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LAS POLÍTICAS SOCIALES: INTRODUCCIÓN A SU ESTUDIO COMPARADO

ANGEL JOEL MÉNDEZ LÓPEZ ENRIC SIGALAT SIGNES Departament de Treball Social i Serveis Socials. (Coordinación)

apuntes

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LAS POLÍTICAS SOCIALES: INTRODUCCIÓN A SU ESTUDIO COMPARADO

ANGEL JOEL MÉNDEZ LÓPEZ ENRIC SIGALAT SIGNES Departament de Treball Social i Serveis Socials. Universidad de Valencia (Coordinación)

ÍNDICE CAPÍTULO 1. APUNTES INICIALES .................................................................................................. 9 CAPÍTULO 2. ESTADOS Y SISTEMAS DE BIENESTAR: BREVE DEVENIR, CONTEXTOS DIVERSOS Y PRINCIPALES RETOS A CONSIDERAR ........................................................................................... 17 CAPÍTULO 3. LAS POLÍTICAS SOCIALES: DEFINICIONES Y FINES PRINCIPALES............................. 25 CAPÍTULO 4. POLÍTICAS SOCIALES EN CONTEXTOS SOCIALES DIFERENTES. BREVES APUNTES A CONSIDERAR ............................................................................................................................... 35 CAPÍTULO 5. EL MÉTODO COMPARADO Y SU PAPEL EN LA COMPRENSIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL ......................................................................................................................................... 47 CAPÍTULO 6. CONCLUSIONES GENERALES DEL LIBRO ................................................................. 57 CAPÍTULO 7. REFERENCIAS BÁSICAS PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES COMPARADAS ............................................................................................................................. 63

CAPÍTULO 1. APUNTES INICIALES Angel Joel Méndez López Universitat de València Enric Sigalat Signes Universitat de València Magela Romero Almodóvar Universidad de la Habana La policrisis contemporánea, ha patentado la existencia de serias dificultades

en el bienestar y en las disímiles formas en que este se expresa, en el amplio,

interconectado y complejo océano de lo social significativo: algunas de ellas, de

impacto relevante a nivel macrosocial y macroeconómico y otras, más cercanas a las

dinámicas cotidianas, donde las personas desarrollan su proyecto de vida, estando

este, muchas veces, permeado por las influencias externas que delinean, en uno u otro sentido, los horizontes dignificadores, a veces constriñéndolos en demasía.

Esta policrisis ha agudizado aquellas resultantes que ya venía dibujando la

globalización en su fase neoliberal, con la consecuente internacionalización de los

procesos económicos, donde se disparan las desigualdades, aumenta la precarización de la existencia y la exclusión se convierte en pan nuestro de cada día,

complejizando las estrategias de superación de contradicciones y de búsqueda

activa de soluciones, ante dinámicas inéditas, en el marco del llamado Estado de Bienestar.

En la presente obra, realizaremos un análisis inicial, para intentar

comprender, aunque sea en trazos generales, las principales características y tendencias por las que atraviesa del Estado de Bienestar, genéricamente concebido.

La tesis que expondremos a lo largo de la misma, será que, a pesar de las

características generales que nos permiten hablar de Estados de Bienestar (con sus

singularidades y aristas comunes), cada uno de los diferentes Estados es capaz de articular, de modo particular, sus propios sistemas de protección y de intervención

social, por lo que y a pesar de los múltiples puntos coincidentes que existen en la base de los mismos, considero que no es propio hablar de un modelo común,

unificado u homogéneo de Estado de Bienestar y para ello nos basaremos en los 9

ricos, amplios y diversos análisis, que diferentes autoras e investigadores, realizan a lo largo de sus sistematizaciones y propuestas científicas específicas.

