DERECHOS FUNDAMENTALES, DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO EN MATERIA ELECTORAL
FERNANDO SILVA GARCÍA
Ciudad de México, 2016
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A Vanessa, Juan Fernando, Ana Carolina y MarĂa Valentina, por los momentos en Diagonal Mar.
I. INTRODUCCIÓN La transición democrática en México: CONTEXTO HISTÓRICO Y TRANSFORMACIONES NORMATIVAS Parte importante de la doctrina académica ha destacado que la democracia no es una estación terminal. A pesar de la gran cantidad de reformas constitucionales y legales, la democracia en México presenta todavía diversos obstáculos jurídicos, políticos, económicos, sociales y culturales.1 La llamada transición democrática en México hace referencia a la evolución paulatina de nuestro régimen de gobierno, que durante más de siete décadas fue calificado como un sistema presidencialista autoritario.2 El progreso gradual hacia un sistema democrático se produjo y continúa construyéndose a partir de diversos acontecimientos históricos y movilizaciones sociales que han 1
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Woldenberg afirma que la democracia no es una estación terminal. La etapa constructiva parece haber llegado a su límite y, lo que resulta más preocupante, empieza a ser substituida por su contraria, una espiral destructiva. La desaparición paulatina pero sistemática de los programas del debate informado, y su substitución por una rijosidad permanente y de bajo nivel, la descalificación del contrario no es más el de la lucha ideológica o política, sino el de la acusación de corrupción. Ver Woldenberg, José. Después de la transición. Gobernabilidad, espacio público y derechos. Ediciones Cal y Arena, México, 2006, p. 140. Véase Cosío Villegas, Daniel. La crisis de México. México: Gobierno del Distrito Federal, 2002 (publicado por primera vez en Cuadernos Americanos. Año VI, 6 de marzo 1947). Meyer, Lorenzo. Liberalismo Autoritario. Las Contradicciones del Sistema Político Mexicano. México: Océano, 1995, p. 15-28. Afirmaciones de ese tipo encuentran unanimidad en los intelectuales mexicanos, con independencia de su ideología (recuérdese que tanto los partidos de derecha como de izquierda, en sus respectivos tiempos, fueron excluidos del poder). Véase, en general, Carpizo, Jorge. El Presidencialismo Mexicano. México: Siglo Veintiuno Editores, 1998. González Cosío, Arturo. Notas para un estudio sobre el estado mexicano, en México: cuatro ensayos de sociología política. México: UNAM, 1972. p. 139. Moreno, Daniel. Derecho constitucional mexicano. México: Pax-México, 1972, p 402-403. Loewenstein, Karl. La “presidencia” fuera de los Estados Unidos. Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, año II, núm. 5, México: UNAM, México, 1949. Véase Krauze, Enrique. La Presidencia Imperial. México: Tusquets, 1997. Zaid, Gabriel. Cacicazgos sectoriales. Reforma. 31 de agosto de 2008.
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actualizado la necesidad de cambios políticos y normativos tendentes a consolidar un sistema de elecciones genuino y auténtico.3 Es así que la transición democrática de México no ha sido lineal. En ocasiones, la transformación ha ido generándose dos pasos hacia adelante y uno hacia atrás, en otros momentos en forma tímida y “gallo-gallina”. Como veremos, durante la transición es posible apreciar una “inercia hegemónica” del partido oficial y del presidencialismo que se manifiesta en las reformas de una manera muy especial. Mientras el partido estatal y el presidencialismo (casi siempre con mayoría absoluta en los órganos decisorios) comenzaron a otorgar concesiones light a la oposición y a la democracia, al mismo tiempo las reformas que fueron aprobándose contenían regresiones y diseños normativos (en sectores útiles para el partido oficial) con una tendencia dirigida a mantener su hegemonía en forma suficiente y sostenible en la medida de lo posible. No obstante, la incorporación, cada vez mayor, de diversas normas y prácticas tendentes a garantizar la democracia ha ido en forma progresiva rodeando e influyendo a los actores políticos y jurídicos de manera que la hegemonía ha comenzado, por un lado, a desmoronarse (en atención a las reformas democráticas que sí logran aprobarse), por otro lado, a desautorizarse y a deslegitimarse mediante su confrontación con los nuevos estándares constitucionales ya incorporados. De manera que inclusive el partido oficial y el presidencialismo en forma paulatina se han visto orillados en cierta medida a encontrar una justificación normativa de sus prácticas y posicionamientos (incluso de aquellos con tendencias autoritarias) en los nuevos estándares jurídicos contenidos en las reformas constitucionales y legales. Vamos a realizar un breve esquema cronológico haciendo notar los fenómenos apuntados, mediante la exposición de algunos de los más importantes hechos históricos enlazados con sus consecuentes transformaciones jurídicas, para lo cual acudiremos a las aportaciones que han analizado Woldenberg y Lorenzo Meyer, principalmente, a partir de sus respectivas especialidades en la ciencia política y en historia de México, toda vez que tales acontecimientos históricos nos van a
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Cossío Díaz, José Ramón. Cambio social y cambio jurídico. México: ITAM, 2001, p. 66.
