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LAS IMPLICACIONES CONSTITUCIONALES DE LA GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA Elviro Aranda Álvarez (Director)

derecho comparado

INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO. UNIVERSIDAD CARLOS III

LAS IMPLICACIONES CONSTITUCIONALES DE LA GOBERNANZA ECONÃ“MICA EUROPEA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad deYale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad deValencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS IMPLICACIONES CONSTITUCIONALES DE LA GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA Elviro Aranda Álvarez (Director)

Juan Manuel Andrés Javoni Elviro Aranda Álvarez F. Jesús Carrera Hernández Maribel González Pascua Pablo Guerrero Vázquez Ester Marco Peñas Miguel Ángel Martínez Lago Paloma Martínez Santa María Pablo Pérez Tremps José María Porras Ramírez David Ramos Muñoz Violeta Ruiz Almendral

tirant lo blanch

Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la Colección:

Luis Aguiar de Luque Luis López Guerra Pablo Pérez Tremps

Catedráticos de Derecho Constitucional

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-136-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Presentación............................................................................................ 15 Introducción: La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria. Sobre la reforma del artículo 135 de la Constitución Española de 1978 y sus efectos.......................... 23 Pablo Pérez Tremps Capítulo I

EL DERECHO ECONÓMICO-PRESUPUESTARIO EN LA UNIÓN EUROPEA PARA HACER FRENTE A LA CRISIS. SUS EFECTOS EN EL DERECHO DE LOS TRATADOS EL SIX-PACK Y EL TWO-PACK ¿MÁS ALLÁ DE LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS EN LOS TRATADOS?.................................................................. 33 F. Jesús Carrera Hernández 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 33 2. EL RETRASO EN LA ADOPCIÓN DEL SIX+TWO PACK: UNA CONSTANTE HISTÓRICA...................................................................................... 35 3. UN CUATRIENIO ESPECIALMENTE FRUCTÍFERO................................... 42 4. PRINCIPALES NOVEDADES INTRODUCIDAS POR EL SIX+TWO PACK.......... 44 4.1. El six-pack.................................................................................. 44 4.2. El two-pack................................................................................. 51 5. CONCLUSIÓN.................................................................................. 56 Bibliografía............................................................................................... 57 EL PACTO PRESUPUESTARIO Y EL TRATADO DE ESTABILIDAD, COORDINACIÓN Y GOBERNANZA DE LA UEM. BALANCE DE UN INSTRUMENTO AJENO AL DERECHO DE LA UNIÓN....................................................... 59 José María Porras Ramírez 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 59 2. UN NUEVO PACTO PRESUPUESTARIO REFORZADO PARA LA ZONA EURO.............................................................................................. 63 3. IMPLICACIONES CONSTITUCIONALES................................................. 71 Bibliografía............................................................................................... 80

Índice

LA GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA Y SU TRASCENDENCIA POLÍTICA.................................................................................................... 83 Paloma Martínez Santa María 1. GOBERNANZA Y SOBERANÍA COMPARTIDA......................................... 83 2. GOBERNANZA Y DIÁLOGO................................................................ 85 2.1. La función clave del Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales........ 86 2.2. La consolidación de la representación externa de la UEM........................ 87 2.3. Integración de soluciones intergubernamentales dentro del marco legal de la UE........................................................................................... 88 2.4. Una dirección central del Eurogrupo................................................. 88 2.5. Una tesorería de la zona del euro...................................................... 88 3. GOBERNANZA Y DEMOCRACIA.......................................................... 91 4. LA PROFUNDIZACIÓN POLÍTICA........................................................ 97 Bibliografía............................................................................................... 101 Capítulo II

