Issuu

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ángel M. López y López

José Ignacio Sancho Gargallo

Marta Lorente Sariñena

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PARTICIPACIÓN, REPRESENTACIÓN Y DEMOCRACIA XII CONGRESO DE LA ASOCIACIÓN DE CONSTITUCIONALISTAS DE ESPAÑA

JOSÉ LUÍS CASCAJO CASTRO AUGUSTO MARTÍN DE LA VEGA (Coordinadores)

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-093-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Presentación Hace treinta y ocho años también la Universidad de Salamanca acogió un Congreso sobre la constitucionalización de los partidos políticos, que marcó un punto de inflexión en nuestro gremio académico. Hoy día, el tiempo pasa, y las corrientes de la democracia circulan por continentes enteros, más allá del modesto ámbito nacional de casa. La llamada globalización dificulta la elección del camino más apropiado hacia el futuro. Ni siquiera las instituciones democráticas más estables y seguras están al abrigo de los actuales y graves factores de desequilibrio . Es la hora de mezclar a Estados, sociedades y ciudadanos para establecer esa unidad moral y política del género humano que reclamaba el pensamiento clásico. Los editores del presente libro son conscientes de la magnitud de las cuestiones planteadas en las páginas del mismo. Pero no por ello quieren dejar de presentar el esfuerzo colectivo de un destacado grupo de constitucionalistas al que no resulta ajeno el déficit democrático revelado palmariamente en el panorama presente. La eficaz presentación de las distintas Mesas del Congreso, hecha con solvencia por algunos colegas, describe el contenido de las ponencias e invita a su lectura. Resulta también estimulante saber que el libro supone un buen repaso de la teoría más solvente en la materia. A esto se suma todo un análisis de la práctica política que pone a prueba constantemente la validez y vigencia del principio democrático. Las ponencias generales suministran el imprescindible marco conceptual que requiere la compleja materia elegida como objeto de este XII Congreso. Luego las cuatro Mesas en las que se distribuyó el trabajo abarcan algunos de los temas más importantes surgidos en torno al mismo: sistemas electorales, mecanismos de participación, el principio de transparencia y las instituciones. El resultado obtenido de este empeño colectivo manifiesta el nivel alcanzado por la doctrina constitucionalista en el estudio de algunos de los problemas que afectan a nuestro sistema político. Supone también una ajustada crónica de muchos de los puntos más conflictivos de nuestro ordenamiento jurídico. El contenido del presente libro da fe de un mínimo patrimonio de Derecho Constitucional común servido por nuevas generaciones de juristas. El afán por otorgar una nueva legitimidad democrática al sistema subyace en muchas de su páginas. Se piensa que la mejora del mecanismo representativo debe servir para favorecer la integración y no para la aparición de fuerzas antisistema. Preservando la fuerza normativa de la Constitución se obtiene una preciosa reserva de legitimación en manos de todos los que quieran defenderla. Hay aquí todo un compromiso por no banalizar el Derecho Constitucional, originariamente ligado a las fronteras que definen las dimensiones de las soberanía estatales. Se aspira a reconstruir unas condiciones de principios fundamentales en las que los efectos y sus causas se sometan al derecho por igual.

José Luís Cascajo Castro y Augusto Martín de la Vega

Los editores del libro conocen bien las características de un libro como el que ahora presentan. Al margen de cualquier otra consideración representa el esfuerzo que va cumpliendo anualmente nuestra Asociación de Constitucionalistas de España. José Luís Cascajo Castro Augusto Martín de la Vega Universidad de Salamanca

PONENCIAS GENERALES

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España* José Ramón Montero Universidad Autónoma de Madrid

Alberto Sanz Universidad Autónoma de Madrid

Rosa M. Navarrete Universidad de Mannheim y Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung (MZES)

SUMARIO: I. Actitudes políticas y crisis económica. II. Las actitudes hacia la democracia en España: tres conceptos. 1. Legitimidad democrática. 2. Descontento político. 3. Desafección política. III. Análisis de series temporales, 1983-2012. 1. Diseño, datos e hipótesis. 2. Resultados. A. Sobre la insatisfacción con el funcionamiento de la democracia. B. Sobre las preferencias por un régimen autoritario entre los españoles. C. Sobre las preferencias a un régimen autoritario entre los votantes de AP/PP y del PSOE. IV. Satisfacción con la democracia, legitimidad y desafección. 1. La satisfacción con la democracia. 2. La legitimidad democrática. 3. La desafección política. V. Conclusiones. VI. Referencias.

