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MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL Actualizado con el RDL 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

MARTA LORENTE SARIÑENA RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MARÍA PONS CARMENA

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-866-6 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Tema 1

2. 3.

LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LAS RELACIONES LABORALES: ORIGEN Y DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA GÉNESIS DEL DERECHO DEL TRABAJO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA............................................ 1.1. Origen y evolución de la Administración laboral en España......................... 1.2. Desarrollo progresivo del ordenamiento laboral (1900-1923)...................... 1.3. Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930)................................................. 1.4. La Segunda República (1931-1939)............................................................. 1.5. Dictadura franquista (1939-1976)............................................................... 1.6. Transición política (1976-1978)................................................................... 1.7. La Constitución española de 1978............................................................... SIGNIFICADO Y ALCANCE DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL.................................................................................... EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA LABORAL. POTESTAD REGLAMENTARIA Y DERECHO DEL TRABAJO.................................................................

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Tema 2

1. 2.

LA ORGANIZACIÓN Y LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL LA ORGANIZACIÓN LABORAL ESTATAL Y AUTONÓMICA........................ 1.1. La Administración laboral estatal................................................................. 1.2. La Administración laboral autonómica........................................................ PRINCIPALES ÁMBITOS MATERIALES Y NIVELES DE INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MATERIA LABORAL..................... 2.1. Funciones administrativas de registro, depósito y autorización o acreditación administrativa ..................................................................................... 2.1.1. Comunicación de apertura de centro de trabajo............................... 2.1.2. Autorización de las Empresas de Trabajo Temporal.......................... 2.1.3. Declaración Responsable para la actuación de las Agencias de colocación............................................................................................... 2.1.4. Acreditación de entidades especializadas en funciones preventivas (servicios de prevención ajenos)........................................................ 2.1.5. Autorización del trabajo de menores................................................ 2.1.6. Autorización del trabajo de extranjeros............................................ 2.1.7. Actuaciones del Servicio Público de Empleo..................................... 2.1.8. Información sobre trabajo nocturno................................................. 2.2. Funciones administrativas de ordenación y conformación de derechos........ 2.2.1. Intervención en la constitución de sindicatos y asociaciones empresariales.............................................................................................

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Índice

2.2.2. Intervención en las elecciones a representantes de los trabajadores (Representación unitaria)................................................................. 2.2.3. Registro y depósito de convenios colectivos..................................... 2.2.4. Extensión de convenios colectivos.................................................... 2.2.5. Intervención en los supuestos de huelga........................................... 2.2.6. Intervención en supuestos de cierre patronal.................................... 2.3. Funciones de mediación y arbitraje de la Administración Pública en el ámbito de las relaciones laborales .................................................................... 2.3.1. Resolución de conflictos sobre tiempos de exposición al riesgo........ 2.3.2. Resolución de discrepancias sobre local y tablón de anuncios.......... 2.3.3. Intervenciones en los procedimientos de solución de conflictos........

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Tema 3

2. 3.

DESPIDO COLECTIVO, SUSPENSIÓN DEL CONTRATO Y REDUCCIÓN DE JORNADA POR CAUSAS ECONÓMICAS, TÉCNICAS, ORGANIZATIVAS O DE PRODUCCIÓN, Y POR FUERZA MAYOR EL DESPIDO COLECTIVO................................................................................. 1.1. Delimitación con el despido objetivo............................................................ 1.2. Actuaciones de la autoridad laboral competente.......................................... 1.3. La memoria y la documentación común a todos los procedimientos de despido colectivo: la importancia de los criterios de designación de los trabajadores afectados ........................................................................................... 1.4. Periodo de consultas: finalidad, duración, contenido, discrepancias, efectos del acuerdo y del desacuerdo, fase colectiva y fase individual....................... 1.4.1. Distinción entre la comunicación de la intención de despedir y el inicio del periodo de consultas......................................................... 1.4.2. La constitución de la comisión negociadora del banco social de la negociación...................................................................................... 1.4.3. Reglas para garantizar la efectividad del periodo de consultas y para la toma de acuerdos......................................................................... 1.4.4. Actuaciones de la autoridad laboral durante el periodo de consultas.. 1.4.5. Finalización del procedimiento......................................................... 1.5. Informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social............................... 1.6. Indemnización legal, medidas sociales de acompañamiento, plan de recolocación externa, situación legal de desempleo y convenio especial con la Seguridad Social........................................................................................... 1.6.1. Indemnización legal.......................................................................... 1.6.2. Medidas sociales de acompañamiento.............................................. 1.6.3. Plan de recolocación externa............................................................ 1.6.4. Situación legal de desempleo............................................................ 1.6.5. Convenio especial con la Seguridad Social........................................ 1.7. Impugnación del despido colectivo ante la jurisdicción laboral.................... LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO Y LA REDUCCIÓN DE JORNADA POR CAUSAS ECONÓMICAS, TÉCNICAS, ORGANIZATIVAS O DE PRODUCCIÓN. REGULACIÓN DE EMPLEO (EXTINCIÓN, SUSPENSIÓN Y REDUCCIÓN DE JORNADA) POR LA EXISTENCIA DE FUERZA MAYOR..........................