LA COORDINACIÓN ECONÓMICO-PRESUPUESTARIA EN LA UNIÓN EUROPEA Y SUS IMPLICACIONES EN LOS ESTADOS ESTABILIDAD FINANCIERA Y DISCIPLINA PRESUPUESTARIA: UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DEL SEMESTRE EUROPEO........................... 105 David Ramos Muñoz yVioleta Ruiz Almendral 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 105 2. ESTABILIDAD FINANCIERA Y ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CASO DE ESTUDIO.................................................................................... 107 3. LA DIFÍCIL Y ASIMÉTRICA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y ESTABILIDAD FINANCIERA.................. 113 3.1. Razones para constitucionalizar la estabilidad (presupuestaria y financiera) y maneras de hacerlo....................................................................... 113 3.1.1. La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria............... 114 3.1.2. La no constitucionalización de la estabilidad financiera (como problema)............................................................................... 116 3.2. La disciplina presupuestaria: principios y reglas en ausencia de instituciones.. 120 3.3. La estabilidad financiera (1992-2010): instituciones sin principios y contradicciones del marco prudencial y de supervisión....................................... 129 4. LAS QUIEBRAS DEL SISTEMA Y LA ESTABILIDAD COMO MEDIO DE RECUPERACIÓN DE LA DISCIPLINA PRESUPUESTARIA................................... 133 4.1. La construcción y aplicación del sistema de rescates............................... 133

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4.2. El modelo de estabilidad monetaria................................................... 141 4.3. La necesidad de una política de estabilidad financiera: europeización de la estabilidad financiera mediante la Unión Bancaria.................................... 145 4.4. De la disciplina presupuestaria a la coordinación de políticas económicas: el sentido del “Semestre Europeo”........................................................ 152 5. CONCLUSIONES............................................................................... 155 Bibliografía............................................................................................... 158 LA GOBERNANZA PRESUPUESTARIA SURGIDA DE LA CRISIS Y SUS IMPLICACIONES PARA EL PARLAMENTO................................................... 161 Juan Manuel Andrés Jovani 1. PLANTEMIENTO GENERAL. UNA REFORMA CONTRA LA CRISIS PARA PREVENIR CRISIS FUTURAS................................................................ 162 2. EL IMPACTO DE LA CRISIS Y LAS INSUFICIENCIAS DEL PACTO DE ESTABILIDAD............................................................................................. 164 2.1. La incompleta reforma del Pacto en 2005 para mejorar su implementación ante una Unión ampliada................................................................ 164 2.2. El impacto de la crisis y el recurso a las políticas de gasto público como primera medida.................................................................................. 167 2.3. La aplicación generalizada del mecanismo correctivo y el Procedimiento de Déficit Excesivo abierto a España en 2009........................................... 169 2.4. El “giro inesperado” de la crisis y el consiguiente giro a las políticas de austeridad.......................................................................................... 171 3. LA REFORMA DE LA GOBERNANZA Y EL REFUERZO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA.......................................................... 173 3.1. El Semestre Europeo y el refuerzo de la supervisión económica................. 174 3.2. El refuerzo de los marcos presupuestarios nacionales. La Directiva del six pack y el fiscal compact........................................................................ 176 3.3. La propuesta y aprobación del two pack. El ciclo de supervisión extendido a los presupuestos nacionales............................................................. 178 4. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ESTABILIDAD EN ESPAÑA. GOBERNANZA INTERNA Y LA SEGUNDA RECESIÓN......................................... 180 4.1. Las primeras leyes de estabilidad presupuestaria y su reforma como réplica interna de la gobernanza Europea..................................................... 181 4.2. La reforma del art. 135 CE y su racionalidad desde la economía institucional en el contexto de la crisis............................................................... 183 4.3. La Ley de Estabilidad Presupuestaria y el impacto de la crisis en el periodo transitorio.................................................................................. 185

