1_9788413557106 by Editorial Tirant Lo Blanch

Manuel Rivera Fernández

NULIDAD DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA, CATASTRO, PONENCIA DE VALORES, VALOR CATASTRAL Y TRIBUTOS LOCALES. NUEVOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES

privado

131

NULIDAD DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA, CATASTRO, PONENCIA DE VALORES, VALOR CATASTRAL Y TRIBUTOS LOCALES. NUEVOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

NULIDAD DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA, CATASTRO, PONENCIA DE VALORES, VALOR CATASTRAL Y TRIBUTOS LOCALES. NUEVOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES

MANUEL RIVERA FERNÁNDEZ Catedrático de Derecho Civil Universidad de Sevilla

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Directores de la Colección: FRANCISCO DE P. BLASCO GASCÓ Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Valencia

MARIO CLEMENTE MEORO Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-710-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE

Introducción.................................................................................................... 9

I. Los Planes Urbanísticos. Carácter normativo. Ideas y consecuencias básicas...................................................................................................... 13

II. Causas de nulidad de los instrumentos urbanísticos. Un muestrario..... 21 1. Motivación-arbitrariedad............................................................... 21 2. Equidistribución de beneficios y cargas.......................................... 23 3. Hacer legal lo ilegal....................................................................... 23 4. Trámite de información pública..................................................... 25 5. Clasificación y calificación del suelo............................................... 27 6. El aspecto económico de los instrumentos del planeamiento.......... 29 7. Omisión del trámite previsto en el artículo 70.ter.3, de la Ley de Bases del Régimen Local................................................................ 32 8. Los preceptivos informes sectoriales. Solo algunos ejemplos.......... 33 III. Consecuencias derivadas de la nulidad del planeamiento...................... 45 1. 2. 3. 4.

Nulidad radical o de pleno derecho............................................... 45 El llamado efecto cascada de la nulidad del planeamiento............. 48 Publicación de la sentencia de nulidad........................................... 49 La reviviscencia del planeamiento previo al anulado...................... 50

IV. Nulidad del planeamiento urbanístico y clasificación del suelo............. 55 1. La clasificación y calificación del suelo según el planeamiento renacido................................................................................................ 55 2. La realidad urbanística y la catastral no siempre coinciden. La clasificación del suelo y Catastro inmobiliario.................................... 56 3. La obligación de corregir el Catastro tras la nulidad del planeamiento general............................................................................... 60

V. Nulidad del planeamiento urbanístico, Ponencia de Valores y valor catastral................................................................................................... 65 1. La ponencia de valores tiene naturaleza de acto administrativo..... 65 2. La configuración de la Ponencia de valores como un acto administrativo no va a impedir su impugnación indirecta.......................... 66 3. La Ponencia de Valores no es un acto de aplicación o desarrollo del planeamiento, pero si el planeamiento que le sirve de base es

Índice

anulado puede ser anulada igualmente. La importante sentencia de 23 julio 2020 (ECLI 2020:2722).................................................... 68 VI. Nulidad del planeamiento urbanístico y Tributos locales (IBI, esencialmente).................................................................................................. 73 1. Gestión catastral y gestión tributaria. Impugnación de la liquidación tributaria no firme como medio de modificación de la clasificación del suelo y del valor catastral.............................................. 73 1.1. Gestión catastral y gestión tributaria.................................... 73 1.2. Principios superiores............................................................. 76 1.3. Circunstancias excepcionales sobrevenidas........................... 78 1.4. Determinada la nulidad (ya sea total o parcial) de los valores catastrales en vía económico-administrativa o en vía judicial, dicha nulidad conlleva también la de las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles emitidas por el Ayuntamiento con posterioridad y basadas en dichos valores anulados....................................................................................... 84 2. Impugnación de la liquidación tributaria firme como medio de modificación de la clasificación del suelo y del valor catastral............. 85 VII. Una mención específica a la plusvalía municipal................................... 93 1. Situación actual............................................................................. 93 2. Responsabilidad del Estado legislador........................................... 99 VIII. El caso paradigmático de Chiclana de la Frontera con PGOU reiteradamente anulado (o Jerez de la Frontera [STS 14 Diciembre 2017 (ECLI 2017:4543)] o Puerto Real [STS 5 abril 2017 (ECLI 2017:1348)] o El Puerto de Santa María (STSJA 5 abril 2019) o Tarifa (STS 18 mayo 2020 (ECLI 2020:1170), todos con los PGOU (o su revisión) anulados judicialmente)....................................................................................... 103 Bibliografía..................................................................................................... 115

