El debate sobre la regulación autonómica de los derechos y la igualdad de la ciudadanía en todo el Estado se encuentra de absoluta actualidad a nivel jurídico, político y social. Ya venía siéndolo tiempo atrás, pero la crisis generada por la pandemia de la enfermedad COVID-19 lo han colocado de nuevo en el centro. El estudio que se presenta en este libro puede aportar un análisis jurídico sobre un debate plagado de matices.
ISBN: 978-84-1355-707-6
SILVIA SORIANO MORENO
DERECHOS E IGUALDAD TERRITORIAL EN LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO SOCIAL AUTONÓMICO DERECHOS E IGUALDAD TERRITORIAL EN LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO SOCIAL AUTONÓMICO
Este estudio versa sobre cómo las Comunidades Autónomas inciden en el régimen jurídico de los derechos y si esta incidencia es compatible con la igualdad que prevé la Constitución. Siendo esta una cuestión ya analizada por la doctrina anterior, en este caso se incorporan novedades de los últimos años que han actualizado el Estado social autonómico: las reformas de los Estatutos de Autonomía -y con ellas el reconocimiento propio de derechos-, así como los cambios interpretativos que ha realizado el Tribunal Constitucional respecto de su propia doctrina. Con ello, se pretende aportar una visión amplia de la cuestión a lo largo de la evolución del Estado social autonómico. Porque ni el Estado social que plantea el texto constitucional sigue existiendo, ni el modelo autonómico ha evolucionado de manera uniforme. La cuestión que se trata en este estudio permitirá conocer la situación de ambos elementos.
Silvia Soriano Moreno
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
DERECHOS E IGUALDAD TERRITORIAL EN LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO SOCIAL AUTONÓMICO
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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
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Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
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rutH ziMMerLing
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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DERECHOS E IGUALDAD TERRITORIAL EN LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO SOCIAL AUTONÓMICO SILVIA SORIANO MORENO
Tirant Lo Blanch Valencia, 2020
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2020
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© Silvia Soriano Moreno
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Prólogo Introducción Capítulo I ESTADO SOCIAL Y DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA: EL ESTADO SOCIAL AUTONÓMICO 1.- El estado social descentralizado.......................................................... 31 2.- El estado social autonómico................................................................ 35 2.1.- El Estado social en la Constitución como principio finalista....... 37 2.2.- La autonomía política territorial en la Constitución Española.... 42 3.- Sobre los derechos sociales en el sistema constitucional Español......... 46
Capítulo II LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y SUS LÍMITES: IGUALDAD, AUTONOMÍA Y COMPETENCIA 1.- Principio de competencia y derechos................................................... 53 1.1.- Reparto competencial en el modelo autonómico español: las materias sobre las que se proyectan los derechos............................. 56 1.2.- Las materias sobre las que se proyectan los derechos fundamentales como objeto del reparto competencial................................ 58 2.- La igualdad en los artículos 14 y 9.2 CE y su relación con la autonomía territorial..................................................................................... 61 3.- La igualdad de derechos en el Estado autonómico.............................. 66 3.1.- El artículo 139.1 CE como principio general de la organización territorial del Estado................................................................... 71 3.2.- Sobre la reserva de ley orgánica respecto de la igualdad de derechos en el territorio: función del artículo 81.1 CE...................... 78 3.3.- El artículo 149.1.1 CE como título competencial en favor del Estado respecto de los derechos.................................................. 83 3.4.- El uso de la técnica bases-desarrollo como cláusula de homogeneidad......................................................................................... 99 4.- El reciente cambio hacia la recentralización competencial................... 104
