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(Comentarios, jurisprudencia y formularios) 7ª Edición, ampliada y actualizada

José Garberí Llobregat Guadalupe Buitrón Ramírez 7ª Edición, ampliada y actualizada

(Comentarios, jurisprudencia y formularios)

También se acompañan útiles formularios con las principales actuaciones de parte en el procedimiento administrativo sancionador.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

José Garberí Llobregat Guadalupe Buitrón Ramírez

La presente obra lleva a cabo un análisis (ampliado y actualizado en esta nueva edición) de todos de los trámites del vigente procedimiento administrativo sancionador, así como de las diferentes cuestiones que en la práctica plantea la comisión y represión de las infracciones administrativas, tanto desde la óptica material (con la aplicación de principios tales como los de legalidad, tipicidad o responsabilidad del infractor), cuanto desde la procedimental (con la aplicación de principios tales como el de proporcionalidad, la prohibición de bis in idem, la prescripción, o los derechos fundamentales del presunto infractor a la presunción de inocencia, a la defensa, a la prueba, etc…).

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

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Todo el Derecho

Tras muchos años de vigencia de la célebre Ley 30/1992, de 26 de noviembre (hoy íntegramente derogada), la regulación de los principios informadores de la Potestad Sancionadora de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Sancionador se ha modificado por completo tras la entrada en vigor, a finales del 2016, de las Leyes 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público.

Volumen II

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Todo el Derecho

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 7ª edición, ampliada y actualizada (Comentarios, jurisprudencia y formularios)

VOLUMEN I

JOSÉ GARBERÍ LLOBREGAT

Catedrático de Derecho Procesal (UCLM) Ex-Letrado del Tribunal Constitucional Ex-Magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha

GUADALUPE BUITRÓN RAMÍREZ Licenciada en Derecho

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-887-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A la memoria de José Manuel Navarro Sales, siempre en nuestro recuerdo

PLAN GENERAL DE LA OBRA ÍNDICE SISTEMÁTICO DEL VOLUMEN I INTRODUCCIÓN. La potestad sancionadora de la administración y los principios constitucionales de incidencia penal y procesal.......................................................................................... 45 PRIMERA PARTE. Los principios de la potestad sancionadora de la administración (comentarios a los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).......................................................................................................................................... 71 SEGUNDA PARTE. Jurisprudencia seleccionada sobre los principios de la potestad sancionadora de la administración.................................................................................................................... 315 ANEXO LEGISLATIVO. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público........................................................................................................................................................ 799

ÍNDICE SISTEMÁTICO DEL VOLUMEN II TERCERA PARTE. Los derechos del administrado/presunto responsable en el procedimiento administrativo sancionador...................................................................................................... 971 CUARTA PARTE. Jurisprudencia seleccionada sobre los derechos del administrado/presunto responsable en el procedimiento administrativo sancionador.................................................... 1153 QUINTA PARTE. La tramitación del procedimiento administrativo sancionador en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común (con formularios).......... 1503 A) Consideraciones generales........................................................................................................ 1505 B) Actuaciones previas e iniciación del procedimiento........................................................... 1535 C) Medidas provisionales............................................................................................................... 1581 D) Instrucción del procedimiento................................................................................................ 1603 E) Terminación anticipada del procedimiento.......................................................................... 1685 F) Resolución del procedimiento................................................................................................. 1721 G) Tramitación simplificada.......................................................................................................... 1787 H) Formularios.................................................................................................................................. 1795 ANEXO LEGISLATIVO. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común................................................................................................................................................... 1807

ÍNDICE GENERAL VOLUMEN I Abreviaturas utilizadas....................................................................................................................................... 41

