EL PODER EN LAS MANOS DE LA CIUDADANÍA Transparencia institucional, participación ciudadana e información pública
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València
Ramón Cotarelo Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
M.ª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València
Juan Manuel Fernández Soria Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València
Pablo Oñate Rubalcaba Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València
Joan Romero Catedrático de Geografía Humana Universitat de València
Juan José Tamayo Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/indexphp/editorial/procedimiento-deselección-de-originales
EL PODER EN LAS MANOS DE LA CIUDADANÍA Transparencia institucional, participación ciudadana e información pública
Narcisa Medranda
Bogotá, 2022
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Narcisa Medranda
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT HUMANIDADES Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Telf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-18970-86-3 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A la memoria de mi madre, doña María Medranda
Contenido
Presentación..............................................................................................
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Capítulo I. ACCIÓN PARTICIPATIVA DE LA COMUNICACIÓN..........................................................................................
57
Introducción..............................................................................................
57
Comunicar la información pública es un deber del Estado........................
62
Capítulo II. TRANSPARENCIA, DEMOCRACIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA ..................................................
71
Orígenes de la transparencia.....................................................................
72
La transparencia en Iberoamérica..............................................................
77
La transparencia en Ecuador.....................................................................
85
Transparencia informativa .......................................................................
88
Las sociedades democráticas y la transparencia.........................................
95
Transparencia, comunicación e instituciones públicas...............................
104
La transparencia, un medio para evitar la corrupción ..............................
117
La transparencia y el derecho a la información en las sociedades contemporáneas....................................................................................................
120
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Contenido
Capítulo III. ACCESO A LA INFORMACIÓN EN ESPAÑA Y ECUADOR............................................................................................
125
Derecho de acceso a la información en España .........................................
125
Derecho de acceso a la información en Ecuador........................................
129
Veracidad de la información .....................................................................
132
Participación y democracia participativa en ayuntamientos y municipios..
134
Humanizar la comunicación para la construcción de una sociedad más justa..........................................................................................................
141
Capítulo IV. TRANSPARENCIA, COMUNICACIÓN Y CIUDADANÍA EN ECUADOR................................................................
149
Origen y antecedentes ..............................................................................
149
Desarrollo del Proyecto Mapa Infoparticipa..............................................
151
Evaluación de la transparencia .................................................................
165
Mapas interactivos como instrumentos de auditoría cívica........................
167
Construcción de indicadores de evaluación para Ecuador.........................
172
Adaptación de indicadores de evaluación para Ecuador ...........................
192
Indicadores de evaluación para Ecuador ..................................................
220
Criterios de evaluación según grupos de preguntas e indicadores..............
227
Aplicación de la metodología Infoparticipa en Ecuador: Selección de la muestra..................................................................................................... 281
Contenido
11
Comparación de indicadores entre España y Ecuador ..............................
288
La evaluación de las páginas webs de los municipios de Ecuador..............
290
Capítulo V. RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EN ECUADOR............................................................................................
303
Visualización de resultados de primera oleada de evaluación en el Mapa Infoparticipa............................................................................................. 303 Resultados de la primera oleada de evaluación de los municipios ecuatorianos ....................................................................................................... 308 Resultados de la segunda oleada de evaluación en el Mapa Infoparticipa..
343
Comparación de resultados de España con los resultados de Ecuador.......
373
Síntesis de resultados obtenidos en las evaluaciones .................................
375
Capítulo VI. MANUAL DE BUENAS PRÁCTICAS PARA LA COMUNICACIÓN PÚBLICA...........................................................
379
Antecedentes ............................................................................................
379
¿Por qué hablar de transparencia? ....................................................
379
El caso ecuatoriano ..........................................................................
379
¿Para qué un manual?.......................................................................
380
Introducción .....................................................................................
380
12
Contenido
Criterios de evaluación..............................................................................
382
El Infómetro .....................................................................................
383
El sello Infoparticipa como premio a las buenas prácticas.................
385
Las mejores prácticas en Ecuador entre el 2016 - 2017.............................
385
Manual de buenas prácticas comunicativas municipales ...........................
387
Requisitos para lograr tener buenas prácticas de transparencia.........