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5. IMPLICACIONES DEL NUEVO MARCO INSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA PARA LA FUNCIÓN DE CONTROL DEL PARLAMENTO.................................................................................. 187 5.1. La transparencia como garantía de la estabilidad presupuestaria. Principios clásicos y modernos del presupuesto.................................................. 188 5.2. Transparencia y universalidad de las cuentas públicas. Los sistemas de contabilidad presupuestaria e información estadística....................................... 189 5.3. Del gobierno a la gobernanza económica. El entramado institucional de la política presupuestaria................................................................... 191 5.4. Ampliación de la perspectiva temporal. Marco presupuestario a medio plazo, reformas estructurales y espacio fiscal................................................ 193 5.5. Previsiones económicas, análisis del ciclo y orientación de la política fiscal.... 194 5.6. La sostenibilidad financiera como objetivo de largo plazo. Los indicadores de la Comisión Europea..................................................................... 195 5.7. El control independiente de las reglas fiscales. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal................................................................... 197 6. CONCLUSIONES............................................................................... 199 Bibliografía............................................................................................... 203 LOS EFECTOS DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN LA TRAMITACIÓN DE LEY DE PRESUPUESTOS............................................ 205 Elviro Aranda Álvarez 1. INTRODUCCIÓN: ¿SUPONE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA UN NUEVO LÍMITE AL PODER PRESUPUESTARIO DEL PARLAMENTO?................. 205 2. DEL PODER PRESUPUESTARIO DEL PARLAMENTO AL PODER PRESUPUESTARIO DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS.................................... 210 3. EL MARCO CONSTITUCIONAL PARA LA TRAMITACIÓN DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO TRAS LA REFORMA DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA....................................... 213 4. SOBRE LA TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DEL ACUERDO DEL GOBIERNO QUE ESTABLECE LOS OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIAY DEUDA PÚBLICA................................................................................................... 217 5. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRE LA NATURALEZA DE LOS ACTOS DE APROBACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA............................................................................................... 220 6 LOS PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA EQUIPARACIÓN DE LOS ACTOS DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y EL SENADO PARA APROBAR O RECHAZAR LOS OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA................... 226

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7. LOS PROBLEMAS SOBRE EL GRADO DE IMPERATIVIDAD DE LOS OBJETIVOS DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA PARA EL GOBIERNO Y LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS EN LA TRAMITACIÓN DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO............................................................ 231 8. LA TRAMITACIÓN DE LAS ENMIENDAS PARLAMENTARIAS A LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO: VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMAS................................................................................................ 241 9. LA EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN CUANTO AL LLAMADO “VETO PRESUPUESTARIO”. EL EFECTO DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA............................... 245 10. CONCLUSIONES............................................................................... 250 Bibliografía............................................................................................... 253 Capítulo III

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y GASTO PÚBLICO: EFECTOS EN EL ESTADO DE BIENESTAR LAS IMPLICACIONES DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN EL GASTO PÚBLICO........................................................................................ 257 Miguel Ángel Martínez Lago 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 257 2. LA ORIGINARIA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO......... 259 3. LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL GASTO PÚBLICO................................ 264 4. LA EQUITATIVA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS Y LA RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO................................................................. 268 5. LA GARANTÍA DE LA JUSTICIA Y ECONOMÍA DEL GASTO PÚBLICO. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.................................................. 270 6. LA CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA............................................................................. 277 6.1. Freno al déficit estructural.............................................................. 278 6.2. Freno al endeudamiento y prioridad absoluta del pago de la Deuda pública... 279 6.3. Freno al gasto público................................................................... 279 7. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y ESTADO SOCIAL................................ 280 8. PERSPECTIVAS DE FUTURO. PRESUPUESTOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS Y SOCIALES......................................... 282 Bibliografía............................................................................................... 289

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EL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES: ¿HACIA UNA EUROPA MÁS SOCIAL?....................................................................................... 293 Maribel González Pascual 1. LA URGENCIA DE UNA EUROPA SOCIAL: EL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES............................................................................... 293 2. CONTENIDO, ESTRUCTURA Y NATURALEZA JURÍDICA DEL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES............................................................ 295 3. EL PILAR COMO PALANCA DE IMPULSO DE UNA EUROPA SOCIAL; LÍMITES Y REALIDADES DEL SOFT LAW...................................................... 299 4. EL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALESY LA CARTA; EL NECESARIO EQUILIBRIO ENTRE LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS Y SOCIALES.............. 304 5. CONCLUSIONES............................................................................... 315 Bibliografía............................................................................................... 317 Capítulo IV