Este capítulo discute la evolución de algunas actitudes políticas hacia la democracia española tras las ya cerca de cuatro décadas vividas desde el cambio político. Más específicamente, hemos seleccionado tres actitudes fundamentales como la legitimidad o el apoyo democrático, el descontento político o la insatisfacción con la democracia y la desafección democrática. En el capítulo se examina también el impacto de la crisis económica sobre esas actitudes. Utilizando datos e indicadores

Una versión anterior mucho más extensa de este capítulo formaba parte del informe escrito gracias a una Ayuda a la Investigación del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) en 2013. Queremos agradecer al CIS la concesión de la Ayuda que nos permitió disponer de muchas encuestas de su extraordinario Banco de Datos, a los restantes miembros del equipo que a lo largo de un año trabajó sobre los problemas de la democracia española durante la crisis económica y a su director, Santiago Pérez-Nievas, por su generosa capacidad para sacar el proyecto adelante. Y debemos también mostrar nuestro agradecimiento a Ilke Toygur por su colaboración en el tratamiento de los datos y a Rocío Alarcón, Angie Ariza, Amaya Frades, Javier Lorente e Irene Sánchez Vítores por su ayuda en el proceso de preparación de este capítulo.

José Ramón Montero, Alberto Sanz y Rosa M. Navarrete

del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y de la European Social Survey (ESS), nuestra principal pregunta de investigación plantea el impacto que la crisis económica comenzada en 2008 ha tenido sobre dichas actitudes. ¿En qué medida el desempleo, los recortes salariales o las políticas de austeridad están conduciendo a una crisis de la democracia? A la vista de la extendida insatisfacción con el funcionamiento de la democracia y de sus instituciones políticas, de los gobiernos y de la oposición, de los partidos y de los políticos, ¿puede todo ello erosionar de modo significativo los fundamentos de la legitimidad democrática? En fin, ¿hasta qué punto los crecientes niveles de descontento con las instituciones democráticas pueden reforzar niveles de desafección con la política que ya eran considerables? En los últimos cinco años, estas tres preguntas han sido contestadas, y en sentido afirmativo, por decenas de observadores y comentaristas políticos. Prima facie, su evidencia ha consistido en la acumulación de distintos fenómenos políticos como la excepcionalmente rápida erosión de apoyos que han experimentado los sucesivos gobiernos del socialista José Luis Rodríguez Zapatero hasta las elecciones de 2011 y del conservador Mariano Rajoy tras ellas, las consignas del movimiento de los indignados del 15M en 2011, las frecuentes movilizaciones protagonizadas desde entonces por los sectores sociales más diversos o la insólita aparición de los partidos, y de la clase política en general, en el catálogo de las principales preocupaciones de los españoles. Todas estas señales vendrían causadas por la crisis económica y estarían a su vez reflejando tanto un descontento casi unánime con las instituciones políticas como una profunda desafección con la política en general, y ambos estarían ocasionando una grave erosión de la legitimidad democrática.

I. ACTITUDES POLÍTICAS Y CRISIS ECONÓMICA En general, las relaciones entre actitudes políticas y factores económicos han sido examinadas solo ocasionalmente. Vale la pena recordar que el trabajo pionero de Gabriel A. Almond y Sidney Verba (1963) sobre la cultura política de cinco regímenes políticos, aparecido hace poco más de cincuenta años, no contenía tratamiento alguno de las interacciones entre las actitudes más relevantes para el sistema político y los ciclos económicos, tanto de signo positivo (como tasas sustantivas de crecimiento económico, o cifras bajas de inflación, o niveles elevados de empleo) como sobre todo negativo (como crisis económicas graves con decrecimiento, inflación o desempleo, o todo ello a la vez). Los factores económicos seguían ausentes en la revisión que los mismos Almond y Verba (1980) impulsaron casi veinte años después. Por la misma época, cuando llegaban a plantearse, las relaciones entre actitudes políticas y procesos económicos aparecían mediatizadas por diversos mecanismos institucionales. La crisis económica ocasionada entonces por el incremento de los precios petrolíferos generó una intensa preocupación por sus efectos en la

