Issuu

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

IDENTIFIACIONES POLICIALES Y DISCRIMINACIÓN RACIAL EN ESPAÑA Evaluación de un programa para su reducción

ELISA GARCÍA ESPAÑA Universidad de Málaga

LOREA ARENAS GARCÍA Universidad de Málaga

JOEL MILLER Rutgers University

Instituto Andaluz Interuniversitario de Criminología

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Director de la colección:

Vicente Garrido Genovés

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-679-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color

Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

INTRODUCCIÓN Desde finales de los 90 hasta la actualidad uno de los cambios sociales más destacados experimentados en nuestro país ha sido el aumento de población extranjera. El periodo entre 1975 y 1995 puede considerarse una época de pocas migraciones, un tiempo tranquilo de llegada de extranjeros a España. Todo iba a cambiar a partir de 1999-2000, momento en el que España se consolida como uno de los principales destinos migratorios de Europa (Reher, Requena y Sanz, 2011) desde el sur (Pajares y Alcalá, 2012). Entre las causas se alude al rápido crecimiento económico de esos años, la poca densidad migratoria durante los 90, el envejecimiento de la población española, los graves sesgos en su estructura de edad, los requerimientos del mercado de trabajo y las generosas políticas de admisión migratoria. Para que entendamos el cambio, en 1999 en España había 1,9% nacidos en el extranjero, en 2010 había un 14%, con una densidad de población superior a la media de los países europeos de mayor tradición migratoria como Alemania, Francia y Reino Unido (Pajares y Alcalá, 2012). Los inmigrantes, por tanto, son nuevos colectivos sociales en nuestro país. El tratamiento de la información sobre ellos en muchas ocasiones realza aspectos negativos, sobre todo cuando se trata de grupos minoritarios desfavorecidos, cuestionándose en ocasiones si la convivencia con nosotros amenaza nuestro orden social. Estos miedos, que surgen sobre todo del desconocimiento, contribuyen a la creación de unos sesgos sociales de signo negativo. Los sesgos sociales se originan de forma natural porque el cerebro humano es incapaz de establecer una pluralidad infinita de posiciones ni tampoco una única identidad homogénea. Por eso categorizamos el entorno, incluyendo a los otros en grupos sociales. Este mecanismo permite economizar esfuerzos tendentes a comprender el entramado social, determina el tipo de relación con el otro (Conneille y Leyens, 1996, p. 49), y condiciona nuestro conocimiento de la realidad social (Montalbán y Durán, 1998, pp. 211-212). Estamos por tanto ante una actitud cognitiva de adaptación de los individuos al medio. El cerebro humano ahorra energía estableciendo unas categorías en función de un sistema de valores y clasificando lo que percibe para, posteriormente, generalizarlo

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

a los miembros que integran esa categoría. La división en categorías sociales conlleva unos sesgos etnocéntricos: estereotipos, prejuicios y discriminación. De ahí que la pertenencia a una determinada categoría pueda suponer el que se sea objeto de discriminaciones. Para llegar a ser discriminado previamente se requiere la aplicación de un determinado atributo. Los estereotipos son atributos que recaen sobre el exogrupo, el que se considera diferente al grupo mayoritario, y que pueden definirse como el conjunto de creencias compartidas sobre las características personales y los comportamientos de un grupo social (Echebarría, 1995, p.13). Los prejuicios, por su parte, son actitudes negativas hacia los miembros de un grupo, que se fundamenta en una generalización errónea y rígida. Se alcanza la discriminación cuando los prejuicios pasan a la acción, es decir, cuando se traduce en un comportamiento negativo dirigido hacia la persona que es clasificada dentro de un determinado grupo social al que se le asigna el prejuicio. En este proceso, el último peldaño de esa escala es la discriminación institucional que se define como el efecto que resulta de la suma de las actuaciones individuales dirigidas por un sesgo cognitivo con respecto a minorías vulnerables. La discriminación institucional surge, por tanto, de una estructura social asimétrica que coloca a los sujetos considerados del exogrupo en el punto de mira de estas acciones (García España. 2001, p. 73). La policía es una institución que representa al grupo mayoritario o endogrupo, y los agentes, como miembros de la comunidad, comparten los mismos estereotipos y prejuicios sociales. De ahí que cabe plantarse ¿cuáles son las consecuencias de contar con unos servicios policiales que intervienen sobre una realidad estereotipada? y ¿qué reacciones provocan en los grupos minoritarios o segmentos poblacionales etiquetados? En definitiva nos estamos preguntando por la legitimidad de la institución policial española cuando esta vulnera derechos como consecuencia de la falta de criterios objetivos y el uso de sesgos cognitivos en el ejercicio de sus funciones. Según el Grupo de Estudios de Política Criminal (GEPC, 1997), dos grandes principios político criminales deberían presidir las decisiones legislativas en el ámbito específico de la diversidad cultural por mandato del art. 9.2 de la Constitución española: El deber de los poderes públicos de adoptar medidas dirigidas a prevenir actitudes discriminatorias en el seno de la sociedad; y el deber del propio Es-

