Issuu

Estado de Derecho y reforma constitucional

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ESTADO DE DERECHO Y REFORMA CONSTITUCIONAL

IGNACIO GONZÁLEZ GARCÍA (Director) Mª PILAR GARCÍA ROCHA (Coordinadora)

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com “Proyecto financiado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a través de la convocatoria de Ayudas a Proyectos para la Generación de Nuevo Liderazgo Científico “Jóvenes Líderes en Investigación”, incluidas en el Programa Regional de Fomento de la Investigación Científica y Técnica (Plan de Actuación 2018) de la Fundación Séneca-Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia”.

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT HUMANIDADES C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-1495-2021 ISBN: 978-84-1378-706-0 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index. php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Contenido Presentación..................................................................................................... 11 Apuntes para una reforma constitucional mirando a Europa María Díaz Crego I. II. III.

Introducción................................................................................. 15 La reforma de la Constitución en clave europea: ¿una necesidad? . 19 La manifestación de la voluntad de participar en el proceso de integración europeo y sus límites: primer elemento de la reforma. 25 IV. El procedimiento para la manifestación de la voluntad de participar en el proceso de integración: segundo elemento de la reforma. 31 V. El papel del parlamento nacional en el proceso de integración europeo: tercer elemento de la reforma............................................. 49 VI. Conclusiones................................................................................. 60 VII. Bibliografía................................................................................... 62 Organismos internacionales y reformas institucionales de calado constitucional. El Greco y su potencial influencia en la promoción de la calidad democrática española Mario Hernández Ramos I. II.

Introducción y planteamiento....................................................... 67 El Consejo de Europa y su influencia en la calidad democrática de los poderes públicos. Una labor extra constitucional de calado constitucional................................................................................ 71 III. El grupo de Estados contra la corrupción (GRECO)..................... 76 IV. Las recomendaciones del GRECO sobre órganos constitucionales: parlamentarios y jueces................................................................. 84 V. La teórica influencia positiva del GRECO en la calidad de la democracia en España. ¿qué hay de la práctica?............................... 98 VI. A modo de conclusión................................................................... 102 VII. Bibliografía citada......................................................................... 103

Contenido

El refuerzo de la jurisdicción constitucional en España desde la perspectiva de la legitimidad de ejercicio Itziar Gómez Fernández I. II.

Algunas ideas introductorias y algunos conceptos básicos............. 105 Legitimación procesal y acceso a la jurisdicción constitucional: la preferencia por los legitimados institucionales.............................. 113 III. El acceso en condiciones de igualdad independientemente de los medios económicos disponibles: ampliación de acceso.................. 126 IV. Digitalización de la justicia constitucional: ampliación de acceso.. 133 V. Especial trascendencia sin rostro social: limitación de acceso a la jurisdicción................................................................................... 137 VI. Una jurisdicción constitucional cuestionada y que debe cuestionarse su alejamiento de la ciudadanía................................................. 142 VII. Bibliografía citada......................................................................... 149

De leyes desbocadas a leyes deslocalizadas: El Parlamento ante la externalización de la producción normativa Ángel Aday Jiménez Alemán I.

Introducción: la creciente complejidad de nuestro sistema de fuentes y la huida hacia los centros de producción normativa externos 153 II. El Estado constitucional y el principio democrático ante la profundización de la globalización jurídica.............................................. 156 III. Una incipiente respuesta: La constitucionalización del Derecho de las relaciones exteriores................................................................. 165 IV. La democratización del proceso de elaboración de los tratados internacionales. Problemas y posibles vías de avance....................... 173 V. Conclusiones................................................................................. 182 VI. Bibliografía citada......................................................................... 183

I. II.

La evolución de la forma de gobierno en Italia y España: ¿Una reforma constitucional implícita? Sabrina Ragone y Armando de Crescenzo Premisa......................................................................................... 189 La transformación más evidente: el desequilibrio a favor del Gobierno en el desempeño de la función normativa en momentos (rectius fases) de crisis................................................................... 192

Contenido

III.

El respeto de las limitaciones económicas europeas como un factor más en el cambio de la forma de gobierno.................................... 200 IV. Las últimas reformas constitucionales: ¿es el medio proporcionado al fin?............................................................................................ 204 V. Conclusión.................................................................................... 210 VI. Bibliografía citada......................................................................... 210

Una Constitución analógica ante el fenómeno digital Argelia Queralt Jiménez I. II. III. IV. V. VI. VII.