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permitir tener una noción de la situación política y jurídica del país desde 1968, que hará posible valorar la relevancia de la evolución jurídico constitucional del pluralismo democrático y de la eficacia de los derechos fundamentales de participación democrática que serán desarrollados posteriormente a la luz de las reformas constitucionales y de la jurisprudencia electoral que las han dotado de contenido concreto.
1. Reforma de 1977: Reconocimiento formal de los partidos de oposición La crisis política del presidencialismo en 1968 se ha considerado como un punto de inflexión, que dio inicio a una movilización independiente antiautoritaria que desde algunos sectores de la sociedad puso en duda la legitimidad del orden existente. Tlatelolco –se apunta- se convirtió en un punto de referencia: un antes y un después político en México.4 Podría pensarse que la respuesta de la sociedad civil movilizada vino a recordarnos, por un lado, que las decisiones gubernamentales no estaban respaldadas por toda la comunidad que se concebía como un bloque de apoyo uniforme y, por otro lado, que la legitimidad de los gobiernos se obtiene de la sociedad del momento histórico presente y no del ideario revolucionario del pasado, y menos de los resultados de un sistema electoral administrado por el partido oficial. Se ha estudiado que junto a la aparición de una sociedad civil movilizada disidente, la situación económica comenzó también a deslegitimar al sistema de gobierno. De 1970 a 1976, el gobierno de Luis Echeverría en forma gradual se vio obligado a llevar a cabo una devaluación del 40% del peso en relación al dólar. En 1976 México estaba inmerso en una profunda crisis económica5 y en ese contexto
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Gustavo Díaz Ordaz intentó justificar los problemas como una conspiración del comunismo internacional. Sin embargo, el análisis frio de los servicios de inteligencia política de la gran potencia concluyó algo muy distinto: que las causas fundamentales de lo sucedido tres meses atrás en la Ciudad de México eran internas. Meyer, Lorenzo. Liberalismo autoritario…op. cit., p. 13-15. Véase Gollás, Manuel. México, crecimiento con desigualdad y pobreza. México: COLMEX, 2003. Disponible en http://cee.colmex.mx/documentos/documen-
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de malestar se puso de manifiesto la ausencia de opciones políticas para afrontar dichos problemas, lo que generó que el sistema electoral comenzara a concebirse como una mera formalidad ilusoria que lejos de implicar una verdadera contienda plural implicaba más bien la existencia de un solo elector (el Presidente) y de una sola persona como candidato para “elegir” (el destapado). Sobre el tema, se ha dicho que José López Portillo sabía que sería el próximo Presidente desde antes de la elección, según narró en su obra6, ya que el único adversario era el PCM que carecía de registro legal, siendo que la organización de los comicios corría a cargo, además, de la Comisión Federal Electoral encabezada por el Secretario de Gobernación, dependiente del propio Presidente. Los diputados y senadores (en donde reinaba la mayoría absoluta del partido hegemónico) calificaban su propia elección y los diputados la del Presidente; lógicamente no existía la necesidad de un sistema de financiamiento, ni regulación de acceso a los medios de comunicación.7 México vivió en 1976 una elección presidencial sin competencia o de candidato único, lo que reavivó algunos conflictos sociales y políticos en reclamo de un país democrático. Como resultado de las “elecciones” presidenciales sin oposición, el 1 de abril de 1977 el Secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, pronunció un importante discurso en el que reconoció que: “Mayorías y minorías constituyen el todo nacional, y el respeto entre ellas, su convivencia pacífica dentro de la ley, es base firme del desarrollo, del imperio de las libertades y de la posibilidad del progreso social”.8 Dicho discurso se ha concebido como el antecedente de la reforma constitucional de 19779 en materia político-electoral en cuya elaboración se permitió escuchar a los miembros de la oposición y a académicos. A partir de dicha reforma constitucional se reconoce a los
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tos-de-trabajo/2003/dt20033.pdf Véase López Portillo, José. Mis tiempos, México: Fernández Editores. Woldenberg, José. Historia mínima de la transición democrática en México, México: COLMEX, 2012, p. 20-21. Idem y Cossío Díaz, José Ramón. Cambio social y… op. cit., p. 32. DOF 06 diciembre 1977. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_086_06dic77_ima.pdf