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Índice

4. 5.

EXPEDIENTES DE REGULACIÓN DE EMPLEO (ERTE) POR COVID-19 ...... EL NUEVO MECANISMO RED DE FLEXIBILIDAD Y ESTABILIZACIÓN DEL EMPLEO (ART. 47 BIS ET).........................................................................

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Tema 4 1. 2.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN NORMATIVA, OBJETO, FINES, SUJETOS Y ÁMBITO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO...................................................................................... PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.............................. 2.1. Principio de contradicción y de igualdad de los interesados ........................ 2.2. Principio de celeridad y de simplificación de trámites................................... 2.3. Principio in dubio pro accione..................................................................... 2.4. Principio de oficialidad................................................................................. 2.5. Principio de exigencia de legitimación ......................................................... 2.6. Principio de imparcialidad........................................................................... 2.7. Principio de transparencia de la actuación administrativa ........................... 2.8. Principio de gratuidad.................................................................................. 2.9. Principios de actuación y de relaciones de la Administración Pública por medios electrónicos ..................................................................................... FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO......................................... 3.1. Iniciación del procedimiento ....................................................................... 3.2. Ordenación del Procedimiento .................................................................... 3.3. Instrucción del Procedimiento ..................................................................... 3.4. Terminación del Procedimiento ................................................................... LA REVISIÓN ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL DE LA RESOLUCIÓN .................................................................................................................. 4.1. Los recursos administrativos ....................................................................... 4.2. Los recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa........................

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Tema 5

1. 2.

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (I) PRINCIPIOS Y NORMATIVA REGULADORA LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDEN SOCIAL: CONCEPTO Y SIGNIFICADO........................................ LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU APLICACIÓN EN EL ORDEN SOCIAL.. 2.1. Principio de legalidad................................................................................... 2.2. Principio de tipicidad................................................................................... 2.3. Principio de culpabilidad ............................................................................. 2.4. Principio non bis in idem............................................................................. 2.5. Principio de proporcionalidad...................................................................... 2.6. Principio de irretroactividad......................................................................... 2.7. Principio de prescripción ............................................................................. LA NORMATIVA REGULADORA DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDEN SOCIAL ............................

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1. 2. 3.

Índice

Tema 6 POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (II). LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES: DELIMITACIÓN CONCEPTUAL. LAS INFRACCIONES EN EL ORDEN SOCIAL: SUJETOS RESPONSABLES, CALIFICACIÓN Y PRESCRIPCIÓN................................................................... LAS SANCIONES: CARACTERÍSTICAS, CLASES, CRITERIOS DE GRADUACIÓN Y COMPETENCIA SANCIONADORA. .................................................. Tema 7 POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (III). ACTUACIONES PREVIAS AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR LA ACTIVIDAD INSPECTORA PREVIA AL PROCEDIMIENTO SANCIONAR . 1.1. Inicio de la actividad inspectora .................................................................. 1.2. Formas de actuación de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social .. 1.3. Duración de la actuación inspectora ........................................................... 1.4. Documentación de la actuación inspectora ................................................. 1.5. Facultades de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social................... LAS CONSECUENCIAS DE LA ACTIVIDAD INSPECTORA PREVIA AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR........................................................................ 2.1. Las medidas a adoptar por los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social. Los diferentes tipos de actas......................................................................... 2.1.1. Las medidas preventivas................................................................... 2.1.2. Las medidas sancionadoras: actas de infracción y actas de liquidación.. 2.2. Las medidas específicas en materia de prevención de riesgos laborales............