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España

legitimidad democrática de los países occidentales. Tras el extraordinario periodo de seguridad, prosperidad y crecimiento económico reinante desde el final de la Segunda Guerra Mundial, las nuevas políticas giraban alrededor de la estagflación, el declive económico y los reajustes en el Estado de bienestar. Los temores de muchos científicos sociales arrancaban de la crisis fiscal del Estado (O’Connor 1973) como consecuencia de su incapacidad para generar nuevos recursos económicos que pudieran calmar a unos electorados cada vez más exigentes ante los problemas del Estado de bienestar (Offe 1984); continuaban con la preocupación por la ingobernabilidad de las sociedades democráticas, sometidas a tensiones desconocidas en las décadas anteriores (Huntington 1968), y culminaban de modo inevitable en el declive de la legitimidad democrática por la imposibilidad de los gobiernos de solventar a la vez graves problemas económicos y demandas contradictorias por parte de los ciudadanos. El resultado cristalizaría en una crisis de la legitimidad (Habermas 1985), que a su vez llevaría a la crisis de la democracia (Crozier, Huntington y Watanuki 1975). Poco tiempo después, sin embargo, esas proyecciones pesimistas parecieron desaparecer: según las han denominado Max Kaase y Kenneth Newton (1995), las “teorías de la contradicción, la crisis y la catástrofe” dejaron de aplicarse. La estabilidad de los sistemas democráticos, la consolidación de las nuevas democracias tras la denominada tercera ola, en mitad de los años setenta (Huntington 1991), y la quiebra de los regímenes comunistas de la Europa Central y del Este durante los años noventa fueron considerados como una prueba definitiva de la superioridad de la democracia. Pese a ello, tanto las viejas como sobre todo las nuevas democracias siguieron dando síntomas de un creciente declive de la confianza política (Lipset y Schneider 1983). Aunque no cuestionen la legitimidad democrática de sus sistemas políticos, los ciudadanos son más críticos con el funcionamiento de la democracia, con el rendimiento de las instituciones políticas y con las actividades cotidianas de los actores políticos. Los gobiernos democráticos encuentran más dificultades para llevar adelante sus políticas públicas, y muchas instituciones políticas operan con una combinación de intensas críticas y de una amplia indiferencia. Y la distancia que separa a los ciudadanos de sus representantes no cesa de ampliarse (Klingemann y Fuchs 1995). En las llamadas democracias desafectas (Pharr y Putnam 2000), la relación de los ciudadanos con la política democrática ha sufrido una mutación considerable. En situaciones de crecimiento económico, el apoyo a la democracia está asegurado; pero la desconfianza, el descontento y el distanciamiento, en cambio, parecen formar parte del nuevo paisaje político (Nye, Zelikow y King 1997). Si estos cambios han ocurrido en el marco de economías que funcionaban razonablemente bien, ¿qué cabe esperar de los devastadores efectos de una crisis económica que es mucho más grave que la de hace cuarenta años? Y si cabe suponer que su impacto en el sistema político ha de ser lógicamente mucho mayor en los países que estén padeciendo la crisis de forma especialmente intensa, como

José Ramón Montero, Alberto Sanz y Rosa M. Navarrete

es el caso español, ¿hasta qué punto entonces se han agravado las percepciones de los españoles sobre los gobiernos, las instituciones, sus representantes, en definitiva sobre la política democrática? En este capítulo responderemos a estas preguntas alrededor de los ejes conceptuales y empíricos representados por tres actitudes políticas básicas en las relaciones de los ciudadanos con sus sistemas políticos: la legitimidad democrática, el descontento político y la desafección política. El capítulo está dividido en cinco secciones. En la siguiente efectuaremos una análisis conceptual de esas tres actitudes: aunque forzosamente breve, resulta necesario a la vista de la imprecisión característica de una literatura que a veces los utiliza con criterios normativos o morales, a veces los confunde tomándolos como sinónimos y en otras ocasiones se limita simplemente a desconocerlos. En la segunda sección comenzaremos la parte empírica realizando un análisis de series temporales de los niveles de legitimidad y de satisfacción con la democracia. Las casi cuatro décadas transcurridas desde la transición democrática permiten examinar la relación de ambas actitudes con factores económicos y gubernamentales de distinta naturaleza, como el desempleo, el crecimiento del producto interior bruto (PIB) o el gasto público; y a ellas se unen otras variables contextuales que a priori cabe presumir tienen efectos en los niveles de legitimidad democrática o de satisfacción política como la presencia o ausencia de la corrupción entre los dirigentes partidistas, la actuación de un gobierno socialista o conservador y la concurrencia o no de un año electoral. La tercera sección utilizará ahora datos transversales de encuestas realizadas por el CIS en 2002 y por la ESS en 2012 para analizar los determinantes tanto de la satisfacción política como de la legitimidad democrática. Estas variables dependientes se convierten también en independientes en cada uno de los modelos multivariables que hemos realizado. Y otras variables independientes seleccionadas incluyen dos factores económicos relevantes como el desempleo o la evaluación de la situación económica, a los que se unen los habituales factores sociodemográficos como la edad, la educación o la religiosidad, así como la desafección política, la confianza social, la participación política, la ideología y el voto al partido en el gobierno. La cuarta sección se centra en la desafección política. Utilizando de nuevo datos de las encuestas del CIS en 2002 y de la ESS en 2012, las variables dependientes estarán constituidas por los componentes de una tipología construida con dos variables fundamentales como el interés por la política y la confianza en el Congreso de los Diputados. Las independientes comprenden la legitimidad, la satisfacción y las mismas variables económicas, sociodemográficas, políticas e ideológicas de los anteriores modelos. En fin, el capítulo se cierra con una quinta sección en la que se discuten algunas de las conclusiones obtenidas en este novedoso ejercicio conceptual y empírico, que en lo que se nos alcanza es la primera ocasión que se lleva a cabo en la literatura sobre las actitudes hacia la democracia.