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LOS ENTES LOCALES LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN UN ESCENARIO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL......................................... 321 Pablo Guerrero Vázquez 1. LA DIMENSIÓN DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS CCAA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HASTA 2011.................................... 321 2. EL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN COMO PÓRTICO DEL SISTEMA DE DISCIPLINA FISCAL DE 2012........................................................... 330 3. LA REDEFINICIÓN DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA EN EL SISTEMA DE DISCIPLINA FISCAL DE 2012................................................................ 335 3.1. Hacia una mayor centralización en el reparto de los objetivos de estabilidad presupuestaria............................................................................. 336 3.2. La regla de gasto: un límite invisible a la capacidad presupuestaria de las CCAA...................................................................................... 341 3.3. Autonomía financiera de gasto (y de pago) tras la incorporación de la deuda comercial al sistema de disciplina fiscal............................................... 346 3.4. La sustitución de la voluntad autonómica en el momento represivo del sistema de disciplina fiscal........................................................................ 352 4. UNA PROPUESTA DE REFORMA TUITIVA CON LOS INTERESES DE LOS ENTES SUBCENTRALES Y GARANTE DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD.......... 356 Bibliografía............................................................................................... 362

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ENTIDADES LOCALES, DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Y REGLA DE GASTO: EL ALCANCE DE LAS RESTRICCIONES DE LA GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA................................................................................... 365 Ester Marco Peñas 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 366 2. REGULACIÓN DE LA DISCIPLINA PRESUPUESTARIA EUROPEA................ 367 2.1. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento: la regla de gasto europea................ 367 2.2. La regla de gasto europea (art. 5 Reglamento de Supervisión)................... 371 3. ADAPTACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO A LA DISCIPLINA PRESUPUESTARIA EUROPEA......................................................... 378 3.1. Artículo 135 CE.......................................................................... 380 3.2. La regla de gasto nacional (art. 12 LOEPSF)........................................ 389 4. APLICACIÓN DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA A LAS ENTIDADES LOCALES: ESPECIAL REFERENCIA A LA REGLA DE GASTO...................... 394 4.1. Una cuestión previa: la metodología del Sistema Europeo de Cuentas (SEC2010)....................................................................................... 394 4.1.1. Determinación del sector Administraciones públicas SEC-2010...... 397 4.1.2. El concepto de déficit público y gasto computable: ajustes entre el presupuesto y el SEC-2010.................................................. 398 4.2. Aplicación de la regla de gasto a las entidades locales.............................. 402 4.3. Destino del superávit a reducir endeudamiento (art. 32 LOEPSF) e inversiones financieramente sostenibles........................................................ 405 5. CONCLUSIONES............................................................................... 412 Bibliografía............................................................................................... 414

PRESENTACIÓN El libro que con las siguientes páginas tengo el honor de presentar analiza algunas de las implicaciones constitucionales de la gobernanza económica europea. No es tarea fácil, incluso puede llegar a ser una “misión imposible”. La gobernanza económica europea, en cuanto manera en que el poder es ejercido en la gestión de los recursos económicos y sociales de una comunidad para el desarrollo (Banco Mundial), está integrada, en la actualidad, por una suma tan amplia de normas de hard law y soft law, además de tratados y acuerdos internacionales, que constituye un abigarrado universo de decisiones políticas e imposiciones jurídicas de difícil comprensión y de aún más difícil aplicación. La complejidad que este plan económico, financiero y presupuestario está produciendo, no solo en el proyecto europeo sino también en los Estados y en su régimen constitucional, le hace merecedor de que se abran líneas de estudio que transciendan los análisis meramente sectoriales (económico, financiero o de derecho europeo). Se hace imprescindible una teoría constitucional que integre y explique de forma sistematizada el proceso y los cambios en la gobernanza económica europea tanto dentro de la UEM como en el resto de la UE. Una teoría que sea capaz de explicar no solo los cambios normativos producidos en la Unión, sino también los producidos en el ámbito de los Estados (entre otros, las reformas constitucionales) y la respuesta que ha estos cambios legislativos y constitucionales han dado el TJUE y los Tribunales Constitucionales nacionales (v.gr. Alemania, Portugal, Grecia, Irlanda o España). En definitiva, un estudio que supere los trabajos de recopilación de legislación (europea o nacional) y que a partir de ella y la jurisprudencia a la que han dado lugar, conformen una teoría general del modelo económico, financiero y presupuestario a que nos está avocando la política económica europea. Como decía, este libro tiene la pretensión de ser una pieza más en la construcción de esa teoría en la que ya contamos con notables contribuciones1. 1