Capítulo III LAS DECLARACIONES DE DERECHOS EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA 1.- La incorporación de derechos en los Estatutos de Autonomía............. 113 1.1.- Las reformas que dieron lugar a los derechos estatutarios.......... 114 1.2.- Los derechos contenidos en los Estatutos de Autonomía: tipología y originalidad........................................................................ 121
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Índice
2.- El Estatuto de Autonomía como fuente para el reconocimiento de derechos a partir de su función constitucional........................................ 142 2.1.- El modelo autonómico en la Constitución Española................... 144 2.2.- Función constitucional de los Estatutos de Autonomía............... 149 3.- Posiciones sobre la inclusión de derechos en los Estatutos de Autonomía..................................................................................................... 154 3.1.- Los debates en torno a las declaraciones estatutarias de derechos............................................................................................ 154 3.2.- Los derechos como materia estatutaria en los posicionamientos del Tribunal Constitucional........................................................ 169 4.- Sobre la eficacia de los derechos estatutarios en las sentencias............ 176 4.1.- La posición del Tribunal Constitucional en las SSTC 247/2007 y 31/2010...................................................................................... 177 4.2.- La eficacia de los derechos en los Estatutos regionales italianos tras el posicionamiento de la Corte Constitucional: una perspectiva comparada........................................................................... 187 5.- Los efectos de las sentencias y la actualidad de los derechos estatutarios..................................................................................................... 206 6.- ¿Tienen eficacia jurídica los derechos estatutarios?............................. 211
Capítulo IV LA INCIDENCIA EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LOS DERECHOS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: EL CASO DEL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD 1.- Los derechos relacionados con la protección de la salud y el reparto competencial...................................................................................... 215 2.- La regulación del ámbito subjetivo de los derechos sanitarios por las Comunidades Autónomas................................................................... 224 3.- Adecuación constitucional de la ampliación del ámbito subjetivo de los derechos por las Comunidades Autónomas........................................ 236 3.1.- Las Sentencias del Tribunal Constitucional................................. 238 3.2.- La posición del Tribunal Constitucional en el marco del Estado social autonómico....................................................................... 246 Conclusiones............................................................................................ 253
Silvia Soriano Moreno. 1985, Elche (Alicante) Profesora de Derecho Constitucional en la Universidad de Extremadura. Doctora cum laude en Derecho Constitucional por la Universidad de Extremadura (2017), con Premio extraordinario de doctorado; Licenciada en Derecho por la Universidad de Alicante (2008) y Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Miguel Hernández (2013). Ha realizado estancias de investigación en la Università di Bologna, Italia (2015) y en la Universidade de Lisboa, Portugal (2019). Es Investigadora Principal del Proyecto de Investigación “Igualdad de género en el entorno rural y municipal de Extremadura: diagnóstico y propuestas” (IB18128), financiado por la Junta de Extremadura a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (2019-2022), y ha sido Investigadora del Módulo Jean Monnet “Fostering Knowledge of EU Constitutional Framework: rights and institutions”, del programa Erasmus+ Programme - Jean Monnet Modules de la Comisión de la UE (2015-2018). Cuenta con diversos estudios publicados en revistas científicas y obras colectivas, además de haber participado en congresos y seminarios científicos, sobre cuestiones relacionadas con derechos, distribución territorial del poder, género y sistema electoral, entre otros.
