1_9788498763041 by Editorial Tirant Lo Blanch

INTRODUCCIÓN AL DERECHO URBANÍSTICO

ANTONIO JESÚS ALONSO TIMÓN Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Pontificia Comillas y del RCV Escorial-María Cristina Técnico del Administrador de infraestructuras ferroviarias en excedencia

Valencia, 2008

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ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN..........................................................................

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL DEL URBANISMO EN ESPAÑA .........................................................

3. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO 3.1. Planeamiento primario ............................................................ 3.1.1. El Plan General de Ordenación Urbana ...................... 3.1.2. El Plan de Sectorización ............................................... 3.2. Planeamiento de desarrollo .................................................... 3.2.1. El Plan Parcial............................................................... 3.2.2. El Plan Especial ............................................................ 3.3. Otro tipo de planeamiento ...................................................... 3.3.1. Las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento ............................................................................ 3.3.2. El proyecto de delimitación de suelo Urbano............... 3.4. Instrumentos de planeamiento de carácter no normativo .... 3.4.1. Los Estudios de Detalle ................................................ 3.4.2. El Proyecto de Urbanización.........................................

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4. LA GESTIÓN URBANÍSTICA 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

El sistema de compensación ................................................... El sistema de cooperación ....................................................... El sistema de expropiación ..................................................... El sistema de ejecución forzosa............................................... Otros sistemas de gestión: el urbanismo concertado ............. 4.5.1. Los convenios urbanísticos ........................................... 4.5.2. El agente urbanizador...................................................

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5. LA DISCIPLINA URBANÍSTICA 5.1. La protección de la legalidad urbanística .............................. 5.1.1. Obras sin licencia en curso de ejecución ...................... 5.1.2. Obras sin licencia ya finalizadas .................................. 5.1.3. Obras en curso de ejecución con licencia ilegal ...........

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5.1.4. Obras con licencia ilegal ya finalizadas ....................... 5.2. Régimen urbanístico sancionador........................................... 5.2.1. Los principios de la potestad sancionadora de la administración ....................................................................... 5.2.1.1. El principio de legalidad y sus exigencias ..... 5.2.1.2. El principio de responsabilidad subjetiva (culpabilidad) ........................................................ 5.2.1.3. La prohibición de bis in idem ......................... 5.2.1.4. El principio de proporcionalidad y los criterios de graduación de las sanciones ...................... 5.2.1.5. La prohibición de analogía in peius ............... 5.2.1.6. La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables ................................ 5.2.2. Infracciones en materia de urbanismo .......... 5.2.2.1. El concepto de infracción urbanística administrativa.............................................................. 5.2.2.2. La antijuridicidad y la culpabilidad como elementos de la infracción urbanística............... 5.2.3. Las sanciones urbanísticas ............................ 5.2.3.1. Los diversos modos de reacción del ordenamiento frente a la comisión de una infracción ...... 5.2.3.2. El concepto de sanción administrativa .......... 5.2.3.3. Las sanciones urbanísticas y su determinación. Agravantes y atenuantes ...............................

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6. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DEL SUELO 6.1. 6.2. 6.3. 6.4.

El derecho de tanteo y retracto ............................................... El derecho de superficie .......................................................... Los Patrimonios Públicos de Suelo ......................................... Ventas y sustituciones forzosas ..............................................

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7. URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO 7.1. Distinción entre ordenación del territorio y urbanismo ........ 7.2. Ordenación territorial y políticas sectoriales .........................