Introducción LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE INCIDENCIA PENAL Y PROCESAL 1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: REGULACIÓN VIGENTE................................................................................................................................................... 47 2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL MARCO CONSTITUCIONAL............................................................................................................................ 49 3. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DETERMINANTE DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS PENALES Y PROCESALES PENALES AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR............................................................ 51 A) Caracteres generales............................................................................................................................ 51 B) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza penal material aplicables a la potestad sancionadora de la Administración................................................................................................. 53 a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional........................................................................... 53 b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo...................................................................................... 54 C) Derechos y garantías constitucionales de naturaleza procesal penal aplicables a la potestad sancionadora de la Administración................................................................................................. 56 a) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional........................................................................... 56 b) Jurisprudencia del Tribunal Supremo...................................................................................... 58 D) Consideraciones críticas sobre la presente doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional...................................................................................................................................................... 59 4. LA IMPORTACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS PENALES Y PROCESALES PENALES AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: FUNDAMENTO....................................................................................................................................................... 61 A) Introducción......................................................................................................................................... 61 B) Ilícito penal/ilícito administrativo................................................................................................... 63 C) Sanción penal/sanción administrativa............................................................................................ 67 D) La identidad sustancial del fenómeno sancionador penal y administrativo............................ 69

Índice general

Primera Parte LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN (COMENTARIOS A LOS ARTÍCULOS 25 A 31 DE LA LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO) Capítulo I ARTÍCULO 25 LRJSP: PRINCIPIO DE LEGALIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado sino por la comisión de infracciones, y mediante la imposición de sanciones, reguladas en normas con rango de ley) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 75 2. EL DERECHO SUBJETIVO FUNDAMENTAL A LA LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONADORA: CONSIDERACIONES PREVIAS........................................................... 76 A) Concepto............................................................................................................................................... 76 B) Naturaleza jurídica.............................................................................................................................. 77 C) Manifestaciones generales del principio de legalidad sancionadora: garantía formal (reserva de ley) y garantía material (tipicidad)................................................................................... 79 3. LA EXIGENCIA DE COBERTURA LEGAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS: REGLAS GENERALES........................................................................... 82 A) Exigencia de lex scripta y de lex praevia........................................................................................... 82 B) Rango exigible a la lex scripta: ¿ley orgánica o ley ordinaria?..................................................... 84 C) Fundamento de la reserva de ley en materia sancionadora.......................................................... 85 4. FUNCIONALIDAD DE LA NORMA REGLAMENTARIA EN LA REGULACIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS..................................... 86 A) Flexibilidad de la reserva de ley en el ámbito administrativo sancionador.............................. 86 B) La función complementaria del reglamento en el Derecho Administrativo Sancionador... 87 C) En particular, el rol de las Ordenanzas Locales en la tipificación de infracciones y sanciones administrativas.............................................................................................................................. 90 5. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA EXIGENCIA DE RESERVA DE LEY EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONADORA............................................................................ 92 A) Exclusión de las sanciones de Derecho Privado............................................................................ 93 B) Exclusión respecto de normas vigentes con anterioridad a la Constitución........................... 93 C) Exclusión en el ámbito sancionador de la legislación de contratos y patrimonial de las Administraciones públicas................................................................................................................. 96 6. EN PARTICULAR, LA NOVEDOSA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (Y DEMÁS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA) AL ÁMBITO DE LAS LLAMADAS “RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN”..................... 97 A) La inaplicación del principio de legalidad (y demás principios de la potestad y del procedimiento sancionador) durante la vigencia de la LRJPAC......................................................... 97 B) La modificación propiciada por el artículo 25.3 LRJSP: la observancia del principio de legalidad (y demás principios de la potestad sancionadora) en el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria respecto del personal a su servicio................................................. 102