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España

II. LAS ACTITUDES HACIA LA DEMOCRACIA EN ESPAÑA: TRES CONCEPTOS Una buena parte de los trabajos que analizan las actitudes hacia la democracia comparten dos características. La primera es que asumen que dichas actitudes constituyen un único dominio actitudinal. Sin embargo, en su trabajo pionero sobre el tema, David Easton (1965) señaló que las orientaciones democráticas pueden clasificarse en al menos dos tipos, a las que denominó como apoyo difuso y apoyo específico. Pero la mayor parte de los estudios existentes combinan indiscriminadamente ambas categorías: para sus autores, ocupan un dominio conceptual común. Sus justificaciones aluden a la confusión o vaguedad de la distinción de Easton (como hace Kaase 1994), a la imposibilidad de superar los problemas de medición (como Loewenberg 1971), a la supuesta condición tautológica de la diferenciación de Easton (como Craig 1993) o sencillamente a la incapacidad de los ciudadanos para distinguir uno u otro tipo de apoyo (como Muller y Jukam, 1977). Los resultados de esta lógica son negativos: quienes defienden estas posiciones críticas han solido confundir la legitimidad democrática, equivalente al apoyo difuso de Easton, sobre la que los indicadores muestrales son muy escasos, con la satisfacción con el funcionamiento de la democracia, correspondiente en términos generales con el apoyo específico, y que ha solido incluirse regularmente en las encuestas que aspiran a conocer las orientaciones de los ciudadanos hacia la democracia. Como consecuencia de la anterior, una segunda característica establece una estrecha, si no determinística, relación entre la satisfacción con el rendimiento de la economía o de las instituciones políticas con la legitimidad democrática o el apoyo difuso a la democracia. Así, por ejemplo, M. Stephen Weatherford (1987: 13) ha señalado con rotundidad que, “a largo plazo, la legitimidad está totalmente determinada por el rendimiento de las políticas públicas”. Adam Przeworski (1991: 95) ha apostillado que, “como todo el mundo concuerda, la supervivencia eventual de las nuevas democracias [en la Europa Central y del Este] dependerá en mucha medida de su rendimiento económico. Y dado que muchas de ellas emergieron en mitad de una crisis económica sin precedentes, los factores económicos trabajarán contra su supervivencia”. Otros autores han generalizado señalando que la legitimidad de los sistemas democráticos occidentales depende cada vez más de su rendimiento (Fuchs y Klingemann 1995: 440). En este capítulo cuestionamos ambas características. En lo que sigue comprobaremos que es posible separar conceptual y empíricamente ambas dimensiones en la línea de la diferenciación de Easton (1965 y 1975), que la legitimidad tiene una considerable autonomía con respecto a la evolución de la satisfacción con la democracia y que la crisis económica ha supuesto un excelente campo de prueba de dicha autonomía. También analizaremos una tercera actitud hacia la democracia, la desafección política, cuyas relaciones con las dos anteriores examinaremos en dos

José Ramón Montero, Alberto Sanz y Rosa M. Navarrete

momentos en el tiempo para comprobar el impacto específico que en ella ha tenido la crisis económica. 1. Legitimidad democrática Concebimos la legitimidad como una actitud positiva de los ciudadanos hacia las instituciones democráticas, consideradas como la forma de gobierno más apropiada1. Este concepto es relativo, ya que ningún sistema político es completamente legítimo para todos los ciudadanos, y la intensidad del apoyo positivo a sus instituciones cambia según las personas. Por consiguiente, la legitimidad puede ser entendida como “la creencia de que las instituciones políticas existentes, a pesar de sus defectos y fallos, son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas” (Linz 1988:65; 1978a :16). Esta definición es también relativa en la medida en que se relaciona con el convencimiento de que el sistema democrático es la menos mala de las formas de gobierno. Como también ha escrito Juan J. Linz (1978b: 18), “en última instancia, la legitimidad democrática se basa en la creencia de que para un determinado país y en un momento dado, ningún otro tipo de régimen podría asegurar un mayor éxito de los objetivos colectivos”2. La tabla 1 y el gráfico 1 muestran dos indicadores que reflejan las percepciones fundamentales sobre la legitimidad de la democracia española3. La tabla 1 presenta el porcentaje de encuestados que se mostraba de acuerdo con la afirmación de que “la democracia es el mejor sistema para un país como el nuestro”, y el gráfico 1 contiene la distribución de opiniones de quienes están a favor de un sistema democrático en cualquier circunstancia y de aquellos que apoyarían, en ciertas situaciones, un régimen autoritario. Las conclusiones son inequívocas. En ambos casos, los españoles respaldan mayoritariamente la democracia: como puede comprobarse en la tabla 1, entre dos terceras y más de tres cuartas partes de los encuestados estaban de acuerdo con la afirmación que considera que la democracia es superior a cualquier otro sistema político. El grado de apoyo extraordinariamente alto que recibe la democracia en 1978 indica probablemente un efecto de luna de miel (por el que los españoles dieron un mayoritario

