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LA VUELTA DEL ESTADO CON UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE CALIDAD INSTITUCIONAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

MARTA LORENTE SARIÑENA RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA VUELTA DEL ESTADO CON UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE CALIDAD INSTITUCIONAL Rafael Martínez Puón

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

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Un Estado es Administrativo o no es Estado. Dwight Waldo

Índice PRÓLOGO......................................................................................... 11 ESTUDIO INTRODUCTORIO......................................................... 15 INTRODUCCIÓN............................................................................. 31 Primera Parte LA VUELTA A LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO ....................... 37 1.

LA NECESARIA INTERVENCIÓN DEL ESTADO ................... 37 1.2. Aproximaciones conceptuales y fundamentos por las que interviene el Estado en la economía y en la vida de la sociedad .............................................................................. 40 1.3. Modelos de Estado Intervencionista.................................. 46 1.4. La variable institucional en la intervención del Estado en la economía...................................................................... 56 1.5. La Reforma del Estado..................................................... 63 1.6. Avatares de la Reforma del Estado en México.................. 67 Segunda Parte

HACIA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON CALIDAD INSTITUCIONAL.................................................................................... 71 2.

LA IMPORTANCIA DE LOS ÓRGANOS DE PODER DEL ESTADO......................................................................................... 71 2.1. ¿Cuál es el estado actual de las administraciones públicas?................................................................................... 76 2.1.1. ¿Qué significa una administración pública de calidad institucional?.............................................. 80 2.2. Una administración con normas, estructuras, políticas, programas, herramientas y tecnología para el combate contra la corrupción......................................................... 82 2.2.1. El Compliance en el Sector Público..................... 92 2.3. Profesionalización de los servidores públicos.................... 103 2.3.1. La profesionalización de la función directiva ..... 113 2.3.2 La profesionalización del servicio público en el marco de las nuevas tecnologías, la innovación y la pandemia........................................................ 117

Índice

2.4.

Gobierno Abierto para fomentar la participación ciudadana mediante los datos abiertos.......................................... 130 2.4.1. Datos Abiertos.................................................... 136 2.4.2. De la gestión de la información a la gestión del conocimiento...................................................... 163 2.5. Coordinación Intergubernamental en el marco de los Sistemas Nacionales.............................................................. 166 2.6. Gobernanza estratégica: el Estado en coordinación con otros actores..................................................................... 173 CONCLUSIONES.............................................................................. 179 BIBLIOGRAFÍA................................................................................. 185 RAFAEL MARTÍNEZ PUÓN............................................................. 201

PRÓLOGO

Prologar un libro siempre tiene un gran significado cuando las aportaciones de la obra buscan dejar un legado que transcienda en el tiempo y que dibuje nuevos horizontes de reflexión que permitan dar respuesta a la complejidad económica, política y social a partir de la revisión conceptual del Estado y la Administración Pública. En cada párrafo de esta obra el lector encontrará diferentes reflexiones teóricas en las que se establece un diálogo proficuo sobre temas y realidades que sólo pueden ser explicados a partir de diferentes enfoques disciplinarios bajo un orden metodológico y que son producto del esfuerzo vigoroso que representa una investigación pluridimensional, en la que se revisa minuciosamente los fundamentos y la intervención del Estado en la vida económica y social. En medio de un mundo complejo el Estado, el gobierno y la sociedad se han tenido que reinventar ante escenarios inesperados ocasionados por la presencia de múltiples problemáticas que se desarrollan en ambientes de incertidumbre, una salida para resolverlas es la articulación de instrumentos institucionales que atiendan, disminuyan y administren la corrupción, la movilidad urbana, el cambio climático, los flujos migratorios, las desigualdades sociales, la violación de los derechos humanos y las crisis económicas, epidemiológicas y de gobernabilidad que en su conjunto son temas complejos en su abordaje. Atender esta problemática mediante recursos retóricos, ideológicos, tecnocráticos y pragmáticos sólo genera ambientes de mayor incertidumbre, desconfianza ciudadana y erosión de las capacidades de los gobiernos, quienes en el afán de la prontitud en sus respuestas se concretan a presentar soluciones desarticuladas, provisionales e insuficientes alejadas de las necesidades reales de la ciudadanía. Estas disfuncionalidades evitan la sostenibilidad y el fortalecimiento de las instituciones públicas y obstaculizan una verdadera transformación para enfrentar situaciones emergentes en contextos cada vez más complejos.