PRÓLOGO Digámoslo sin rodeos: el libro que tiene entre las manos es, a día de hoy, el mejor trabajo que puede encontrar para introducirse en el proceso de transformación contemporánea del estado social autonómico español. Porque en realidad el problema de fondo asociado al reconocimiento estatutario de derechos es precisamente el de si el proceso de construcción del estado social autonómico ya está concluido o si, por el contrario, se encuentra en movimiento, evolucionado, transformándose para buscar su acomodo en la historia. El libro es el resultado de un dilatado periodo de investigación y reflexión: comenzó como objeto de una tesina, evolucionó hasta convertirse con propiedad en el objeto de una tesis doctoral felizmente culminada y que mereció el premio extraordinario de la Universidad de Extremadura para, después de un intenso proceso de revisión y reescritura, convertirse en este libro a cuya lectura tengo el honor de invitar redactando estas modestas líneas. Dedicar largos periodos a la investigación de problemas contemporáneos tiene la desventaja de que el objeto de investigación está vivo, cambia con el paso del tiempo que mañana puede hacer cenizas las conclusiones de hoy. Pero tiene también una ventaja y es que el paso del tiempo otorga a la investigadora madurez, capacidad de ponderación y dominio de la materia objeto de estudio. En poco más de una década el Estado social y el Estado autonómico se han visto sometidos a las más formidables sacudidas de su breve historia constitucional en España. Los recortes y las limitaciones presupuestarias de la gestión austericida de la Gran Recesión de 2008 han intensificado la progresiva dilución del Estado social, cuyas macabras consecuencias a la hora de afrontar la crisis sanitaria provocada por el Covid-19 sufrimos hoy con una mezcla de miedo, estupor y rabia. Por su parte, el Estado autonómico ha visto el rechazo por parte del Tribunal Constitucional de las innovaciones estatutarias que pretendían mantener vivo el proceso político autonómico; el chantaje –más que desafío– independentista catalán; el progresivo endeudamiento de las Comunidades para poder financiarse y el frenazo a través de la Ley Orgánica 2/2012, por no mencionar la situación actual de gestión centralizada de la crisis sanitaria y económica
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Prólogo
permitida por el estado de alarma y el desafío que supondrá coordinar la gestión territorial diferenciada una vez que las Comunidades Autónomas recuperen su plena autonomía política. Sería muy interesante que la autora no perdiera de vista la evolución de estos acontecimientos que pondrán a prueba su presupuesto teórico de la indisoluble unión entre el Estado social y el Estado autonómico en España. Todo ello dibuja una situación de agotamiento del modelo constitucional español de organización territorial del Estado sin que exista acuerdo sobre cómo actualizarlo. Pero si el estado social autonómico ha cambiado durante estos años, lo ha hecho también la investigadora. Permitanme aquí abandonar por un momento el tono académico y proclamar el intenso orgullo que siento por los logros profesionales de la profesora Silvia Soriano, a la que conocí en un aula siendo los dos por aquel entonces unos novatos: ella se iniciaba en los estudios superiores de primero de Derecho y yo en las labores docentes. Yo no he dejado de ser un novato, pero la profesora Soriano ha ido ganando en rigor, en profundidad de análisis y en consistencia hasta convertirse en la sagaz investigadora que demuestra este libro y en la intachable profesional que gozamos sus compañeros de trabajo en la Universidad de Extremadura. Ella ha tenido la generosidad de permitirme asistir en primera fila a todas las etapas de su evolución académica, y creánme que compartir sus éxitos ha sido una de las vivencias más entrañables de mi vida académica por la que siempre le estaré agradecido. Esta referencia personal es también oportuna porque la profesora Soriano pertenece a una generación académica que ha sufrido las peores consecuencias de la Gran Recesión, viviendo durante años en la inseguridad laboral, con una carga académica y administrativa desbordada y padeciendo un sistema erróneo de valoración de méritos al peso, características todas ellas que alimentan una situación incompatible con una investigación científica de calidad. Que aún en estas circunstancias se sigan produciendo trabajos como el que recoge este libro dice mucho de la vocación y del compromiso heroico de esta generación en general– y de la profesora Silvia Soriano en particular– con el trabajo académico. Tengo mucha confianza en que sean capaces de aprovechar la nefasta experiencia que han vivido para romper la exasperante inmovilidad de los académicos y cambiar de una buena vez la Universidad española desde dentro. Falta está haciendo.