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partidos políticos como entidades de interés público y se refuerza el sistema de representación proporcional (previamente introducido en forma tímida en 1963)10, de modo que la composición de la Cámara de Diputados quedó en 400 diputados: 300 de mayoría relativa y 100 de representación proporcional: “En español eso quería decir que por lo menos 25% de los escaños en la Cámara de Diputados sería ocupado por los partidos opositores”.11 Esta reforma es fundamental, toda vez que el partido hegemónico, el presidencialismo y el sistema electoral basado en el principio de mayoría, generaban la inoperancia de los partidos de oposición, la inexistencia de “elecciones genuinas” en nuestro país y, en consecuencia, la ineficacia del derecho fundamental a votar y ser votado, habida cuenta que antes de la contienda ya se encontraba predeterminado el candidato ganador definido por un elector único (el Presidente de la República), lo que implicaba el riesgo de que la comunidad internacional calificara a México como sistema autoritario. También se emitió la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales12, cuya principal aportación fue permitir el ingreso a la vida institucional de fuerzas políticas “no incluidas” y propiciar su representación en los órganos legislativos –ya fuera bajo la figura de registro condicionado o definitivo- en igualdad de condiciones. La Ley modificó la integración de la Comisión Federal Electoral (órgano encargado de calificar las elecciones); sin embargo, la inercia hegemónica no hizo concesiones en este aspecto y quedó conformada por el Secretario de Gobernación, un representante de cada una de las cámaras legislativas, un representante de cada partido político con registro y un notario público. En forma prácticamente simbólica, la reforma a la Constitución en materia político-electoral creó el ya desaparecido recurso de reclamación ante la SCJN por resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados.13
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En 1963 se estableció por primera vez un correctivo al sistema mayoritario que consistió en otorgar cinco escaños al partido que a nivel nacional obtuviera al menos el 2.5% de la votación nacional. 11 Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 30. 12 DOF 27 diciembre 1977. Disponible en http://dof.gob.mx/index.php?year=1977&month=12&day=30 13 Por ejemplo, la reforma a la Constitución en materia político-electoral que creó
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El año de 1977 se ha señalado como el inicio del largo recorrido de la transición democrática en nuestro país. El PRI era hegemónico, la regulación era pobre, no existía financiamiento público a los partidos (era notorio que los recursos fluían sin control hacia el partido oficial14); y no había regulación sobre el acceso a medios de comunicación.15 Así las cosas, la diferencia entre el partido oficial y la oposición era abismal. El 1 de julio de 1979 la elección dio como resultado para el PRI 69.71%, al PAN 10.79%, y al PCM 5.05% de las votaciones. Los 6 partidos de oposición tendrían, en conjunto, 104 diputados y el PRI 296. Pluralidad formal solamente, ya que un solo partido podía por sí mismo legislar y reformar la Constitución a modo.16 De cerca 2500 municipios, sólo cuatro eran gobernados por partidos de oposición. Hasta aquí podemos señalar que de un sistema presidencialista de partido hegemónico se transita a un sistema presidencialista acompañado de un pluralismo democrático formal y marginado. Con el Presidente José López Portillo en el poder la situación económica parecía mejorar con el aumento del precio del petróleo en el mercado mundial (de 14.30 dólares por barril en 1979 a 33.60 dólares en 1981) y el anuncio del descubrimiento de nuevas y grandes reservas de hidrocarburos en el sureste mexicano. Sin embargo, en 1981 el aumento en la producción petrolera mundial y las políticas de ahorro de energéticos de los grandes consumidores hicieron bajar drásticamente los precios del crudo, lo que generó una fuga de capitales de México y que la inflación se disparara hasta llegar al 100 por ciento. La nueva situación dejó a México con una enorme deuda externa que, entre 1972 y 1982, creció de 20 mil a 90 mil millones de dólares. La crisis económica de 1982 significó una nueva e importante merma de la legitimidad del régimen político, pues la capacidad de gestión de la clase gobernante en su conjunto había sido desacreditada.17
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el ya desaparecido recurso de reclamación ante la SCJN por resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. DOF 06 diciembre 1977. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_086_ 06dic77_ima.pdf Véase Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 21-22. Ibídem, p. 24. Ibídem, p. 33. Véase Meyer, Lorenzo. Liberalismo autoritario…, op. cit..., p. 16-19.