Una Constitución analógica ante el fenómeno digital.................... 217 Internet y el fenómeno digital........................................................ 220 El impacto en la democracia......................................................... 226 Internet, libertades comunicativas y Constitución......................... 239 El Tribunal Constitucional ante internet........................................ 248 Notas finales................................................................................. 261 Bibliografía citada......................................................................... 263

Las consecuencias sociales de la gran recesión. Un análisis político-constitucional con perspectiva de futuro Carmen Montesinos Padilla I. II. III. IV. V.

Crisis y Constitución. Las bridas europeas al modelo español de Constitución económica................................................................ 267 El derecho. La constitucionalización de la crisis............................ 280 El revés. La expulsión de la crisis como fundamento preferente de legitimidad constitucional............................................................. 287 ¿Control de la política o reforma de la Constitución? Apuntes para abordar una crisis socioeconómica inevitable................................ 293 Bibliografía citada......................................................................... 304

La supresión de la disposición transitoria cuarta de la Constitución Ignacio González García I. II.

La recurrente polémica sobre la derogación de la disposición transitoria cuarta: la posición de los actores políticos.......................... 309 La apariencia de vigencia de la disposición transitoria cuarta en su elaboración y desarrollo normativo............................................... 316

Contenido

III.

Los argumentos de la mayoría de la doctrina a favor de la vigencia de este precepto............................................................................. 322 IV. Por qué ya no es Derecho aplicable............................................... 330 V. ¿Y entonces…?.............................................................................. 340 VI. Bibliografía citada......................................................................... 341

La derogación del prescindibleartículo 153 de la Constitución Ignacio González García I. Introducción................................................................................. 345 II. Los controles del Estado sobre la actividad de las Comunidades Autónomas: naturaleza y tipos...................................................... 346 III. Los concretos mecanismos de control recogidos en este precepto . 349 IV. Un artículo innecesario e incompleto: las lógicas precauciones del constituyente que lo explican........................................................ 358 V. Corolario...................................................................................... 363 VI. Bibliografía citada......................................................................... 364

Reformar la Constitución Española en lectura única: ¿es siempre posible? Mª Pilar García Rocha I. II. III. IV.

Las reformas efectuadas en la Constitución Española................... 367 ¿Es legítimo acometer una reforma crucial de la constitución por el procedimiento de lectura única?................................................ 372 Propuesta de categorización.......................................................... 399 Bibliografía citada......................................................................... 403

Presentación Esta obra recoge varios de los resultados de investigación correspondientes al Proyecto 20639/JLI/18P financiado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a través de la convocatoria de Ayudas a Proyectos para la Generación de Nuevo Liderazgo Científico “Jóvenes Líderes en Investigación”, incluidas en el Programa Regional de Fomento de la Investigación Científica y Técnica (Plan de Actuación 2018) de la Fundación Séneca-Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia, del que el autor de estas líneas es Investigador Principal y en el que participan constitucionalistas de hasta ocho Universidades diferentes. Podría parecer al lector, a primera vista, que los objetos abordados no tienen conexión entre sí, más allá de ser piezas fundamentales a atender en un eventual escenario de futura reforma constitucional. Sin embargo, todos ellos están anudados por una idea común: la creciente huída de los poderes públicos de las exigencias propias del Estado de Derecho y, consecuentemente, de la propia Constitución. En la fase de investigación preliminar advertimos que existían muchos fenómenos de este tipo. Multitud de escenarios muy distintos donde los actores tendían a huir de la Constitución para afrontar nuevos retos (y también otros muy antiguos, pero todavía sin resolver) en lugar de plantear abierta y honestamente su reforma, lo que conecta en el contexto actual la reforma de la Constitución y la garantía del Estado de Derecho de modo casi inescindible. Lógicamente, no hemos podido abordarlos todos. Quedan pendientes para una nueva fase de la investigación el análisis de otros objetos que comparten la misma condición. Hemos seleccionado aquí los que hemos entendido más relevantes y de mayor actualidad, intentando cubrir la mayor parte de los sectores de la disciplina implicados. De este modo, encontrará el lector estudios referidos a: Apuntes para una reforma constitucional mirando a Europa: recoge concretas propuestas para mejorar el actual encaje constitucional de la participación de nuestro país en el proceso de integración europeo. Años después del informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional y reformados de forma sustantiva los Trata-