Derechos e igualdad territorial en la evolución del Estado social autonómico
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El trabajo de la profesora Silvia Soriano aborda la cuestión de la incidencia de la normativa de las Comunidades Autónomas en los derechos sociales, a través del análisis de la respuesta jurisprudencial a las declaraciones de derechos estatutarios realizadas en España y en Italia en las últimas reformas estatutarias, y al desarrollo legislativo autonómico del derecho a la asistencia sanitaria en España contrariamente a las disposiciones normativas del Estado central. Se trata de la materia que, a mi juicio, ha generado el debate más interesante sobre la constitución territorial española de los últimos años y a partir del cual deben plantearse dos de las problemáticas que necesariamente habrán de abordarse en la inevitable reforma constitucional del Estado autonómico: la cuestión sobre cuánta diferenciación entre los habitantes de los territorios admite el sistema; y la cuestión sobre qué capacidad para configurar el ordenamiento jurídico tienen las normas de cabecera de los territorios autónomos. Las cuestiones planteadas no pueden considerarse resueltas restándole eficacia jurídica a las declaraciones estatutarias de derechos para otorgársela al legislador autonómico, como hacen las Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los nuevos Estatutos valenciano y catalán. La profesora Soriano demuestra que ésta no es la única posibilidad interpretativa que tenía el Tribunal Constitucional, ni siquiera la opción más correcta y apegada a la Constitución. Se trata además de una jurisprudencia que suscita más problemas de los que resuelve, y los problemas que plantea afectan a cuestiones estructurales del Estado autonómico como el valor y la función de los estatutos de autonomía como norma de cabecera. De esta suerte, cabe preguntarse si el Tribunal Constitucional, tratando de impedir que los estatutos de autonomía pudieran reformar el Estado autonómico constitucionalmente establecido, lo que ha hecho es reformarlo él mismo. No duda la profesora Soriano en entrar en estas cuestiones de fondo desde una perspectiva crítica, aunque no teórica, sino apegada a la normatividad constitucional y sus exigencias dogmáticas, garantistas y de coherencia. Creo que es una opción metodológica acertada, más que nada porque no existe un modelo o una estructura que sirvan de referencia, sino que el Estado autonómico español es el resultado de un proceso jurídico-político que ha ido concretando en la práctica las distintas opciones que ofrece la regulación constitucional. Este planteamiento metodológico genera sin embargo un problema. Aunque en la estructura expositiva del libro el “estado social autonómico” aparece en primer término como
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Prólogo
el marco de la investigación –esto es: el conjunto de principios y definiciones generales que dotan de sentido y significado a las categorías y conceptos utilizados en el libro– lo cierto es que, según avanzamos en la lectura, nos damos cuenta de que los cambios jurídicos que se registran y se van analizando a lo largo de la obra no cobran sentido en el marco del estado social autonómico, sino que lo alteran, generando sentidos y significados distintos de los que sirvieron de referencia a la hora de comenzar la investigación. Descubrimos así que el estado social autonómico no es el marco teórico del estudio sobre las declaraciones estatutarias de derechos, sino que es el auténtico objeto de investigación del libro, porque el estudio de la singladura que han tenido las declaraciones estatutarias de derechos revela los cambios a los que se ha visto sometido el estado social autonómico en la última década. Dicho de un modo más claro: no es posible estudiar las últimas reformas estatutarias partiendo escrupulosamente del marco teórico del estado social autonómico por la sencilla razón de que el tratamiento jurídico que se ha dado a esas reformas y el contexto político y económico en el que se han desarrollado, han alterado eso que veníamos llamando estado social autonómico. A partir de este hallazgo, la profesora Soriano va poniendo de manifiesto con una claridad y una sistematicidad muy difícil de conseguir en el análisis de fenómenos contemporáneos algunas de las mafiestaciones jurídicas concretas de la transformación del estado social autonómico. A favor de la autora juega el hecho de que el arco temporal de su investigación abarca desde la situación previa a las reformas estatutarias al desarrollo legislativo que se está produciendo de las mismas, lo que le permite redimensionar problemas y planteamientos que fueron centrales en ciertos momentos del debate, pero que han ido perdiendo relevancia a la luz de los acontecimientos producidos con posterioridad. La elección del derecho a la salud como ámbito singular de estudio del desarrollo legislativo de derechos sociales por parte de las Comunidades Autónomas parece casi premonitoria de la situación en la que nos encontramos. Pero la crítica de la profesora Soriano a la posición del Tribunal Constitucional me suscita otra pregunta de fondo y es si esta jurisprudencia no ha truncado la posibilidad de un desarrollo pragmático del Estado autonómico con participación de los actores políticos territoriales como el que hasta el momento se había venido produciendo.