INTRODUCCIÓN Hace ya algunos años, casi una década, se suscitó mi curiosidad ante la situación originada en la ciudad en la que resido, Chiclana de la Frontera (Cádiz), como consecuencia de la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU). De la mano de mi querido amigo Israel Quintero (arquitecto de profesión) entré en contacto con la problemática que generaba la nulidad del instrumento de planeamiento nuclear de todo municipio, el PGOU. Términos como Normas Subsidiarias, Normas Sustantivas, Ponencia de Valores, coeficiente MBR o MBC, unidad de ejecución, asimilado a fuera de ordenación (AFO) …, hasta ese momento desconocidos para mí, pasaron a ser objeto de lectura y estudio habitual. Debo confesar que la sorpresa e incredulidad aparecieron de inmediato y se acrecentaban (sorpresa e incredulidad) a medida que tomaba contacto con los distintos, múltiples, problemas que la nulidad del PGOU suscitaba, y, mucho más, cuando contactaba con los operadores jurídicos intervinientes en la redacción, aprobación, desarrollo y ejecución del planeamiento municipal. Si hablaba con personal técnico del Excelentísimo Ayuntamiento mi sorpresa subía de nivel, pues, en no pocas ocasiones me decían que ya intuían que dicho PGOU sería anulado, y subía un escalón más (mi sorpresa) cuando veía que, a pesar de los constantes varapalos judiciales, la redacción del nuevo PGOU (en vigor desde 2016) era realizada por el mismo gabinete técnico redactor del PGOU anulado. La consecuencia, y es la cuarta vez que sucede, obvia: el actual PGOU (2016) también ha sido anulado por dos recientes sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 13 de febrero de 2020 (recurso contencioso administrativo nº 87/2017, ECLI TSJAND 2020:11431) y 28 mayo 2020 (recurso contencioso-administrativo nº 83/2017). ¿Causas de la nulidad? La sentencia solo entra en el estudio de dos de las causas alegadas por los recurrentes. No es necesario más. La falta de integridad del plan y el incumplimiento de la concreta finalidad del Estudio Ambiental Estratégico (EAE) son causas más que suficientes para declarar la nulidad radical del PGOU. Lógicamente, la sentencia no es firme y es recurrible ante el Tribunal Supremo (siempre a costa del ciudadano, pues hay condena en costas), y todo indica 1

Las sentencias citadas en el presente trabajo se encuentran identificadas con la referencia ECLI que es la proporcionada por la base de datos del Consejo General del Poder Judicial. Aquellas que se identifican con (Tol ) se corresponden con el número de repertorio de jurisprudencia Tirant on line.