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2. Reforma de 1986/87: Ampliación de plurinominales y creación del Tribunal Contencioso Electoral En 1982 el incipiente pluralismo democrático generó que las condiciones asimétricas de la competencia resultaran todavía autoevidentes. La infraestructura electoral se construye por la Secretaría de Gobernación dependiente del Presidente de la República. El PRI concentraba el dinero, controlaba los medios masivos de comunicación, de manera que a pesar de la crisis económica en las elecciones de ese año Miguel de la Madrid obtuvo 68.43% del total de votos. En la Cámara de Diputados con 69.26% de la votación, el PRI ganó 299 distritos de los 300, y en el Senado con 64.99% alcanzó 64 de 64, es decir, el 100% de los escaños; la Cámara de Diputados con la aplicación del principio de proporcionalidad se integró de la siguiente forma: PRI, 299, PAN, 51, PSUM, 17, PDM 12, PST, 11, PPS 10.18 En 1982 la Comisión Federal Electoral presidida por el Secretario de Gobernación continúa siendo el órgano competente para organizar las elecciones. No existía todavía tribunal para revisar los resultados; los inconformes debían acudir a la propia Comisión Federal Electoral. Los diputados y senadores prácticamente son los encargados de calificar su propia elección, y el Colegio Electoral de los diputados era el encargado de revisar la elección presidencial. El grupo político encabezado por Miguel de la Madrid (19821988) se hizo cargo de sortear una crisis económica y se encontró muy pronto con las consecuencias políticas de la disminución en sus reservas de legitimidad. A partir de 1982, el PIB per cápita creció a una tasa del 0.1% anual y el salario mínimo retrocedió en un 33% entre 1990 y 2000; entre 40% y 60% de los mexicanos caían en situación de pobreza.19 Los procesos electorales de 1983 y de 1985 tuvieron resultados similares, con pocos avances del PAN como oposición.20 La hegemonía 18
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Véase Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 35-37. Véase Meyer, Lorenzo. Liberalismo autoritario… op. cit.., p. 25-26. En 1983 destacaron dos procesos electorales. En Durango y Chihuahua el PAN no sólo ganó las capitales de los Estados, sino 7 ciudades. En la Cámara de Diputados el PRI obtuvo 289 diputados, PAN 41, PSUM 12, PDM 12, PST 12, PPS
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del PRI comenzó a perder fuerza, a pesar de que los dados todavía estaban cargados. La oposición comenzó a reclamar fraudes electorales, como en Chihuahua en 1986, apoyada tanto por movimientos estudiantiles como por la clase empresarial desde posiciones de derecha que tenían amplio respaldo en el sistema internacional.21 El llamado fraude en Chihuahua en 1986 y la movilización política y social que produjo sentaron las bases para continuar en el camino de las reformas electorales.22 Sin embargo, como apuntamos, la inercia de la hegemonía siempre tiende a su conservación. La mayoría del PRI en los centros decisorios generaba que realizaran algunas concesiones formales y que continuaran legislando figuras idóneas para mantener el control del poder. En ese contexto de movilizaciones frente a importantes resultados electorales, la reforma diseñada en 1986 introdujo una ampliación del número de representantes plurinominales de 100 a 200. Empero, se estableció también que si ningún partido obtenía 50% más uno en votación, aquel que obtuviera la mayoría relativa de votos tendría asegurada la mayoría absoluta de los escaños, lo que se llamó “cláusula de gobernabilidad”, que más bien venía a significar una figura antidemocrática que garantizaba a través de una ficción normativa el control de la toma de decisiones relevantes sin que ese aumento virtual de representatividad encontrara un respaldo electoral efectivo. La Comisión Federal Electoral se reforma de manera poco significativa pues aparece integrada todavía por el Secretario de Gobernación, que era su presidente, un senador, un diputado y representantes de los partidos políticos inexplicablemente según el porcentaje de votos que cada uno de ellos hubiese obtenido en la última elección federal. Es decir, con la reforma de 1986 todavía no se quiso dar cuenta de
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11, PARM 11, PRT 6, PMT 6%. Véase Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 41-43. Véase Meyer, Lorenzo. Liberalismo autoritario … op. cit., p. 23-24. El PAN postuló a Francisco Barrio, que había sido presidente municipal de Ciudad Juárez, y el PRI a Fernando Baeza, de Delicias. El 6 de julio, según el testimonio de Luis H. Álvarez, el fraude fue de grandes magnitudes, violencia en las casillas, urnas “embarazadas”, operación “ratón loco”; Chihuahua fue documentada por el New York Times, pero el gobierno no se movió, las oposiciones demandaban nuevas reformas capaces de ofrecer garantías de imparcialidad y transparencia. Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 44-45.