Joaquín Azagra Ros, nos advierte que “existe una sensación de que lo social

pierde terreno frente a las exigencias del mercado que deslegitima la política y alienta

actitudes corporativas, posiciones gremiales, discursos populistas y xenófobos, protestas antisistemas. Pero no alternativas. Porque la mayor paradoja radica en que, al constatar la súbita quiebra del crecimiento, esta rica y desigual Europa ha reaccionado más asustada que indignada y, pese a haberse gestado la crisis en un sector tan emblemático del capitalismo, como es el bancario-financiero y tras una fase de desregulación y liberalización de los mercados, se ha mostrado en las elecciones de la mayor parte de los países, más proclive a reafirmar el sistema que a sustituirlo. Eso sí, la crisis ha potenciado populismos de distinto signo. En los países ricos del centro y norte, de corte fascistoide; en los del sur, radicales de filiación izquierdista. La divisoria entre dos Europas también se concreta en sus expresiones políticas. El miedo es un mecanismo conservador, aunque a veces suela revestir formas antisistema”. (Azagra Ros y García Roca, 2015, 10)

La sociedad contemporánea está funcionando al borde del sistema nervioso

central. Los mega-impactos del desarrollo eminentemente economicista, afectan los

ritmos naturales del funcionamiento planetario y del proceder humano. Los asaltos coordinados de los mercados, pueden derrumbar cualquier proyecto de sociedad,

cualquier política (tenga esta el apellido que tenga) y cualquier estrategia en el

mundo globalizado actual, donde las finanzas, la competitividad y lo económico,

aparecen como los componentes fundamentales, como sus núcleos duros. En manos

de los mercados financieros, estamos perdiendo nuestras identidades, nuestros principios, nuestras conquistas y también, nuestros valores más y mejor valorados, como sociedad que no quiere continuar perdiendo sus esencias.

En pleno proceso de crisis económica, cívica, de justicia y sanitaria global,

acentuada esta vez por los impactos dantescos de una pandemia como el COVID-19,

que ha resquebrajado todos los soportes que creíamos firmes e inquebrantables y en el que todos los fantasmas de la economía afloran y hacen realidad nuestras peores pesadillas, es casi lógico y en cierta medida justificado que, al grito de 10

“Sálvese quien pueda y como pueda, si es que puede”, cada individuo de las sociedades occidentales desarrolladas trate de adoptar medidas.

Sin embargo, no ceder a esta basa existencial francamente cuestionable,

nihilista y autodestructiva, implica un cambio radical de actitud, una revisión de

nuestros valores y conceptos fundantes, una resignificación de nuestra subjetividad

colectiva y de nuestras representaciones sociales más elucubradas y elevadas y

pasar, sobre la base de una conciencia crítica y problematizadora de la realidad, de

una búsqueda a la desesperada de soluciones que van desde lo más mundano y cotidiano, a la refundación de criterios sobre nuestro estilo y modo de vida.

Se nos parece olvidar que la construcción de la ciudadanía activa, requiere de

un compromiso recíproco entre el poder público y las personas; implica además, un nexo fecundo de los individuos entre sí. En sı́ntesis, es menester llenar de

civilidad los espacios polı́ticos, a la vez que dichos espacios polı́ticos requieren infiltrarse dignamente en los á mbitos donde se gesta y cobra sentido la civilidad.

Mientras la sociedad duerme plácidamente la siesta, los especuladores y los

mercados se adueñan de todo y de todos. Hay demasiadas demostraciones de que lo

financiero está dominando a lo político en los momentos actuales y cuando el criterio económico se impone a los demás criterios, se produce un serio desequilibrio. Todo desequilibrio genera consecuencias y, en muchas ocasiones, de gran impacto. Cuando el mercado es quien manda, la ciudadanía es la que pierde.

Los responsables políticos le han dado un poder a los mercados, en nombre

de los ciudadanos, que no les pertenece. Pero, ¿en beneficio de quién funcionan los mercados y, por consiguiente, en perjuicio de quién?. Tal parece que, los poderes

políticos y los espacios socioculturales, también están signados por los dictados y dictadores financieros. Es una cuestión no solo económica, es fundamentalmente un asunto político, educativo y sociocultural, de importancia cardinal, tanto para las presentes, como para las futuras generaciones.