Manuel Rivera Fernández

que será recurrida, pero, a la vista de las sentencias del TSJA, no creo que me equivoque demasiado si afirmo que serán ratificadas por el TS. Volveremos sobre esta cuestión más adelante. Si se le pedían explicaciones al Catastro (¡ai, el Catastro!), éste parecía no saber nada de la nulidad del PGOU, no se había enterado de lo que había sucedido, ¿Qué la calificación urbanística de gran parte de las fincas catastrales ha cambiado como consecuencia de la nulidad del PGOU? ¿Qué los valores catastrales deben corregirse? ¿Qué la Ponencia de Valores catastrales debe ser modificada? ¿Qué la Ponencia de Valores del municipio también ha sido anulada parcialmente? ¿Qué la realidad catastral debe adecuarse a la realidad jurídica? ¿De qué nulidad de PGOU me está usted hablando? Era (es) un auténtico diálogo de besugos. El Catastro constituye un auténtico muro para el ciudadano, tras el que subyace, no tengan ninguna duda, gran parte de la capacidad recaudatoria de la administración local (y autonómica)2. La recaudación hay que mantenerla a toda costa, incluso a sabiendas de que se están aplicando normas declaradas radicalmente nulas y, consiguientemente, expulsadas del ordenamiento jurídico. En este punto, la coordinación entre Catastro y Ayuntamiento es máxima, con un único objetivo: el mantenimiento de la recaudación por impuestos municipales, como son el Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) o el impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía), sustentados en el valor catastral que constituye su base imponible. La recaudación no puede bajar, esta es la consigna.

Un muro que, a veces, sirve de contención incluso a la legítima obtención de información catastral. Basta ver la STS 10 marzo 2020 (ECLI 2020:721) en la que se resuelve sobre un hecho, a mi modo de ver, insólito. La cuestión con interés casacional es la siguiente, se cuestiona: «… si resulta acorde con el derecho de acceso a la información reconocido en la normativa aplicable la exigencia de especificar la página concreta del callejero en los casos de solicitudes de copias de páginas del callejero de la Ponencia de valores relativas a una determinada calle y referencia catastral, determinando la falta de indicación del número de página la inadmisión de la solicitud o el tener al solicitante por desistido». Es decir, se requería del ciudadano que solicitaba información sobre la Ponencia de Valores, en relación a seis fincas de las que aportaba su numeración catastral y ubicación, que indicara en su solicitud el número de las páginas del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su pretensión. Indudablemente el TS casa la sentencia del TSJC señalando que «ningún precepto de la regulación legal del derecho de acceso a la información ni de la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario exige que el interesado que solicite información catastral sobre una determinada finca, facilitando al efecto la dirección completa y la referencia catastral, deba además indicar la página concreta del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud de información». Lo dicho, un auténtico muro.

Introducción

Si se acudía al Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía (TEARA), órgano que tiene bastantes cosas que decir en este tema, sobre todo en relación a las repercusiones tributarias que puede generar la nulidad del PGOU (IBI y plusvalía, esencialmente), ¿qué ocurría (ocurre)? Pues, como se suele decir, una de cal y otra de arena, y, sobre todo, mucha retroacción de actuaciones, índice significativo de que las cosas no se están haciendo bien. Y los Tribunales de Justicia ¿qué dicen? Pues en aquellas ocasiones, que no son pocas, en las que el administrado no tiene otra vía de solución a sus reivindicaciones que plantear un procedimiento judicial, se resuelve, normalmente tras tres o cuatro años de tramitación (sin contar la posible casación), que el administrado o el colectivo ecologista de turno tenía razón, que el instrumento de planeamiento es radicalmente nulo y que todo debe volver al punto de partida. Pero por el camino diez o quince mil inmuebles (no es exageración, lo prometo) han quedado fuera de ordenación, licencias de obras no se sabe en qué situación quedan, convenios urbanísticos decaen, las demandas por responsabilidad patrimonial de la administración local se multiplican, las peticiones de devolución de pagos indebidos de concretos impuestos aparecen, y así sucesivamente. Solo queda inmóvil el Catastro, muro de contención. El valor catastral de los inmuebles ni tocarlo; de lo contrario, que se preparen la administración local y autonómica para ver como sus principales fuentes de financiación quedan cegadas. En todo este conglomerado nadie contaba con un elemento externo de sorpresa, aparece el Real Madrid, ¿el Real Madrid?, sí, ¿el equipo de futbol? sí, el equipo de futbol. Y ¿qué pinta el Real Madrid en toda esta historia? Pues muy sencillo, un recurso planteado por el club ante las liquidaciones del IBI realizadas por el Ayuntamiento de Madrid con relación a un inmueble situado en la ciudad deportiva del club, en el conocido Parque de Valdebebas, ha dado lugar a la sentencia de nuestro Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2019 (ECLI 2019:787) en la que se clarifican algunos de los problemas centrales que genera la nulidad de todo instrumento de planeamiento urbanístico. No es la primera sentencia sobre la cuestión, indudablemente, pero sí entiendo que una de las más clarificadoras3. Por lo tanto, ¡Hala Madrid! 3

