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MANUAL DE GESTIÓN DE CRISIS UN ENFOQUE VICTIMOLÓGICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MANUAL DE GESTIÓN DE CRISIS UN ENFOQUE VICTIMOLÓGICO

DRA. MARÍA DE LA LUZ LIMA MALVIDO

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Tirant lo Blanch México Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-081-3 Maquetación: Disset Edicione Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Este libro deseo dedicarlo al Dr. Antonio Beristain Ipiña, mi maestro de vida, por su entrega en la defensa de las Víctimas de la ETA y a todas las víctimas colectivas que tenemos en este país, porque su sufrimiento ha sido consecuencia de lamentables malas prácticas. ¡Que nunca más se repitan dichas victimizaciones! Aprendamos la lección y trabajemos en la construcción de países más justos y más seguros para todos sus ciudadanos.

Agradecimientos Al Mtro. Luis Rodríguez Lima por su orientación y colaboración en la elaboración de esta obra, por los cuadros y esquemas incluidos que diseñó, tomando en consideración los autores que en ellos se incluyen. A Frida López, por su colaboración en la elaboración y revisión de estos lineamientos.

¿A QUIÉNES VAN DIRIGIDOS ESTOS LINEAMIENTOS? Esta obra pretende llegar, en primer lugar, a quienes están en áreas sustantivas en instituciones de seguridad y justicia, pero además para todos los demás actores con los que en este trabajo tendrán que interactuar. Principalmente es un documento para el personal sustantivo de las procuradurías o fiscalías (ministerio público, asesor jurídico de víctimas, policías de investigación, trabajadoras sociales, psicólogas, peritos, y personal administrativo), entre otros: • A personal de Unidades de Gestión de Crisis • A personal de servicios de salud de unidades de emergencia • A personal de instalaciones estratégica o vitales • A personal de seguridad y justicia • A personal de la Cruz Roja • A personal de Protección Civil • A miembros de la Armada y Defensa Nacional • A organizaciones civiles • A periodistas y comunicadores • A defensores de derechos humanos • A miembros de instituciones educativas • A miembros de la comunidad de voluntarios ¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE ESTOS LINEAMIENTOS? Aportar una herramienta de gestión de crisis para la capacitación y la toma de decisiones del personal de las instituciones de procuración de justicia y seguridad pública e instancias dedicadas al monitoreo de conflictos y de reacción, así como a diversos actores de la sociedad civil que participen en programas de política pública en el tema.

Índice Prólogo .......................................................................................................................

Siglas ...........................................................................................................................

Unidad uno I. Historia.....................................................................................................................

I.1. Marco teórico conceptual de la gestión de crisis............................................... I.1.1. Introducción y definiciones .................................................................. A. Probabilidad................................................................................... B. Medición......................................................................................... C. Indicadores de riesgo ..................................................................... D. Problema........................................................................................ I.2. Historia de gestión de crisis..............................................................................

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Unidad dos II. Anatomía.................................................................................................................

II.1. Anatomía de una crisis.................................................................................... II.1.1. Intoducción ........................................................................................ II.1.2. Fases de una crisis............................................................................... A. Incubación ..................................................................................... B. Fase inicial de escalamiento............................................................. C. Fase de emergencia y rápido escalamiento...................................... D. Fase de recuperación....................................................................... II.1.3. Daños generados por las crisis............................................................. A. Reparables .................................................................................... B. Irreparables..................................................................................... II.1.4. Consecuencias..................................................................................... A. Positivas.......................................................................................... B. Negativas........................................................................................ II.1.5. Gestión de crisis: etapas...................................................................... II.1.5.1. Etapa de administración (detección de señales y mitigación de riesgo)............................................................................ A. Valoración de riesgo / análisis de impacto....................................... B. Prevención y disuasión de amenazas................................................ C. Mitigación de riesgo ...................................................................... II.1.5.2. Etapa de contención (plan de contingencia) .......................... A. Plan de contingencia....................................................................... B. Plan de contingencia: problemas..................................................... C. Contenido de un plan de contingencia............................................ D. Plan de contingencia: implementación............................................ II.1.5.3. Etapa de recuperación y aprendizaje / legitimización..............

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Índice

Unidad tres III. Teoría.....................................................................................................................