Presentación

dos constitutivos a través del Tratado de Lisboa procedía volver a reflexionar sobre las tales propuestas y actualizarlas teniendo en cuenta el avance del proyecto europeo. Organismos internacionales y reformas institucionales de calado constitucional. El GRECO y su potencial influencia en la promoción de la calidad democrática española: en un escenario de continuo socavamiento de la confianza ciudadana en las instituciones y depauperación permanente la calidad democrática de nuestro sistema, se analizan -con la vista puesta en una eventual reforma constitucional- las propuestas del GRECO relativas a la confianza en la independencia de los parlamentarios y ausencia de corrupción; y a la independencia e imparcialidad en los nombramientos de los jueces y magistrados, y su comportamiento conforme a unos estándares éticos. El refuerzo de la jurisdicción constitucional en España desde la perspectiva de la legitimidad de ejercicio: durante la última década la imagen del Tribunal Constitucional español de cara a la opinión pública y también a la opinión académica se ha ido deteriorando progresivamente. Pero un sistema constitucional no puede permitirse el lujo de que uno de los pilares fundamentales de ese sistema pierda su legitimidad sin responder ante ello, porque esa situación alimenta los discursos corrosivos contra el propio sistema. El trabajo aporta concretas propuestas para su reforzamiento. De leyes desbocadas a leyes deslocalizadas. El Parlamento ante la externalización de la producción normativa: se denuncia la aparente aceptación pacífica de la huida del Derecho Constitucional hacia el Derecho transnacional y hacia los centros externos de producción normativa. Se presta especial atención a determinados votos particulares de los fallos de nuestro Tribunal Constitucional que insisten en denunciar las inercias de las “concepciones decimonónicas” que conducen hacia un status quo insatisfactorio. La evolución de la forma de gobierno en Italia y España: ¿Una reforma constitucional implícita?: se aborda, desde una óptica comparada, las profundas torsiones sufridas en las formas de Gobierno de ambos países durante los años de la crisis económica, cuyos efectos se estaban difuminando, hasta la llegada de la pandemia de COVID-19. Se reflexiona acerca de hasta qué punto nos estamos acercando al fenómeno de la mutación constitucional.

Presentación

Una Constitución analógica ante el fenómeno digital: se analiza el impacto que para la Constitución y para su eventual reforma supone la super digitalización en la que vivimos inmersos ya varios lustros. Se detalla de qué modo la Constitución debe reconocer el fenómeno digital como realidad que afecta a las instituciones del Estado y a los derechos de los ciudadanos. Las consecuencias sociales de la gran recesión. Un análisis político-constitucional con perspectiva de futuro: la Gran Recesión y la forma de afrontarla nos han vuelto a situar ante la ya recurrente disyuntiva sobre la conveniencia o no de una reforma constitucional. Se estudian las alternativas al art. 135 CE; la constitucionalización de los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos; así como el alcance de la irreversibilidad de los derechos sociales. La supresión de la disposición transitoria cuarta de la Constitución y La derogación del prescindible artículo 153 de la Constitución: se aborda la necesidad de prescindir, por motivos diferentes, de dos preceptos constitucionales que carecen hoy de toda eficacia en nuestro sistema. La derogación del artículo 153 no sería más que depurar un precepto superfluo. En el caso de la disposición transitoria cuarta se justifica que cesó en su vigencia con la aprobación de la LORAFNA, su supresión expresa evitaría debates políticos estériles sobre su eventual aplicación. Reformar la Constitución Española en lectura única, ¿es siempre posible?: las dos reformas constitucionales habidas hasta la fecha, artículos 13 y 135, se han articulado a través del procedimiento legislativo abreviado en lectura única. Se analiza si es posible o no utilizar esta vía procedimental para la aprobación de reformas constitucionales y si, en caso afirmativo, se podría usar para cualquier tipo de reforma de la Constitución, independientemente de su contenido. Ignacio González García

Apuntes para una reforma constitucional mirando a Europa1 María Díaz Crego2

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN EN CLAVE EUROPEA: ¿UNA NECESIDAD? III. LA MANIFESTACIÓN DE LA VOLUNTAD DE PARTICIPAR EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEO Y SUS LÍMITES: PRIMER ELEMENTO DE LA REFORMA. IV. EL PROCEDIMIENTO PARA LA MANIFESTACIÓN DE LA VOLUNTAD DE PARTICIPAR EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN: SEGUNDO ELEMENTO DE LA REFORMA. 4.1. El procedimiento de ratificación de las reformas ordinarias de los Tratados. 4.2. El procedimiento de ratificación de las reformas simplificadas y especiales de los Tratados. V. EL PAPEL DEL PARLAMENTO NACIONAL EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEO: TERCER ELEMENTO DE LA REFORMA. 5.1. La participación del Parlamento español en la toma de decisiones a nivel europeo. 5.2. La participación del Parlamento español en la aplicación del Protocolo núm. 2: el control del respeto del principio de subsidiariedad. VI. CONCLUSIONES. VII. BIBLIOGRAFÍA