Derechos e igualdad territorial en la evolución del Estado social autonómico
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Como ya he sostenido en otras ocasiones, el Estado autonómico español se asienta sobre una contradicción entre el objetivo político de resolver ese desacuerdo estructural de la sociedad española que conocemos como la “cuestión territorial” y las exigencias técnico-jurídicas de la organización territorial del Estado. El primero supone tomar decisiones sobre algo que ha dividido y que aún divide profundamente a los españoles. El segundo exige dotar a la Constitución de una función directiva que resulta incompatible con la división social y que, de llegar a producirse, dejaría herida de muerte a la propia Constitución. Dicho de forma sintética: incorporar decisiones de calado sobre asuntos fuertemente cuestionados convierte la Constitución en un campo de batalla político y no en el árbitro de las disputas políticas. Sin duda pueden existir razones poderosas para pensar que la Constitución debe ser ese campo de batalla, pero no fue ésta la opción elegida por el constituyente de 1978 y, en mi opinión, no hacerlo fue una decisión acertada que no es privativa del ordenamiento constitucional español sino que puede encontrarse en otras constituciones contemporáneas que se han enfrentado con sociedades divididas. En un libro que ha cobrado justa fama1, la profesora de ciencia política de la Universidad de Tel Aviv Hanna Lerner se pregunta sobre la elaboración de constituciones en sociedades profundamente divididas, describiendo el tipo de respuestas que distintas constituciones han dado a la pregunta de cómo regular cuestiones controvertidas en sociedades plurales. Entre las técnicas para evitar la imposición a todos de la solución de una parte de la sociedad a través de la Constitución, Hanna Lerner encuentra lo que denomina el “silencio” o “aplazamiento”, consistente en diferir los desacuerdos durante el proceso constituyente a la arena política para que se regulen a través del procedimiento legislativo ordinario, la reforma de cuyas normas es más flexible y menos traumática que la reforma constitucional. Como resulta conocido esta fue una técnica empleada por el constituyente español para sacar los temas controvertidos de la discusión constituyente y diferirlos a un momento político posterior, preservando así el necesario consenso en torno al texto constitucional. Esta fue también la técnica empleada a la hora de constitucionalizar la organización territo-
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Vid. H. Lerner, Making Constitutions in Deeply Divided Societies, Cambridge University Press, 2011.
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Prólogo
rial del estado, de suerte que lo que la Constitución regula es un procedimiento de construcción de las autonomías y no un auténtico Estado autonómico. Este proceso de construcción de las autonomías consiguió mantener la cuestión territorial española dentro de los márgenes políticos e institucionales trazados por una Constitución democrática (con la sangrienta excepción de la banda terrorista ETA) durante más de treinta años, algo inédito en la historia democrática española. El precio a pagar fue un sistema con muchas deficiencias técnicas y sin dientes para frenar las dinámicas de afirmación de poderes regionales a través de un crecimiento institucional que ha ido más allá de lo razonable y que se ha tornado imposible de financiar. No conviene olvidar que era precisamente contra este tipo de dinámica política contra la que alertaba el Informe de la Comisión de Expertos que se nombró después del Golpe de Estado del 23-F con la intención de “ordenar” el proceso de constitución de las Comunidades Autónomas. A la luz de los resultados, la dinámica expansiva se impuso y permitió el desarrollo de auténticos poderes regionales, hecho que ha recibido muchas críticas en los últimos años pero que no creo equivocarme al afirmar que es en buena medida responsable del éxito de la opción constitucional por una forma de organización territorial basada en el principio dispositivo y en la flexibilidad. La organización territorial autonómica nace así transida de una tensión entre la exigencia jurídica de un orden reconocible y verificable y el reconocimiento de un amplio margen de discrecionalidad política que, al igual que en el proceso constituyente de 1931, se consideró prudente para lograr el objetivo de evitar el estallido de la cuestión territorial que pudiera hacer fracasar el proceso constituyente. Pero, a diferencia de 1931, el amplio margen de discrecionalidad política que permitía el aplazamiento de la organización territorial encontró un árbitro y un factor de ordenación en el Tribunal Constitucional. La lectura que hace la profesora Hanna Lerner de la opción del “aplazamiento” recuerda la defensa del minimalismo de la función judicial que una década antes había hecho Cass Sunstein cuando hablaba de las virtudes de “no hacer”, “hacer muy poco” o “dejar las cosas abiertas” cuando de decidir sobre cuestiones socialmente controvertidas se trata2.