Índice general

Capítulo II ARTÍCULO 26 LRJSP: IRRETROACTIVIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado con fundamento en la aplicación retroactiva de una norma sancionadora desfavorable o en la no aplicación retroactiva de un norma sancionadora favorable) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 107 2. EL DERECHO SUBJETIVO FUNDAMENTAL A LA RETROACTIVIDAD FAVORABLE EN MATERIA SANCIONADORA: CONSIDERACIONES PREVIAS............ 108 A) Concepto............................................................................................................................................... 108 B) La configuración legal del derecho a la irretroactividad desfavorable y a la retroactividad favorable: la irretroactividad sancionadora como derecho subjetivo.......................................... 109 C) La configuración constitucional del derecho a la irretroactividad desfavorable y a la irretroactividad favorable: la evolución de la jurisprudencia constitucional sobre la irretroactividad sancionadora como derecho fundamental........................................................................ 109 3. EL OBJETO DE LA IRRETROACTIVIDAD: LAS “DISPOSICIONES SANCIONADORAS”...................................................................................................................................................... 113 4. EN PARTICULAR, LA RETROACTIVIDAD DE LAS DISPOSICIONES SANCIONADORAS FAVORABLES: LOS DIFERENTES SUPUESTOS............................................ 115 A) Retroactividad por la derogación de una norma tipificadora de una infracción administrativa y de su correspondiente sanción............................................................................................... 115 B) Retroactividad por la aminoración de la entidad de las sanciones administrativas............... 116 C) Retroactividad por la aminoración de los plazos de prescripción de la infracción administrativa o de su correspondiente sanción.......................................................................................... 117 D) Inaplicación de la irretroactividad favorable en el marco de expedientes sancionadores ya concluidos con la imposición de una sanción firme..................................................................... 118

Capítulo III ARTÍCULO 27 LRJSP: PRINCIPIO DE TIPICIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado sino por la comisión de infracciones debidamente tipificadas en las normas jurídicas) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 123 2. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONADORA........................................................................................................................................................... 124 A) Concepto............................................................................................................................................... 124 B) Contenidos esenciales......................................................................................................................... 126 a) La taxativa predeterminación de las conductas infractoras y de sus respectivas sanciones................................................................................................................................................... 126 b) El estricto sometimiento a la tipificación de infracciones y sanciones por parte de las autoridades administrativas sancionadoras............................................................................ 129 c) La prohibición de las subsunciones ilógicas de hechos concretos en los abstractos tipos infractores.............................................................................................................................. 133 d) La licitud de las acciones o conductas no tipificadas como infracciones......................... 136 3. CLASIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS EN LEVES, GRAVES Y MUY GRAVES................................................................................................................... 137

Índice general

4. TIPICIDAD DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS........................................... 138 5. TIPICIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS................................................... 140 6. DERECHO FUNDAMENTAL A LA TIPICIDAD Y POTESTAD REGLAMENTARIA................................................................................................................................................................. 143 A) Admisibilidad de la norma reglamentaria en la ordenación típica del régimen administrativo sancionador................................................................................................................................... 143 a) En general...................................................................................................................................... 143 b) En particular, la tipificación de infracciones y sanciones mediante Ordenanzas Locales..................................................................................................................................................... 143 B) Regla general: admisibilidad de los llamados reglamentos ejecutivos...................................... 145 C) Excepción: la admisibilidad de los llamados reglamentos independientes aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución.................................................................. 146 7. TIPICIDAD Y PROHIBICIÓN DE ANALOGÍA (EL DERECHO FUNDAMENTAL A NO SER SANCIONADO MEDIANTE LA APLICACIÓN ANALÓGICA DE LAS NORMAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR..................... 148

Capítulo IV ARTÍCULO 28 LRJSP: RESPONSABILIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado por infracciones de cuya comisión no se sea responsable) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 157 2. LA “RESPONSABILIDAD” (O CULPABILIDAD) EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR............................................................................................................. 160 A) Concepto: culpabilidad y derecho a la presunción de inocencia............................................... 160 B) Culpabilidad y responsabilidad objetiva......................................................................................... 161 C) La regulación legal de la exigencia de responsabilidad (o culpabilidad) en el Derecho Administrativo Sancionador: el artículo 28 LRJSP........................................................................... 165 3. SUJETOS RESPONSABLES Y TÍTULOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD......................................................................................................................................................... 165 A) Sujetos potencialmente responsables de los ilícitos administrativos........................................ 165 a) Personas físicas y personas jurídicas......................................................................................... 165 b) Otros sujetos responsables......................................................................................................... 166 B) “Dolo” y “culpa”: la desaparición de la imputación a título de “simple inobservancia”......... 167 C) La responsabilidad solidaria en el ámbito administrativo sancionador.................................... 168 D) Responsabilidad por infracción del deber de prevenir la comisión de infracciones.............. 171 E) Responsabilidad del pago de sanciones pecuniarias por las infracciones cometidas por terceros........................................................................................................................................................ 172 4. EN PARTICULAR, EL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO................................................................................................ 174 A) La fuente de la obligación civil.......................................................................................................... 175 B) Determinación de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo....................... 175 a) Tramitación conjunta de las responsabilidades penal y civil en un mismo procedimiento administrativo sancionador......................................................................................... 175 b) El tratamiento de la responsabilidad civil cuando los hechos objeto del procedimiento administrativo sancionador no sean sancionados............................................................ 176 C) Ejecución forzosa de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo................... 178