Al decir de Ximo Garcı́a Roca, en la raı́z misma del sufrimiento gratuito e

innecesario, está un modelo de crecimiento, que crea un mundo antagó nico y desigual, una ideología de la dominación, que favorece actitudes destructivas y unos 11

estilos de vida, capaces de fomentar comportamientos que dificultan vivir de manera

sana. La bú squeda obsesiva de beneficios, ha roto el principio bá sico de una sociedad

inclusiva: crecer para ampliar el nosotros humano. Lo que es bueno para el capital, ha dejado de ser bueno para el trabajo.

Parafraseando al autor, esta globalización neoliberal ha institucionalizado el

poder de los mecanismos económicos -mercados y empresas- por encima de los

derechos humanos, de los proyectos políticos, de las necesidades sociales y de las

prioridades ambientales. Así mismo, en el marco de este modelo de desarrollo, las

nuevas tecnologías están desplazando las formas industriales de trabajar y, de este modo, el trabajo productivo ha perdido su fuerza configuradora de la sociedad y,

asimismo, inducen grandes cambios sociales y culturales, que afectan

primordialmente a la representación social del ciclo vital, a la organización de la protección social y a las oportunidades del tiempo humano. Asistimos a una

situación paradójica: en lugar de celebrar que la tecnología y el aumento de la

productividad genera más trabajo para todos, más tiempo libre para todos, más bienestar para todos, más oportunidades para todos, vemos cómo son orillados algunos en el límite mismo de la supervivencia: se consagra, de ese modo, la expulsión de ciertos grupos sociales, a pesar de que ha aumentado la riqueza disponible. (Garcı́a Roca, 2012)

Lo cierto es que, no debemos quedarnos pasivos ante el componente

alienante de determinadas estructuras y de determinadas ilusiones: debemos comprometernos en la construcción de alternativas más justas, como consecuencia lógica de un pensamiento genuino, que supere la visión fláccida de los tecnócratas,

de los banqueros y de los economistas interesados, en sus búsquedas ilimitadas de

riqueza y beneficio. Debemos luchar contra la especulación financiera, de mercado y contra la especulación de valores del sistema. Esta lucha, requiere convertirse en una apuesta consciente e inaplazable, donde la política juegue un papel de máxima relevancia.

El hecho es que todos vemos hacia dónde nos lleva la economía especulativa,

pero no solo es cuestión de especulación de mercados; a veces hay que luchar

incluso con/contra la propia mentalidad especulativa cultural que prevalece en la 12

sociedad y que tal vez se ha logrado apropiar de nuestra esencia como seres

humanos concretos. Lo cierto es que la mentalidad especulativa, solo saldrá de

nuestras vidas cuando nos propongamos que ello suceda. No tenemos que perpetuar en nuestros comportamientos, este tipo de lógica que nos coacta y nos impide ser auténticos.

Hoy, la sociedad se constituye más en términos de personas aisladas, de

individualizaciones, de átomos que han (des)aprendido a repelerse entre sí y de esta

forma se ha visto seriamente afectado el modo de (con)vivir juntos. Nuestra

sociedad no puede continuar traicionando sus conquistas má s sustantivas y legı́timas, pero no logramos interiorizar esta má xima; menos aun implementar cambios profundos en nuestros modos, usos y prá cticas cotidianas.

Ello se agudiza en una sociedad global adormecida, permisiva, incré dula; una

sociedad que no encuentra sus esencias y cuando intenta sus bú squedas, se niega a si misma indiscriminadamente; una sociedad sedentaria en té rminos mentales, fı́sicos, emocionales y de proyecció n socio-comunitaria; una sociedad que está

siendo vencida por el capital y sus encantos, por las fachadas y sus resplandecientes (aunque incompletas) propuestas. Una sociedad confusa, inerte e irreflexiva; una sociedad incapaz de reconocerse y/o de reconocer, que ha despedido la vitalidad para dar paso a la pasividad, que ha sobredimensionado el valor del envoltorio y ha

perdido la significació n de lo vertebral; una sociedad apá tica en materia é tica, de derechos humanos, de justicia social y moral: una sociedad en crisis y nunca mejor dicho.