Tema 8 POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL (IV). EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. INICIACIÓN DE OFICIO................................................................................................................ 2. LAS ACTAS DE INFRACCIÓN........................................................................... 2.1. Contenido de las actas de infracción............................................................ 2.2. El valor probatorio de las actas de infracción............................................... 3. MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL ....................................................... 4. ACUMULACIÓN DE INFRACCIONES.............................................................. 5. PECULIARIDADES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR........................ 6. NOTIFICACIÓN DEL ACTA AL PRESUNTO INFRACTOR.............................. 7. FASE DE INSTRUCCIÓN.................................................................................... 8. LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN .................................................................. 9. SUSPENSIONES DE LA TRAMITACIÓN........................................................... 10. LA FASE FINAL (DECISORIA) DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. LA RESOLUCIÓN. ................................................................................................... 11. LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR........................... 12. EJECUTIVIDAD Y REVISIÓN JURISDICCIONAL DE LAS RESOLUCIONES SANCIONADORAS ............................................................................................

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Tema 1

La intervención administrativa en las relaciones laborales: origen y desarrollo de la administración laboral

1. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA GÉNESIS DEL DERECHO DEL TRABAJO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Desde sus orígenes, la configuración del Derecho del Trabajo y de los sistemas de relaciones laborales han venido acompañados de una intervención estatal que se ha ido produciendo, paulatinamente, tanto en el plano normativo (regulación individual y colectiva de las relaciones laborales), como en el plano institucional, con la creación de una infraestructura administrativa y jurídica (la Administración laboral). Así pues, lo que puede denominarse genéricamente Administración Laboral comprende aquella parte de las Administraciones Públicas que se ocupa de la política de empleo y de las relaciones de trabajo, tradicionalmente se ha ocupado también de la política de previsión y protección social. Existe asimismo una disciplina propia, el Derecho Administrativo Laboral, regulador de las facultades de intervención que la Ley confiere a la Administración por razones de servicio o interés público.

1.1. Origen y evolución de la Administración laboral en España El grado de intervencionismo —de la Administración Pública en las Relaciones Laborales— no ha sido siempre el mismo, sino que ha sido variable en función del modelo de Estado o del modelo de relaciones laborales imperante en cada momento. Podemos encontrar el origen de la intervención administrativa estatal, su inicio, en el conjunto de medidas destinadas a corregir las consecuencias negativas de la industrialización y del liberalismo, no sólo como exigencia ética sino fundamentalmente por necesidad política, dado que la reforma social era la única forma de evitar la revolución social. En este sentido, la presión del movimiento obrero y el paulatino cambio de actitud de los partidos políticos representantes de las clases dominantes, que vieron en el reformismo la mejor garantía de conservación del statu quo, hizo que poco a poco se fuera abandonando el dogma del abstencionismo del Estado y se produjera la intervención de éste en las relaciones de trabajo (GOERLICH PESET y GARCÍA ORTEGA).