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1. INTRODUCCIÓN El Urbanismo es la disciplina jurídica que se preocupa por encauzar el proceso de construcción de la ciudad. A través del Urbanismo se hace ciudad. Por eso, dependiendo de las diferentes concepciones existentes acerca del Urbanismo, la construcción de la ciudad puede ser de una forma o de otra, más agresiva o más sostenible. La expresión con la que los ingleses se refieren al Urbanismo es muy gráfica a la hora de aprehender en qué consiste esta materia. En inglés se denomina “Town Planning”, es decir, planificación de la ciudad. En definitiva, el Urbanismo, como se ha señalado ya, no es otra cosa que hacer ciudad. El Urbanismo es, por otra parte, una actividad compleja que se prolonga en el tiempo, a veces más de lo que sería deseable. Podemos distinguir tres ámbitos claramente diferenciados en materia urbanística que se corresponden con la secuencia temporal en su desarrollo. Así, nos encontramos en primer lugar con el Planeamiento Urbanístico, que es el diseño de la ciudad. Se trata, dicho de una manera gráfica, de pintar por dónde va a crecer la ciudad en el suelo que no está urbanizado y qué cosas se van a hacer en los próximos años en el suelo urbano que ya está urbanizado, protegiendo como suelo no urbanizable aquella parte del término municipal que, por diversas razones, no se incorporará de inmediato al proceso urbanizador. Una vez que ya hemos pensado lo que vamos a hacer intramuros y extramuros del núcleo urbano, pasamos a la fase de Gestión Urbanística, donde llevamos a cabo materialmente el proceso de transformación del suelo tal y como ha sido diseñado por el planificador. Por último, los poderes públicos y los privados también, ya que en esta materia existe acción pública en defensa de la legalidad urbanística, pueden ocuparse de contrastar que lo que se ha transformado coincide con lo que realmente se diseñó en la fase previa de planeamiento. A esta última fase la denominamos Disciplina Urbanística. Esas son las tres fases que componen el proceso urbanizador y a ellas es a las que vamos a dedicar gran parte de la atención de este trabajo. Sin embargo, es necesario también estudiar los distintos instrumentos con los que cuentan los poderes públicos para intervenir en el mercado del suelo, que es un mercado extremadamente sensible y de una importancia económica vital para un país. Es por ello que se dedica

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parte del trabajo a su estudio. La importancia de una correcta utilización de los mismos es esencial para la implantación de una política de suelo y de vivienda eficiente, tal y como se ha revelado en los últimos años. Su trascendencia es un hecho que no ha sido olvidado por la recientemente aprobada Ley Estatal de Suelo (Ley 8/2007) y su posterior Texto Refundido (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), que les devuelve un protagonismo olvidado. Tampoco lo han olvidado algunas Comunidades Autónomas, las más activas, quienes están utilizando estos instrumentos de intervención en el mercado del suelo de manera mucho más frecuente y con mayor criterio. Un buen ejemplo de ello es el derecho de superficie, infrautilizado hasta hace poco y redescubierto en su justa medida en los últimos años. El apartado final se dedica a tratar, siquiera sea de manera somera, la distinción entre urbanismo y ordenación del territorio, cuestión controvertida, pues hasta hace poco no había sido entendida ni tratada y que, todavía hoy, sigue dando bastantes quebraderos de cabeza.

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL DEL URBANISMO EN ESPAÑA Podemos afirmar, sin profundizar demasiado al no ser el objeto básico de este trabajo, que las pistas más fiables para entender nuestro urbanismo actual se sitúan en el siglo XIX, donde la materia se gestiona a través de la legislación de ensanche y de reforma interior. La primera tenía por objeto satisfacer las necesidades de suelo de las ciudades de la época debido al éxodo del campo a la ciudad que se estaba produciendo y la segunda el acondicionamiento de la ciudad por dentro para acoger en su seno de la mejor manera posible a los que ya estaban y a los que se iban incorporando poco a poco. No obstante, el verdadero acta de nacimiento de nuestro Urbanismo se sitúa en 1956, con la aprobación de la primera Ley que regula con carácter completo el proceso urbanizador, inspirándose en el urbanismo racionalista plasmado por los laboristas británicos algunos años antes en la Town and Country Planning Act. Esta norma acaba con el reinado absoluto del propietario privado y apuesta por una intervención intensa del poder público en la actividad urbanística. Es esta la primera norma en la que se refleja de manera muy diáfana el nuevo entendimiento del derecho de propiedad. Se pasa de una concepción romanista del mismo, en virtud de la cual el propietario podía hacer sobre su predio lo que estimase conveniente sin ningún tipo de límite, a una concepción donde el derecho de propiedad está limitado por la función social que viene llamado a cumplir y que se traduce en las cesiones que dicho propietario debe efectuar a favor de la comunidad cuando existe alguna utilidad pública o interés social. En definitiva, con la promulgación de la Ley del Suelo de 1956 se produce una disociación profunda entre el estatuto objetivo del suelo y el subjetivo del propietario, que tomará el camino que le marque el poder público. Desde entonces, la situación del propietario privado en nuestro país es una situación estatutaria, es decir, ostenta los derechos y deberes que le reconoce el ordenamiento jurídico en cada momento. La Ley del Suelo de 1956 sufrió algunos tropiezos importantes durante su vigencia, entre los que podemos destacar como más relevantes la ausencia de aprobación de planeamiento urbanístico, espe-