Índice general

Capítulo V ARTÍCULO 29 LRJSP: PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (el derecho fundamental a no ser sancionado sino mediante sanciones respetuosas con el principio de proporcionalidad) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 183 2. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONADORA (ARTÍCULO 29.1 Y 2 LRJSP)..................................................................... 186 A) Concepto............................................................................................................................................... 186 B) Regulación constitucional: el reconocimiento del derecho fundamental a la proporcionalidad en materia sancionadora........................................................................................................... 187 C) Ámbito................................................................................................................................................... 189 3. PRESUPUESTOS Y REQUISITOS DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.. 191 4. EN PARTICULAR, LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL DE IMPONER SANCIONES ADMINISTRATIVAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD (ARTÍCULO 25.3 CE)................................................................................................................................................................. 192 A) Ámbito de la prohibición y protección frente a su incumplimiento........................................ 192 B) El monopolio jurisdiccional en la imposición de sanciones privativas de libertad................ 194 C) La problemática de la responsabilidad personal subsidiaria....................................................... 195 a) Inoperatividad en el Derecho Administrativo sancionador................................................ 195 b) Análisis específico del supuesto contemplado en el artículo 16.2 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana................................ 196 D) Sanciones privativas de libertad en el ámbito administrativo militar....................................... 198 5. CRITERIOS DE GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (DOSIMETRÍA PUNITIVA) Y PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ARTÍCULO 29.3 LRJSP).................................................................................................................................. 200 A) Graduación punitiva versus discrecionalidad................................................................................. 200 B) Criterios generales de graduación.................................................................................................... 204 a) En general...................................................................................................................................... 204 b) Los diferentes criterios generales de graduación de las sanciones administrativas......... 205 a’) El “grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad”..................................... 205 b’) La “continuidad o persistencia en la conducta infractora”.......................................... 206 c’) La “naturaleza de los perjuicios causados”....................................................................... 206 d’) La “reincidencia”................................................................................................................... 207 6. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (ARTÍCULO 29.4 LRJSP).......................................................................................................................................................... 207 7. SANCIÓN A IMPONER EN CASO DE CONCURSO IDEAL DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS (ARTÍCULO 29.5 LRJSP)........................................................................ 208 A) Modalidades del “concurso” penal................................................................................................... 208 B) Concurso ideal de infracciones administrativas............................................................................ 209 C) Punición del concurso ideal de infracciones.................................................................................. 210 8. EN PARTICULAR, EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA INFRACCIÓN CONTINUADA (ARTÍCULOS 29.6 LRJSP Y 63.3 LPAC)................................................................................. 210 A) Consideraciones previas..................................................................................................................... 210 B) Configuración jurídica general de la infracción continuada...................................................... 211 C) Presupuestos de apreciación de la infracción continuada............................................................ 213

Índice general a) En general...................................................................................................................................... 213 b) Identidad subjetiva....................................................................................................................... 215 a’) Activa...................................................................................................................................... 215 b’) Pasiva....................................................................................................................................... 216 c) Pluralidad fáctica.......................................................................................................................... 217 d) Proximidad espacial y temporal................................................................................................ 218 e) Dolo específico............................................................................................................................. 220 f ) Identidad y homogeneidad de bienes jurídicos lesionados.................................................. 220 D) Consumación de la infracción administrativa continuada......................................................... 221 E) Régimen sancionador de la infracción administrativa continuada........................................... 221 F) Tratamiento procedimental de la infracción administrativa continuada................................. 223 a) La obligación administrativa de sancionar a título de infracción continuada, y en un único procedimiento sancionador, aquellos comportamientos infractores que reúnan dicha condición............................................................................................................................ 223 b) Deberes administrativos derivados del cumplimiento de dicha obligación..................... 224 c) Consecuencias derivadas del incumplimiento de dicha obligación: ¿cómo sancionar un ilícito que presente vínculos de continuidad infractora con otro u otros ilícitos que hayan sido ya sancionados con anterioridad?......................................................................... 225 G) Infracción continuada y agravante de reincidencia....................................................................... 229