Luis Miguel Martínez Anzures

Es así como el Estado y el espacio público se reconfiguran de manera pendular y vuelven a representar los signos en los que se gesta la interacción de los asuntos públicos y se marca la directriz de la agenda pública, los compromisos internacionales que a su vez definen las capacidades de los gobiernos a partir de la medida en que proporcionan respuestas institucionales, no sólo en términos de eficiencia y eficacia, sino también a partir de la construcción de gobiernos inteligentes, abiertos y transparentes. En este sentido el autor sostiene que las administraciones públicas deben responder a todas estas variables de análisis y adaptarse a los cambios vertiginosos para cumplir sus fines, considerando la variable tiempo con una perspectiva a futuro, evitando la inmediatez de soluciones que tienen como fin por un lado, el voto ciudadano, pero por el otro, pierden de vista el bienestar general, el beneficio de las mayorías y los compromisos internacionales dentro de una agenda global a largo plazo. A partir de la propuesta general del libro, el reto de las administraciones públicas es que cuenten con instituciones sólidas, que dentro de una constelación de instrumentos jurídicos tanto nacionales como internacionales tengan claridad en sus procesos, funciones y atribuciones y respondan a las demandas ciudadanas con los medios adecuados, suficientes y prácticos. Para tal efecto, es necesario que las instituciones públicas cuenten con los mejores perfiles de personas servidoras públicas, ciudadanicen las decisiones, y transparenten sus acciones para prevenir la corrupción, y privilegien los principios de la ética pública, la legalidad, la honradez, la imparcialidad, la eficiencia y el profesionalismo. En medio de las desigualdades sociales, la polarización social y las indiferencias gubernamentales es necesario transformar la relación entre administración y ciudadanos en la que los asuntos públicos incorporen a las organizaciones y los actores sociales, revitalicen lo público, lo societal y lo comunitario, aprovechando la experiencia y conocimiento que han adquirido aquellos grupos interesados en participar en la vida pública y el quehacer gubernamental, no solo en la formación de la agenda pública sino en los procesos de decisión y evaluación de la acción gubernamental mediante mecanismos cola-

Prólogo

borativos, deliberativos que sirvan como incentivos para desarrollar buenas prácticas de participación ciudadana. Fukuyama es muy claro cuando señala que la democracia no solo depende de la aceptación de reglas básicas de un sistema, las democracias requieren deliberación y debate, opiniones y valores, el interés por el bien común, la tolerancia y la empatía. A su vez las democracias requieren ciudadanos informados, activos, solidarios y dispuestos a involucrase en los asuntos públicos. Es así como la administración pública tiene que orientarse hacia la función de lo público y el interés general, sin perder de vista la dinámica de los mercados, la innovación tecnológica, la expansión del comercio, las inversiones, la privatización y los agentes económicos, con un Estado que entiende los vaivenes políticos, económicos y sociales que le exigen una mayor intervención en la vida pública para garantizar las condiciones de la vida democrática, la justicia social y aspirar a una convivencia pacífica. Este libro con oportunidad y precisión presenta un análisis completo de la administración pública y el Estado desde la perspectiva que tiene este último para actuar en estos ambientes complejos desde el enfoque económico e institucional y que también responde a escenarios de crisis para atender situaciones inéditas y emergentes, es decir una intervención que garantice, proteja, respete los derechos humanos pero que no controle y asfixie al mercado. Efectuar una oscilación o vuelta completa dentro del nuevo paradigma del Estado, requiere de un cambio profundo en todas las instituciones que lo comprenden es tiempo de reconceptualizar al Estado como la institución de instituciones que cuenta con capacidades para responder y corregir disfuncionalidades y anomias, que se reflejen en la justicia social y se traduzcan en una mejor calidad de vida de quienes históricamente son excluidos. La vuelta del Estado también oscila hacia una nueva administración pública, con capacidades institucionales sólidas, calidad en la prestación de servicios capaz analizar las políticas públicas; aprovechar las tecnologías de la información; transparentar los recursos públicos; incorporar la ética en el servicio público; y tomar como columna vertebral de este movimiento pendular el servicio profesional de carrera; mejorar los procesos de decisión, e incorporar a la ciudadanía