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cialmente planeamiento general, auténtico eje central sobre el que descansaba el modelo urbanístico por el que apostaba, y la ausencia de desarrollo reglamentario adecuado, lo que hizo muy dificultosa su aplicación práctica. Es por ello que sufre una notable modificación en 1975. Dicha reforma, no obstante, no apuesta por el abandono del modelo diseñado en 1956 sino más bien por rectificar los errores observados en su aplicación práctica. Prueba de ello es que la Ley del Suelo de 1975 no deroga por completo la del 56 pues el legislador autoriza en la disposición final de la Ley del 75 la aprobación de un Texto Refundido de ambas normas. Dicho Texto Refundido se aprueba en 1976. Las novedades más importantes que se introducen en la reforma de 197576 hacen referencia al planeamiento urbanístico, aunque también la gestión urbanística es objeto de revisión. Respecto del planeamiento, se regula una nueva figura: las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento, que son las llamadas a suplir la ausencia de planeamiento general en los municipios de tamaño pequeño o mediano. Son unos instrumentos mucho menos complicados y adaptados a las necesidades de este tipo de municipios que han tenido un notable éxito y que solucionaron un problema serio para la implantación de un modelo que sin planeamiento general estaba destinado al más absoluto fracaso. Respecto de la gestión, la norma de 1975 y, obviamente, el Texto Refundido de 1976 empiezan a diseñar los sistemas de gestión tal y como los conocemos en la actualidad y, fundamentalmente, regulan la técnica del aprovechamiento medio, que es el auténtico eje sobre el que se vertebra la equidistribución de beneficios y cargas en nuestro urbanismo. Este instrumento, rebautizado en la Ley 8/1990 como aprovechamiento tipo, trata de impedir injusticias derivadas del diseño del planeamiento y supone el tratamiento igualitario de todos los propietarios insertos en una Unidad de Actuación, atribuyéndoles el mismo aprovechamiento a todos ellos y distinguiendo única y exclusivamente entre los mismos en función de los metros cuadrados que aporte cada uno. El último aspecto que podemos destacar de la aprobación de esta norma es el aprendizaje de los errores cometidos en el pasado y la apuesta por su desarrollo reglamentario, lo que llevó a la aprobación de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística en 1978, con lo que el joven Texto Refundido de 1976 quedaba completado en todos sus aspectos esenciales y resueltos los problemas más visibles con que se encontró la aplicación práctica de la Ley de Suelo de 1956.

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Con este panorama presidido por la vigencia del Texto Refundido de 1976 y sus Reglamentos de desarrollo, llegamos a la entrada en vigor de la Constitución española de 1978. Nuestro texto constitucional otorga la competencia directa en materia urbanística a las Comunidades Autónomas en el artículo 148.1.3, con lo que el urbanismo, en principio, cambia de manos. Sin embargo, esto no significa que el Estado no tenga ninguna capacidad de incidir en la materia a través de los distintos títulos competenciales que el artículo 149.1 le atribuye, como más tarde se encargó de señalar el Tribunal Constitucional. Podemos señalar hasta cinco títulos por los que el Estado podría incidir indirectamente en materia urbanística (149.1.1, regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; 149.1.8, legislación civil; 149.1.13, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; 149.1.18, expropiación forzosa derivada de operaciones urbanísticas y responsabilidad patrimonial por la acción urbanizadora; 149.1.23, medio ambiente). Además, no podemos olvidar que la instancia encargada de diseñar en primer término el planeamiento, de decidir el sistema de gestión utilizado y de desempeñar labores importantes de disciplina, son las Entidades Locales. En efecto, el Urbanismo es el ejemplo paradigmático de competencia concurrente, pues todas las instancias territoriales tienen atribuidas, en mayor o menor medida, competencias en la materia en atención a los distintos intereses que tienen afectados. Es por ello que desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 la cuestión se complica pues antes de su aprobación la tarta se tenía que repartir entre dos y desde su entrada en vigor hay un nuevo comensal en la mesa que tiene el trozo más grande y que parece estar hambriento. No obstante, las Comunidades Autónomas no mostraron demasiado interés inicialmente por el urbanismo. Prácticamente ninguna desplegó hasta los límites constitucionalmente permitidos sus competencias. Sí lo hizo el legislador estatal, quien procedió a aprobar una nueva norma urbanística en 1990, que modifica profundamente el Texto Refundido de 1976. Siguiendo la misma técnica legislativa empleada en 1975, se autoriza al Gobierno en la Ley 8/1990 para que apruebe un texto en el que se establezca claramente lo que queda vigente del Texto Refundido de 1976 tras la entrada en vigor de la Ley 8/1990. Ese texto se aprueba en 1992 (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio).