Introducción

tado de evitar actuaciones que puedan interpretarse o de hecho signifiquen un trato discriminatorio. En los últimos años se han puesto en marcha proyectos que han demostrado la falta de cumplimiento de estos deberes, siendo la discriminación institucional una realidad constatada. Un ejemplo claro es el de las identificaciones policiales con “perfil étnico”. Constatada esta realidad, como tendremos ocasión de mostrar en el primer capítulo, este trabajo aborda la evaluación de las estrategias que se han puesto en marcha en los últimos años en el seno de la policía local en dos municipios españoles (Castellón y Pedrezuela) para reducir los sesgos cognitivos en las identificaciones policiales y mejorar la eficacia de sus actuaciones. Por ello, comenzamos en el capítulo primero situando al lector en el pasado reciente de las identificaciones policiales en España tanto en lo concerniente al planteamiento del problema puesto de manifiesto por estudios e informes de organismos entre los que destaca los del Defensor del Pueblo, como en lo relativo a las experiencias previas de reducción de identificaciones policiales por sesgo racial que han sido la base del programa que aquí se evalúa. En el segundo capítulo se aporta un breve resumen de los postulados más esenciales de la teoría de la justicia procedimental, que sirven de base para justificar el desarrollo de programas de reducción de identificaciones policiales por sesgo étnico. Además de los aspectos teóricos más generales, se aterriza en aspectos más concretos de la teoría relacionados con las identificaciones policiales por perfiles étnicos. Además se aporta una panorámica de los estudios empíricos que demuestran los efectos que las actuaciones policiales producen sobre la confianza de los ciudadanos, y en concreto sobre minorías étnicas o raciales, y los efectos que producen relacionados, entre otros, con la cooperación con la policía. La metodología de la evaluación del programa para la identificación policial eficaz (PIPE) se aborda en el capítulo tercero, donde se exponen elementos clave de su funcionamiento como son los promotores del programa, los objetivos del mismo, los evaluadores, la metodología de evaluación propiamente dicha y su temporalización. De esta forma se comprende adecuadamente qué se pretende con el programa y cuáles son las estrategias para conocer la valoración de su impacto.