Luis Miguel Martínez Anzures

al diálogo, la deliberación y la consulta no como opción sino como obligación. Enfrentar los retos de la globalización, los cambios abruptos en el mercado, las adversidades epidemiológicas, la delincuencia transnacional, el cambio climático no son tareas sencillas, requieren de la búsqueda permanente de respuestas institucionales que sólo se pueden dar desde el péndulo del Estado, la vuelta a su intervención mediante una administración pública de calidad institucional, y como bien decía Aristóteles, debemos examinar lo que como fin es un bien para el hombre y lo mejor de los bienes realizables considerando en cuantos sentidos es el mejor de todos y luego tomar un nuevo punto de partida. Dr. Luis Miguel Martínez Anzures Presidente del Instituto Nacional de Administración Pública

ESTUDIO INTRODUCTORIO

Freddy Mariñez Navarro El Colegio de Jalisco

Después de la Segunda Guerra Mundial emergieron las teorías sobre el desarrollo que tenían como premisa que el aparato del Estado podría emplearse para fomentar el cambio estructural. Se suponía que la principal responsabilidad del Estado era acelerar la industrialización, pero también que cumpliría un papel en la modernización de la agricultura y que suministraría la infraestructura indispensable para la urbanización, y desde el punto de vista social se lograría la integración de los ciudadanos al sistema político y social, cultural y económico (Evans, 2007). Se suponía que se transitaría de un gobierno y una Administración pública patrimonial a una apegada a las reglas y reglamentos. Fue la época en que la perspectiva de la acción gubernamental se caracterizaba justamente por el estadocentrismo. Esto implicó que el Estado históricamente adquirió rasgos muy pronunciados en el ejercicio del control de aparatos burocráticos, así como la movilización de recursos y soportes. Este control y estos recursos y soportes se expresan a través de reglamentaciones donde la organización estatal pone un marco y límites a las actividades de los actores gubernamentales y no gubernamentales, apareciendo ésta como la única defensora del orden público y de la regulación social. Este poder estatal fue necesario para que el Estado cumpliera su función esencial que ha hecho de éste el regulador del orden y del movimiento, articulando las funciones generales de reproducción social y de reproducción del complejo organizacional público. Por ello es que la característica clave en esa época fue la autonomía directiva del Gobierno, su protagonismo y por supuesto la conducción jerárquica de la sociedad (Aguilar Villanueva, 2019). Siguiendo esta lógica, Burdeau (1992), afirma que “el Estado es asiento de un poder cuyos gobiernos son los agentes en ejercicio. Asiento de un poder quiere decir que éste encarna una idea de derecho” (1992:109). Es ahí justamente donde

Freddy Mariñez Navarro

reposa la legitimación de la dominación del mandamiento constitucional o legal. Es basada sobre esta característica que Max Weber explica que “el tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático” (1997: 175). El mismo Max Weber presenta una definición de Estado que apunta a poner en relación una estructura de poder legítima (la organización), una distribución del poder (el monopolio legítimo de la fuerza física), un conjunto de funciones (coerción), un campo de acción específico (el territorio) y una manera particular de construir este campo (el monopolio legítimo de la violencia). Bajo todas estas relaciones de carácter weberiana, el poder del Estado se ha podido expresar en fuerza pública y en autoridad pública, la primera, nos lleva a utilizar los medios de coerción física ya que el Estado tiene el legítimo monopolio de la fuerza. La segunda reposa sobre la confianza que los órganos del Estado inspiran a los ciudadanos. En este sentido, lo público, encarnado por el Estado, englobó todas las instituciones que reglamentan y coordinan los asuntos y los intereses colectivos de la sociedad. La autoridad de regulación –o de control– en lo económico, lo político, lo social, lo policial y lo cultural fue siempre una de las atribuciones fundamentales de las instituciones políticas centrales. Estas características le imprimió al Estado su concepto de autonomía sobre la base de un Poder infraestructural que no es más que “la capacidad que tiene el aparato estatal para penetrar realmente la sociedad civil, y poner en ejecución logísticamente las decisiones políticas por todo el país” (Mann, 2007). Así entonces, todo Estado que adquiere o explota la utilidad social se proveerá de bases infraestructurales. Estas le capacitan para regular, normativamente y por la fuerza, un conjunto dado de relaciones sociales y territoriales, así como para erigir fronteras contra el exterior. Con base a estos apuntes sobre el Estado, el profesor Rafael Martínez Puón reflexiona muy acertadamente en la primera parte de este texto. El autor asume la postura estatista al expresar que “sobre la base de que existe toda una convicción de la importancia del Estado con una administración de calidad institucional, que no sólo significa la existencia de instituciones (entendidas como capacidad institucional) sino que esas capacidades tanto gubernamentales como adminis-