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A partir de ese momento se abre la caja de Pandora. Las Comunidades Autónomas no aceptan la competencia del Estado para aprobar un texto de más de trescientos artículos en materia urbanística cuando, como se ha señalado, la competencia directa en la materia la tienen atribuida por el texto constitucional ellas, por lo que varias interponen recursos de inconstitucionalidad contra el texto de 1990 y el de 1992. Estos recursos son resueltos por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, pronunciamiento de extraordinaria importancia y complejidad. En dicha Sentencia, el Tribunal Constitucional afirma que si bien el Estado no es el competente directo en materia urbanística, ostenta otros títulos competenciales dentro del artículo 149.1 para poder incidir en materia urbanística de manera indirecta. Por ello, el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales dos terceras partes del texto de 1992 y deja vigentes aquellos preceptos que tienen como objetivo básico garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana en todo el territorio nacional. En realidad, y hablando lisa y llanamente, el Tribunal Constitucional viene a decir al Estado que se ha excedido demasiado aprobando un texto de más de trescientos artículos en materia urbanística, ya que él no es el titular primario de la competencia, y que lo que debería de hacer es aprobar una Ley menos ambiciosa para regular algunos aspectos del urbanismo y dejar a las Comunidades Autónomas regular las cuestiones de urbanismo puro y duro. El Tribunal Constitucional dice que las competencias del Estado en la materia se refieren a la regulación del Estatuto Básico de la Propiedad Urbana, en virtud del artículo 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución. Ese Estatuto comprende las siguientes cuestiones: • Derechos y deberes de los propietarios en cada tipo de suelo. • Régimen de valoraciones (que es la competencia estatal que más importancia tiene en la actualidad). • Expropiación forzosa derivada de la actividad urbanística. • Responsabilidad patrimonial por los daños causados como consecuencia de la actividad urbanizadora. Tras este controvertido y polémico pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el Estado se ve obligado a aprobar una nueva norma urbanística estatal, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sustituida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, que introduce un planteamiento radical-

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mente distinto al de su antecesora y que se completa con la reciente aprobación del Texto Refundido de la Ley de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), tal y como se contemplaba en la disposición final segunda de la Ley 8/2007. Las Leyes estatales de suelo de 1998 y de 2007, de menos de cincuenta artículos cada una, tienen en común la continencia legislativa estatal por temor a un nuevo varapalo ante el Alto Tribunal. Sin embargo, su contenido es muy distinto. Mientras la Ley 6/1998, de 13 de abril, apostaba por un modelo más liberalizador que no se aplicó al no ser secundado ni por las Comunidades Autónomas ni por las Entidades Locales, intentando sacar la mayor cantidad posible de suelo al mercado para abaratar su precio, favoreciendo así la competencia entre los propietarios, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, impulsa un modelo más intervencionista, tratando de proteger el suelo, pues, tal y como se afirma en su exposición de motivos, es un recurso escaso y no sustituible y favoreciendo un desarrollo urbano más sostenible en el que se apuesta por el modelo de ciudad compacta que tanto éxito ha tenido en los últimos meses. Asimismo, podemos afirmar que la Ley 6/1998, de 13 de abril, por obligaciones del guión, era absolutamente escrupulosa con las competencias señaladas por el Tribunal Constitucional a favor del Estado en la citada Sentencia 61/1997, de 20 de marzo. Sólo hay que examinar la rúbrica de sus Títulos. Sin embargo, la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, trata de estirar algunos de los títulos competenciales estatales indirectos del 149.1 olvidados por el pronunciamiento constitucional de 1997, como es el caso del medio ambiente (artículo 149.1.23), en el entendimiento de que el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia de 1997 se pronuncia sobre lo que le llega y no sobre otra cosa, lo que no impide al legislador estatal descubrir nuevos caminos para tratar de otorgar un equilibrio y una estabilidad de la materia a nivel nacional que no ha tenido en los convulsos últimos tiempos. Ya veremos lo que opina el Tribunal Constitucional sobre dicho criterio, pues son varios los recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a la nueva norma estatal. El Texto Refundido de junio de 2008 tiene como objetivo mejorar la seguridad jurídica en la materia, incluyendo los preceptos sueltos del Texto Refundido de 1992 que no fueron declarados inconstitucionales por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal