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

Antes de profundizar en la ejecución del programa PIPE se exponen en el capítulo cuarto los contextos locales de los dos municipios, puesto que pueden influir en el desarrollo de su eficacia. Por ello, se da a conocer la estructura de la policía local en cada municipio, el contexto socio-demográfico y policial, las relaciones históricas entre la policía y la sociedad diversa, y la cultura y organización policial en el momento de iniciarse PIPE. El desarrollo de cada uno de los elementos del programa se relata para cada municipio en el capítulo quinto. Al realizar un exhaustivo repaso de cada uno de los elementos clave del programa es posible hacerse una idea del nivel de desarrollo alcanzado. Dado que la metodología de evaluación ha sido tanto cuantitativa como cualitativa, esta última nos ha permitido recoger las dificultades y mejoras de futuro de su ejecución para alcanzar niveles óptimos en los objetivos propuestos. En el último capítulo, el sexto, se presentan los resultados cuantitativos de la evaluación que nos permiten conocer en qué medida el programa ha tenido o no impacto en las actuaciones policiales, esto es, si se han reducido los sesgos raciales en las identificaciones policiales, si éstas son más eficaces y si ha habido un acercamiento cualitativo con la sociedad diversa. Por último se alcanzan una serie de conclusiones muy interesantes sobre la ejecución del programa en los distintos cuerpos policiales así como de su impacto (capítulo séptimo) y se concluye el trabajo con unas recomendaciones para continuar desarrollando programas de este tipo de forma óptima. Todo ello se ha desarrollado en el marco del proyecto de excelencia de la Junta de Andalucía SEJ-1489 titulado “La delincuencia de inmigrantes asentados en España”. Para una adecuada evaluación de la actividad investigadora de los autores de este trabajo se identifica a continuación la parte realizada por cada uno de los investigadores: Elisa García España escribió la introducción, los capítulos I, II, los tres primeros epígrafes del III y el VII, las conclusiones y las recomendaciones, además colaboró en el diseño de la metodología, coordino el trabajo de campo y supervisó el resto de los capítulos. Lorea Arenas García hizo el trabajo de campo, colaboró en el diseño de la metodología, escribió los apartados

Introducción

3.2, 3.3 y 3.4 del capítulo III,y los capitulos IV, V y VI y supervisó el resto de capítulos, las conclusiones y las recomendaciones. Joel Miller colaboró en el diseño del trabajo de campo, asesoró durante la investigación y enriqueció las recomendaciones.. Solo resta agradecer a la Open Society Justice Iniciative (PSJI) y a la Plataforma para la Gestión Policial de la Diversidad PGPD) la confianza depositada en el equipo de investigación del Instituto de Criminología de la Universidad de Málaga para llevar a cabo la evaluación de su programa. En España no estamos acostumbrados a que organismos ajenos e independientes valoren el grado de ejecución de un programa, así como su impacto en función a los fines perseguidos. Es por ello que reconocemos la oportunidad que se nos ha brindado. Especialmente nuestro agradecimiento va dirigido a los cuerpos de policía de Castellón y Pedrezuela por haberse dejado evaluar, lo que supone ser transparentes y que miradas ajenas se introduzcan en los recovecos de la organización. Los autores de este libro deseamos que estas páginas no se consideren una crítica a su trabajo, puesto que hemos sido testigos de la encomiable labor que realizan y de su empeño por mejorar día a día, sino como lo que realmente es, una evaluación de un programa (no de un cuerpo de policía en concreto) que muestra evidencias que permiten realizar futuras acciones de mejora tanto en dichos municipios como en otros en los que se vaya de trabajar en esta dirección.

Capítulo I

IDENTIFICACIONES POLICIALES EN EL CONTEXTO ESPAÑOL 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA EN ESPAÑA 1.1. Identificaciones policiales en el ámbito de la extranjería En España viene siendo frecuente que agentes de la Policía Nacional paren en la calle a personas de apariencia extranjera para identificarlas como medida para el control de la inmigración irregular. Muchos grupos de presión (organizaciones sociales y de barrio) han denunciado de forma reiterada en informes (por ejemplo, Amnistía Internacional, 2011; Ferrocarril Clandestino, 2010) y ante la prensa y el Defensor del Pueblo español este tipo de prácticas especialmente en ciertos barrios de Madrid. De hecho, dichas organizaciones crearon las llamadas Brigadas Vecinales de Observación de los Derechos Humanos con el objetivo de articular una respuesta organizada a los controles dirigidos contra inmigrantes por parte de la Policía Nacional. Para estas organizaciones “la imagen de un policía cacheando en la vía pública a una persona negra o de rasgos indígenas ayuda a mantener estereotipos racistas a través de los cuales se identifica una raza con una tendencia a la delincuencia, cuando no existe ningún delito en el hecho de no tener papeles —y, además, hay muchos sin papeles blancos y sin rasgos étnicos determinados que pasan sin embargo más desapercibidos ante la mirada sesgada de algunos policías— y sí hay sin embargo crimen moral en la legislación que trata de estigmatizar a un grupo por el simple hecho de no tener papeles” (Molina, 2011). Hacemos alusión solo a la Policía Nacional porque según la Ley Orgánica 2/1986, del Cuerpo Nacional de Policía, en todo el territorio nacional tiene de forma exclusiva las competencias previstas en la legislación sobre extranjería, refugio y asilo, extradición, expulsión, emigración e inmigración. Así pues, es la Policía Nacional y no las Policías locales, la que tiene las competencias en materia de extranjería y por tanto la función de velar por el control de la inmigración.