III.1. Teoría............................................................................................................. III.1.1. Introducción ..................................................................................... III.1.2. Teorías de gestión de crisis................................................................. A. La teoría de las barreras.................................................................. B. Gestión de crisis: teoría de la cebolla (onion theory)....................... C. Teoría de sistemas .......................................................................... D. La teoría de la alta fiabilidad (TAF) vs. la teoría normal del accidente (TNA)................................................................................. E. Sistema de respuesta en emergencia................................................. III.1.3. Evaluación de Sistemas (Fase de Recuperación y Aprendizaje)........... A. Factores de evaluación de un sistema de respuesta de emergencia (SRE)............................................................................................ B. Tipos de evaluación según Heath.................................................... C. Procesos para la evaluación de sistemas.......................................... D. Construcción del modelo y análisis................................................. III.1.4. Unidades de gestión y calidad en las decisiones.................................. A. Calidad de la información .............................................................. B. La calidad de la evaluación............................................................. C. Habilidades cognitivas.................................................................... III.1.5. Patologías en la toma de decisiones.................................................... A. Proceso cognitivo limitado.............................................................. B. Distorsión de la información........................................................... C. Grupo de patologías....................................................................... D. Rigidez en la programación (no flexible)......................................... E. Decisiones tomadas en destiempo.................................................... III.1.6. La implementación de las decisiones.................................................. III.1.7. Calidad en las decisiones: conclusiones:............................................. III.1.8. Reputación de la organización o institución ...................................... Teoría: tipología de una crisis según sus causas................................... A. Conjunto de factores humanos, organizacionales, tecnológicos o naturales....................................................................................... B. Fallas en la regulación de infraestructura y preparación versus crisis.............................................................................................

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Unidad cuatro IV. Gestión de crisis victimal.........................................................................................

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IV.1. Enfoque para procuración de justicia y seguridad pública.............................. IV.1.1. Introducción....................................................................................... IV.2. Conceptos operacionales ............................................................................... Riesgo Global ............................................................................................... IV.2.1. Concepto de seguridad nacional ........................................................ A. Seguridad nacional (Marco jurídico y alcance)................................ Sistema de seguridad nacional............................................................. Niveles de la seguridad nacional .........................................................

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Índice

B. Amenazas ....................................................................................... C. Consejo Nacional o Gabinete de Seguridad Nacional .................... D. Estrategia Nacional y Programa para la Seguridad Nacional (PSN)............................................................................................ E. Inteligencia estratégica ................................................................... F. La inteligencia táctica ..................................................................... G. Red Nacional de Información......................................................... H. Riesgo............................................................................................ I. Vulnerabilidad.................................................................................. J. Agenda nacional de riesgo................................................................ K. Encuesta de percepción de los riesgos para la Seguridad Nacional.. IV.2.2. Protección civil................................................................................... A. Protección civil............................................................................... B. Atlas de riesgo................................................................................. C. Análisis de riesgos........................................................................... D. Atlas nacional de riesgo ................................................................. E. Gestión integral de riesgos............................................................... F. Resiliencia ....................................................................................... G. Alertas ........................................................................................... H. Sistemas de Alerta Temprana en protección civil ............................ I. Grupos de primera respuesta............................................................ J. CENAPRED.................................................................................... K. Plan DN-III-E (Plan Director de Defensa Nacional tercer edición) . L. Fondos de Emergencia .................................................................... M. Principios ...................................................................................... IV.2.3. Seguridad pública .............................................................................. A. Seguridad pública........................................................................... B. Consejo o gabinete nacional de seguridad pública........................... C. Infraestructura estratégica y crítica ................................................ IV.2.4. Conceptos victimológicos................................................................... A. Alerta temprana victimal................................................................ B. Riesgo victimal................................................................................ C. Evaluación del riesgo victimal......................................................... D. Predicción de riesgo........................................................................ E. Situación de riesgo.......................................................................... F. Condición de vulnerabilidad............................................................ G. Víctima........................................................................................... H. Víctimas colectivas......................................................................... I. El Modelo de atención colectivo victimológico ................................

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Unidad cinco V. Unidad de gestión de crisis.......................................................................................

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VI.1. Unidad de gestión de crisis (UGC)................................................................. V.1.1. Justificación del modelo....................................................................... V.1.2. Valoración de riesgos para desarrollar la UGC ................................... V.1.3. Objetivo de la UGC............................................................................. V.1.4. Marco normativo y Atención a víctimas colectivas ............................. V.1.5. Principio y su función .........................................................................