Estudio introductorio

trativas, funcionen bien en todos los sentidos (legal, organizacional y funcional) basadas en la ciencia y en la técnica, en el respeto a los derechos humanos en una idea garantista y por la tanto, de seguir apoyando a las clases más necesitadas, pero nunca en detrimento del mercado y la sociedad en su conjunto”. Esta visión del Profesor Martínez Puón nos invita a reflexionar sobre la línea de pensamiento de Max Weber que estimaba que la capacidad del Estado para apoyar a los mercados dependía de que la burocracia fuese una entidad corporativamente coherente en que la concentración de los expertos, a través del reclutamiento basado en el mérito y las oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera profesional de largo plazo, diera como resultado una burocracia con autonomía enraizada. Tal autonomía depende de la combinación, en apariencia contradictoria, de un aislamiento burocrático weberiano con una intensa inmersión en la estructura social circundante (Evans, 2007). Y es aquí donde la visión weberiana clásica debe refrescarse. Mantener su coherencia y su autonomía relativa para abrirse a las nuevas instituciones, estructuras y organismos que aparecen en las sociedades contemporáneas. Es por ello que se habla hoy del Estado neoweberiano como una salida al capitalismo global, transnacional, post-industrial, “informacional”, consumista, neoliberal y “reestructurado”, que empezó a socavar las funciones características del Estado de la post II guerra. Esto es su planificación macroeconómica, su Estado de Bienestar1, el sentido de identidad común de sus ciudadanos, y su marco general de la vida social. 1

Taylor-Gooby (1991) en su trabajo denominado Welfare under Altered Circumstances explica con base a los estudios de Esping-Andersen, tres modelos básicos en la formación del Estado de Bienestar. El primer modelo es el de los países escandinavos (Suecia, Dinamarca) con regímenes socialdemócratas caracterizados por la alianza de partidos de centroizquierda con pequeños agricultores dependientes del subsidio del Estado. El segundo modelo fue el que se desarrolló fundamentalmente en Alemania, Austria y Francia y donde han imperado gobiernos con matices corporatistas. El fundamento esencial de este modelo de Estado de Bienestar se caracterizó porque las fuerzas conservadoras en el gobierno desarrollaron un sistema segregado ocupacionalmente de bienestar, todo para garantizar tanto a las clases medias como a los trabajadores, lealtad e integración al Estado. El tercer modelo fue el que desarrollaron los denominados Estados liberales (Estados Unidos, Inglaterra y los países anglosajones) y que su esencia estuvo marcada por un Estado del Bienestar selectivo y dirigido a los

Freddy Mariñez Navarro

La globalización fue el inicio de un nuevo acuerdo de bienestar. “Las premisas del Estado de bienestar y el sistema de pensiones, de apoyo a la renta, políticas locales gubernamentales y de infraestructura, el poder del trabajo organizado, la negociación colectiva libre en toda la industria, el gasto estatal, el sistema fiscal e impuestos: todo esto se derrite bajo el sol fulminante de la globalización y se convierte en susceptible a (demandas de) moldeo político”. (Beck, 2000: 1, citado por Yeates, 2002). Este colapso del bienestar implicó el reemplazo de la provisión pública integral por una provisión selectiva, donde en muchas sociedades el Estado juega un papel muy reducido en la provisión de bienestar, mientras que el rol del sector privado es mucho mayor. Inspirado en las ideas centrales del Profesor Martínez Puón, el objetivo de este Estudio Introductorio es poner en discusión elementos fundamentales que implica hoy los siguientes cuestionamientos: ¿por qué retornar a la intervención del Estado?, ¿Implica el retorno de la intervención del Estado defender el interés público? ¿Cuáles son los matices de la intervención del Estado hoy? ¿Qué tipo de administración pública requiere el retorno de una intervención del Estado? En la actualidad el Estado, y por ende el gobierno y la administración pública han sido víctimas de ataques por dos lados. Uno es político, proveniente del populismo patrimonial, que arrincona la racionalidad legal para sustituirla por la representación basada en la lealtad personal que tienen los seguidores y el cuadro administrativo en su líder, por lo que los contrapesos y los poderes (Judicial y legislativo), instituciones públicas fundamentales de los poderes del Estado en democracia son anuladas, permitiendo utilizar el poder como una posesión personal del líder que distribuye recursos y favores. Es el Derecho propio del cual hablaba Weber (1997) en la autoridad tradicional. Hasta cierto punto las críticas a la burocracia, a la Democracia representativa y al Estado de Derecho por algunos autores, parte que el populismo es una lógica política que está relacionada con la institución de lo social y no fundada en el seguimiento de las reglas porque el derecho no debe limitar sino expresar la voluntad de la autoridad

pobres, manteniendo un sistema dual, abastecedor de servicios públicos para las necesidades de la clase media.