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Así, en la España de la Restauración (1875), los poderes públicos empiezan a asumir la llamada “cuestión social” obrera y la necesidad de intervenir, al menos para reparar las consecuencias sociales más acentuadas del proceso de industrialización y del abstencionismo jurídico que le serviría de fundamento. En España, con más retraso que en otros países europeos, la naciente clase obrera comienza a organizarse y a plantear problemas de estabilidad política y social. La regulación jurídica del trabajo asalariado se encontraba en el Código civil de 1888; en concreto, el vigente art. 1544 daba cobertura jurídica a los contratos de trabajo (“en el arrendamiento de obra o servicios, una parte se obliga a ejecutar una obra o a prestar un servicio a la otra por un precio cierto”). Así, el régimen jurídico del trabajo asalariado respondía a postulados ideológicos liberales: el principio de libertad de trabajo y el principio de autonomía de la voluntad. Sin embargo, la libertad concedida a la parte económicamente mas fuerte de la relación laboral, el patrono, y el libre juego del mercado provocaron una situación de explotación de la clase trabajadora. “El derecho obrero constituye una reacción contra el espíritu del derecho civil. Este reconoce sólo personas, sujetos jurídicos iguales por ambas partes; y nada sabe del trabajador situado en una posición de inferioridad frente al empresario” (RADBRUCH). El Derecho del Trabajo nació para tutelar al trabajador, como parte más débil de la relación jurídico laboral, mediante el establecimiento de un conjunto de normas mínimas que tienen por objeto limitar el principio de la autonomía de la voluntad y la libertad de empresa. Pues bien, en el marco de este derecho individualista del trabajo (Código civil de 1888), las primeras normas laborales españolas, al igual que lo hacían en otros ordenamientos jurídicos, abordaban el trabajo de los menores y de las mujeres. En España, la Ley Benot de 26 de julio de 1873, ampliamente incumplida (MARTÍNEZ PEÑAS), prohibía el trabajo de menores de 10 y limitaba la jornada de los menores de 15 años; la Ley de 26 de julio de 1878 prohibía el trabajo de menores en ciertos empleos peligrosos; y la Ley de 13 de marzo de 1900 regulaba también el trabajo de menores e introducía determinados periodos de descanso post-parto para las mujeres). En este contexto es en el que la Administración laboral encuentra su antecedente más remoto, pues en 1883 se crearía la Comisión de Reformas Sociales (1883-1903). La creación de esta Comisión supone el inicio del intervencionismo del poder público en los problemas sociales en España. La Comisión de Reformas Sociales se estableció bajo gobierno conservador (Rey, Cortes, Constitución y turno) y estaba adscrita al Ministerio de la Gobernación. Fue impulsada por Cánovas del Castillo, que fue su presidente, y por el liberal Segismundo Moret. Su misión fundamental fue estudiar las condiciones de los trabajadores y de sus ámbitos más sensibles (niños, mujeres, accidentes de trabajo), así como la promoción de leyes laborales para procurar su defensa y bienestar. En sus debates afloró

La intervención administrativa en las relaciones laborales: origen y desarrollo...

la preocupación por las desigualdades generadas por la nueva sociedad industrial, las condiciones económicas de la clase obrera, su alimentación, su vivienda, la salubridad e higiene en las ciudades industriales y sus deficientes condiciones debida rápida migración del campo a la ciudad. La Comisión se encargaría de recopilar información mediante una serie de cuestionarios que abarcarían múltiples temas sociolaborales. La actividad desplegada fue importante, aunque fuera únicamente de recopilación de información. Entre los problemas principales a los que se enfrentó la Comisión, ha de señalarse que no se le dotó de medios económicos suficientes para que se publicaran sus informes; y, también, que sufrió cierto boicot por parte de la clase trabajadora, entre otras razones. Aunque no condujo a nada concreto, el trabajo realizado en el seno de esta Comisión influyó en el establecimiento de medidas legislativas. En 1894 se le atribuyó competencia para preparar proyectos de Ley a petición del Gobierno, o a iniciativa propia, en materias relativas a la cuestión social (art. 6 RD 13 de marzo de 1894). En 1903, el Instituto de Reformas Sociales (1903-1924) sucedió a la Comisión de Reformas Social, también adscrito al Ministerio de la Gobernación. Su creación se produciría bajo el gobierno conservador de Francisco Silvela, mediante RD de 23 de abril de 1903. El Instituto de Reformas Sociales fue un organismo muy importante por diversos motivos: primero, por las labores que desempeñó y porque inició una fase real de intervencionismo científico, jugando un papel esencial en la creación del Derecho del Trabajo en España; segundo, porque era un organismo descentralizado, con autonomía y personalidad jurídica propia; y tercero, por su composición tripartita y paritaria (a partir de 1913), por lo que puede considerarse como el antecedente más directo del actual Consejo Económico y Social de España. El Instituto de Reformas Sociales fue presidido por Gumersindo de Azcárate (autor de Resumen de un debate sobre la cuestión social de 1881), y contó con un alto grado de autonomía. Formaron parte del Instituto de Reformas Sociales representantes directos de las clases patronal y obrera, empresarios, políticos y sindicalistas. Su composición era la siguiente: 30 miembros de libre designación por el gobierno y 12 miembros elegidos por patronos y obreros (6+6). Posteriormente, en 1913, se reestructuró (12 de libre designación; 16 elegidos por instituciones que el Instituto considere conveniente; 16 elegidos por patronos; 16 elegidos por obreros). Por vez primera las mujeres podían ser electoras u elegibles (aunque ninguna mujer formó parte del mismo). La labor principal del Instituto de Reformas Sociales fue preparar la legislación sobre el trabajo; cuidar de su ejecución, organizando para ello servicios de inspección y estadística; y favorecer la acción social gubernativa en beneficio de la mejora o bienestar de las clases obreras. El Instituto de Reformas Sociales también tenía asignadas tareas de asesoramiento y mediación en conflictos de trabajo y actuaba como órgano consultivo del gobierno en materia sociolaboral. En definitiva, el