388
Requisitos para transparentar los instrumentos de participación ciudadana.............................................................................................. 391 Requerimientos técnicos ...................................................................
392
Requerimientos conceptuales............................................................
393
CONCLUSIONES.....................................................................................
395
REFERENCIAS.........................................................................................
407
Marco jurídico citado en la investigación..........................................
434
Websites de los municipios evaluados en Ecuador.............................
435
Presentación
Amparo Moreno-Sarda Catedrática emérita de Historia de la Comunicación de la Universidad Autónoma de Barcelona Me siento muy satisfecha de presentar esta obra de la Doctora Narcisa Medranda, profesora de la Universidad Politécnica Salesiana de Ecuador, en la que reelabora la investigación que realizó para obtener el título de Doctor en Periodismo y Ciencias de la Comunicación de la Universidad Autónoma de Barcelona, porque pone de manifiesto que gracias a su trabajo el vínculo entre las dos Universidades sigue vivo. En 2013, la profesora Medranda se puso en contacto con el Laboratorio de Periodismo y Comunicación para la Ciudadanía Plural de la UAB, que yo dirigía. Nos propuso realizar su Tesis Doctoral en el marco del Proyecto Infoparticipa. En abril presentó su proyecto con el título Calidad y transparencia de la información y la comunicación en las webs de los gobiernos locales de la República de Ecuador. Comparación entre información obligatoria y voluntaria en Ecuador y España, que fue aprobado por la Comisión de Doctorado del Departamento. Y tras un riguroso trabajo dirigido por el Doctor Pedro Molina Rodríguez-Navas, uno de los miembros del equipo, en octubre de 2017 la defendió y
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El poder en las manos de la ciudadanía
obtuvo la máxima calificación otorgada por el Tribunal que presidí. En este texto, reelabora el de aquella Tesis con la madurez que proporciona el paso del tiempo. Se pone de manifiesto en el título. La Doctora Medranda, con su investigación, quiere colaborar ahora a poner el poder de la vida democrática en manos de ciudadanas y ciudadanos: a transformar, así, la democracia representativa en una democracia participativa. El trabajo realizado estos años le ha permitido constatar que este cambio no es nada fácil. Que la participación ciudadana efectiva requiere transparencia de las instituciones y calidad de la información pública, y que esto obliga a transformar rutinas de los responsables políticos y técnicos. Pero también, a modificar el trabajo académico. Como profesionales de la Universidad, no podemos limitarnos a hacer análisis de la realidad para identificar y diagnosticar los problemas: hemos de explorar procedimientos e instrumentos y hacer aportaciones innovadoras para solucionarlos. Nos dimos cuenta de que teníamos que realizar este cambio de orientación del trabajo académico en 2007, cuando concebimos Infoparticipa como un prototipo para facilitar que la ciudadanía pudiera hacer seguimiento, evaluar e intervenir en las políticas públicas. Habíamos realizado diversas investigaciones sobre la relación entre el periodismo y la democracia que se había implantado en España tras la muerte del Dictador Francisco Franco en 1975, y sobre los medios de comunicación utilizados por los gobiernos de los ayuntamientos de Cataluña. Y habíamos llegado a conclusiones redundantes. El periodismo, en lugar de tener en
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cuenta a ciudadanas y ciudadanos a los que la Constitución de 1978 atribuía un nuevo papel, les otorgaba una presencia cada vez menor e incrementaba el papel de entidades y datos abstractos: se deshumanizaba. Este cambio aparecía relacionado con el peso que adquirían los gabinetes de comunicación. La información de las administraciones públicas locales era insuficiente y deficiente para una participación ciudadana bien fundamentada. Las entonces nuevas tecnologías de la información podían mejorarla, sin embargo, tropezaban con rutinas profesionales e intereses partidistas. La aportación académica no se podía limitar a diagnosticar los