CAPÍTULO VI ARTÍCULO 30 LRJSP: PRESCRIPCIÓN (el derecho a no ser sancionado por la comisión de infracciones que hayan prescrito y el derecho a no cumplir las sanciones que hayan prescrito) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 233 2. LA PRESCRIPCIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: CONCEPTO............................................................................................................................................. 235 3. PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD................................................................................................. 239 4. LA INSTAURACIÓN LEGAL DE PLAZOS GENERALES DE PRESCRIPCIÓN: EL FIN DE UNA LARGA POLÉMICA................................................................................................. 244 A) El estado de la cuestión hasta la Ley 30/1992: orientaciones jurisprudenciales..................... 244 a) Operatividad de la prescripción................................................................................................ 244 b) Plazos de prescripción aplicables en caso de laguna legal.................................................... 245 B) El derogado artículo 132.1 LRJPAC y el vigente art. 30.1 LRJSP............................................ 248 5. CÓMPUTO DE LOS PLAZOS LEGALES DE PRESCRIPCIÓN........................................ 251 A) En general.............................................................................................................................................. 251 B) Determinación del día inicial............................................................................................................ 252 a) Prescripción de infracciones: dies a quo................................................................................... 252 a’) Desconocimiento de la fecha de comisión de la infracción......................................... 253 b’) Infracciones permanentes y continuadas......................................................................... 254 b) Prescripción de sanciones: dies a quo....................................................................................... 256 C) Interrupción del plazo de prescripción........................................................................................... 259 a) De las infracciones....................................................................................................................... 259 a’) Regulación general............................................................................................................... 259

Índice general

b’) La necesidad que se inicie “un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora”.............................................................................................................................. 259 c’) La necesidad de que se inicie el procedimiento “con conocimiento del interesado”........................................................................................................................................... 260 d’) Duración de la interrupción de la prescripción............................................................. 263 e’) La interrupción de la interrupción de la prescripción.................................................. 263 f ’) Conclusiones......................................................................................................................... 264 b) De las sanciones............................................................................................................................ 265 a’) Incoación del procedimiento administrativo de ejecución......................................... 265 b’) ¿Interrumpe la incoación del proceso administrativo la prescripción de las sanciones?.................................................................................................................................... 265 6. TRATAMIENTO DE LA PRESCRIPCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR............................................................................................................. 269 A) De las infracciones............................................................................................................................... 269 a) Control de oficio de la prescripción de la infracción............................................................ 269 b) Control a instancia de parte de la prescripción de la infracción........................................ 271 B) De las sanciones................................................................................................................................... 271

Capítulo VII ARTÍCULO 31 LRJSP: CONCURRENCIA DE SANCIONES (el derecho fundamental a no ser enjuiciado ni sancionado más de una vez por los mismos hechos ilícitos; la prohibición de bis in idem en el procedimiento administrativo sancionador) 1. LA REGULACIÓN VIGENTE Y SU CONTRASTE CON LA REGULACIÓN ESTABLECIDA EN LA DEROGADA LRJPAC................................................................................ 275 2. CONCEPTO Y REGULACIÓN LEGAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR................................................. 276 3. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM: EL DERECHO FUNDAMENTAL DEL INCULPADO A LA NO DUPLICIDAD SANCIONADORA.......................................................................................................................................... 277 4. LAS MANIFESTACIONES MATERIAL Y FORMAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM.............................................................................................................................................. 280 5. LA VERTIENTE MATERIAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM: ÁMBITO Y LÍMITES..................................................................................................................................................... 283 A) La triple identidad fáctica, subjetiva y causal determinante de la vigencia del derecho al non bis in idem...................................................................................................................................... 283 B) Identidad subjetiva.............................................................................................................................. 285 C) Identidad fáctica.................................................................................................................................. 286 a) Hechos relevantes e irrelevantes............................................................................................... 286 b) Identidad fáctica y concurso real de infracciones.................................................................. 287 c) Identidad fáctica y agravante de reincidencia......................................................................... 287 D) Identidad causal, de fundamento punitivo o de bien jurídico protegido................................. 292 E) Límites de la vertiente material de la prohibición de bis in idem: la relatividad de dicha prohibición en el ámbito sancionador disciplinario..................................................................... 294 a) Reconocimiento de la legitimidad de la doble punición en el seno de las relaciones especiales de sujeción..................................................................................................................... 295