Utilizamos aquí un concepto minimalista de legitimidad, ya que creemos que es la mejor manera de resolver los habituales problemas de medición y operacionalización del concepto, unos problemas que además se han agravado a causa de su carácter multidimensional; cf. Morlino y Montero (1995: 232); Linz (1988: 62), y McDonough, Barnes y López Pina (1986: 737). Véanse también Linz y Stepan (1996: 76 y ss.), Diamond y Lipset (1995), Diamond (1998) y, desde una perspectiva muy diferente, Rawls (1993: 137). Para un amplio análisis desde la teoría política, véase Beetham (1991). Para una discusión sobre la validez de estos indicadores, véanse Dalton (2004) y Magalhães (2013).

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España

voto de confianza a las instituciones democráticas desde el momento en que se constituyeron [Weil 1989], en buena parte gracias a la mediación de los partidos y de los dirigentes partidistas [Torcal 2008]). Aunque la firmeza de estas actitudes sufrió después un cierto debilitamiento, todos los datos existentes confirman que se ha mantenido un alto grado de legitimidad democrática desde 1982. El gráfico 1 subraya esta tendencia al aportar también datos del escaso apoyo recibido por las alternativas antidemocráticas durante todo este período4. Incluso entre los votantes del principal partido conservador, Alianza Popular (y desde 1989 Partido Popular [PP]), que fue fundado por destacadas personalidades del régimen de Franco, el número de partidarios de la democracia en cualquier circunstancia sobrepasa con creces al de quienes estarían a favor de una alternativa autoritaria en ciertas situaciones (Montero 1993; Montero y Gunther 1994). Por lo demás, numerosas encuestas, que han utilizado este mismo indicador u otros semejantes, ponen de manifiesto que los niveles de apoyo a la democracia en tres de los cuatro países del sur de Europa eran similares o superiores a los de la Unión Europea (Montero, Gunther y Torcal 1998; Klingemann 1999). Tabla 1. Apoyo al sistema democrático en España, 1978-1994a Año 1978 1980 1981 1982 1983 1988 1993 1994

% 77 69 81 74 73 87 79 82

N 5.898 3.132 1.703 5.463 5.481 4.548 1.448 2.491

Grado de acuerdo con la afirmación de que “la democracia es el mejor sistema para un país como el nuestro”. Fuentes: Centro de Documentación de DATA y Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS).

Aunque Fuchs, Guidorossi y Svensson (1995: 348) y Tóka (1995: 359), entre otros, han señalado que el indicador utilizado en el gráfico 1 se refiere a una idea abstracta de democracia, es evidente que los entrevistados no conciben la democracia de forma separada de su propia situación, país o experiencia histórica y, aún menos la consideran como un concepto abstruso, teórico e inaplicable. En realidad, creemos que éste es un indicador válido de las actitudes de los ciudadanos hacia el sistema político, ya que recalca la importancia del nivel sistémico y, a la vez, resulta fácilmente comprensible por su imbricación con la experiencia diaria del entrevistado y porque le permite elegir entre diferentes respuestas; cf. también Muller, Jukam y Seligson (1982).

José Ramón Montero, Alberto Sanz y Rosa M. Navarrete

Gráfico 1. Evolución de la legitimidad democrática en España, 1979-2013 Gráfico 1. Evolución de la legitimidad democrática en España, 1979-2013 (en (en porcentajes) porcentajes)

Fuente: Banco de Datos del Centro de Investigaciones

Fuente: Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociológicas, y (*) Centro de Sociológicas, y Centro de Documentación de Data. Documentación de Data .

