo y por qué se incorpora la perspectiva de género en una política sectorial. Dada la complejidad de dicho propósito, resulta necesario delimitar mucho el análisis. En primer lugar, no es posible abordar todas las áreas de gobierno. En consecuencia, se propone focalizar el análisis en un ámbito fundamental como son las políticas de ciencia y tecnología, las cuales constituyen unos de los pilares básicos del desarrollo y avance de las sociedades contemporáneas. Este ámbito sectorial se muestra además especialmente relevante desde la perspectiva de la igualdad de género. Por una parte, existe un amplio corpus de literatura que analiza la presencia de desigualdades en el ámbito científico. Este pone de manifiesto las dificultades de las mujeres para incorporarse a todos los ámbitos de producción y de acceso al conocimiento en igualdad de condiciones con respecto a los hombres. Por otra parte, esta área de gobierno tiene la particularidad de contar con notables y recientes ejemplos de incorporación de la perspectiva

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de género. En este sentido, instituciones como la Unión Europea no solamente han sido pioneras en situar la igualdad en el ámbito científico en la agenda política, sino que han destacado por realizar acciones en la materia. Es más, su principal apuesta ha consistido en considerar el mainstreaming como estrategia clave para mejorar la situación de las mujeres en la ciencia (Mergaert, 2012). También en el contexto español se han detectado ejemplos de este tipo de medidas, de modo que se han puesto en marcha programas y planes de I+D+i que incorporan acciones en favor de la igualdad, e incluso se han creado organismos específicos como las Unidades de Mujer y Ciencia. En definitiva, contamos tanto con un exhaustivo diagnóstico sobre las desigualdades de género en el ámbito científico, como con medidas pioneras para promover la igualdad en las políticas de I+D+i en el contexto español. Ambos elementos no solamente permiten, sino que invitan a realizar un análisis en profundidad de la introducción del mainstreaming en esta política sectorial. Además, dado que existen ejemplos en diversas Autonomías es posible emplear la perspectiva comparada, lo cual resulta especialmente pertinente para analizar sus factores explicativos. En la medida en que el fin principal consiste en analizar cómo y por qué se desarrolla el mainstreaming, se han escogido dos ejemplos en los cuales este ha sido incorporado (Galicia, País Vasco) y también un ejemplo en el cual está ausente (Islas Baleares)2. Como hemos visto, esta etapa de la estrategia se define en general como la inclusión de medidas relativas a la igualdad de género en las políticas habituales de un área competencial determinada. Si nos referimos a las políticas de I+D+i, sin duda, dos son los ins-

Los tres comparten además valores similares en cuanto a tres factores potencialmente perturbadores: cuentan con unas políticas de igualdad con cierto nivel desarrollo y han adoptado el mainstreaming a través de normativa vinculante, contando con herramientas concretas como los informes de impacto de género; tienen unas políticas científicas de cierta trayectoria en las cuales instrumentos clave como los planes de I+D+i se han visto consolidados; poseen un gobierno liderado por un partido de izquierdas —o en el caso del País Vasco por un partido que se ha destacado por promover activamente la igualdad entre mujeres y hombres—.

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trumentos que emergen como fundamentales. Por una parte, los planes plurianuales de actuación, que de modo similar a aquellos relativos a la promoción de la igualdad, establecen las líneas prioritarias de acción en materia de ciencia y tecnología para un periodo determinado. Estos representan un elemento adecuado para abordar el proceso de introducción de la perspectiva de género en este ámbito. Por otra parte, en aras de capturar si las políticas habituales resultan efectivamente modificadas, se muestra necesario analizar también los programas que dan desarrollo a dichos planes. En este caso, existen igualmente abundantes líneas de actuación comunes a los diferentes territorios, de modo que son frecuentes los programas relativos a la formación de capital humano, a la promoción de la innovación empresarial, a la financiación de grupos y proyectos de investigación etc. En consonancia con la centralidad de ambos instrumentos, en este estudio se considerará que para que el mainstreaming como resultado haya sido incorporado en las políticas científicas se han de producir dos condiciones: la introducción de objetivos relativos a la igualdad de género en el plan de I+D+i y la adopción de medidas en al menos algunos de los programas de actuación que le den desarrollo3. Esto es, se han de incluir referencias o acciones dirigidas a mejorar la situación de las mujeres en ambos elementos. Sin embargo, dado que existen también ejemplos de creación de unidades administrativas y de programas específicamente dirigidos a promover la igualdad en el ámbito científico, se entenderá que su nivel de desarrollo puede ser todavía mayor cuando se hayan puesto en marcha este tipo de instrumentos. Con el objeto de proponer factores que ayuden a comprender por qué se produce la revisión desde la perspectiva de género de este tipo de políticas, este trabajo opta por seguir las recomendaciones de la literatura en materia de políticas de igualdad. Es-

Para cada una de las CCAA se aborda el plan de ciencia y tecnología que se encontraba vigente en el momento de iniciar este estudio en el año 2009. Además se analizan también los principales programas de actuación dirigidos a implementar las medidas incluidas en el plan —formación capital humano, movilidad, proyectos y grupos de investigación, innovación empresarial etc.—.