I. INTRODUCCIÓN La necesidad de reformar la constitución española para actualizar su texto y reflejar la relevancia que tiene nuestra pertenencia a los dos grandes proyectos europeos, la Unión Europea y el Consejo de Europa, tanto desde el punto de vista jurídico como social es ya un lugar 1

Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto “Reforma constitucional: dimensión institucional y territorial” (20639/JLI/18) financiado por la Fundación Séneca-Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia a través de la convocatoria Jóvenes Líderes en Investigación del Subprograma de Apoyo y Liderazgo Científico y la Transición a la Investigación Independiente (Programa Fomento de la Investigación Científica y Técnica 2018). La autora es personal del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (Policy Analyst), el servicio interno de investigación y think tank del Parlamento. El trabajo no expresa la opinión oficial del Parlamento Europeo, sino la personal de la autora. La autora es también Profesora Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Alcalá.

María Díaz Crego

común en la doctrina española3. Como es bien sabido, en la única ocasión en la que el ejecutivo nacional barajó seriamente realizar una reforma más o menos extensa de la Constitución (2004)4, más allá de las dos puntuales que se llevaron a cabo en 1992 y 20115, la agenda incluía una modificación en clave europea, que sólo se refería a la participación de España en la Unión Europea y no al Consejo de Europa. En este sentido, el entonces gobierno español de Rodríguez Zapatero consultó al Consejo de Estado tres cuestiones: cómo plasmar la

Entre los trabajos más relevantes sobre la cuestión, cabe citar: J. García Roca. Pautas para una reforma de la Constitución. Un informe para el debate, Aranzadi, Cizur Menor, 2014, pp. 29-37; VVAA. “Encuesta sobre la reforma constitucional”, Teoría y Realidad Constitucional, nº 29, 2012, pp. 41, 44, 46, 47; J. Tajadura Tejada. “Reforma constitucional e integración europea”, Claves de razón práctica, nº 216, 2011, pp. 20-28; E. Alberti Rovira. “La cláusula europea en la reforma de la Constitución española”, en J. Álvarez Junco y F. w Llorente. El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional: texto del informe y debates académicos, CEPC y Consejo de Estado, Madrid, 2006, pp. 457-482: C. Escobar Hernández. “La cláusula europea en la Constitución española: algunas reflexiones para una eventual reforma constitucional”, en J. Álvarez Junco y F. Rubio Llorente, op. cit, pp. 483-499; R. Alonso García. “Reforma constitucional: la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea”, en J. Álvarez Junco y F. Rubio Llorente, op. cit, pp. 557-561; A. Mangas Martin. “La reforma del art. 93 de la Constitución española”, en J. Álvarez Junco y F. Rubio Llorente, op. cit, pp. 533-556; P. Cruz Villalón. Hacia la europeización de la Constitución española. La adaptación de la Constitución española al marco constitucional de la Unión Europea. Fundación BBVA, Bilbao, 2006; N. García Gestoso. “Algunas consideraciones sobre la reforma de la Constitución española de 1978 derivadas de la integración europea”, Parlamento y Constitución (Anuario), nº. 8, 2004, pp. 101-136; J.F. López Aguilar. “La reforma de la Constitución: opciones constitucionales ante la ratificación de los Acuerdos de Maastricht”, Revista de derecho político, nº 36, 1992, pp. 439-457. Ver los elementos centrales cuya reforma barajó el ejecutivo en el Informe sobre modificaciones de la Constitución española del Consejo de Estado, febrero 2006, p. 47. La primera reforma que se refería solo al art. 13.2 CE se realizó el 28 de agosto de 1992 (BOE núm. 207, de 28 de agosto de 1992) y vino provocada por la Declaración del TC de 1 de julio de 1992 (DTC 1/1992, de julio), por la que se exigía la modificación de ese precepto para la ratificación del Tratado de la Unión Europea. La segunda reforma afectó únicamente al art. 135 CE y se produjo en medio de la crisis económica y financiera que comenzara en 2008 (BOE núm. 233, de 27 de septiembre de 2011). Para entender el contexto y las consecuencias de esta reforma, mucho más compleja, ver los trabajos incluidos en el monográfico sobre la reforma de la revista Teoría y Realidad Constitucional, nº 29, 2012.