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Instituto desempeñó un papel fundamental en el impulso de la reforma social en España. Su labor fue importantísima desde la perspectiva científica e intelectual: boletines, monografías, informes sobre derecho, estadística, sociología, economía, higiene, arquitectura y urbanismo. En este sentido, en el trabajo realizado por el Instituto de Reformas Sociales, destacaba el rigor científico en el tratamiento de los temas, la conexión con la realidad y con los existentes problemas económicos y sociales, y la necesidad de que el poder público les diera respuesta. En el plano de las relaciones colectivas, la Ley de Asociaciones de 30 de junio de 1887 había supuesto la despenalización del asociacionismo sindical, aunque se mantenía en vigor el art. 556 del Código Penal de 1870, y por ello, los trabajadores podían ser sancionados penalmente si hacían huelga. El 30 de enero de 1900 se aprobó la Ley de Accidentes de Trabajo, que estableció el concepto de accidente de trabajo, que permanece en el actual art. 115.1 LGSS, y la responsabilidad objetiva del empresario.

1.2. Desarrollo progresivo del ordenamiento laboral (1900-1923) Durante los años 1900-1923, se va a ir abandonando paulatinamente el dogma liberal de no intervencionismo en la regulación de las condiciones de trabajo. Y en este sentido, durante este periodo se adoptaron las siguientes normas: RD de 20 de junio de 1902 (condiciones de trabajo en contratas públicas); Ley de 3 de marzo de 1904 (descanso dominical); Ley de 12 de julio de 1906 (inembargabilidad de salarios); RD de 18 de julio de 1907 (obligación de pago en moneda legal y prohibición de pago en lugares de recreo); Ley de 21 de diciembre de 1907 (emigración); Ley de 17 de julio de 1911 (aprendizaje); Ley de 27 de febrero de 1912 (Ley de la Silla sobre descanso de las mujeres en establecimientos comerciales); Ley de 11 de julio de 1912 (prohibición del trabajo nocturno de mujeres). Y sobre la jornada de trabajo: Ley de 27 de diciembre de 1910 (jornada máxima de trabajo de 9 horas en la minería); Ley de 4 de julio de 1918 (regula la jornada en establecimientos mercantiles pero no fija una jornada máxima); RD de 15 de marzo de 1918 (jornada máxima de 8 horas en la construcción); RD 3 de abril de 1919 (limitación de la jornada en 8 horas). Otros aspectos, como el salario, no son objeto de regulación general. Tampoco hay una norma que regule específicamente el contrato de trabajo. En 1906 se creó un Servicio de Inspección de Trabajo, como cuerpo especializado en el control y la vigilancia de la legislación laboral. Hasta esa fecha se habían intentado aplicar diferentes fórmulas que garantizaran el cumplimiento de las primeras normas laborales. Sin embargo, ninguna de ellas había llegado a consolidarse. El Reglamento para el Servicio de la Inspección de Trabajo, fue promulgado por RD de 1 de marzo de 1906, constaba de 85 artículos. Los Inspectores de Trabajo se equiparaban a los funcionarios administrativos y dependían

La intervención administrativa en las relaciones laborales: origen y desarrollo...