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

Con la finalidad de contextualizar la situación actual de las identificaciones policiales relacionadas con el control de la inmigración hay que partir del conocido caso de Rosalind Williams1, el cual ha provocado los pronunciamientos, de signo opuesto, tanto del Tribunal Constitucional español como del Comité europeo de Derechos Humanos sobre las identificaciones policiales motivadas por perfil étnico o racial. Tras un periplo por tribunales que comenzó con la presentación de una denuncia en el Juzgado de Instrucción núm. 5 de Valladolid, la pretensión de la demandada, basada en que había sido objeto de un comportamiento racista que le había producido a ella y a sus familiares lesiones morales y psicológicas fruto de la humillación que supuso la identificación injustificada en la vía pública, fue desestimada tanto en jurisdicción ordinaria como por parte del Tribunal Constitucional en sentencia 13/2001, de 29 de enero. El argumento principalmente esgrimido por dicha STC es que la utilización del criterio estadístico que determina que las personas negras en España son con mayor probabilidad extranjeras es más que razonable en el ámbito del control de extranjería. De hecho dice textualmente la sentencia que “la actuación policial usó el criterio racial como meramente indicativo de una mayor probabilidad de que la interesada no fuera española”. Ante el pronunciamiento del TC, la señora Williams, unos años después, decidió poner una queja ante el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Fue en 2009 cuando este Comité dictaminó a favor de la señora Williams argumentando que, siendo legítimo efectuar controles de identidad con la finalidad de controlar la inmigración irregular, no deben ser tomados como indicios de su posible situación de irregularidad administrativa las meras características físi1

Los hechos que provocaron los pronunciamientos del TC y del Comité de Derechos Humanos fueron que en diciembre de 1992, cuando Rosalind Willians, española y de raza o étnica negra, se encontraba en la estación de tren de Valladolid junto a su marido e hijo (ambos españoles y blancos), un agente de la Policía Nacional le requirió la documentación para su identificación a ella y no así a su marido. Ante la pregunta sobre el motivo de la identificación el propio agente reconoció que la había identificado porque había recibido órdenes de parar a personas “como ella”. La señora Willians sintió que recaía sobre ella un trato diferenciado sin justificación, lo que le llevó a iniciar una batalla judicial que ha durado cerca de 20 años.

Identificaciones policiales en el contexto Español

cas o étnicas de la persona. Es decir, no deben efectuarse identificaciones para el control de la inmigración de manera que solo las personas con determinados rasgos físicos o étnicos sean señaladas. En 2010, la Defensora del Pueblo, con motivo de quejas relativas a los controles de identificación en lugares públicos con el exclusivo fin de localizar a ciudadanos extranjeros que estén en situación irregular en España, y su posterior traslado a comisarías de policía, inició una investigación de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil que concluyó con la remisión de un Recordatorio del deber legal que incumbe a la Dirección General de la Policía de no proceder a la detención y posterior traslado a dependencias policiales de ciudadanos extranjeros debidamente identificados si no se dan los presupuestos legales de una detención penal o de una retención para identificación de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, o bien de una  detención cautelar a la que se refiere el artículo 61.1.d) de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Asimismo se formularon dos recomendaciones al citado organismo para que, en primer lugar, se modificara la Circular 1/2010, de 25 de enero, a fin de que sean correctamente interpretados los supuestos de “detención cautelar” y traslado a comisaría de ciudadanos extranjeros identificados y, en segundo lugar, se impartan las instrucciones oportunas para erradicar la práctica policial detectada consistente en controles de identificación basados en perfiles étnicos y raciales, arbitrándose mecanismos de control a posteriori que permitan verificar el número y la motivación de las identificaciones realizadas en la vía pública por funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. La Dirección General de la Policía aceptó el Recordatorio y la Recomendación relativa a la improcedencia de detener y trasladar a dependencias policiales a los ciudadanos extranjeros debidamente identificados si no se dan los presupuestos legales antes aludidos. Además, aprobó una nueva Circular, la 2/2012, de 16 de mayo, sobre “identificación de ciudadanos” que trataba de solucionar la mala praxis en las identificaciones policiales. A pesar de ello, el Defensor del Pueblo continuó recibiendo quejas en las que se concretaba el lugar y la hora de más de trescientos controles de identificación determinados por perfiles étnicos y raciales realizados en lugares públicos. La recepción de estas quejas motivó que la Defensora del Pueblo formulara en