Apuntes para una reforma constitucional mirando a Europa

voluntad del pueblo español de participar en el proceso de integración europeo, qué cláusula de integración del Derecho de la Unión Europea en el sistema de fuentes procedía incorporar y qué procedimiento específico de ratificación de los Tratados de la Unión cabía prever, incluyendo eventuales límites a ese proceso de integración6. El Informe del Consejo de Estado planteó la oportunidad de modificar el Preámbulo de la Constitución española para poner de manifiesto la voluntad del pueblo español de participar en el proceso de integración, e introducir un nuevo Título en el texto constitucional (que podría ser el VII bis o el VIII bis) específicamente dedicado a la integración en la Unión Europea, en el que se reiteraría esa voluntad de participación en la construcción de Europa, se recogerían los límites constitucionales al proceso de integración (con remisión al Título Preliminar), el procedimiento para ratificar los Tratados constitutivos (mayoría absoluta en ambas Cámaras y, si no se alcanzase en el Senado, 3/5 en el Congreso) y se reconocería expresamente la validez y eficacia interna de las normas de la Unión conforme a los principios establecidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, siempre que respetasen los límites constitucionales al proceso introducidos en el texto constitucional7. La propuesta indicaba también qué otros tres aspectos habían de ser abordados al hilo de una eventual reforma constitucional, en concreto, la participación de las Comunidades Autónomas en la toma de decisiones a nivel europeo, el papel institucional del Parlamento frente al Gobierno en ese proceso de toma de decisiones, y la modificación en la atribución de funciones del Tribunal Constitucional y los tribunales ordinarios operada como consecuencia de la integración de España en la Unión. El Consejo de Estado analizaba estas cuestiones como cuestiones conexas, pero sin formalizar una propuesta de reforma constitucional que las incluyera, quizás dado el limitado alcance de las preguntas formuladas por el gobierno8.

7 8

Consejo de Estado. Informe sobre modificaciones de la Constitución española, febrero 2006, p. 47 Ibid, pp. 106-107. Ibid, pp. 107-128.

María Díaz Crego

Transcurridos varios años desde que el Consejo de Estado formulara su propuesta y tras la entrada en vigor de la reforma de los Tratados constitutivos operada por el Tratado de Lisboa (2009) parece necesaria una nueva reflexión al respecto de esta cuestión. Evidentemente, este trabajo no podrá agotar todos los aspectos que tal reforma debería abordar. En mi opinión, tal reforma no podría de hecho reducirse a una sola cláusula europea, sino a una reforma más sustantiva de la Constitución que tuviera en cuenta las transformaciones profundas que el proyecto europeo (o mejor, los proyectos europeos) han supuesto para nuestro Estado. En esa lógica, entiendo que varios preceptos constitucionales deberían acomodarse a la realidad que hoy supone nuestra pertenencia a la Unión (el Preámbulo, para recoger la voluntad de España de participar en la construcción de una Europea unida y solidaria; el Título Preliminar, para hacer constar nuestra pertenencia a la UE y recoger quizás los objetivos fundamentales de ese proyecto; el art. 13 CE para dar cuenta de la existencia de una ciudadanía de la UE, que transforma radicalmente la dicotomía nacional/extranjero, atribuyendo derechos concretos, inclusive políticos, a todos los ciudadanos de la UE; etc.) y al Consejo de Europa (especialmente, el Título I para acomodar algunos de nuestros derechos fundamentales a los reconocidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta Social Europea). Dada la imposibilidad de abordar todos los aspectos que se consideran necesarios, este trabajo adoptará una postura de mínimos, reflexionando sobre algunos de los aspectos más relevantes que habría de tener en cuenta tal reforma constitucional desde la perspectiva de nuestra participación en la Unión Europea, véase, el procedimiento de ratificación de los tratados de la Unión, la forma de articular las relaciones entre el Derecho de la Unión y el interno, la extensión de los límites constitucionales al proceso de integración y la participación del Parlamento español en la toma de decisiones a nivel europeo. No se tratará en detalle, aunque sí se harán algunas reflexiones al respecto, la participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de construcción europea y ello en tanto las propuestas de reforma constitucional en ese sentido habrían de depender - a mi entender- del contenido de una eventual reforma del Título VIII de la Constitución. No obstante, se observará al hilo de estos apuntes que esta autora privilegiaría la participación de las Comunidades Autó-