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Constitucional. Ese era el mandato contenido en la disposición final segunda de la Ley 8/2007, que otorgaba un plazo de un año al legislador estatal para la aprobación de dicho texto y, aunque con un retraso de un mes, así se ha cumplido y, por ende, la Ley 8/2007 queda, finalmente, integrada en dicho Texto Refundido. Por su parte, las Comunidades Autónomas también se vieron obligadas a aprobar leyes urbanísticas propias, en contra de su voluntad en algunos casos, ya que bastantes de ellas no habían mostrado ningún interés por ejercer sus competencias en la materia hasta ese momento, contentándose con la regulación que de la misma se contenía en las leyes estatales. Ejemplo de lo que se acaba de afirmar lo aporta el hecho de que algunas de ellas aprobaron una norma de un único artículo, declarando vigente en su ámbito territorial el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992. En la actualidad, todas las Comunidades Autónomas cuentan con una normativa propia, salvo Baleares. De esta forma, ¿cuál es la normativa aplicable a cada Comunidad Autónoma?, y, ¿para qué sirve esa normativa estatal de 1998? Podemos contestar a esas dos preguntas con el siguiente cuadro explicativo. 1. Texto Refundido de la Ley Estatal de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio). COMUNIDADES AUTÓNOMAS con normativa urbanística propia (todas menos Baleares)

2. Ley propia de cada comunidad y reglamentos de desarrollo, en su caso.

COMUNIDADES AUTÓNOMAS sin normativa urbanística propia (Baleares) y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla

1. Texto Refundido de la Ley Estatal de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio).

3. Aplicación supletoria del Texto Refundido de 1976 y de sus reglamentos de desarrollo en lo que no regule la Ley autonómica propia.

2. Texto Refundido de 1976 (supletorio para Baleares y directo para Ceuta y Melilla).

En definitiva, el Texto Refundido de la Ley General Estatal de Suelo se aplica en primer lugar a todas las Comunidades Autónomas, por encima incluso de su normativa propia, ya que su objetivo es garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, es decir, que no existan diferencias notables en los derechos y deberes de los propietarios de suelo por el simple hecho de que estos vivan en una u otra parte del territorio nacional. Esta competencia estatal para garantizar la regulación similar del ejercicio del derecho

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de propiedad urbana es resultado del pronunciamiento del Tribunal Constitucional en la ya reiterada Sentencia 61/1997, de 20 de marzo. También es deudora de dicha Sentencia la resurrección del Texto Refundido de 1976 como legislación estatal supletoria, al entender el Alto Tribunal que el Estado no puede disponer, ni siquiera con carácter supletorio de lo que no es su propia legislación desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Esta interpretación del artículo 149.3 de la Constitución le lleva al Tribunal Constitucional a declarar inconstitucional la disposición derogatoria del Texto Refundido de 1992 y a afirmar que el derecho estatal supletorio en la materia es el contenido en el Texto Refundido de 1976 por ser el Estado el competente en aquella época sobre la materia. La peculiar interpretación de la cláusula de supletoriedad, muy criticada por la Doctrina administrativista y que cierra el círculo abierto por el TC primero en la Sentencia 147/1991 y posteriormente en la Sentencia 118/1996, olvida varias cuestiones importantes. A saber: • La propia dicción literal del precepto que no deja lugar para la duda. • La situación de Ceuta y Melilla, donde el derecho estatal no es supletorio sino directamente aplicable al carecer ambas ciudades autónomas de capacidad legislativa propia. • La inocuidad del derecho estatal supletorio para aquellas Comunidades Autónomas que no quieran someterse a él, quienes lo tienen muy fácil, pues tan sólo tendrían que aprobar una normativa propia que desplazase a la estatal. En la actualidad, los problemas competenciales son muy intensos entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia urbanística, produciéndose graves problemas y descoordinaciones. La nueva Ley estatal de Suelo aprobada en mayo de 2007 y el modelo por el que apuesta, con continuación con la aprobación del Texto Refundido de junio de 2008 no parece que vaya a acabar con dichas disputas. De hecho, son varias las Comunidades que, como se ha señalado, han interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la norma de 2007 y algunas son las voces que ya han expresado sus dudas acerca del respeto del Texto Refundido de 20 de junio de 2008 con la distribución competencial que en la materia establece la Constitución y su intención de reproducir el recurso. Estamos a la espera, pues, del pronunciamiento por parte del Alto Tribunal, sin muchas esperanzas de que, dicho pronunciamiento, esta vez tampoco, pudiera