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

2013 las siguientes recomendaciones, que proceden de la experiencia pionera llevada a cabo en el Reino Unido: – Establecer el uso sistemático por parte del Cuerpo Nacional de Policía de formularios de identificación y registro en los que conste la etnia, raza y/o nacionalidad de la persona sometida al control de identidad2, así como el motivo de la identificación, de acuerdo con los principios de consentimiento informado y confidencialidad3. – Elaborar un manual de procedimiento sobre el uso de los formularios de identificación y registro en vía/lugar públicos dirigido a todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. – A partir de los datos obtenidos de los formularios de identificación, elaborar un sistema estadístico de recopilación y seguimiento de los datos desglosados por raza, etnia y/o nacionalidad. – Proporcionar a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía formación específica en materia de diversidad cultural y capacitación sobre la forma de llevar a cabo controles de identidad

Como advirtieron Schutter y Ringelheim en 2008, la protección de los perfiles étnicos, que se define como el uso de su origen racial, étnico o religioso como criterio determinante para la adopción de decisiones de aplicación de la ley, ha aumentado de manera significativa en Europa en particular a raíz de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Contra la suposición generalizada de que la legislación sobre protección de datos personales es insuficiente para la protección de datos “sensibles” relacionados con la raza o el origen étnico, ellos consideran que precisamente esa legislación de protección de datos está haciendo más difícil la lucha contra los perfiles étnicos. Desde una perspectiva crítica, K. Miller en 2007 apuntó que la policía responde a la discriminación racial de diferentes formas en un intento por mostrar una imagen acorde con el enfoque estratégico característico de la posmodernidad. En particular, los organismos policiales han adoptado políticas y promulgado programas de recopilación de datos, pero según este autor cada vez es menos claro que los programas de recolección de datos de parada tengan beneficios para las comunidades y los particulares tanto como los beneficios obtenidos por la policía. Como resultado de la adopción de los protocolos de recogida de datos, la cuestión de si el perfil se está produciendo en los organismos específicos encargados de hacer cumplir la ley se ha vuelto difusa en EEUU.

Identificaciones policiales en el contexto Español

con arreglo al principio de igualdad y la prohibición de discriminación. – Constituir un mecanismo de reclamaciones encargado de recibir quejas individuales de personas objeto de identificación sobre posibles discriminaciones por parte de funcionarios de policía. Sin embargo, hasta el momento de la redacción de este texto esta Recomendación no ha sido tenida en cuenta por el Ministerio del Interior. No obstante, sí contamos con la Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana de 30 de marzo de 2015 en cuyo capítulo tercero, relativo a las actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana, se crea un marco jurídico de trabajo para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a la vez que regula la potestad policial en materia de identificaciones, cacheos, etc. Parece que esta ley prohíbe las identificaciones por “perfiles étnicos” al exigirse que la identificación de las personas por las fuerzas y cuerpos de seguridad deban respetar los principios de no discriminación y proporcionalidad. Así lo hace en la Exposición de Motivos y en el artículo 4, referido a los principios rectores de la acción de los poderes públicos en relación con la seguridad ciudadana, al recoger de forma expresa que las fuerzas y cuerpos de seguridad se regirán por los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, proporcionalidad, etc. Más específicamente en el artículo 164, dedicado íntegramente a la identificación de personas, se dice que “en la práctica de la identificación se respetarán estrictamente los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación por razón de nacimiento, nacionalidad, origen racial o étnico, sexo, religión o creencias, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”

Por primera vez una norma con rango de ley recoge en España esta prohibición, que ya venía recogida en circulares policiales.