Es en este escenario convulso, contradictorio y en ocasiones agónico, que

nuestra sociedad necesita repensarse, auto-reflexionarse, darse tiempo para

profundizar en las razones y en las causas de la situación actual. Necesitamos

experimentar sentimientos confusos, elaborar la frustración, comprender reflexionando, observando y comprometiéndonos en la vida cotidiana; necesitamos sensibilizarnos, activarnos, motivarnos y movilizarnos para el cambio profundo, que derive en la creación de nuevas y superiores redes democrático-participativas,

necesariamente en los caminos de la emancipación humana. Necesitamos formarnos críticamente en los itinerarios de la dignificación humana, a través de una 13

pedagogía social que aliente el pensamiento crítico y la construcción de proyectos libertarios, eminentemente emancipadores.

Es necesario comenzar a desperezarse y superar la indiferencia, que es de las

peores actitudes posibles, para intentar transformar el mundo. Urge construir

alternativamente, desde abajo y desde dentro; urge proponer lecturas y praxis

solidarias a la hegemonía de la dominación y ello nos conduce también hacia el análisis sobrio y crítico de lo social contenido en sus múltiples mediaciones.

No cabe la menor duda, la situación actualmente existente ha marcado de

manera relevante las políticas públicas y moldeado (cuando no desvirtuado) el

Estado de Bienestar, con sus respectivos sistemas de protección y de seguridad social, ha influido en los modos en que se concreta la distribución o se materializa la igualdad de oportunidades, incluso, ha hecho mella en los perfiles a través de los

cuales se particulariza la cohesión social, ese manto categorial que, en sociedades

diversas y complejas como las actuales, requiere de nuevas formas de expresión y realización.

Nuestra apuesta en estas ideas y apuntes compartidos, va encaminada a dar

luz y a encontrar alternativas, para que, desde las políticas sociales y desde todos los

procesos con las que esta debe conectarse, sea posible continuar aportando al mejoramiento del bienestar en nuestras sociedades diversas, pues, como ya hemos dejado entrever a priori, aunque existen generalidades y puntos coincidentes (de mayor o menor relevancia, según contextos geográficos y países concretos), cada

Estado determina las prioridades, estrategias y programas específicos de (su) desarrollo, siempre considerando su cosmovisión y prioridades en torno al marco del bienestar, que defina como prioritario a sus búsquedas.

A modo de síntesis, podemos decir que, la situación actualmente existente ha

impactado de forma significativa, tanto en las políticas públicas, como en el

cuestionamiento cada vez más frontal, del Estado de Bienestar, con los sistemas de

protección y seguridad, la redistribución e igualdad de oportunidades, la prestación de servicios y la cohesión social.

También, pone en tela de juicio, el sentido de la acción social, orientada esta

a prevenir, atender y reparar, las situaciones de vulnerabilidad, provocadas por las

grandes brechas de la desigualdad, los rostros actuales de la pobreza, en sus diversas expresiones, los mecanismos de exclusión y los nuevos riesgos que

amenazan la vida en sus disímiles aristas. Ante ello, la necesaria recreación de lo social y de la acción que acompaña los espacios de lo social, más aún en los tiempos que corren, nos invita a replantearnos los fines, los actores y actrices de la acción, los sujetos implicados en cada nivel y momento de la intervención, así como los metaobjetivos que se aspiran a alcanzar.

En este libro, se pretende dar algunas coordenadas necesarias, no solo para

pensar, grosso modo, las Políticas Sociales y los Sistemas de Bienestar en las que

estas cobran cuerpo y sentido, sino para hacerlo desde una óptica donde se concreten lo singular, lo particular y lo general, de modo que se logre un mayor y

mejor acercamiento a esas buenas prácticas que siempre resultan bienvenidas,

necesarias e impostergables, en nuestras sociedades complejas, entrelazadas y

contradictorias.