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Vid. C. R. Sunstein, One Case at Time: Judicial Minimalism on the Supreme Court, Harvard University Press, 1999.
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En ambos casos el objetivo es impedir que el derecho avive el conflicto. Sin embargo, el Tribunal Constitucional español ha estado muy lejos del papel minimalista reclamado por Cass Sunstein y ha sido muy activo en la construcción del Estado autonómico español. Y aquí sí creo que el término “estado autonómico” puede utilizarse con propiedad, porque si durante estos años la dinámica política, como no podía ser de otro modo, ha estado centrada en la construcción de poder autonómico, ha sido la intervención del Tribunal Constitucional, para bien o para mal, la que ha ido formalizando, sistematizando y dotando de un cierta seguridad jurídica a un conjunto de instituciones que podemos llamar con propiedad estado autonómico. Con independencia de la valoración que el trabajo del Tribunal Constitucional al en este punto merezca, lo cierto es que sin su jurisprudencia no hay Estado de las autonomías inteligible. Por eso la jurisprudencia constitucional tiene un papel normativo central en el estudio del estado autonómico español, pero también plantea el peligro de que el Tribunal Constitucional se deslice desde una posición activa en la construcción del Estado autonómico, a una posición activista de defensa de una de las posiciones socialmente cuestionadas y cuya imposición el propio texto constitucional trató de evitar. La autora entiende que este peligro ya se ha consumado y que hoy asistimos a un deslizamiento del Tribunal Constitucional hacia posiciones “recentralizadoras”, mediante una revisión de su jurisprudencia anterior que amplía el ámbito estatal de lo básico en las competencias compartidas y que redimensiona a favor del Estado la función que tradicionalmente venía atribuyendo al artículo 149.1.1ª de la Constitución. La primera tendencia la encuentra la autora en la contradicción entre la STC 134/2017 (y las que con posterioridad reproducen su doctrina3) y la STC 136/2012, respecto a la posibilidad de las Comunidades Autónomas de mejorar las condiciones básicas de disfrute de un derecho. La segunda tendencia la encuentra en la confusión entre las funciones de los artículos 139 y 149.1.1ª, otorgando a este último una función atributiva de competencias al Estado central que el Tribunal Constitucional había venido negando y que la autora señala en las SSTC 107/2014, 170/2014 y 93/2015.
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SSTC 140/2017; 145/2017; 2/2018; 17/2018; 17/2018 y 18/2018.