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Índice

A. Principio pro persona ..................................................................... B. Principio de progresividad .............................................................. C. In dubio pro-víctima ...................................................................... D.Igualdad y no discriminación........................................................... E. Dignidad ........................................................................................ F. Enfoque diferencial y especializado.................................................. G. Interés superior del niño ................................................................ V.1.6. Derechos humanos de las víctimas colectivas ...................................... V.1.7. Base estratégica de información .......................................................... V.1.8. Eventos críticos de procuración de justicia.......................................... A. Planeados y no planeados .............................................................. B. Actuación del personal de la UGC................................................... V.1.9. Estructura de la UGC.......................................................................... V.1.9.1. Recursos humanos................................................................. A. Inteligencia estratégica y criminal (centro de monitoreo y personal de gabinete) ..................................................... B. Equipo operativo de gestión de crisis (personal de trabajo en campo intervención inmediata).................................. C. Equipo de gestoría y resiliencia (personal de campo que se queda en campo de mediano plazo)............................ D. Vocero .............................................................................. V.1.9.2. Recursos materiales y arquitectónicos ................................... A. Área central ..................................................................... B. Uniforme .......................................................................... V.1.9.3. Funciones del personal de crisis de la UGR según las fases de intervención....................................................................... A. Según las fases de intervención.......................................... V.1.9.4. Áreas operativas clave............................................................ A. Cuarto de pánico .............................................................. B. Cuarto de crisis (war room) .............................................. C. Centro de monitoreo ........................................................ D. La Unidad Móvil de Intervención en Crisis y duelo...........

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Unidad seis VI. Otros recursos........................................................................................................

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VI.1 Otros recursos................................................................................................ VI.1.1. Plan de resiliencia ............................................................................. VI.1.1.1 Atender a las víctimas directas............................................... VI.1.1.2. Atención a víctimas indirectas.............................................. VI.1.1.3. Acciones urgentes o emergentes............................................ VI.1.1.4. Acciones resilientes de corto y mediano plazo ...................... VI.1.1.5. Consejos prácticos................................................................ A. Generales ......................................................................... B. Consejos para prepararse para una crisis........................... C. Guía de referencia botiquín de primeros auxilios.............. D. Consejos para instituciones .............................................. VI.2. Vocero .................................................................................................

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Índice

Glosario ......................................................................................................................

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Bibliografía .................................................................................................................

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Normas mexicanas........................................................................................

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Prólogo Esta obra surge por la preocupación que tenemos después de laborar más de 30 años en instituciones de seguridad y justicia, al ver que el personal sustantivo carece de conocimiento de lo que es la gestión de crisis. Esto tiene graves consecuencias ya que las personas servidoras públicas y ciudadanos son sorprendidos por grupos de la delincuencia organizada de manera trágica y muchos mueren o son heridos, aunado a esto, no se tienen las bases para la atención de víctimas colectivas. Los momentos que vivimos en la actualidad nos obligan a crear nuevas políticas públicas como modelos de atención e intervención que se adapten a estos nuevos acontecimientos. Indudablemente se necesita tener un espíritu innovador y conocer desde dentro la dinámica de los acontecimientos que se presentan tanto planeados como no planeados. La teoría de gestión de crisis se ha desarrollado en la mayoría de los sectores tanto públicos como privados en las áreas de la salud (pandemia reciente), y en especial en sectores en los que se puedan poner en riesgo vidas humanas, o haya potencial de catástrofes que puedan ser excesivamente costosas. Este manual es una herramienta sencilla para la capacitación del personal de seguridad y justicia, así como para algunas comunidades y áreas relacionadas; ya que aporta elementos que se requieren para la toma de decisiones antes, durante y después de la crisis, hasta el momento de reconstrucción, en el que se aplican criterios de resiliencia y afrontamiento para fomentar la paz y la convivencia social. En la actualidad existen pocas aproximaciones de gestión de crisis en Latinoamérica en las áreas de seguridad y justicia, casi todo está enfocado a protección civil y desastres naturales, de ahí la importancia de este manual, que tiene como objetivo el llevar de la mano a las instituciones a fin de que su personal logre conocer la anatomía general de una crisis, daños que conlleva, consecuencias, para que con esto y la teoría sean capaces de iniciar una nueva política púbica en especial para víctimas colectivas (modelo de atención). El manual aporta la justificación del modelo, su objetivo, el marco jurídico, principios, la estructura, los recursos materiales y humanos, para poder implementarlo. La finalidad del Manual es, ser una herramienta a fin de que el personal que lo utilice esté capacitado para prevenir eventos críticos con protocolos previamente elaborados que estén alineados con estándares internacionales. Adicionalmente aporto algunas recomendaciones de resiliencia para atender a víctimas directas e indirectas y se dan consejos prácticos. Una parte impor-

Dra. María de La Luz Lima Malvido

tante es la cuestión del vocero, para el cual, aporto consejos de cómo tiene que trabajar y proceder en eventos críticos tanto en seguridad como en justicia. Este manual va a permitir salvar vidas y enfrentar eventos trágicos que se están viviendo en este momento en nuestros países.

DRA. MARÍA DE LA LUZ LIMA Investigadora Miembro de número de la Academia Mexicana de Ciencias Penales