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poner fin a las heridas abiertas. Y es que la desconfianza y la deslealtad institucional son principios instalados y arraigados en la práctica urbanística de nuestros entes territoriales. Ni siquiera la solución apuntada por la Doctrina más reputada parece haber tenido el efecto balsámico que podría y debería haber causado, pues las Conferencias Sectoriales de suelo celebradas hasta la fecha no han pasado de meras declaraciones de intenciones traducidas a nivel legislativo en pequeños e insuficientes pasos hacia ninguna parte al no haber sido aceptados ni incorporados a sus respectivos ámbitos por todos los interlocutores con competencias para hacerlo.

3. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Entendemos por planeamiento urbanístico la primera fase de actuación de las Administraciones Públicas en orden a la construcción de la ciudad, que es el objetivo básico que ya hemos puesto de manifiesto que persigue el urbanismo. En esta fase, como ya hemos comentado, se podría decir que se dibuja la ciudad. Es una fase muy importante, ya que en ella se deciden cuestiones esenciales para el futuro de la ciudad, tales como por dónde se pretende ampliarla, cómo se va a llevar a cabo esa ampliación, si hay que rehabilitar determinadas zonas ya consolidadas por la edificación o no. El planeamiento urbanístico lo podemos desglosar en dos grandes bloques: • Planeamiento primario. • Planeamiento de desarrollo.

3.1. PLANEAMIENTO PRIMARIO El planeamiento primario hace referencia a dos tipos de planes: el Plan General de Ordenación Urbana y el Plan de Sectorización (la denominación de este último depende de la regulación autonómica. La mayoría de las Comunidades Autónomas lo denominan de esta manera).

3.1.1. El Plan General de Ordenación Urbana Es sin duda el instrumento de planeamiento más importante de todos. Es el que condiciona en buena medida todo el planeamiento de desarrollo y el que decide todas las cuestiones importantes que afectarán desde el punto de vista urbanístico a la ciudad en los próximos años. El Plan General (en adelante PGOU) puede entrar a regular cualquier cuestión urbanística. Sólo está limitado por el respeto a la Ley urbanística aplicable en cada caso, que será la Ley estatal general y la Ley autonómica de que se trate. Si no existe Ley autonómica, como sabemos, se aplicaría supletoriamente la Ley estatal específica, que sería el Texto Refundido de 1976. La sumisión del PGOU a la

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Ley se debe a su verdadera naturaleza reglamentaria. El PGOU es un reglamento y, por ello, en virtud de la aplicación del principio de jerarquía normativa, prevalece la Ley sobre él. La misión más importante que cumple el PGOU es la clasificación del suelo. En la actualidad, la clasificación del suelo en nuestro ordenamiento urbanístico conoce una división tripartita. Así, podemos encontrarnos con suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable. Esta clasificación es esencial, ya que de ella se hacen depender los derechos y deberes que tienen los propietarios en cada tipo de suelo. La aprobación del PGOU corresponde a los Ayuntamientos. No obstante, la mayoría de las legislaciones autonómicas regulan que la aprobación definitiva de los PGOU quede en sus propias manos como fórmula de control de un instrumento tan importante y para que no se produzcan episodios tan burdos como los vividos recientemente respecto a algunos municipios en los que se practica un urbanismo de jungla. Podemos reflejar las fases de aprobación del PGOU en el siguiente cuadro: Comunidades Autónomas con competencia para aprobación deﬁnitiva de PGOU