Índice general b) Causas justificativas de la doble punición............................................................................... 296

6. LA VERTIENTE FORMAL DE LA PROHIBICIÓN DE BIS IN IDEM: ÁMBITO Y LÍMITES..................................................................................................................................................... 298 A) La preferencia del orden jurisdiccional penal en el enjuiciamiento y sanción de ilícitos tipificados tanto penal como administrativamente...................................................................... 299 B) La concurrencia simultánea o sucesiva de procesos o de procedimientos sancionadores..... 300 C) Límites de la vertiente formal de la prohibición de bis in idem: la polémica admisibilidad de la doble punición compensada cuando la Administración sancione hechos penalmente relevantes sin respetar la regla de la preferencia del orden penal............................................... 304 a) La primera doctrina del Tribunal Constitucional: irrelevancia de la condición penal o administrativa de la primera autoridad sancionadora (la STC 177/1999, de 11 de octubre).......................................................................................................................................... 305 b) La vigente doctrina del Tribunal Constitucional: la admisibilidad de la doble punición compensada.................................................................................................................................... 308

Segunda Parte JURISPRUDENCIA SELECCIONADA SOBRE LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Introducción LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE INCIDENCIA PENAL Y PROCESAL PENAL A LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN – STC 76/1990, de 26 de abril: aplicación de diversos derechos y garantías constitucionales (Tol 80368)........................................................................................................................................... 317 – STC 14/1999, de 22 de febrero: derechos y garantías aplicables (Tol 81096)....................... 363 1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD (ARTÍCULO 25 LRJSP) – STC 8/1981, de 30 de marzo: reserva de ley ordinaria (Tol 109402)...................................... 389 – STC 69/1983, de 26 de julio: exclusión de las garantías constitucionales en las sanciones de derecho privado (Tol 79234)....................................................................................................... 398 – STC 2/1987, de 7 de abril: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las “relaciones especiales de sujeción” (Tol 340205).......................................................................... 405 – STC 83/1990, de 4 de mayo: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las “relaciones especiales de sujeción” (Tol 526744)..................................................................... 416 – STC 117/1995, de 17 de julio: reserva de ley: inexigibilidad respecto de normas preconstitucionales (Tol 82856)..................................................................................................................... 422 – STC 143/1995, de 3 de octubre: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las “relaciones especiales de sujeción” (Tol 82881).................................................................. 429 – STC 195/1995, de 19 de diciembre: exclusión de las garantías constitucionales en el ámbito de las “relaciones especiales de sujeción” (Tol 82932)......................................................... 437 – STC 34/1996, de 11 de marzo: principio de legalidad material: virtualidad de la norma reglamentaria en materia sancionadora (Tol 82969).................................................................... 446 – STS 3ª 4ª 10.11.98: delegación originaria de la potestad sancionadora (Tol 1708178)....... 457 – STS 3ª 6ª 9.2.99: delegación en vía de recurso de la potestad sancionadora (Tol 1716018)............................................................................................................................................... 463