problemas una y otra vez: se tenía que orientar a la innovación para resolverlos. Esta obra puede ser útil para los profesionales de las Ciencias Humanas y Sociales, y para que los responsables políticos y técnicos de las administraciones públicas proporcionen la información que ciudadanas y ciudadanos necesitan para evaluar las políticas públicas y participar en una democracia equitativa. Esta orientación es el resultado de un largo trayecto que explicare para que se comprenda el punto de partida y el alcance que considero que puede tener. Lo inicié a mediados de los años setenta del siglo pasado, cuando dejé la actividad como periodista y me incorporé como profesora a la Facultad de Ciencias de la Comunicación de la UAB. Tenía que realizar mi Tesis Doctoral. Y me propuse estudiar, inicialmente, la historia de la prensa de sucesos, la más popular, comprender por qué despertaba tanto interés entre tanta población que la leía o escuchaba con atención la lectura que hacían otros, como había visto en los
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El poder en las manos de la ciudadanía
pueblos en los que había vivido. No compartía el argumento de que atraía las bajas pasiones de la gente inculta. Demasiado clasista. A la vez, en mi actividad docente, me encargué de una asignatura titulada Historia del Periodismo Universal. Advertí, como otros compañeros, que tenía que abarcar los restantes medios de comunicación de masas, el cine, la radio, la televisión…, y convertirse en una Historia de la Comunicación. Mi formación como Historiadora había transcurrido de una visión tradicional, que centraba la atención en héroes, reyes y batallas y exaltaba una España Imperial que culminaba con la dictadura, a otra que relacionaba las opciones políticas con las estructuras económicas y sociales: una Historia Social que proclamaba que “el hombre es el protagonista de la historia”, que cualquier ser humano puede ser considerado sujeto agente de la actividad social en el pasado y por lo tanto en el presente. Quería adoptar este enfoque. Sin embargo, tropecé con varias dificultades. Al revisar textos de Historia Contemporánea que había estudiado y otros para contextualizar la implantación histórica de los medios de comunicación y la cultura de masas, advertí que sus autores apenas los mencionaban, excepto aquellos periódicos vinculados a la actividad política que interesaban a las minorías. Sobre los restantes, sólo muy escasas o nulas referencias. Por lo tanto, la Historia que algunos autores calificaban como “total”, resultaba parcial. Además, como otras compañeras con las que habíamos participado en la organización del Movimiento Feminista, con motivo de la convocatoria, en 1975, del Año Internacional de la Mujer por las Naciones Unidas, advertimos que la
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Historia, igual que otras Ciencias Sociales, no mencionaban las aportaciones de las mujeres a la vida social. Sin duda, las mujeres habíamos intervenido en el funcionamiento social. Pero estábamos excluidas de las explicaciones elaboradas por los historiadores y otros profesionales y no lo habíamos advertido a medida que lo habíamos tenido que aprender en nuestro proceso educativo. Nuestras aportaciones eran silenciadas en un discurso que, sin embargo, habíamos aprendido a confundir con la verdad acerca de lo que sucedió. Y esa exclusión repercutía en una valoración negativa de lo que podíamos aportar como ciudadanas en la democracia recién creada. Era necesario recuperarlas y hacerlas visibles. Necesitábamos un nuevo discurso histórico. Y para ello, teníamos que empezar por reconocer el carácter parcial de la Historia que habíamos aprendido. La mayoría de compañeras decidió completar la explicación parcial predominante en sus respectivos Departamentos, indagando sobre las aportaciones que habían realizado las mujeres, homologadas a las de los hombres o específicas. Esta es la corriente feminista que se ha impuesto como mayoritaria, ampliada por los estudios de “género” que han adoptado algunas siguiendo la terminología anglosajona que diferencia entre el “sexo”, los rasgos fisiológicos, y los comportamientos atribuidos culturalmente según estos rasgos y en los que se instruye a las criaturas desde su nacimiento. Una corriente cuestionada en los últimos años porque incurre en prejuicios clasistas y etnocéntricos.