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tas apuntan a la importancia de adoptar perspectivas de análisis complejas en las cuales se tenga en cuenta la incidencia tanto de factores estructurales (regímenes de género, modelos de Estado, estructuras de oportunidad etc.), como de aquellos otros relativos a la agencia de determinados actores de referencia (organismos de igualdad, movimiento feminista y de mujeres, actores críticos etc.) (Htun y Weldon, 2010; Mazur, 2003). Por lo que respecta al segundo elemento (agencia), esta investigación otorgará una importancia clave al análisis del papel de los principales actores en materia tanto de acciones públicas para promover la igualdad como de aquellas relativas a la ciencia y la tecnología4. Por una parte, y teniendo en cuenta la vasta literatura relativa al desarrollo de las políticas de género, se explorará el papel de dos actores centrales del subsistema de esta política sectorial: los organismos de igualdad y el movimiento feminista y de mujeres (McBride y Mazur, 2010). Se asume que el organismo de igualdad, en general, constituye un impulsor clave del desarrollo de este tipo de actuaciones y que puede representar un factor facilitador fundamental en caso de que la igualdad en la ciencia constituya una prioridad para el mismo. Paralelamente, el movimiento feminista y de mujeres tiene asimismo la capacidad de constituir un elemento relevante, a través no sólo de la presión que ejerza para el desarrollo de actuaciones, sino también de la generación de experticia acerca de cómo introducir el mainstreaming en esta área. En lo referido a este estudio, este tipo de contribución será posible en aquellos casos en los cuales exista alguna red informal u organización de mujeres que se haya creado con el objetivo principal de promover la igualdad en el ámbito científico y que cuente con alguna estructura de oportunidad que le haya permitido con-

Para ello se ha optado por la realización de entrevistas en profundidad semiestructuradas con los actores clave de las tres autonomías para las legislaturas 2005-2009 (Galicia, País Vasco) y 2007-2011 (Islas Baleares). Se trata de los responsables políticos del área/s que gestionan las políticas científicas, los responsables políticos y técnicos del organismo de igualdad, miembros de organizaciones de mujeres científicas y expertas en estudios de género.

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tribuir a la elaboración de las políticas de I+D+i en alguna de sus fases. Por otra parte, el carácter transversal del mainstreaming impide estudiar su impacto sin tener en cuenta que precisa de la implicación de otro tipo de agentes, más allá de aquellos específicamente ligados a la promoción de la igualdad. Debido al área sectorial analizada, se muestra necesario contemplar aquí el papel de aquellos actores que integran el subsistema de las políticas científicas. En este caso, se centrará la atención en el rol jugado por los/as dirigentes políticos del área de I+D+i —personas a cargo de los tres niveles jerárquicos de esta área—. En línea con la literatura relativa al concepto de actores críticos, se asumirá el papel de estos puede resultar clave ya que poseen los recursos posicionales tanto para promover como para bloquear la introducción de modificaciones. A pesar de la centralidad de los actores y su agencia como motores del cambio, este trabajo no puede obviar la importancia del contexto en el cual se desarrollan las políticas de género y el creciente carácter multinivel de este tipo de actuaciones (Rai y Waylen, 2008). Se trata de una política sectorial que ha sido desarrollada en todos los niveles de gobierno desde el local al supranacional, hecho que se ha visto si cabe acrecentado con el desarrollo de estrategias transversales como el mainstreaming. La literatura especializada no ha sido ajena a la incidencia de este carácter multinivel y ha iniciado dos prometedoras agendas de investigación: una relativa a la europeización de las políticas de género, esto es, al impacto que el desarrollo de iniciativas en el nivel europeo ha podido tener en aquellas implementadas en el nivel doméstico (Lombardo y Forest, 2012); y otra relativa a la distribución territorial del poder y como esta influye en el desarrollo de este tipo de políticas (Haussman et al., 2010). La importancia creciente de ambas líneas de investigación tiene si cabe mayor incidencia en el caso de la inclusión del mainstreaming en las políticas científicas. Por una parte, la UE ha sido pionera en la introducción de la perspectiva de género en esta área competencial y durante más de una década ha centrado su interés en promover esta clase de actuaciones en el nivel estatal. La pre-

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sencia de este precedente permite explorar la posible incidencia del modelo europeo en las actuaciones de las CCAA analizadas. Por otra parte, y tal como se ha mencionado con anterioridad, en el contexto español también existen ejemplos de políticas de I+D+i que han introducido la igualdad como objetivo. Este tipo de actuaciones han podido representar también un referente o una fuente de aprendizaje para los actores pertenecientes a los tres casos analizados. En esta ocasión, se tendrán especialmente en cuenta aquellos trabajos que han apuntado a la incidencia de los procesos de competencia entre territorios, mostrando que han generado tendencias hacia la emulación. Figura 1.1. Esquema básico del modelo explicativo VARIABLES INDEPENDIENTES

¿Tienen influencia?