2. Descontento político En contraste con la continuidad existente en los indicadores de la legitimidad de la democracia española, las evaluaciones del rendimiento de su sistema político han oscilado de forma considerable a lo largo del tiempo. La idea más extendida sobre las relaciones entre ambos indicadores mantiene que las fluctuaciones en el grado de satisfacción del ciudadano con la democracia y/o con el gobierno son significativas y pueden amenazar la estabilidad del mismo sistema democrático, dado que están directamente relacionadas con el funcionamiento del nuevo régimen. Aquí defendemos, por el contrario, que los regímenes democráticos pueden mantener su estabilidad incluso cuando se enfrentan a niveles elevados de insatisfacción con Gráfico 2. Insatisfacción con la democracia y valoración negativa de la situación el sistema. Dicho de otro modo, su pervivencia descansa más en las actitudes hacia económica, 1983-2013 (en porcentajes) la legitimidad que en la satisfacción o en la percepción que se tenga de su eficacia. Pero antes de analizar este punto con mayor detenimiento, quizás sea necesario plantear la medida por la que realmente cabe separar los conceptos de legitimidad y de eficacia. Algunos autores han dudado de la capacidad de los ciudadanos para distinguir entre ambas dimensiones (Muller y Jukam 1977; Kinder y Sears 1985: 725); según afirman, en los análisis muestrales las respuestas obtenidas a las preguntas sobre la “legitimidad” de un sistema pueden estar muy influidas por la valoración que les merecen a los encuestados las autoridades políticas, por su evaluación de la actuación de las instituciones políticas o por el desfase existente entre la realidad e importantes valores abstractos. Otros autores, cuyos análisis se basan principalmente en datos de encuesta que sólo contienen medidas de insatisfacción

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España

con la democracia o con el funcionamiento de sus instituciones, defienden que aquéllas son indicadores apropiados y suficientes para medir el apoyo al sistema “con un grado de generalización relativamente bajo” (Fuchs, Guidorossi y Svensson 1995: 330); o señalan que esos factores equivalen a medidas de la legitimidad (Fuchs y Klingemann 1995: 425; Tóka 1995: 359); o aceptan que el apoyo político se defina simplemente como satisfacción con la democracia (Anderson y Guillory 1997: 70), o deciden equiparar la legitimidad con una concepción amplia de confianza que incluye un continuo desde la esfera privada a la pública (McDonough, Barnes y López Pina 1994: 370). Por nuestra parte, y como ya hemos adelantado, mantenemos que la legitimidad y la eficacia son distintas no sólo desde un punto de vista conceptual, sino también empírico. Esta distinción ha sido analizada desde diversas perspectivas y con diferentes consecuencias teóricas y, si se dispone de los indicadores apropiados, puede mostrarse empíricamente5. En términos generales, la eficacia del sistema y la satisfacción política pueden concebirse como componentes de un síndrome más amplio de descontento político, definido como la expresión de una cierta frustración que surge de comparar lo que uno tiene y lo que debería tener (Gamson 1968; López Pintor 1997)6. La eficacia del sistema comprende una serie de percepciones relacionadas con la eficiencia del mismo a la hora de resolver problemas básicos (Dahl 1971, 144); en otras palabras, con su capacidad para solucionar problemas que los ciudadanos consideran de especial importancia (Morlino y Montero 1995: 234). La insatisfacción o descontento político (que se utiliza con más frecuencia que su antónimo) expresa el desagrado que produce un objeto social o político significativo, y puede estimarse en consecuencia como un rechazo general de algo que no responde suficientemente a los deseos de los ciudadanos (Di Palma 1970: 30). Por lo tanto, la insatisfacción política surge de la evaluación que hacen los ciudadanos del rendimiento del régimen o de las autoridades, así como de los resultados políticos que generan (Farah, Barnes y Heunks 1979). Defendemos también que a los ciudadanos de los países que han experimentado recientemente transiciones desde regímenes autoritarios (como los del sur de

Además de las obras clásicas de Easton (1965 y 1975), véanse, por ejemplo, los puntos de vista contrapuestos de Dahrendorf (1980) y Offe (1984). Lipset (1981), Linz (1978a y 1978b), Morlino (1985) y Di Palma (1990), entre otros, han realizado interesantes análisis de los conceptos de eficacia, eficiencia y rendimiento del régimen. La distinción entre actitudes que confieren legitimidad a un régimen y valoración de la eficacia del rendimiento del gobierno ha sido también analizada en diversos estudios recientes de varios países europeos. Véanse, por ejemplo, Morlino y Montero (1995), Weil (1989), Kuechler (1991), Finkel, Muller y Seligson (1989) y Fuchs (1992). Farah, Barnes y Heunks (1979: 429 y ss.) añaden a estos dos indicadores los relativos a la eficacia política interna y externa, que para nosotros constituyen —y así esperamos demostrarlo más adelante— dimensiones del concepto de desafección política.