Comunidades Autónomas en las que la competencia deﬁnitiva para aprobar el PGOU es de sus Municipios

1. Aprobación inicial del Pleno.

2. Trámite de Información Pública

3. Resolución de alegaciones formuladas por los particulares en el Trámite de Información Pública

4. Aprobación provisional por el Pleno

4. Aprobación deﬁnitiva por el Pleno

5. Aprobación deﬁnitiva por la CA

El poder que tiene la Administración municipal y, subsidiariamente, autonómica para decidir sobre la cuestión más importante del PGOU, como es la clasificación del suelo es enorme. No obstante, como consecuencia de una continua, contundente y acertada depuración jurisprudencial, las potestades discrecionales de la Administración a la hora de clasificar suelo se han ido limitando y los tribunales recuerdan constantemente a la Administración que no puede incurrir en arbitrariedades a la hora de clasificar el suelo, teniendo que motivar de manera cada vez más estricta este tipo de actuaciones.

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La intensidad regulatoria del PGOU es distinta dependiendo de cada tipo de suelo. Así, sobre el suelo urbano el PGOU lo regula prácticamente todo, ya que es más fácil saber desde ese momento de aprobación del PGOU lo que se quiere hacer cuando lo que está ya hecho es muy visible, es decir, cuando existe una edificación ya consolidada que vemos con nuestros propios ojos. Por consiguiente, sobre este suelo el PGOU regula las determinaciones estructurantes (clasificación de suelo) y las pormenorizadas (calificación de usos, edificabilidad, etcétera). El suelo urbano suele dividirse, y digo suele porque hay que atender en este punto a la veleidad del legislador autonómico, en suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado. La diferencia atiende al distinto grado de consolidación de la urbanización y de la edificación. Mientras en el primero, el consolidado, la urbanización está prácticamente acabada y lista para la edificación y las parcelas reúnen la condición de solar, en el segundo, en cambio, se requiere la realización de determinadas actividades para completar la urbanización (conexión con redes, acometida de agua o remate de aceras) y que dichas parcelas reúnan la condición de solar. La intensidad del PGOU sobre ambos tipos de suelo es muy grande, aunque, eventualmente, sobre el suelo no consolidado puede ser mayor para decidir qué hacer con dicho suelo en orden a su incorporación definitiva a la trama urbana y que no queden, por así decirlo, huecos vacíos sin urbanizar, lo cual no significa que sobre dicho suelo se tengan que hacer siempre casas. Se puede decidir hacer allí un parque, un centro dotacional público (por ejemplo un colegio) o destinarlo a cualquier otro uso diferente al residencial en atención a las necesidades de la zona donde se ubica. Este tipo de decisiones sobre el suelo urbano no consolidado se llevan a cabo, normalmente, a través de lo que se denominan actuaciones asistemáticas (porque no se desarrollan sobre un ámbito espacial delimitado, sino que tienen por objeto una parcela o terreno muy concreto y reducido). También se puede actuar sobre este suelo a través de actuaciones sistemáticas cuando hay muchos huecos relativamente juntos por ser una zona algo deprimida y se insertan todos los huecos en una misma actuación dotada de coherencia interna y más amplia y general. Sobre el suelo urbanizable, el PGOU establece las cuestiones esenciales, pero tiene menos intensidad que sobre el suelo urbano. Aquí, el suelo se divide en sectorizado y no sectorizado en algunas