CAPÍTULO 2. ESTADOS Y SISTEMAS DE BIENESTAR: BREVE DEVENIR, CONTEXTOS DIVERSOS Y PRINCIPALES RETOS A CONSIDERAR Angel Joel Méndez López Universitat de València José Vicente Pérez Cosín Universitat de València Yisel Rivero Baxter Universidad de la Habana

El Estado de Bienestar ha sido fruto de unas condiciones y circunstancias

socio-históricas, geo-estratégicas y económico-políticas específicas, que le dieron

nacimiento y que, tal vez, poco tengan que ver con las situaciones que a día de hoy prevalecen a nivel global y ello, en muchos contextos particulares donde continúa primando la apuesta por dicho modelo.

En su momento, constituía una propuesta que resultaba atractiva para las

masas sociales, para los obreros y para los sindicatos, así como para quienes apostaban por el diálogo y por el pacto social. En el correlato político que le vio

germinar, también constituyó una conquista digna de reseñarse y la economía social

de mercado, incluso, lo acogió como un marco factible de sumarse al consenso, cuasi

generalizado, que orbitaba alrededor de la misma.

Como bien destacan las autoras Eloísa del Pino y Mª Josefa Rubio, “el Estado

de Bienestar es uno de los logros más significativos de los Estados modernos por su capacidad de proteger a los ciudadanos contra la pobreza cuando se encuentran en

situación de riesgo -tales como la enfermedad, el desempleo, la vejez, la niñez o la ignorancia- y de contribuir a corregir las fracturas sociales. El Estado de Bienestar, surgido en Europa en el último cuarto del siglo XIX sigue estando presente en los países más desarrollados, al mismo tiempo que parecen consolidarse sistemas de protección social en otros lugares del planeta. Sin embargo, su alcance en términos económicos y sus implicaciones sociales y políticas, han sido objeto de numerosas críticas que han llegado a poner en cuestión su existencia en las últimas décadas. Además, la crisis

financiera que se inició en 2007 ha añadido nuevas presiones al sistema de protección social de la mayoría de los países”. (Del Pino y Rubio Lara, 2013, 27)

Toda esta situación hace que, cada uno de los países que acogen la forma de

Estado de Bienestar, para hacer frente a sus dinamismos internos, diversifique y

personalice las estrategias, las bases estructurales y las políticas concretas, en el empeño de abordar la cuestión social y en la búsqueda de articular nuevas formas

regulatorias, para que sus colectivos sociales diversos, logren afrontar su vida

cotidiana, asegurando la continuidad de un sistema que, a pesar de las lógicas

críticas que ha suscitado y de sus naturales limitaciones, continúa siendo la máxima

expresión de apuesta firme por la organización colectiva, por la búsqueda de una

genuina cohesión social y por la lucha frontal, contra las desigualdades incrustadas en las arterias de nuestras sociedades contradictorias, heterogéneas por excelencia y complejas en sus disímiles niveles.

Por su parte, no es secundario ni baladí, el hecho de que resulta dificultoso

proponer modificaciones en el Estado de Bienestar, tal y como este ha sido históricamente concebido, porque la ciudadanía siente un especial aprecio (y apego)

por las bondades que brinda el mismo, en los múltiples planos de la sociedad (políticas sociales, sanidad, educación, pensiones, seguridad social, etc.)

Ya desde principios de los años 70 y 80 de la pasada centuria, se comenzó a

barajar la idea de que los Estados de Bienestar estaban abocados a la crisis, siendo la crítica más encarnizada en esta dirección, la proveniente de las visiones más conservadoras y reaccionarias, que defendían con ahínco, sin remordimientos y, a

veces, con marcada testarudez, la tesis de que el Estado solo debía limitarse a preservar el orden y la ley o garantizar la seguridad de cara al exterior, a la vez que

tenía como misión, proveer los bienes públicos que el mercado no podría ofrecer de manera efectiva.

Desde esta perspectiva, el Estado solo debía intervenir como última red de

protección social, ante el fallo de otros mecanismos, instituciones, proyectos,

estructuras y recursos. Para estos detractores, el Estado de Bienestar era demasiado caro, poco gobernable e ineficaz y, en el fondo, impedía el crecimiento económico,

con los respectivos impactos en materia de autonomía personal y empoderamiento colectivo.