El año 2019 ha sido definitorio en estos temas con el dictado de las siguientes sentencias: SSTS 19 febrero 2019 (ECLI 2019:579, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 4 marzo (ECLI 2019:804, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 5 marzo 2019 (ECLI 2019:800, sobre liquidación no firme de plusvalía, ECLI 2019:787, sobre liquidaciones no firmes de IBI y ECLI 2019:787, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 20 marzo

Manuel Rivera Fernández

A continuación, pretendo plantear algunas de las cuestiones a las que se enfrenta el ciudadano de un municipio cualquiera cuando ve que el planeamiento (general o sectorial) de su ciudad es anulado, o la Ponencia de Valores, sustentada en ese mismo instrumento, es declarada nula (total o parcialmente) y se deben afrontar importantes repercusiones tributarias. En definitiva, el conjunto de relaciones entre urbanismo, catastro y tributos locales que, como señala la STS 18 junio 2020 (ECLI 2020:1858), no siempre se manifiestan en un escenario armónico. Permítanme, igualmente, que huya de las discusiones dogmáticas y me centre en los pronunciamientos jurisprudenciales. Para ello, la doctrina jurisprudencial avanzada en las SSTS 19 febrero 2019 (ECLI 2019:579) y 5 marzo 2019 (ECLI 2019:787) y, posteriormente, consolidada, ratificada y aclarada en diversas sentencias de 2019 y 2020, me sirve de excusa para las líneas que siguen. Igualmente, discúlpenme que, en algunas ocasiones, centre mi atención y ejemplifique en el municipio que ha dado pié a estas reflexiones, Chiclana de la Frontera y la problemática específica de la provincia de Cádiz.

2019 (ECLI 2019:1165, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 2 abril 2019 (ECLI 2019:1131, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 7 mayo 2019 (ECLI 2019:1558, sobre liquidaciones no firmes de IBI) y 14 mayo 2019 (ECLI 2019:1700, sobre liquidaciones firmes de IBI). Doctrina ratificada en las SSTS 30 enero 2020 (ECLI 2020:228, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 3 febrero 2020 (ECLI 2020:554, sobre liquidación no firme de plusvalía), 19 febrero 2020 (ECLI 2020:587, sobre liquidaciones no firmes de IBI), 18 mayo 2020 (ECLI 2020:1112, sobre liquidaciones no firmes de IBI; ECLI 2020:984 y ECLI 2020:973, sobre liquidaciones firmes de plusvalía), 19 mayo 2020 (ECLI 2020:1095, sobre liquidaciones firmes y no firmes de IBI), 28 mayo 2020 (ECLI 2020:1376, sobre liquidaciones firmes de IBI), 3 junio 2020 (ECLI 2020:1907, 1752 y 1358, sobre liquidaciones firmes de IBI y de plusvalía), 18 junio 2020 (ECLI 2020:1858, sobre liquidaciones firmes de IBI), 22 junio 2020 (ECLI 2020:2025 y 1882, sobre liquidaciones firmes de IBI).