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Pero mi situación era muy diferente. Los estudios sobre los medios de comunicación y la cultura de masas eran nuevos en la Universidad, no estaban tan condicionados por Departamentos académicos asentados en una tradición, al contrario, tenían que resolver nuevos interrogantes. Explicar la implantación histórica de los medios de comunicación y la cultura de masas exigía tener en cuenta el conjunto de relaciones entre hombres y mujeres. Y no sólo en el ámbito público, institucional. También en los espacios domésticos en los que estos medios tienen un papel decisivo y afectan a la vida cotidiana, las aspiraciones a la integración y los temores a la marginación. Y en los sueños individuales y colectivos que expresan la persistencia de estructuras mentales que constituyen “prisiones de larga duración”, en palabras de Fernand Braudel. Por lo tanto, debía tener en cuenta aportaciones de distintas disciplinas para comprender la construcción histórica de un entramado patriarcal muy complejo en el que se fundamenta la actual sociedad red global. La Cibernética ofrecía la posibilidad de adoptar una visión unitaria y considerar toda actividad humana como actividad comunicativa. La Teoría de las redes sociales, situar en el centro de la explicación la construcción de tramas que han pervivido y se han transformado. Así, coincidía con algunas preocupaciones feministas pero no me podía limitar a los estudios de las mujeres y del “género”. Decidí revisar textos que para mí habían sido fundamentales. Releerlos atentamente para identificar de qué hablan cuando hablan del “hombre”: ¿a quién se refieren realmente el concepto “hombre” y los masculinos plurales que presuntamente engloban al conjunto de mujeres y hombres?
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Advertí que no hablan de todos los hombres y mujeres. Pero no me resultó fácil. Tenía que pararme a pensar, tomar nota con papel y lápiz, para examinar atentamente el significado de las palabras. Las referencias a las mujeres eran muy escasas, algunas con ironía o menosprecio, como un recurso literario para aligerar el texto. Por lo tanto, no se habla de las mujeres sino sólo de los hombres. Pero tampoco de todos los hombres. Solamente de una parte. Varones adultos de pueblos y de clases dominantes a los que se identifica con nombres y apellidos. Y a esta minoría de hombres se les define como si fueran superiores por sus intervenciones en los escenarios públicos vinculados al ejercicio del poder o del saber. El resto, la mayoría de mujeres y hombres cuyas relaciones y actividades se desarrollan en otros escenarios, privados y marginales, que no participaban en el ejercicio de estas formas de poder, es excluido de la explicación excepto algún caso que destaca por confrontarse con los que ejercen el poder e intentan acceder a estas posiciones. Completé la pregunta inicial: de quién hablamos y no hablamos cuando hablamos de ese “hombre” al que consideramos “protagonista de la Historia” y concepto de “lo humano”1. Concluí que las mujeres hemos participado en la vida social, pero estamos excluidas de la explicación elaborada por los profesionales académicos. El problema, por lo tanto, no se encuentra en las actuaciones, sino en un discurso
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A estas preguntas he buscado respuestas durante tantos años, como explico en MORENO SARDÀ, Amparo (2007), De quién hablamos y no hablamos cuando hablamos del hombre. Treinta años de crítica y alternativas al pensamiento androcéntrico, Barcelona, Icaria.
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que, de acuerdo con Michel Foucault, incluye y valora positivamente y a la vez, excluye y valora negativamente: centra la atención en una minoría de hombres, varones adultos de pueblos y clases que participan en el dominio de otros pueblos desde los espacios públicos definidos como centros del poder, y menosprecia a la mayoría de mujeres y hombres y las relaciones que establecen fuera de estos espacios centrales, espacios privados o marginales. Un discurso parcial y partidista que representa simbólicamente a una parte de los seres humanos y los valora como si fueran superiores, legitimando el ejercicio del poder. Para comprender el funcionamiento de los nudos centrales tenía que ampliar el enfoque a las periferias y al conjunto de la red. No era fácil. Porque el problema no afectaba sólo a los textos escritos por otros autores. Me afectaba a mí misma ya que, igual que ellos, en el proceso de aprendizaje que me había conducido a la Universidad, yo también había asumido un “yo cognoscente” que se identificaba con ese “hombre”, pieza clave del “orden del discurso” que considera significativas determinados actuaciones y menosprecia otras. Había aprendido a explicar la realidad académicamente a partir de una suposición que operaba como un dogma, una verdad incuestionada e incuestionable tan contraria a la racionalidad científica. Y esta explicación me conducía a menospreciar actuaciones que yo misma realizaba como madre y me producían especial satisfacción, y a exaltar las propias de lo que decidí designar como un Arquetipo Viril, que había asumido para intervenir en la vida pública profesional. De esta noción de “hombre” se derivaba una visión androcéntrica, sexista y adulta, etnocéntrica y clasista. Por eso, para poder hablar de