García Roca, J. y Martínez Lago, M. A. (2013) Estabilidad presupuestaria y consagración del freno constitucional al endeudamiento. Edit. Civitas. Instituto de Derecho Parlamentario. Thomson-Reuters. Navarra. Ruiz Tarrías, S. (2016) Las dimensiones constitucionales de la Unión Económica y Monetaria Europea. Edit. Universidad de Granada. Civitas Tohomson Reuters.

Elviro Aranda Álvarez

Desde sus inicios, el proyecto político europeo común se ha construido sobre la cesión de soberanía de los Estados. Para aquellos que entienden la Unión Europea como una organización surpranacional, su evolución es la expresión más clara del proceso de transformación del Estado en una nueva estructura política que lo transciende como comunidad política. En palabras de Jean Monnet, Europa debe forjarse desde la unión entre los pueblos, no desde una cooperación entre los Estados. Una bella idea a la que no le han faltado detractores desde los orígenes —De Gaulle, Adenauer e, incluso, Churchill—. Estos últimos sesenta años han discurrido en un fino equilibrio entre el protagonismo de los Estados y el progresivo avance del poder de las instituciones de la Unión Europea guiadas por el sueño de forjar esos Estados Unidos de Europa. Quizás nada nuevo porque, como escribiera Díez del Corral en “El Rapto de Europa” los europeos somos a la vez tardíos y prematuros, rezagados y anticipadores, último capítulo de una gran época y el primero de otra futura, universal, con dilatados y confusos horizontes. Aunque durante estas seis décadas ha habido momentos de gran incertidumbre —como cuando en 2004 descarrila el proyecto que elabora una constitución para Europa— quizás, hasta la crisis económica de 2008, nunca se habían desencadenado acciones normativas y políticas que pusieran tan en cuestión ese equilibrio entre el poder de los Estados y el poder de las instituciones de la Unión Europea. La crisis económico financiera y la necesidad de que la Unión Económica y Monetaria contara con los instrumentos jurídicos suficientes para hacerle frente han generado tal tensión que muchos piensan que se ha quebrado el marco constitucional en el que se desarrollaba el proceso de integración europea. No sabemos si la situación actual es tan grave, pero, en todo caso, una profunda herida se ha generado Navarra. Torres Pérez, A. y González Pascual, M. I. (coordinadoras). Monográfico núm. 109-II de la Revista Vasca de Administración Pública. Constitución y crisis en Europa. Séptiembrediciembre 2017. Carrera Hernández, F. J. (2018) (Dir.), ¿Hacia una nueva gobernanza económica de la Unión Europea? Edit. Thomson Reuters Aranzadi. Pamplona. Rodríguez Ortiz, F. (2017) Gobernanza Económica de la Zona Euro. Entre profundización y desintegración. Edit. Athenaica. Sevilla. Durante la fase de imprenta de este libro se han publicado dos nuevas obras: MORENO GONZÁLEZ, G. (2019) Estabilidad presupuestaria y constitución. Fundamentos teóricos y aplicación desde la Unión Europea, Edit. Tirant lo Blanch,Valencia y GORDILLO PÉREZ, L.I. y RODRÍGUEZ ORTÍZ, F. (2019) Constitución económica y Gobernanza económica de la Unión Europea, Edit Thonson Reuters Proview. ARANZADI Navarra.