I. LOS PLANES URBANÍSTICOS. CARÁCTER NORMATIVO. IDEAS Y CONSECUENCIAS BÁSICAS Tras años en los que se ha debatido sobre la consideración de los planes urbanísticos como norma de carácter general o acto administrativo, la jurisprudencia ha optado por la tesis mayoritaria al aceptar su carácter normativo, como norma jurídica reglamentaria [STS 27 mayo 2020 (ECLI 2020:1300)]4, esencialmente, porque: 1) Tras su aprobación se incorporan al ordenamiento jurídico; 2) Su vigencia y fuerza vinculante permanece de manera indefinida en el tiempo; y, 3) Se consolida en cada acto de aplicación. También, se viene a señalar5, por su específica configuración legal que, expresamente, les atribuye los principios de inderogabilidad singular, publicidad y jerarquía normativa, característicos de las disposiciones reglamentarias [SSTS 4 marzo 2020 (ECLI 2020:744), 18 diciembre 2019 (ECLI 2019:4184), 14 marzo 2016 (ECLI 2016:1337), 8 marzo 2012 (ECLI 2012:1527) y 11 diciembre 2009 (ECLI 2009:7616)]. Las consecuencias de la consideración de los planes urbanísticos como norma jurídica reglamentaria son, ciertamente, relevantes. A saber, 1) No se admiten los recursos en vía administrativa, tal y como establece el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP): «Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa». Si bien, la STS 31 mayo 2011 (ECLI 2011:4442) estableció la posibilidad de impugnar en vía administrativa el acto de aprobación del instrumento de planeamiento al distinguir, en el acuerdo de aprobación definitiva, un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum …), recurrible en vía administrativa, y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba) no recurrible. Doctrina, ciertamente singular, a la que acudió el TS como salvavidas ante la existencia de 4

Es básico sobre el tema, Bassols Coma, M.: «La asimilación de los planes de urbanismo a normas reglamentarias y problemática jurídica de su anulación judicial», Los efectos de la nulidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico, Soria Martínez/Bassols Coma (Coordinadores), Pamplona, 2017, pp. 27-102. García de Enterría/Fernández Rodríguez: Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 2011, p. 196.

Manuel Rivera Fernández

normas autonómicas que, en contra de lo establecido en la Ley estatal, sí contemplaban recursos administrativos frente a los planes urbanísticos6. 2) Se puede interponer recurso contencioso-administrativo directo, tal y como señala el artículo 64 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana [LSRU (2015)]: «2. Los actos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación territorial y de los de ordenación y ejecución urbanísticas, sin perjuicio de los recursos administrativos que puedan proceder, podrán ser impugnados ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, en los términos prevenidos por su legislación reguladora». El plazo para la interposición es el de dos meses desde la publicación de la normativa en el Boletín Oficial de la Provincia [STS 5 diciembre 2012 (ECLI 2012:8087)]. 3) Es admisible su impugnación a través del recurso indirecto contra un acto de aplicación, con base en el párrafo segundo del artículo 112.3 LPACAP (2015) y 26 y 27 de la LJCA7. 6

Señala la STS 31 mayo 2011 (ECLI 2011:4442): «El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que «contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa». Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado. El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149.1.8ª, l, que atribuye competencia al Estado para fijar «las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas»; aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v.g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92)». Seguida, entre otras muchas, por la STS 25 junio 2015 (ECLI 2015:2904). Dice el párrafo segundo del artículo 112.3 LPACAP (2015): «Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición». Por su parte, señalan los arts. 26 y 27 LJCA: «Artículo 26: 1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. 2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior. Artículo 27: 1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes. 2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la