José Ramón Montero, Alberto Sanz y Rosa M. Navarrete

Europa) les resulta sumamente fácil distinguir entre legitimidad y eficacia. La experiencia personal directa del autoritarismo y en todo caso la socialización política hacen posible que los entrevistados distingan entre gobierno autoritario y democrático, y que puedan separar sus evaluaciones sobre el rendimiento del sistema (satisfacción) de su apoyo al actual régimen democrático (legitimidad). Como consecuencia de sus memorias individuales o colectivas, los europeos del sur están mejor pertrechados cultural y actitudinalmente para distinguir entre la legitimidad de un régimen y las percepciones de su eficacia. Sin duda, la capacidad de los griegos, portugueses y españoles para hacer estas distinciones es diferente en cada generación y disminuirá a medida que el paso del tiempo vaya haciendo menos relevante la experiencia del autoritarismo para la memoria colectiva del país. Pero desde finales de los setenta dicha memoria ha sido por lo general significativa para muchos ciudadanos. Por el contrario, en los países con democracias muy arraigadas es mucho más difícil para los encuestados valorar sus sistemas políticos comparándolos con una hipotética (y apenas imaginable) opción no democrática: en estas circunstancias las preguntas acerca de regímenes políticos alternativos podrían resultar irreales (Morlino y Montero 1995; McDonough, Barnes y López Pina 1986 y 1994, y Weil 1989). En consecuencia, en estas democracias las medidas de legitimidad podrían confundirse más fácilmente con las evaluaciones de la eficacia del sistema o del rendimiento político7. Algunas características del pasado reciente facilitan el análisis de estas dos dimensiones y determinan el impacto en ellos de variaciones en las condiciones económicas, sociales y políticas. Para empezar, la situación económica ha sufrido cambios considerables durante el período aquí estudiado. En contraste con los altos índices de crecimiento económico y de aumento del nivel de vida individual producidos en los últimos quince años del régimen autoritario franquista, los procesos de transición y consolidación democrática tuvieron lugar en medio de crisis económicas dos, agravadas por las sucesivas crisis del petróleo de los años setenta. Como en el resto de los países industrializados, la economía española tocó fondo en 1981-1982, cuando el desempleo llegó al 20 por ciento de la población activa. Por el contrario, durante la segunda mitad de los ochenta los indicadores económicos mejoraron sustancialmente, y, aunque el índice de paro siguió siendo el más alto de Europa occidental, los niveles generales de riqueza aumentaron de forma llamativa. La súbita y grave recesión que comenzó a principios de los años noventa, cuando el paro sobrepasó el 23 por ciento, constituyó un segundo desafío económico. En 1993

Naturalmente, esta capacidad para distinguir entre diferentes regímenes y, por tanto, para juzgarlos, existe también en Europa oriental; véanse Linz y Stepan (1996: 437 y ss.), Rose y Haerpfer (1992: 44 y ss.), Mishler y Rose (1996) y Rose y Mishler (1996). Para el distinto caso de Corea del Sur o Taiwán, pueden verse Shin y Shyu (1997) y, más generalmente, Diamond (1998).

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España

el clima de crisis económica llegó a su punto álgido, pero al poco tiempo comenzó a observarse una creciente recuperación. Una recuperación que terminó con cierta brusquedad a partir de 2008 con la llegada a Europa de la Gran Recesión, procedente de Estados Unidos, y en forma de contracción del crédito y de problemas a veces insuperables para muchas instituciones financieras privadas que terminaron repercutiendo fuertemente en endeudamiento público de los países del sur de Europa. En todo caso, la caída del empleo a un ritmo vertiginoso, hasta alcanzar el 27 por ciento en 2013, unido al descenso en picado del crecimiento económico y a la implementación de políticas de austeridad severísimas, reforzaron el clima de crisis económica generalizada, y de la que ningún grupo parecía escapar en los países afectados. Las percepciones sobre el rendimiento de los gobiernos españoles en asuntos no económicos también fluctuaron considerablemente durante el período. Como es sabido, gran parte del éxito de la transición a la democracia se atribuyó a los gobiernos de Unión de Centro Democrático (UCD), lo que permitió a su presidente, Adolfo Suárez, capitalizar en las elecciones anticipadas de marzo de 1979 la ola de satisfacción que siguió a la aprobación de la nueva Constitución, en diciembre de 1978. Poco después, sin embargo, el apoyo popular a la gestión de UCD se vino abajo. Se estimaba que sus débiles y divididos gobiernos eran incapaces de hacer frente a los retos planteados por la crisis económica, el aumento de la violencia terrorista y una política autonómica errática (Gunther 1986). También se temía que la ineficacia de los gobiernos centristas estuviera socavando gravemente la legitimidad inicialmente otorgada al sistema democrático. Este diagnóstico se resumió en el término del desencanto, que reflejaba la desilusión a la que se había llegado tras las grandes expectativas surgidas al comienzo de la transición desde el autoritarismo; era un fenómeno que por lo demás parece darse en todas las transiciones democráticas (O’Donnell y Schmitter 1986: 56; Huntington 1991: 230). En general, se afirmaba que el desencanto amenazaba la consolidación del nuevo régimen. Sin embargo, estos temores se desvanecieron después de las elecciones generales de 1982, que posibilitaron por vez primera una mayoría parlamentaria absoluta, llevaron al poder al Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y facilitaron una cierta recuperación económica. A finales de los años ochenta, el índice de crecimiento económico de España era el segundo de Europa, la inflación había descendido de forma significativa y un Gobierno socialista muy estable había alcanzado notables éxitos tanto en política exterior como interior. El segundo período de descontento comenzó a principios de los noventa y se reflejó en percepciones muy negativas de la crisis económica y en opiniones cada vez más críticas sobre los escándalos políticos relacionados con la financiación de los partidos, la corrupción de algunos altos cargos de la Administración socialista y el descubrimiento de los delitos cometidos en la lucha contra el terrorismo de ETA. La recuperación económica de mediados de los noventa y la victoria electoral del Partido Popular en 1996 estuvieron