del Instituto de Reformas Sociales. Asimismo, gozaban de una serie de atribuciones en sus visitas a los centros de trabajo y en la inspección de los documentos del empresario. Cualquier obstrucción a su función se penalizaba con una multa. Los Inspectores denunciaban las infracciones en un documento denominado Acta de apercibimiento. “La misión de los inspectores debe tener carácter preventivo, tanto como represivo. La legislación se dirige a proteger al obrero, pero sin causar vejaciones a la industria y los inspectores habrán de inspirarse en este concepto, sin desposeerse de la autoridad que es aneja o indispensable al cumplimiento de sus deberes” (art. 21 del RD de 1 marzo de 1906). Los Inspectores debían hacer frente a múltiples problemas para cumplir su cometido; por ejemplo, era bastante frecuente que los patronos les negaran la entrada en sus talleres, o que las autoridades locales les opusieran resistencia (ESPUNY TOMÁS). En 1908, el Instituto de Reformas Sociales impulsó a su vez la creación del Instituto Nacional de Previsión que no desapareció hasta 1978. Este organismo fue la primera institución dedicada a la asistencia sanitaria y a la Seguridad Social en España. Con el Instituto Nacional de Previsión se creó el régimen legal y voluntario de retiros obreros, que pasaría a ser un seguro obligatorio en 1919. También en 1908 se establecieron los Tribunales Industriales y los Consejos de Conciliación y Arbitraje para la solución de conflictos laborales. En 1920 tuvo lugar un acontecimiento decisivo en la consolidación de la Administración Laboral, la creación del Ministerio de Trabajo, durante el tercer Gobierno de Eduardo Dato. En el Ministerio de Trabajo se integrarían los organismos existentes: el Instituto de Reformas Sociales, el Instituto Nacional de Previsión, la sección de reformas sociales del Ministerio de la Gobernación, el negociado de trabajo de la Dirección General de Comercio, Industria y Trabajo, el Consejo de emigración, el Patronato de Ingenieros y Obreros Pensionados en el extranjero, etc. De esta forma, con la creación del Ministerio de Trabajo, el gobierno pasaba a contar con una organización estable especializada en materia laboral, mediante la que se aseguraba la presencia e intervención administrativa en este área (BLASCO PELLICER y GARCÍA RUBIO).

1.3. Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) El período de autoritarismo laboral que caracterizó la dictadura de Primo de Rivera tuvo entre sus manifestaciones mas significativas el aumento de las competencias del Ministerio de Trabajo, así como el reforzamiento del centralismo administrativo. El aumento de funciones del Ministerio se debió principalmente a la constitución de Comités paritarios, órganos a nivel local e inter-local formados por empresarios y trabajadores para la regulación de las condiciones de trabajo 5+5, subordinados al Estado, bajo el amparo de la Organización Corporativa

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Nacional, y presididos por representantes del Ministerio de Trabajo. Era el Ministerio de Trabajo el encargado de resolver las discrepancias o conflictos surgidos en su seno (MONEREO PÉREZ). En 1924, se produjeron varios acontecimientos administrativos importantes: por un lado, desaparece el Instituto de Reformas Sociales, que queda refundido en el propio Ministerio de Trabajo; y, por otro, se crea el Consejo Superior de Trabajo, Comercio e Industria, órgano consultivo del gobierno que se encargaría del estudio y difusión de las leyes Laborales y que representaría a España ante la OIT (España entra en 1919, pero no forma parte durante los años 1941-1956). A su vez, durante la dictadura de Primo de Rivera, se crea también la Escuela Social, con el objetivo de formar a funcionarios especializados que posteriormente ingresarían en el Ministerio. En el área del Derecho del Trabajo, destaca en esta etapa el Código de Trabajo, aprobado por RDL de 23 de agosto de 1926 a iniciativa del subsecretario y posterior Ministro de Trabajo, Eduardo Aunós Pérez. Este Código de Trabajo ha de considerarse la primera codificación en España de Derecho laboral. El Código de Trabajo constaba de 499 artículos, y una disposición transitoria, y estaba dividido en 4 grandes bloques: 1. contrato de trabajo (25 artículos): se refiere al trabajo del obrero (art. 1); presunción de laboralidad (art. 2); capacidad para contratar (art. 4); prescripción de las acciones) regula el pago a la mujer casada (art. 14); inembargabilidad salarial (art. 17), causas de suspensión (art. 19); libertad para fijar la duración del contrato (art. 11); libertad para rescindir el contrato de duración indeterminada y causas para extinguir los temporales (arts. 18-23); 2. el Contrato de Aprendizaje; 3. accidentes de Trabajo; y 4. tribunales Industriales. A lo largo de las disposiciones del Código de Trabajo de 1926 puede observarse la intervención de tipo paternalista que prometió Primo de Rivera, con el objeto de apaciguar las turbias relaciones existentes entre los patronos y los obreros (RAMÍREZ CREMADES).