Índice general

2. IRRETROACTIVIDAD (ARTÍCULO 26 LRJSP) – STC 15/1981, de 7 de mayo: inexistencia de un derecho fundamental a la irretroactividad (Tol 109395)......................................................................................................................................... 467 – STC 38/1997, de 27 de febrero: existencia de un derecho fundamental a la irretroactividad (Tol 83181)................................................................................................................................... 474 – STSJ Cantabria 4.11.97: inexistencia de retroactividad para actos sancionadores que hayan alcanzado firmeza (Tol 8276413)............................................................................................. 487 – STC 99/2000, de 10 de abril: inexistencia de un derecho fundamental a la irretroactividad (Tol 81302)................................................................................................................................... 490 3. PRINCIPIO DE TIPICIDAD (ARTÍCULO 27 LRJSP) – STC 42/1987, de 7 de abril: virtualidad del reglamento en la tipificación de infracciones y sanciones (Tol 79751)...................................................................................................................... 511 – STC 218/1989, de 21 de diciembre: flexibilidad de la exigencia de tipicidad en el ámbito de las “relaciones especiales de sujeción” (Tol 81787).................................................................. 521 – STC 93/1992, de 11 de junio: admisibilidad de los reglamentos independientes preconstitucionales (Tol 80705)..................................................................................................................... 533 – STC 116/1993, de 29 de marzo: exigencia de tipicidad como freno a la discrecionalidad (Tol 82139)........................................................................................................................................... 549 – STC 117/1995, de 17 de julio: admisibilidad de los reglamentos independientes preconstitucionales, si bien su reforma post-constitucional requerirá reserva de ley (Tol 82856)... 558 – STC 151/1997, de 29 de septiembre: tipicidad y conceptos jurídicos indeterminados (Tol 80774).................................................................................................................................................... 565 – STC 142/1999, de 22 de julio: prohibición de analogía (Tol 81193)..................................... 584 4. RESPONSABILIDAD (ARTÍCULO 28 LRJSP) – STC 246/1991, de 19 de diciembre: principio de culpabilidad (Tol 81922)......................... 597 – STS 3ª 6ª 24.6.98: inadmisibilidad de la responsabilidad solidaria (Tol 1715535)............... 605 5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ARTÍCULO 29 LRJSP) – STC 207/1996, de 16 de diciembre: proporcionalidad de las medidas de investigación (Tol 119195)......................................................................................................................................... 613 – STC 161/1997, de 2 de octubre: ubicación constitucional del principio de proporcionalidad (Tol 80785)................................................................................................................................. 631 – STC 49/1999, de 5 de abril: proporcionalidad y motivación de las resoluciones restrictivas de derechos (Tol 81121).............................................................................................................. 653 – STC 136/1999, de 20 de julio (extracto): proporcionalidad de las sanciones (Tol 81189)............................................................................................................................................. 683 6. PRESCRIPCIÓN (ARTÍCULO 30 LRJSP) – STS 3ª 7ª 24.4.99: la administración puede sancionar aunque haya vencido el plazo de caducidad del procedimiento, si aún no ha vencido el plazo de prescripción de la infracción (Tol 1719190)...................................................................................................................................... 713 7. CONCURRENCIA DE SANCIONES (ARTÍCULO 31 LRJSP) – STC 2/1981, de 30 de enero: principio “non bis in idem” (Tol 109334)............................... 717 – STC 77/1983, de 3 de octubre: límites de la potestad sancionadora de la administración; “non bis in idem”: preferencia de la jurisdicción penal (Tol 79242)......................................... 723 – STC 159/1987, de 26 de octubre: principio “non bis in idem”: doctrina de la exclusión de las “dos verdades” (Tol 79898).......................................................................................................... 730 – STC 177/1999, de 11 de octubre: principio “non bis in idem”; cuando la administración ha sancionado, la jurisdicción penal ya no puede hacerlo (Tol 81219).................................... 740

Índice general – STC 2/2003, de 16 de enero: principio “non bis in idem”: cuando la administración ha sancionado, la jurisdicción penal puede hacerlo si compensa las sanciones (Tol 228958)... 753 – STC 188/2005, de 7 de julio: principio “non bis in idem”: aplicación de la doctrina de la compensación de la sanción administrativa en la sanción penal (Tol 673551)...................... 781

ANEXO LEGISLATIVO Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público................................................. 801