Estudio introductorio

de las mayorías. Es decir, pasar del ideal del gobierno limitado al de gobierno elegido ilimitado, en el que se busca imponer al resto de la sociedad lo que se considera es la voluntad del pueblo expresada en las urnas (Laclau, 2005; Mouffe, 2014, 2003; Panizza, 2009). El objetivo de la visión de estos autores implica según Peruzzotti (2020), que los espacios de contrapesos democráticos –autónomos y clásicos– como base del gobierno limitado que sirven para prevenir abusos de poder por parte de los gobiernos de turno y que fortalecen los derechos civiles de los ciudadanos, deben omitirse. El otro lado del ataque viene del mundo de la economía privada, producto del proceso de Globalización que generó el paradigma posburocrático o NGP (Nueva Gestión Pública), cuyo enfoque dominante es el de resultados, planteándose como objetivos gerenciales el lograr los acuerdos de desempeño. Este ataque fue medular porque este paradigma tocó el núcleo de la administración pública al plantear la necesidad de transitar de conceptos abstractos como el de interés público (Barzelay y Armajani, 2000). En este contexto, para la NGP, la definición de interés público es vista como la preferencia individual agregativa, donde el objetivo de rentabilidad es la gestión de entradas y salidas para garantizar la economía y la capacidad de respuesta de los consumidores, por lo que el sistema preferido de entrega de servicios es del sector privado. Este paradigma nos lleva a ver la rendición de cuentas hacia arriba en los contratos de desempeño y hacia afuera en los clientes (ciudadanos) a través de los mecanismos de mercado. En los años 80s se experimentaron reformas importantes en el Estado y, particularmente, en la Administración Pública. Una reforma fundamental que impactó a los aparatos administrativos, al sector académico, así como a funcionarios públicos fue la Nueva Gestión Pública (NGP), cuyo enfoque principal se sustentó en la satisfacción de usuarios en la búsqueda de eficacia en los servicios públicos. Esta nueva forma de administrar tuvo como objetivo la búsqueda de un sector público que funcionara sólo en aquellas áreas con criterio de eficacia y resultados. Christopher Hood (1991), fue quien empezó a desmontar el modelo de Administración Pública tradicional logrando construir la propuesta de Nueva Gestión Pública. Este nuevo espíritu empresarial, como lo vemos en el trabajo de Osborne y Gaebler (1997), no tardó en trasladarse al pensamiento administrativo. Tal como lo explica Roth Deubel (2021) “esta propuesta inicialmente ex-

Freddy Mariñez Navarro

perimentada en Chile y, sobre todo, en los países anglosajones (Reino Unido, Nueva Zelandia, Australia, EE.UU.), provenía, no de la academia, sino de la práctica y del sector privado. De hecho, según Hood, no existe un texto clásico que fije sus ideas, y se considera como texto insigne un documento oficial elaborado en 1987 por la Tesorería de Nueva Zelanda titulado Government Management.” (Hood y Jackson, 1997; citado por Roth Deubel: 2021:pag.71). América Latina no escapó de esta oleada de pensamiento administrativo. Fueron muchos los debates en la región cuando aparece este modelo de gestión. Sintetizado en el documento del CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo y titulado Una Nueva Gestión Pública para América Latina, plantea que este organismo tiene un papel estratégico que cumplir, el cual es promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. Y esto porque, por una parte, la Reforma Gerencial de la Administración, que viene teniendo lugar en un número cada vez mayor de países, es la que ofrece las mejores respuestas a los desafíos económicos, sociales y políticos que se presentan en América Latina, ya que recupera la capacidad de gestión. La Reforma Gerencial del Estado en América Latina, por lo tanto, necesita inicialmente completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un núcleo estratégico ocupado por una burocracia profesional. Pero también necesita modificar el paradigma organizacional propio del modelo weberiano, dado que éste ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administración pública contemporánea. En este sentido, los cambios deben ser orientados: a) por la flexibilización organizacional, capaz de hacer más ágiles a los gobiernos; b) por el montaje de una red de relaciones más democráticas entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores; c) por la implantación de un modelo contractual y competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las políticas. De este modo, la Reforma Gerencial acoge un aspecto esencial del modelo burocrático weberiano –la profesionalización– y modifica los demás, con el propósito de reconstruir el aparato estatal para enfren-