Nulidad del plan general de ordenación urbana, catastro, ponencia …

Tras la LJCA de 1998, destaca la STS 20 julio 2017 (ECLI 2017:2971), las facultades del órgano judicial han cambiado. Así, los artículos 26 y 27.2 incrementan los poderes de control del juez administrativo sobre las disposiciones generales cuya aplicación ha sido recurrida ante los órganos judiciales. Con carácter general, el artículo 26.2 reconoce la impugnación indirecta contra disposiciones generales con motivo de la impugnación de los actos de aplicación, tanto para los casos en que no se haya recurrido la disposición general como para el caso de que la misma haya sido desestimada. Correspondiendo al órgano judicial, ex artículo 27.2 de la LJCA, que conoce de la impugnación indirecta, y siempre que sea competente también para conocer de la impugnación directa contra la norma reglamentaria indirectamente impugnada, declarar no solo la invalidez del acto de aplicación sino también de la disposición general, cuando el vicio de esta determina la nulidad de aquel acto. Ahora bien, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS 5 octubre 2015 (ECLI 2015:4099), la impugnación indirecta de las disposiciones generales no es un procedimiento abstracto de control permanentemente abierto, que opere con independencia del vicio advertido, sino que esta vía de impugnación indirecta de las disposiciones generales únicamente permite depurar los vicios de ilegalidad de carácter sustantivo en que pudiesen incurrir las mismas cuando dicha ilegalidad se proyecte sobre el acto concreto de aplicación que se someta a la revisión jurisdiccional, pero no los vicios del procedimiento en que se hubiese incurrido en la tramitación de la disposición general. La impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar, con ocasión de su aplicación, los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados [STS 26 diciembre 2011 (ECLI 2011:8943)]. Y, específicamente en el ámbito urbanístico, la STS de 9 de octubre de 2000 (Tol 1713139) declara que: «(…) Es reiterada y conocida la doctrina jurisprudencial que advierte de la imposibilidad de denunciar simples vicios formales en el procedimiento de elaboración invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma». Sobre la cuestión, Punset Fernández, J.: «La impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general», Diario La Ley, nº 9587, 5 de marzo de 2020.

Manuel Rivera Fernández

cuando se trata de la impugnación indirecta de disposiciones generales ya que solo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual». 4) No son susceptibles de recurso los actos de tramitación, tal y como pueden ser considerados los actos de aprobación provisional o aprobación inicial del instrumento de planeamiento general. Como es sabido, los sucesivos actos que conforman el procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, entre ellos el acuerdo de aprobación inicial, tienen el carácter de actos de trámite; con la consecuencia de que, en principio, no sean susceptibles de recursos contencioso-administrativo autónomo, dado que con ellos no se pone fin al procedimiento. Sólo la aprobación definitiva constituye un acto administrativo susceptible de impugnación jurisdiccional [STS 24 marzo 2009 (Tol 1486689)]. No obstante, y como excepción a esta regla que se acaba de enunciar, la jurisprudencia ha admitido la impugnación autónoma de actos intermedios en determinados supuestos. Así lo recuerda la STS 24 junio 2008 (Tol 1343696) señalando que, «… este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos (…). Sin embargo … ello es así cuando se alegan «vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento», es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc.) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización». Lo anteriormente señalado constituye una manifestación de la impugnabilidad que se contempla en el artículo 25.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa respecto de los denominados actos de trámite cualificados, esto es, aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos

Nulidad del plan general de ordenación urbana, catastro, ponencia …

e intereses legítimos, que, según el precepto citado, son impugnables de forma autónoma [STS 28 junio 2012 (ECLI 2012:4632)]. 5) La infracción formal o sustantiva del instrumento de planeamiento, como norma de carácter general reglamentario, generará su nulidad radical, sin posibilidad de convalidación, conservación o conversión de trámites (4 marzo 2020 (ECLI 2020:744)8). Esta doctrina se ha manifestado de forma clara y reiterada por el Tribunal Supremo. Así, la STS 7 septiembre 2016 (ECLI 2016:3979) en la que se afirma categóricamente que: «No se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho»9. Nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena o radical. Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc, desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados. La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos [STS 21 mayo 2010 (ECLI 2010:2696)]. 8