José Ramón Montero, Alberto Sanz y Rosa M. Navarrete

acompañadas por una notable mejora en las evaluaciones del rendimiento político. Y el tercer periodo de descontento provino de la decisión de José Luis Rodríguez Zapatero como presidente de un Gobierno socialista para producir un giro radical en sus políticas y atender así los requerimientos tanto de los anónimos mercados como de la Comisión Económica y Financiera de la Unión Europea, que supusieron un notable debilitamiento del Estado de bienestar. Y aunque este descontento era de por sí elevado, aumentó todavía más tras las elecciones legislativas de 2011, al ponerse de manifiesto la agenda oculta del Partido Popular (PP), que había obtenido una cómoda mayoría absoluta y que, en contra de sus promesas electorales, comenzó a aplicar políticas radicales de austeridad que aumentaron aún más el paro, incrementaron los impuestos y redujeron sistemáticamente las políticas sociales del Estado de bienestar. Los datos empíricos disponibles reflejan esta evolución. Como puede verse en los gráficos 2 y 3, existe una elevada covariación entre el grado de satisfacción con la situación económica y la valoración de las condiciones políticas. Ambos factores corren parejos a las cambiantes circunstancias antes apuntadas8. Según cabía esperar, la insatisfacción con la situación económica ha sido más acusada precisamente en los peores momentos de las tres recesiones. Pero resulta un tanto sorprendente comprobar que las valoraciones de la situación política siguen de cerca la misma pauta. Además, otras dos evaluaciones diferentes de eficacia del sistema (la creencia de que la “democracia permite la solución de los problemas de los españoles” y, de modo general, la “satisfacción con el funcionamiento de la democracia en España”) evolucionaron de forma paralela a las valoraciones de la situación económica y política9.

Las preguntas tenían la siguiente formulación: “En términos generales, ¿diría usted que la situación política [económica] en España es muy buena, bastante buena, ni buena ni mala, bastante mala o muy mala?”. En los gráficos 2 y 3 las valoraciones positivas incluyen “muy buena” y “bastante buena”. El gráfico 3 utiliza las preguntas habituales del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y del Eurobarómetro referidas a la satisfacción: “En conjunto, ¿está usted muy satisfecho, bastante satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en España?” Hay que señalar que el grado general de satisfacción con la democracia en España ha sido durante muchos años comparable a la media europea, y considerablemente más alto que en Italia; sus tendencias han sido también similares; pueden verse Kuechler (1991), Fuchs, Guidorossi y Svensson (1995), Morlino y Tarchi (1996) y Anderson y Guillory (1997).

La democracia en tiempos de crisis: legitimidad, descontento y desafección en España

Gráfico 2. Insatisfacción con la democracia y valoración negativa de la situación económica, 1983-2013 (en porcentajes)

Fuente: Banco de Datos CIS. Fuente: Banco dedelDatos

del CIS.

Gráfico 3. Insatisfacción con la democracia y valoración negativa de la situación política, 1983-2013 (en porcentajes)

Fuente: Banco dedel Datos Fuente: Banco de Datos CIS.

del CIS.

Estos datos temporales ponen de manifiesto la covariación existente entre las cuatro variables de satisfacción/eficacia del sistema. Independientemente de cómo esté redactada la pregunta, estos indicadores parecen estar refiriéndose a la misma dimensión. Pero mientras que los encuestados tienen aparentemente dificultades para distinguir, de una parte, entre su evaluación del gobierno, las condiciones económicas y la eficacia del sistema político en la resolución de problemas básicos, parecen separar nítidamente estas valoraciones con respecto a sus opiniones sobre la legitimidad del régimen democrático. Como hemos visto anteriormente, los niveles de apoyos actitudinales tanto a la democracia como a su alternativa autoritaria