Presentación

cuando asistimos a la etapa final del Brexit y, con ella, al más que posible abandono de la Unión del Reino Unido, país que, aunque siempre receloso del proceso de integración, forma parte de los fundamentos culturales y políticos de aquélla. Pero volvamos a lo nuestro. Como decíamos más arriba, por gobernanza económica europea debemos entender todas las acciones, institucionales o de carácter normativo —de hard o soft law— tendentes a desarrollar el proceso de integración económica, monetaria y presupuestaria, superando los retos políticos, sociales y de la globalización a los que se enfrenta el proyecto europeo. Una gobernanza que, para muchos, no tiene nada de mera “técnica” para una buena gestión de lo público, sino que responde a un paradigma neoliberal que se olvidó de la Europa social cuando situó como centro del sistema económico a la estabilidad macroecónómica, la disciplina fiscal y la flexibilidad laboral. La gobernanza económico monetaria se extendió con una cultura de “legislación y decisiones políticas de urgencia” que ha trastocado los fundamentos institucionales, políticos y jurídicos de los Estados y de la Unión. Si bien permitía razonablemente la adopción de medidas de carácter monetario y bancario sobre la base de que la Unión Europea y, en particular la Unión Económica y Monetaria, tenían competencias exclusivas en esas materias en el Derecho originario, emergían tremendas dificultades cuando las decisiones a tomar eran de carácter fiscal, presupuestario o social, en las que la Unión dependía de la voluntad de los Estados. Esta situación de colapso económico de algunos Estados europeos e incapacidad jurídica de la Unión para reaccionar debilitó el proyecto común. La estrategia casi única de este tiempo consistió en salvar la unión monetaria con políticas de austeridad —modelo alemán— generando enormes tensiones entre países acreedores y deudores. Fue también una época durante la cual el principio democrático se vio debilitado. Las decisiones políticas y normativas se tomaban al más alto nivel de la Unión —Consejo Europeo— y tanto sus instituciones representativas —Parlamento Europeo— cuanto las de los Estados —Parlamentos nacionales— actuaban como simples comparsas. Esta situación llevó a una contraposición entre gobernanza económica monetaria y democracia en Europa de la que, menos de momento, ha salido victorioso el fundamento económico del sistema con lo que ello supone de pérdida de democracia e impacto en el sistema jurídico que la sustenta.

Elviro Aranda Álvarez

Las implicaciones constitucionales del proceso de transformación acelerada producida en la Unión y, especialmente, en la Unión Económica y Monetaria irremediablemente tenían que repercutir en el Derecho de los Estados. En nuestro caso con la reforma del artículo 135 de la CE. Precepto que, como escribe Pérez Tremps, es el eje de la estructura jurídica de la Hacienda Pública española y, por su nuevo contenido, está abocado a generar un replanteamiento de los términos en los que se acomete la política financiera y presupuestaria en nuestro país. Recordemos los rasgos esenciales del “nuevo” precepto constitucional: – El principio de estabilidad presupuestaria es, desde la aprobación del nuevo 135 CE, un mandato dirigido a todas las Administraciones públicas. – Se prohíbe al Estado y a las Comunidades Autónomas incurrir en un déficit estructural superior al permitido por la Unión Europea, obligándose a las entidades locales a presentar una situación de equilibrio presupuestario. – Se impone al Estado y a las Comunidades Autónomas la autorización por ley para emitir deuda pública o contraer créditos. – Quedan determinados los supuestos en los que pueden superarse los límites de déficit estructural y del volumen de deuda pública. – Se establece reserva de ley orgánica para la determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas, así como para el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria, para la determinación de la participación de los órganos de coordinación institucional, para la distribución de los límites de déficit y endeudamiento entre las distintas Administraciones públicas, para la concreción de la metodología y el procedimiento de cálculo del déficit estructural y para la determinación de la responsabilidad de cada Administración pública frente a los incumplimientos de los objetivos de estabilidad presupuestaria. – Se impone a las Comunidades Autónomas la obligación de adoptar las disposiciones necesarias para la aplicación efectiva del principio de estabilidad tanto en sus normas como en sus decisiones presupuestarias.