Si bien, debemos destacar que en esta sentencia el auto de admisión del recurso de casación señaló que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar el alcance de la nulidad de los instrumentos de planeamiento, singularmente cuando es consecuencia de la impugnación indirecta de los mismos y cuando la declaración de nulidad afecta realmente a una concreta determinación de dicho plan o instrumento, considerando que la anulación in totum de tales instrumentos de planeamiento puede entrar en conflicto con el principio de seguridad jurídica —art. 9.3 CE— que exige que la anulación se circunscriba a las concretas determinaciones vinculadas con el acto de aplicación que sean consideradas contrarias a la legalidad. A lo que respondió en sentencia el TS: «Nada impide, atendida la vigente normativa y la jurisprudencia de esta Sala, concretar la nulidad de pleno derecho del artículo 62.2 ley 30/92 (hoy 47.2 Ley 39/2015), en relación a un procedimiento de actuación urbanística, a las precisas determinaciones afectadas del vicio de nulidad de pleno derecho, y quedando a salvo aquellas determinaciones concretas del planeamiento que carezcan de las características de infracción relevante de nulidad, y sea posible su existencia escindida de las determinaciones nulas de pleno derecho». Como veremos, se ha abierto la posibilidad de la nulidad parcial. Mantiene la viabilidad de la conservación de trámites en el procedimiento de aprobación de los planes urbanísticos Alonso Más en La nulidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico por vicios ajenos a su contenido, Pamplona, 2020, pp. 131159.

Manuel Rivera Fernández

No obstante, alguna salvedad debemos realizar al referirnos a los vicios de forma cometidos en la elaboración de los instrumentos de planeamiento, esencialmente, en relación a la falta de algún informe sectorial preceptivo o vinculante. En este sentido, la STS 18 mayo 2016 (ECLI 2016:2337), tras reiterar lo ya señalado, que «los vicios de forma relevantes cometidos en el curso de la elaboración de los planes tienen carácter sustancial y son determinantes de su nulidad de pleno derecho del que resulta que proceden efectos ex tunc y además no son susceptibles de subsanación por medio de su convalidación», destaca que «debe tenerse en cuenta la nueva perspectiva jurisprudencial acerca de la posibilidad de decretarse la nulidad de pleno derecho por la omisión de un informe preceptivo, pero no total, sino afectando exclusivamente, (así por ejemplo en la ley 9/2014, General de Telecomunicaciones, artículo 35.2) a las determinaciones referidas al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones». Posición ratificada por la STS 27 mayo 2020 (ECLI 2020:1300) en la que, ante la falta del informe de la Administración competente en materia de Costas, aprueba la posibilidad de la nulidad parcial, y no total, del PGOU. Dice la sentencia: «Los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. Señalado lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento». Por lo tanto, el informe es un elemento esencial del procedimiento cuya omisión tiene entidad suficiente para declarar la nulidad del Plan. Pero, es admisible la nulidad parcial del Plan siempre que pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado. Solo en esos casos, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas. Se abre la puerta a la nulidad parcial del instrumento de planeamiento. 6) Los planes urbanísticos, como norma reglamentaria, deben ser publicados. Lo exige el artículo 25.1 y 2 LSRU (2015): «1. Todos los instru-

Nulidad del plan general de ordenación urbana, catastro, ponencia …

mentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el contenido que determinen las leyes. 2. Los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se publicarán en el «Boletín Oficial» correspondiente. Respecto a las normas y ordenanzas contenidas en tales instrumentos, se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable». De igual forma, debe publicarse su anulación, una vez firme la sentencia que la declare, entendida requisito necesario para poder generar la eficacia erga omnes, no así inter partes, como tendremos ocasión de comprobar. 7) En materia urbanística, en los instrumentos de ordenación y en los de ejecución urbanística, cuando son promovidos por particulares, el régimen de silencio administrativo nunca puede ser positivo. La potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de libertad de empresa. Los particulares no pueden adquirir por silencio facultades relativas al servicio público de ordenación y ejecución urbanísticas [STS 18 mayo 2020 (ECLI 2020:993)].