Este artículo ha sido objeto de numerosas enmiendas por parte de la Izquierda plural, Grupo mixto, UPyD y Grupo socialista encaminadas a restringir el excesivo campo de actuación que se otorgaba en su redacción original a los cuerpos y fuerzas de seguridad en materia de identificación de personas.

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

1.2. Identificaciones policiales en el ámbito de infracciones penales, administrativas y requisitorias Si bien, como aludimos anteriormente, las identificaciones para el control de la inmigración es competencia de la Policía Nacional, el ámbito de identificaciones policiales tendentes a esclarecer infracciones penales o administrativas y requisitorias compete a todos los cuerpos de seguridad del Estado. Como hemos expuesto anteriormente, la Dirección General de la Policía se ha mostrado reacia a incorporar programas que traten de reducir el sesgo racial en las actuaciones policiales de identificación cualquiera que sea el ámbito de la misma, es decir, ha obviado la Recomendación del Defensor del Pueblo sobre las estrategias a seguir en las identificaciones en la vía pública para evitar sesgos en los criterios objetivos de actuación. No obstante, algunos cuerpos de Policía local españoles se vienen mostrando más permeables a este tipo de programas. Veamos a continuación las experiencias previas al programa de reducción de las identificaciones policiales con sesgo racial que es objeto de estudio en estas páginas.

2. EXPERIENCIAS PREVIAS DE REDUCCIÓN DE IDENTIFICACIONES POLICIALES POR SESGO RACIAL: EL PROGRAMA STEPSS Los programas para la reducción de las identificaciones policiales por sesgo racial en diferentes países europeos procede de la preocupación de la Open Society Justice Iniciative (OSJI) por la hipotética discriminación policial existente en países que no disponían de fuentes de información relativas a sus prácticas policiales en materia de identificación. Esa ausencia de datos motivó que el Grupo de Estudios y Alternativas 21 (GEA 21) y la OSJI realizaran un estudio exploratorio de carácter cualitativo basado en entrevistas y grupos de discusión con policía y sociedad diversa en varios países europeos, entre ellos España5 5

Estudio en el que ya participó el Instituto de Criminología de la Universidad de Málaga en la recogida de datos cualitativos.

Identificaciones policiales en el contexto Español

(Wagman y Pernas, 2005). Los resultados pusieron de manifiesto que las fuerzas de seguridad españolas estaban aplicando un “perfil étnico” en sus prácticas policiales, restando así eficacia a las intervenciones y estigmatizando innecesariamente a ciudadanos pertenecientes a colectivos minoritarios (Miller et al., 2007). Dado este precedente, y apoyándose en los resultados y recomendaciones de la investigación, la OSJI trazó el proyecto STEPSS o Strategies for Effective Police Stop and Search (Estrategias para la eficacia en las identificaciones y registros policiales) (Schmitt y Pernas, 2008). Este proyecto, que contó con financiación de Comisión europea para el apoyo a la cooperación policial y judicial, y con la asistencia técnica del servicio de la Policía Metropolitana de Londres y de la Policía de Leicestershire, fue desarrollado en ocho municipios de tres países europeos (Bulgaria, Hungría y España). El propósito básico del proyecto era evaluar la viabilidad de la recogida de datos por la policía y usar dichos datos para realizar un acercamiento a la comunidad. Concretamente, en la introducción del proyecto se recoge la relevancia de perseguir y alcanzar los siguientes fines: “1. Fomentar el conocimiento de los problemas del uso del ‘perfil étnico’ a través de investigación y documentación entre miembros de las fuerzas de seguridad, las organizaciones pro derechos humanos, los políticos y la ciudadanía en general. 2. Asegurar que se adopten normas europeas y legislación nacional que explícitamente prohíban el uso del perfil étnico en todos los contextos, entre ellos las actividades contra el terrorismo. 3. Aportar asesoramiento técnico a la sociedad civil y a la policía para mejorar sus capacidades de trabajar juntas en el desarrollo y puesta en marcha de las buenas prácticas contra las tendencias discriminatorias.”