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la necesidad de un órgano autónomo para calificar las elecciones, ya que toda la organización de los comicios se teje desde Gobernación.23 Lo que debía ser un órgano autónomo e independiente de los contendientes electorales para calificar las elecciones, se estructura irónicamente a partir de porcentajes de votación que precisamente garantizaba a los ganadores la convalidación de su propio triunfo electoral. La reforma diseñada en 1986 introdujo al Tribunal de lo Contencioso Electoral con la emisión del Código Federal Electoral24, aunque con facultades bastante disminuidas, pues los Colegios Electorales son la última instancia en la calificación de las elecciones. En otro sentido, un hecho relevante de la oposición en México se da en 1987 cuando militantes destacados del PRI, encabezados por Cuauhtémoc Cárdenas abandonaron el partido y conformaron el Frente Democrático Nacional que quedó integrado por diversos partidos (PARM, PPS, PFCRN), y el 21 de octubre de 1988, Cárdenas llamó a construir el Partido de la Revolución Democrática.25 Las razones que en su momento señaló el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas al abandonar su posición crítica dentro del PRI y pasar a la disidencia26, fue su reclamo democratizador en la elección interna en el partido oficial, exponer los yerros de la economía neoliberal implantada por Miguel de la Madrid, así como las consecuencias del abandono del nacionalismo revolucionario y de la responsabilidad social que acompañaron al partido en sus políticas durante toda su historia. Un paréntesis importante. En relación con las elecciones locales y municipales de 1986 que mencionamos, en el mes de mayo de 1990 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) decidió, en una trascendental resolución, tres asuntos sobre los procesos electorales en México: La Resolución 01/90; casos 9768, 9780 y 9828.
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Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 52-54. DOF 12 de febrero de 1987. Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 56-57 y 63. Véase Paolino, Philip. La posición del PRI en la política mexicana. Revista política y gobierno. Volumen XVI número 2 II semestre de 2009, p. 321-348. Disponible en http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1665-20372009000200003
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De dicha resolución destaca la postura contundente de la Comisión IDH consistente en que dicho órgano internacional está facultado para examinar si los Estados miembros (como México) respetan o no los derechos fundamentales de participación democrática, por lo cual tiene competencia para revisar si las elecciones son genuinas y auténticas, en definitiva para revisar la legitimidad de las elecciones de los Estados miembros. Para la Comisión IDH (fundamento 47), el acto de elegir a los representantes populares debe ser “auténtico”, en el sentido que dispone la Convención Americana, lo cual significa que debe existir una correspondencia entre la voluntad de los electores y el resultado de la elección. En sentido negativo, esta característica implica la ausencia de coerciones que distorsionen la voluntad de los ciudadanos. Por otro lado, en lo que se refiere a las condiciones generales en que se desarrolla la competencia electoral, la Comisión IDH destacó que las diferentes agrupaciones políticas deben participar en el proceso electoral en condiciones equivalentes, es decir, que todas cuenten con condiciones básicas similares para el desarrollo de su campaña. En términos negativos, esta característica implica la ausencia de coerciones directas o de ventajas indebidas para uno de los participantes en la contienda electoral (fundamento 49). En la resolución, la Comisión IDH consideró que en los años de las elecciones cuestionadas y de la resolución de las respectivas impugnaciones (finales de los ochentas), en México no existen recursos efectivos para cuestionar temas electorales en forma independiente e imparcial: “(…) 1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha tenido bajo consideración tres casos referidos al proceso electoral llevado a cabo para elegir diputados en el Estado de Chihuahua el 7 de julio de 1985 (Caso 9768), a las elecciones municipales de la capital del Estado de Durango del 6 de julio de 1986 (Caso 9780) y a las elecciones para la gobernación del Estado de Chihuahua del 6 de julio de 1986 (Caso 9828). Los reclamantes en estos casos pertenecen al Partido de Acción Nacional (PAN) y asignan la comisión de irregularidades a miembros del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que ejerce el Gobierno en México. 2. En los años señalados se alegan diversas irregularidades de hecho efectuadas durante el proceso de recuento de votos, así