Apuntes para una reforma constitucional mirando a Europa

nomas en asuntos europeos a través del Senado, siempre que éste representara de forma adecuada los intereses autonómicos. Otras cuestiones también relevantes, como podrían ser la adecuación de nuestro catálogo de derechos a la Carta de derechos fundamentales de la UE, el reflejo de las modificaciones en las competencias de nuestro poder judicial/ Tribunal Constitucional, o la articulación de nuestro modelo de gobernanza económica y el europeo, quedan en el tintero. Igualmente quedan en el tintero eventuales reflexiones sobre la posibilidad de reformar nuestra Constitución para acomodarla a los desafíos que plantea nuestra participación en el Consejo de Europa. Los aspectos cuyo estudio se abordará se analizarán desde una perspectiva comparada, teniendo en cuenta que cada vez más de nuestros socios europeos han modificado sus textos constitucionales para hacer mención expresa a su participación en la UE. El análisis se centrará, en todo caso, en las modificaciones introducidas de forma expresa en el texto constitucional de cada Estado y no tanto en la evolución de la interpretación del texto constitucional. A pesar de que es evidente que se han producido cambios o mutaciones constitucionales implícitas bien como consecuencia de la interpretación realizada por los tribunales constitucionales o supremos de los Estados o por otros mecanismos y que algunos estudios defienden que esos cambios implícitos son las más habituales en los Estados miembros9, el interés de este trabajo es delimitar los elementos claves a tener en cuenta para reformar el texto constitucional español en clave europea y, de ahí que el análisis se centre en las reformas expresamente incluidas en el texto constitucional de cada Estado miembro.

II. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN EN CLAVE EUROPEA: ¿UNA NECESIDAD? La primera cuestión a determinar desde el punto de vista de una eventual reforma constitucional en clave europea es si procede tal reforma, tal y como de hecho planteó el gobierno español en 2004,

C. Karlsson. ”Comparing Constitutional Change in European Union Member States: In Search of a Theory”, Journal of Common Market Studies, Volume 52, nº 3. pp. 566–581.

María Díaz Crego

o si hablamos de una necesidad. Como es bien sabido, el actual art. 93 de la Constitución (CE) viene sirviendo de base para nuestra participación en la UE desde 1986, de modo que la perentoriedad de tal cambio podría cuestionarse. Sin embargo, entiendo que varias razones hacen tal reforma más que aconsejable. En primer lugar, es evidente que la participación en el proyecto europeo ha transformado radicalmente el sentido de buena parte de los preceptos de nuestra Constitución sin que el texto constitucional recoja esas transformaciones. Esas alteraciones han afectado a la distribución horizontal de poderes a nivel estatal (especialmente entre el ejecutivo y el legislativo nacional), pero también a la distribución vertical de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. Sin ánimos de exhaustividad, podría reseñarse, por ejemplo, que el sentido del art. 66.2 CE, que atribuye a las Cortes Generales las funciones legislativas, de aprobación del presupuesto y de control al gobierno, difícilmente puede encajarse con la realidad actual de nuestro Estado, en el que el presupuesto es verificado por la UE antes de ser presentado por el gobierno a las Cortes y en el que numerosas materias son objeto de regulación directamente a través de actos de la UE, en cuya tramitación la intervención de las Cortes es testimonial (Protocolo núm. 2, principio de subsidiariedad) mientras que la del ejecutivo es notable al sustanciarse a través del Consejo de la UE, co-legislador con el Parlamento Europeo en sede europea10. Lo mismo cabe afirmar en relación con la distribución de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado, en la medida en que parte de las competencias transferidas a la UE son, de hecho, competencias autonómicas, lo que ha supuesto el consecuente acre-

Entre otros, ver: M. Delgado-Iribarren G.ª-Campero. “El Parlamento Español en la Unión Europea (1985-2015). Evolución y perspectivas”, en E. Nasarre Goicoechea y F. Aldecoa Luzárraga, Treinta años de España en la Unión Europea. El camino de un proyecto histórico, Marcial Pons, 2015, pp. 179-196; J. A. Camisón Yagüe. La participación directa e indirecta de los parlamentos nacionales en los asuntos de la Unión Europea, Secretaría General del Senado, Madrid, 2010; E. Albertí Rovira y E. Roig Molés, “El nuevo papel de los Parlamentos nacionales entre Derecho Constitucional nacional y Derecho Constitucional europeo”, en M. Cartabia, B. de Witte y P. Pérez Tremps (eds.), Constitución Europea y constituciones nacionales. Tirant lo Blanch, Valencia, 2005; C. Storini, Parlamentos nacionales y Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005.