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Prólogo
Aunque coincido parcialmente con la interpretación que la profesora Soriano hace de estas Sentencias y plenamente con la crítica a sus efectos recentralizadoras, tengo mis dudas de que se trate de una tendencia consolidada y creo que estamos ante manifestaciones de un proceso de cambio en el que todavía es posible encontrar sentencias descrepantes entre sí y que definen una situación de confusión jurisprudencial. En una tesis de próxima lectura en nuestro Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Exteremadura que analiza la aplicación de la igualdad por parte del Tribunal Constitucional a lo largo de su historia, podemos encontrar análisis que encajan dentro de la línea “recentralizadora” expuesta por la profesora Soriano, como por ejemplo la ruptura de la presunción de constitucionalidad del trato normativo diferente otorgado por el legislador autonómico que se inicia en la STC 40/2014 y en las siguientes que reproducen su doctrina. Sin embargo, también podemos encontrar cambios interpretativos en la consideración del art. 149.1.1ª que producirían efectos contrarios a los señalados por la autora. En este sentido, la STC 89/2017 (cuya doctrina se reitera en la STC 140/2017, analizada por la profesora Soriano) afirma que el artículo 149.1.1ª no opera como un cánon autónomo de constitucionalidad ni como un límite competencial, sino que para que el Tribunal pueda utilizarlo como fundamento de una invasión competencial debe subsumirlo bien en otras competencias del artículo 149.1, bien en la legislación básica que las desarrolla, de suerte que el artículo 149.1.1ª puede aplicarse como límite competencial cuando las condiciones básicas se han desarrollado por el Estado. Esta última apreciación es una novedad relativa. Se trata de una doctrina que comenzó a enunciarse en la STC 173/1998, se reiteró en la STC 178/2004, se definió como un problema de “constitucionalidad mediata” en la STC 159/2012, pero que hasta 2017 no se enuncia de forma sistemática. En principio esta doctrina no tiene porqué interpretarse desde una perspectiva recentralizadora, sino que confirma la imposibilidad de utilizar autónomamente el art. 149.1.1ª e introduce la obligación para quien alegue su vulneración de aportar los preceptos legales concretos que sirven de parámetro, fuera de cuyo supuesto el Tribunal Constitucional procede a desestimar las impugnaciones basadas en la cláusula de homogeneización. Sería interesante observar en el futuro la evolución aplicativa de esta línea jurisprudencial para confirmar o no los temores de la profesora Soriano.
Derechos e igualdad territorial en la evolución del Estado social autonómico
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Finalmente, si observamos el desarrollo legislativo de las materias que regulaban las declaraciones estatutarias de derechos, cabe preguntarse sobre el beneficio que ha producido la decisión del Tribunal Constitucional de restar densidad jurídica a las declaraciones, reduciendo los derechos estatutarios a simples mandatos al legislador sin garantía de cumplimiento, y reduciendo así también los estatutos de autonomía a normas puramente organizativas. Porque el resultado ha sido pasar de unos estatutos de autonomía que trataban de dirigir y limitar la voluntad del legislador autonómico de una forma acumulativa con la Constitución y no sustitutiva de la Constitución – una técnica que, en términos generales, resulta compatible con la tradición constitucionalista y ajustada al constitucionalismo multinivel contemporáneo– a dejar idéntica discrecionalidad al lesgislador autonómico existan o no declaraciones de derechos en sus respectivos estatutos a la hora de regular las materias objeto de declaración estatutaria. En este aspecto, la posición del Tribunal Constitucional produce una paradoja dificilmente justificable dentro de un sistema presidido por los valores del constitucionalismo y su objetivo de limitar el poder: en ejercicio de su autonomía política, las Comunidades Autónomas no pueden limitar eficazmente el poder del legislador autonómico en su ámbito competencial propio a través de determinaciones substantivas previstas en su norma de cabecera. Según el Tribunal Constitucional la Constitución de 1978 obliga a las Comunidades Autónomas a dejar libertad al legislador. Coincido plenamente con la autora en que resulta imposible fundamentar adecuadamente esta interpretación. A ello se suman los efectos perversos que esta jurisprudencia tiene en el modo de funcionamiento del Estado autonómico que hasta el momento hemos conocido y el estado de confusión jurisprudencial en el que nos encontramos a la hora de aplicar la igualdad territorial en relación con los títulos transversales y las materias compartidas, situación que reclama del Tribunal Constitucional una prudente reconsideración de sus posiciones que contribuya a otorgar seguridad jurídica a las reglas de funcionamiento del Estado autonómico en este tiempo de incertidumbre en el que son más que previsibles los conflictos entre gestión centralizada de la crisis y defensa de la autonomía. Marcos Criado de Diego Universidad de Extremadura
ABREVIATURA UTILIZADAS CE CI CD EEAA EAPV EACat EAGal EAAnd EAAst EACant EALR EAMur EACV EAAr EAC-LM EACan LORAFNA EAExt EAIB EAMad EACyL EACeuta EAMel FJ LO LOTC STC
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