Del Pino y Rubio Lara, delimitan una serie de temas principales alrededor del

cambio que se está generando en el Estado de Bienestar. Reseñan esta idea, desde el mismo intento de categorizar los diferentes sistemas de bienestar, lo que ha

constituido una actividad nuclear, en el marco de los análisis comparados, iniciando dicha comparativa en los tres modelos que propone Esping-Andersen (1990:19), los

cuales han sido centrales para comprender que: “no todos los Estados del Bienestar

son del mismo tipo”, sino que cada uno de ellos se estructura acorde a su “propia y diferente lógica de organización, estratificación e integración social” y que “sus orígenes se deben a distintas fuerzas históricas y siguen unas trayectorias de desarrollo cualitativamente diferentes”. (Esping-Andersen, 1990, 19)

En su ya clásica obra “Los tres mundos del Estado de Bienestar”, Esping-

Andersen (1990), considera que un régimen de bienestar constituye una

combinación institucional de producción mixta de bienestar, que incluye los siguientes puntos cardinales: el Estado, la institución familiar, el mercado y la sociedad civil, dependiendo de los siguientes factores: la naturaleza de la capacidad

de movilización de clase sociales, el legado histórico y las correspondientes estructuras de coalición de la clase política.

Según el autor, cada uno de los regímenes es consecuencia de dos fuerzas

básicas, a saber: el grado de desmercantilización y del tipo de estratificación social (véase esta última, como la extensión de los derechos de la ciudadanía o solidaridad social).

En síntesis, los tres tipos o modelos que propone, el autor serían los

siguientes:

1. El Socialdemócrata o escandinavo, siendo este fundamentalmente de tipo solidario, universalista y desmercantilizador. En

dicho

modelo,

Estado

consigue

una

considerable

desmercantilización de las relaciones sociales, a su vez que las

personas logran una considerable independencia personal. Esto se

logra a través de programas de tendencia universalista siendo, a su vez, un modelo más característico de los llamados países nórdicos.

2. El Continental o también denominado corporatista, es el segundo de los modelos propuestos en su obra por Esping-Andersen.

En este régimen o modelo de Estado de Bienestar, los derechos sociales están vinculados fundamentalmente a la clase y al status. En ellos, el Estado tiene un escaso impacto redistributivo, a la vez que

cumple una especie de papel subsidiario con respecto al ámbito de la

familia e interviniendo sólo allí donde el asistencialismo de corte familiar no logra llegar. En

mismo,

podemos

considerar

que

llamada

desmercantilización es modesta y la esfera de solidaridad puede

decirse que es de tipo corporatista y familista. En este modelo continental, se incluiría a países como Francia, Alemania, Austria o Bélgica, pero también se podrían ubicar a países como Italia e incluso España.

3. El modelo liberal (más típico de Estados Unidos, Canadá o Australia) en el que el mercado constituye la estructura fundamental dominante de bienestar y el Estado se caracteriza por brindar ayudas a los

pobres, subsidios modestos a personas pertenecientes a las clases bajas, discretas transferencias universales y por limitar el alcance de

los derechos sociales, mediante un acceso asistencial a prestaciones bajo carga de prueba de medios concretos.

Esta última tipología de Estado de Bienestar de corte liberal, ha sido bastante

cuestionada por autores que consideran no solo la existencia de los mencionados tres modelos de Esping-Andersen, sino que, algunos investigadores, como Castle y

Mitchell (1990) sostienen la existencia no solo de un cuarto, sino incluso hasta de

un quinto modelo, al sostener que, por ejemplo, Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, no son ejemplos de régimen liberal, sino más bien un tipo específico con un

sistema de asistencia social mucho más amplios e inclusivos que denominan como “modelo radical”.

Entre las características más destacadas de este llamado “modelo radical”,

encontraríamos la lucha contra la pobreza y la igualdad de ingresos a través de otros

instrumentos redistributivos, antes que por medio de altos niveles de gasto público 20