Presentación

Como el propio artículo establece, las previsiones antes señaladas requerían leyes de desarrollo: la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la autoridad independiente de responsabilidad fiscal. Ambas leyes también plantean objetivos que generan cuestiones de debate constitucional. A saber: – La estabilidad presupuestaria consiste en la consecución de equilibrio o superávit estructural. – La sostenibilidad financiera supone la capacidad de financiar compromisos de gastos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad comercial. – Los planes presupuestarios deben tener carácter plurianual. – Para verificar la situación financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad y sostenibilidad financiera debe existir transparencia en las decisiones públicas. – La asignación y utilización de los recursos públicos debe hacerse eficientemente. – Se debe asumir la responsabilidad derivada de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte. – Se debe facilitar información, cooperar y prestar asistencia activa a las instituciones europeas. Lealtad institucional. – La AIReF supone crear un nuevo órgano de fiscalidad económica de las Administraciones públicas cuando el art. 136 de la CE atribuye dicha función al Tribunal de Cuentas. Muchos de los dilemas que tanto el derecho para la gobernanza económica europea cómo la “trasposición” producida en nuestro país de ese derecho con el artículo 135 de la CE y sus normas de desarrollo han generado un encendido debate en la academia y la jurisprudencia. En esta última, el Tribunal Constitucional se pronunció en su Sentencia 215/2014, de 18 de diciembre, sobre algunos de los temas más polémicos, aunque su fallo dista

Elviro Aranda Álvarez

de expresar una posición rotunda puesto que la opinión mayoritaria fue respondida con el voto particular de seis magistrados. El libro que ahora presentamos se une a la opinión de buena parte de nuestra mejor doctrina que ha contemplado cómo el derecho económico europeo y el artículo 135 de la Constitución, desde su reforma en 2011, están teniendo repercusiones jurídicas y políticas que, seguramente, no se preveían en un primer momento. El principio de estabilidad presupuestaria…y sostenibilidad financiera…, si nos atenemos a la Ley 2/2012, de 22 de abril que desarrolla dicho precepto, tiene implicaciones que van mucho más allá del cumplimiento de las exigencia del art. 126 del TFUE o del art. 3 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG). En primer lugar, se ha llegado a plantear si algunas de las decisiones normativas tomadas con el Six Pack (paquete legislativo compuesto de 5 Reglamentos y 1 Directiva que tenía como finalidad reformar el PEC con el objeto de supervisar y fiscalizar mejor el déficit y la deuda pública) y el Two Pack (paquete legislativo compuesto de 2 Reglamentos para la supervisión presupuestaria y mejora de la gobernanza económica de la Zona Euro) no requerían que se hubiera llevado a cabo la reforma de los Tratados. La prueba del nueve de que se estaba actuando en los límites de las posibilidades que ofrecían los Tratados es que se tuviera que recurrir a acuerdos internacionales —TECG y MEDE— que suponían el abandono del acervo comunitario y la expresión de que la gobernanza económica europea no podía regularse solo con el derecho común. En segundo lugar y ya en el ámbito interno, se ha reabierto un viejo debate de nuestro proceso constituyente: la conveniencia, o no, de que el equilibrio presupuestario esté recogido en la Constitución y lo que ello supone a la hora de determinar los márgenes de oportunidad política, económica y financiera para los órganos de dirección política del Estado. En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, al regular la estabilidad como principio constitucional genera unos efectos sobre el Estado social y democrático de Derecho y, en particular, tiene relevantes implicaciones en el ejercicio de los derechos sociales y las políticas públicas necesarias para su protección. Desde ahora la eficiencia, la eficacia y la equidad deben ser principios que perfilen mucho más las condiciones del gasto público.