Para alcanzar estos objetivos se apostó por replicar las prácticas policiales que a partir de las reformas de 2003 se llevan a cabo en Inglaterra y Gales. Estas reformas proporcionaron mecanismos concretos de apoyo policial a la policía del Reino Unido, entre los que se incluían la cumplimentación y entrega de formularios a las personas identificadas en la vía pública, la supervisión de los patrones de búsqueda y detención, el uso de bases de datos para ayudar a identificar patrones o criterios de búsqueda problemáticos y el intercambio de impresiones con la comunidad a partir de los resultados hallados (Miller, 2010).

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

Los resultados del programa STEPSS en los dos municipios españoles donde se puso en marcha (Fuenlabrada y Gerona) muestran que la policía local durante los meses de monitorización del programa identificó y registró en mayor medida a algunos grupos según edad (jóvenes), género (hombres) y etnia o nacionalidad (especialmente al colectivo de apariencia marroquí). Así mismo se constató que no se podía establecer ninguna correlación entre el uso de esos factores y un mayor porcentaje de éxito en las identificaciones y registros policiales (Vallés, 2009). En cualquier caso, lo destacable de las experiencias del Reino Unido y de STEPPS es que este modelo ha producido verdaderos cambios positivos en las prácticas policiales de identificaciones y registros, y en las relaciones entre la policía y los colectivos minoritarios. Si bien es cierto que los cambios no se han producido por igual y a veces han tardado unos años en producirse, hay que resaltar el hecho de que las identificaciones motivadas por sesgos raciales o étnicos se han reducido sustancialmente en ciertos contextos como consecuencia de dichas experiencias (Delsol, 2009; Miller, 2010).

Capítulo II

LEGITIMIDAD POLICIAL: CONFIANZA Y COOPERACIÓN CIUDADANAS 1. JUSTICIA PROCEDIMENTAL Y LA POLICÍA La teoría de la justicia procedimental tiene su origen en el conocido libro de Tyler (2006) en el que se pregunta por qué las personas obedecen las leyes. En dicho libro se argumenta que el motivo de la obediencia a las leyes está en la legitimidad de la norma que debe ser obedecida y no, como así se venía creyendo, en el miedo que produce la amenaza de un daño en caso de su incumplimiento. Tanto el legislador como los ejecutores de las leyes cumplen mejor su función, afirma este autor, si trabajan sobre un sistema legal que merezca el respeto de los ciudadanos. Su principal hallazgo es, por tanto, que se obedece a la ley en la medida en que se considera que la autoridad es legítima. Efectivamente, los riesgos del castigo por incumplir la ley son demasiado bajos y, en ocasiones, se tiene la percepción de que las condenas impuestas no son suficientemente duras. Por ello no es tan importante preguntar por qué se infringen las normas, sino más bien por qué se obedecen a las mismas. Pare responder a esta pregunta hay que tener en consideración dos elementos: el interés propio que resulta de sopesar los costes y beneficios de la conducta y de los riesgos que se asumen; y los aspectos normativos y éticos del comportamiento, que conlleva a un cumplimiento más duradero que el que produce la amenaza coercitiva (Jackson et al., 2012). Esta teoría de la justicia procedimental tiene que ver con todo tipo de autoridad. Pero el interés en este momento es contextualizar los postulados de esta teoría en el ámbito policial. Los estudios sobre policía y justicia procedimental consideran que la legitimidad de las actuaciones policiales tienen que ver con la calidad tanto de la toma de decisiones (imparcialidad, igualdad de trato, trasparencia, etc.) como del trato interpersonal (trato digno y respetuoso). Son muchos