ANTONIO JESÚS ALONSO TIMÓN

Comunidades Autónomas u ordenado pormenorizadamente o no ordenado en otras. Esta división es la heredera, con algún matiz importante, de aquella que distinguía en el ámbito estatal entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado. Entonces, para programar el suelo urbanizable no programado se requería la aprobación de un Programa de Actuación Urbanística (PAU). Pues bien, esa distinción dejó de existir porque el Tribunal Constitucional afirmó en la citada Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, que esta distinción de categorías de suelo dentro del urbanizable era una cuestión estrictamente urbanística que correspondía regular a las Comunidades Autónomas y procedió así a anular los artículos 117 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que era donde se contenía la regulación de esta cuestión. Es por ello que, en la actualidad, tal distinción es regulada en las leyes urbanísticas autonómicas, que, en la mayoría de los casos, optan por esa denominación de suelo urbanizable sectorizado y no sectorizado o pormenorizado y no pormenorizado, como se ha apuntado. ¿Cuál es la diferencia entre ambos suelos? Muy simple: que esté dividido en sectores (con determinaciones pormenorizadas o de detalle todos ellos) para ser urbanizado y, posteriormente, edificado y dotado de infraestructuras y de centros dotacionales o no lo esté. El matiz que cabe hacer en la distinción entre los antiguos PAUS (Programas de Actuación Urbanística) y los actuales Planes de Sectorización es que éstos, a diferencia de aquellos, forman parte del planeamiento primario. Hay que tener en cuenta no obstante que la sectorización o pormenorización del suelo urbanizable la puede hacer directamente el PGOU o remitirla a una aprobación posterior por un Plan de Sectorización u otro instrumento similar de pormenorización que regule la legislación autonómica de que se trate. Lo normal es que el PGOU sectorice una parte y la otra la deje en manos de los futuros planes de sectorización a medida que sea necesario ir cogiendo suelo del término municipal. Para entender esto es necesario tener una visión del suelo urbanizable como si fuese una reserva de suelo para afrontar las necesidades de crecimiento futuras. Las necesidades que ya puedan ser determinadas en el momento de aprobación del PGOU se sectorizarán para que se incorpore dicho suelo al proceso urbanizador. El resto del suelo que no se necesite en ese momento se dejará en expectativa para que sea incorporado al proceso urbanizador en el futuro por otro instrumento de planeamiento, que es,

INTRODUCCIÓN AL DERECHO URBANÍSTICO

como se indica, el Plan de Sectorización u equivalente. La incidencia del PGOU sobre el suelo urbanizable sectorizado cuando es él mismo quien lo sectoriza o pormenoriza es mayor, obviamente. EL PGOU, cuando actúa de esa manera deja ese suelo listo para la aprobación del Plan Parcial que delimite con mayor detalle cada punto regulado en el PGOU. Por el contrario, la incidencia sobre el suelo urbanizable no sectorizado es menor, dejando en manos del Plan de Sectorización o instrumento autonómico equivalente el grueso de la regulación de los sectores futuros que se creen, insisto, en atención a necesidades futuras que en este momento no es posible determinar. Se puede decir para concluir que, a efectos jurídicos, el suelo urbanizable sectorizado o pormenorizado se asemeja al suelo urbano no consolidado y que los propietarios de aquel suelo ostentan unos derechos muy similares a los que tienen reconocidos los de este otro, mientras que el suelo urbanizable no sectorizado se asemeja, también a efectos jurídicos, al régimen previsto para el suelo no urbanizable ya que no ha sido incorporado todavía al proceso urbanizador y, por ende, los propietarios de dichos terrenos no tienen ningún derecho ni deber sobre el mismo más allá de la obligación de conservarlo conforme al destino marcado para ese suelo.

3.1.2. El Plan de Sectorización Como ya se ha estado comentando anteriormente, el Plan de Sectorización tiene como objetivo incorporar el suelo urbanizable no sectorizado al proceso urbanizador, delimitando los sectores y, en su caso, unidades de actuación sobre los que posteriormente se proyectará la urbanización. En este sentido, el Plan de Sectorización, al igual que el PGOU, establece todos los elementos esenciales para ese tipo de suelo, es decir, puede contener tanto determinaciones estructurantes como determinaciones pormenorizadas y sólo se encuentra limitado por lo que establezca para ese ámbito el PGOU. Por consiguiente, la labor fundamental del Plan de Sectorización es la de dividir en sectores el suelo urbanizable no sectorizado. Esa división en sectores tiene que tener en cuenta que los sectores sean lo suficientemente grandes como para poder llevar a cabo todas las operaciones propias de la gestión urbanística, sobre todo la equidistribución de los beneficios y de las cargas de la urbanización entre los propietarios afectados, sobre la que se hablará en el apartado correspondiente. Si un sector es lo suficientemente grande y heterogéneo en