Desarrollo del mainstreaming en las políticas de I+D+i de:  Unión Europea  Gobiernos central y autonómico.

¿Aprenden?

VARIABLES INTERVINIENTES

VARIABLE DEPENDIENTE

 Organismo de igualdad  Movimiento de mujeres científicas  Actores críticos

Introducción de la perspectiva de género en las políticas científicas de las CCAA.

Proceso de Europeización/ Proceso de emulación

Fuente: Elaboración propia.

El mainstreaming de género como estrategia para la igualdad entre mujeres y hombres Existe una vasta literatura sobre el mainstreaming de género y su aplicación en la práctica. Son muchos los análisis académicos y la literatura gris que, especialmente desde 1995 con la celebración de la cumbre de Beijing, han abordado elementos clave como su conceptuación, su implementación en países u organizaciones concretas o las potencialidades que ofrecía para las luchas de las mujeres. Gracias a ello se han podido determinar las principales características de esta estrategia, así como concretar cómo y por qué se ha puesto en práctica.

1. LA TIPOLOGÍA DE POLÍTICAS DE GÉNERO Una de las principales aportaciones de la literatura relativa a las políticas de género consiste en la identificación de las principales estrategias o enfoques existentes para eliminar las desigualdades entre los sexos. De hecho, se ha planteado la idoneidad de analizar estas actuaciones, con el propósito de determinar si existen diferentes maneras de abordar este problema público y si estas han variado a lo largo del tiempo. Sin duda, se ha puesto de manifiesto la existencia de un claro consenso en torno a la identificación de tres grandes estrategias utilizadas hasta la fecha, las cuales han significado la transición hacia un enfoque más ambicioso y transformador. La tipología más utilizada para dar cuenta de dichos cambios es aquella que diferencia entre las políticas de igualdad de trato, las acciones específicas y el mainstreaming de género (Rees, 1998). Uno de los elementos de mayor utilidad para poder establecer diferencias ellas consiste en el análisis de sus respectivos diagnósticos y pronósticos. La idea central desarrollada por Verloo estable-

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ce que cada uno de ellos tiene un concepto muy diferente de cuál es el problema, esto es, ¿qué está mal?; de cuál es la solución, esto es, ¿qué hay que hacer?; y en consecuencia, también de ¿quién debe hacerlo? (2001). Estas tres preguntas resultan útiles para desvelar el cambio de perspectiva que supone cada una de las estrategias, y además, ofrecen pistas sobre las razones de su introducción progresiva, apuntando a la vocación de superar las limitaciones y debilidades de los enfoques precedentes. Las políticas de igualdad de trato comparten con el movimiento sufragista su claro interés por la modificación de la normativa. En este tipo de actuaciones, el problema viene representado esencialmente por aquellas leyes que no otorgan igual consideración a las mujeres y a los hombres (Verloo, 2001). Dado que el problema se limita simplemente a la existencia de discriminación en la ley, la solución resulta bastante sencilla. Sólo es preciso cambiar la norma y otorgar a las mujeres los mismos derechos, de modo que la atribución de responsabilidades se limita a los/as legisladores/as, únicos capaces de dar respuesta a esta necesidad. Este tipo de políticas se centran de este modo en el abordaje de los síntomas de la desigualdad —las leyes discriminatorias— sin tener en cuenta sus causas —las relaciones de género—. Por lo tanto, no profundizan en las raíces del problema, sino en algunos de sus epifenómenos. Algunas de estas limitaciones inspiraron el nacimiento de las acciones específicas. Así, se había observado que la igualdad formal o de iure no había derivado en una igualdad real o de facto. Por el contrario, seguían existiendo múltiples barreras que la simple aprobación de normativa anti-discriminación no podía eliminar. Como consecuencia, las acciones específicas definieron el problema como la existencia de desigualdades de partida y de problemas sufridos particularmente por las mujeres que impedían el acceso a una igualdad plena (Verloo, 2001). Para ello, el pronóstico se centró en plantear la realización de actuaciones concretas enfocadas al colectivo femenino que dieran respuesta a esas peculiaridades. La responsabilidad de este nuevo enfoque recayó de modo claro sobre los organismos de igualdad, aquellas instituciones de cariz especializado cuya principal misión consiste en contribuir a alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres mediante el desarrollo