Elisa García España, Lorea Arenas García y Joel Miller

los estudios que han demostrado que la calidad en ambos aspectos (toma de decisiones y trato interpersonal) refuerza los lazos sociales entre los individuos y la policía y también aumenta la confianza en la medida en que se incrementa el sentimiento de pertenencia al grupo al que representa la autoridad policial (Bradford y Jackson, 2010; OSIJ, 2013). Es decir, la legitimidad es un estado subjetivo de los gobernados, por lo que son éstos los que deben reconocer la autoridad del sistema. Se asume que la policía es legítima, esto es, que los ciudadanos van a reconocer su autoridad, cuando cumple tres condiciones: (1) cuando los individuos perciben que los oficiales de policía actúan respetando formas moralmente válidas, (2) cuando creen que la policía acata las normas y los procedimientos previstos para regular su comportamiento, y (3) cuando los ciudadanos ofrecen voluntariamente su consentimiento a la actividad policial. Por tanto, hay confianza en la medida en que se comparte la creencia de que la policía actúa de forma competente, garantiza procedimientos justos, y proporciona por igual protección a toda la sociedad (Jackson et al., 2012). Según la doctrina, es el juicio de imparcialidad de la policía el factor más importante en este tipo de procesos, puesto que se ha demostrado que la equidad promueve un sentido de inclusión y valor dentro del grupo (Bradford, 2012). Una de las consecuencias más valoradas de la justicia procedimental es la cooperación ciudadana con la policía (Tyler y Huo, 2002), lo cual responde, desde una perspectiva psicológica, al grado de identidad que la ciudadanía sienta con la policía. No obstante, el sentimiento de identidad del grupo con la policía sería una variable dependiente que está relacionado con las formas de actuación policial (Tyler y Blader, 2003). Por tanto, la policía se gana su autoridad cuando recibe respeto y cooperación por parte de la comunidad (Tyler, 2003), al tiempo que la comunidad gana en identidad social cuando considera que la policía es respetuosa y equitativa (Tyler y Blader, 2003). Desde el punto de vista de la teoría de la justicia procedimental la falta de legitimidad policial por parte de los grupos minoritarios plantea serios problemas, especialmente relacionados con el hecho de que las minorías no suelen percibir a la policía como un servicio público,

Legitimidad policial: confianza y cooperación ciudadanas

sino como un enemigo, debido a la desigualdad de trato manifestado que experimentan. Esta desigualdad tiene dos extremos: uno de ellos es el conocido como overpolicing y que tiene que ver con un mayor número de problemas con la policía en tanto que los miembros de estas minorías están sujetos a medidas de control desproporcionadas por parte de la policía; y el extremo opuesto está relacionado con los problemas que se vinculan con la prestación de menos servicios policiales a las minorías al no atender a sus necesidades (underpolicing). A continuación exponemos estudios relacionados con el primero de ellos.

2. ESTUDIOS EMPÍRICOS SOBRE LA CONFIANZA DE LAS MINORÍAS EN LA POLICÍA En los últimos años la teoría de la justicia procedimental aplicada al ámbito de las actuaciones policiales y la diversidad cultural ha sido el contexto de numerosas investigaciones criminológicas en EEUU y el Reino Unido, y ha llegado a extenderse a países de América Latina (Bergman y Flom, 2012). El foco de atención ha sido principalmente las actuaciones policiales con perfil racial (véase por ejemplo Miller, K, 2007; Tillyer, 2008; Tyler y Wasak, 2004). Concretamente una serie de estudios se han centrado en las percepciones que los ciudadanos poseen de la policía. En ocasiones, el objetivo de estas investigaciones es conocer la opinión de una muestra poblacional con independencia de si ha entrado en contacto directo o no con las fuerzas del orden y, en otros supuestos, los estudios se focalizan en un subconjunto de individuos que han tenido alguna experiencia con los agentes. En este caso, las interacciones que se producen entre agente y ciudadano con motivo de una identificación son las más tratadas, así como las denuncias interpuestas por trato incorrecto o malos tratos. En los últimos años, los investigadores han focalizado su atención en la comprensión de cómo la discriminación racial influye en las percepciones de los ciudadanos en la policía (Witzer y Tuch, 2002). Los ciudadanos y, en particular los pertenecientes a minorías, perciben que han sido detenidos como resultado de la discriminación racial y, en consecuencia, son más proclives a expresar su descontento con la policía (Borooah, 2011).