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como en el momento anterior. También se alega que en la fase posterior, los reclamos presentados en contra de las irregularidades fueron desechados por el organismo electoral correspondiente por estar los mismos controlados por el PRI y carecer, por ello, de la imparcialidad e independencia que deben caracterizar a los organismos electorales llamados a pronunciarse en estas materias. Adujeron de esta forma que, a pesar de haber agotado los recursos de la jurisdicción interna, el requisito del agotamiento previo de tales recursos no es aplicable a estos casos en virtud de lo dispuesto por el artículo 46.2.a de la Convención pues no existe el debido proceso legal para cautelar los derechos que estiman vulnerados. Indican de manera explícita que el recurso de amparo carece de aplicación a los derechos políticos por jurisprudencia reiterada de la Suprema Corte de Justicia. 3. Los reclamantes en los tres casos estiman que se ha violado el libre ejercicio de los derechos políticos, consagrados en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 8 de la Convención que establece las garantías judiciales que deben regir para la determinación de sus derechos. Adicionalmente, en el Caso 9828 se alegan violaciones a los artículos 5 (integridad personal), 11 (protección de la honra), 13 (libertad de expresión), 15 (derecho de reunión), 16 (libertad de asociación), 24 (igualdad ante la ley) y 25 (protección judicial) ocurridas por agentes gubernamentales en el período que cubrió la campaña electoral contra los militantes del PAN. (…) 44. En suma, el ejercicio de los derechos políticos es un elemento esencial del régimen de democracia representativa, lo cual supone, además, la vigencia de otros derechos humanos; la tutela de esos derechos civiles y políticos, en el marco de la democracia representativa, implica también la existencia de un control institucional de los actos que ejercen los poderes del Estado, así como la supremacía de la ley. 45. Siendo la voluntad popular la base de la autoridad del poder público, en los términos de la Declaración Universal, resulta coherente que el método de designación de las autoridades del Estado se realice a través de elecciones. Tanto la Declaración Universal como la Declaración Americana, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos coinciden en que las elecciones deben poseer ciertas características
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específicas: deben ser auténticas (genuinas para la Declaración Americana), periódicas, universales y ejecutarse de manera tal que preserven la libertad en la expresión de voluntad del elector. 46. Teniendo en cuenta las características de las alegaciones contenidas en los casos bajo examen, la exposición que sigue sólo se referirá a la característica de “autenticidad” que deben revestir las elecciones por considerar que las otras características no son de aplicación directa en estos casos. Por ello, a continuación se efectuará un análisis de la autenticidad de las elecciones, tal como ello resulta de pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación con situaciones específicas. (…) 93. El principio de no intervención, por tanto, es adecuadamente vinculado con el derecho de los pueblos a la libre determinación e independencia, principio que, en su ejecución, debe estar adecuadamente armonizado con los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esta importante interelación de principios de derecho internacional se formaliza normativamente en el artículo 16 de la Carta de la Organización que reza: Cada Estado tiene el derecho a desenvolver libre y espontáneamente su vida cultural, política y económica. En este libre desenvolvimiento el Estado respetará los derechos de la persona humana y los principios de la moral universal. (…) 95. De lo anterior cabe concluir que la Comisión, en base a los instrumentos normativos que la regulan, está facultada para examinar y evaluar en qué medida la legislación interna de los Estados Partes garantiza o protege los derechos estipulados en la Convención y su adecuado ejercicio y, naturalmente, entre éstos, los derechos políticos. Igualmente la Comisión Interamericana de Derechos Humanos está facultada para verificar, con relación a estos derechos, si la realización de elecciones periódicas, auténticas, con sufragio universal, igual y secreto, se producen en un marco de garantías necesarias para que los resultados representen la voluntad popular, incluida la posibilidad de que los electores puedan, si fuere el caso, recurrir efectivamente contra un proceso electoral que consideran viciado, defectuoso e irregular o que desconoce o puede desconocer el “derecho de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. (…) 98. De lo expuesto hasta aquí resulta que México, al ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se comprometió
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a respetar y garantizar el ejercicio de los derechos políticos contemplado en el artículo 23 de la misma, lo cual incluye el derecho a votar en elecciones auténticas, y a adoptar la legislación que condujera a tal fin, en los términos del artículo 2. También se comprometió a proporcionar un recurso efectivo para que las personas que consideraran afectado el ejercicio de tales derechos, en los términos del artículo 25 de la Convención y a garantizar el derecho de toda persona a ser oída por juez o tribunal competente, independiente e imparcial para la determinación de sus derechos y obligaciones. A fin de determinar la adecuación de la conducta del Gobierno de México con las obligaciones contraídas bajo la Convención Americana, ese Gobierno ha aceptado también que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se pronuncie sistemáticamente sobre la situación de los derechos políticos en otros países en ejercicio de las atribuciones que ese instrumento internacional le confiere, sin que nunca antes haya cuestionado tal competencia. 5. Materia de las quejas 99. En los términos desarrollados en este documento, las tres denuncias sostienen que las elecciones celebradas no fueron auténticas pues no representaron adecuadamente la voluntad popular. En cuanto a las alegaciones específicas, la Comisión ha decidido no referirse a las situaciones de hecho denunciadas en estos casos pues algunas de ellas hubiesen implicado una presencia de la Comisión en la campaña electoral y en el momento de las elecciones. A ello debe sumarse que la Comisión no había estado realizando un seguimiento exhaustivo de la situación en México, lo cual sí había ocurrido en los casos en que la Comisión se ha pronunciado sobre procesos electorales, habiendo incluso realizado visitas de inspección a algunos de los países aludidos. Con ello, la Comisión no acepta ni niega la veracidad de los hechos denunciados. Esto precluye la posibilidad de que la Comisión realice observaciones sobre el mandato de las autoridades resultantes de los actos electorales considerados, lo cual tampoco es la intención de los reclamantes según han manifestado a la Comisión. 100. En cuanto a los recursos y garantías internas en México la cuestión es si la legislación interna de México dispone de los medios adecuados o de un recurso sencillo y rápido o de “cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, independientes e imparciales” que amparen a quienes recurran
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contra “actos que violen sus derechos fundamentales”, como son los derechos políticos. La Comisión ha podido apreciar que un recurso con tales características no existe en México. (…) 102. La Comisión debe hacer presente al Gobierno de México en esta oportunidad que debe cumplir a cabalidad con la obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos políticos y a la protección judicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1.1 de la Convención Americana. En este sentido, la Comisión debe señalar que ha sido informada sobre la existencia de un activo proceso de reforma de la legislación electoral. La Comisión espera que tales reformas conduzcan a la adopción de normas que protejan adecuadamente el ejercicio de los derechos políticos y a instituir un recurso efectivo y rápido para la protección de los mismos. La Comisión se pone a disposición del Gobierno de México para cooperar con él en todo aquello que conduzca a lograr los fines mencionados, tal como lo ha hecho en el pasado con otros gobiernos. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno de México que le remita la información referida al proceso de reformas electorales en curso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”
3. Reforma de 1990: Creación del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Federal Electoral En las elecciones de 6 de julio de 1988, el sistema de conteo de votos administrado por la Secretaría de Gobernación sufrió una falla y los resultados finales tardaron muchos días en generarse. La sospecha de un fraude electoral resultó inevitable. Miles de ciudadanos expresaron su reclamo para un conteo transparente de los votos. A Carlos Salinas de Gortari se le atribuyeron 50.36% de los votos, a Cárdenas 30.8% y a Clouthier 17.09%. En la Cámara de Diputados al PRI se le asignó 51.1% de la votación (260 escaños); y al resto de los partidos 48.9% y 240 representantes. En el Senado el PRI ganó 30 de las 32 entidades (60 senadores), el FDN ganó el DF y Michoacán y el PAN nada.27
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Woldenberg, José. Historia mínima de… op. cit., p. 59-61.