1.4. La Segunda República (1931-1939) La Segunda República fue el primer régimen político en España que constitucionalizó derechos sociales, derechos de ciudadanía social. La Constitución republicana de 1931 puede considerarse propia de un Estado social moderno. La Constitución de 1931 aumentó la capacidad estatal para legislar sobre previsión social, educación, cultura, salud o el trabajo, considerado en su art. 46 como “una obligación social que gozará de la protección de las leyes”. El extenso programa legislativo del gobierno republicano incluía la regulación de participación de los trabajadores en la empresa (participación obrera “en la dirección, administración y en los beneficios de las empresas”), y se reconocía el derecho específico de asociación sindical (art. 39). Su artículo 1 establecía “España es una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en régimen de Libertad y de Justicia”.

La intervención administrativa en las relaciones laborales: origen y desarrollo...

Durante la Segunda República, en materia sociolaboral, se produjo un avance inédito en España en varios ámbitos: por un lado, se aprobó la Ley del Contrato de trabajo de 21 de noviembre de 1931, altamente progresista para la época. En este sentido, destacaban los siguientes aspectos: se incluía el servicio doméstico; se especificaba que la huelga legal era causa de suspensión del contrato (significaba más o menos el reconocimiento de derecho de huelga); exigencia de causalidad para el despido disciplinario, etc.; por otro lado, los Comités Paritarios se sustituyeron por los Jurados mixtos (Ley de Jurados mixtos de 27 de noviembre de 1931). Si bien es cierto que la Ley del Contrato de trabajo de 1931 reconocía los convenios o pactos colectivos como instrumentos de regulación de las condiciones de trabajo, en la práctica, la reglamentación de las condiciones de trabajo se llevaba a cabo mediante las bases del trabajo, en el seno de los Jurados mixtos, de composición paritaria. En este sentido, el Estado seguiría manteniendo sus intervenciones en materia laboral. Además, es en esta etapa cuando la Administración laboral periférica empieza a tomar forma con la finalidad de adaptarse a la realidad laboral de la sociedad española. Mediante la Ley de 13 de mayo de 1932, y su reglamento de desarrollo, se suprimen las Delegaciones en Inspecciones Regionales y se crean las de ámbito provincial. Asimismo, el Ministerio de Trabajo empieza a estructurarse orgánicamente a través de las Delegaciones provinciales de Trabajo. Los delegados provinciales de trabajo eran encargados de la resolución de conflictos de trabajo, de la imposición de sanciones a infractores, de la realización de intervenciones administrativas en los accidentes de trabajo, y de intervenir en la resolución de huelgas y conflictos colectivos de trabajo (cuando no fueran competencia de los jurados mixtos) y la vigilancia de estos jurados, así como informar al Ministerio de Trabajo en todos los asuntos en los que les solicite que emitan dictamen Es un periodo caracterizado por las numerosas reorganizaciones del Ministerio de Trabajo y por una importante inestabilidad orgánica (MONEREO PÉREZ). Otras normas importantes de este periodo histórico: Ley de Asociaciones profesionales de patronos y obreros de 8 de abril de 1932, Ley sindical de 8 de abril de 1932 y Ley de Jornada Máxima de 9 de septiembre de 1932 (40 horas semanales, Largo Caballero). La República podía legislar sobre seguros sociales. Existían ya algunos seguros obligatorios, como el seguro de vejez 1909 y el retiro obrero de 1919. Durante la Segunda República, el seguro de accidentes de trabajo (1900) se convierte en obligatorio y pasa a cubrir también la maternidad. En 1933 se estableció el primer hospital público del Instituto Nacional de Previsión (INP) y se intentaron unificar los seguros sociales (no se logró). Bien es cierto que, en esta época, el sistema de protección articulado a través de seguros sociales se caracterizó por ser un sistema excesivamente fragmentado: existía un seguro para cada riesgo protegido y eran

María Pons Carmena

gestionados por entidades privadas de estructura mutualística, lo que provocaría que se generaran ciertas desigualdades entre los trabajadores, ya que no todas las Mutualidades tenían los mismos recursos económicos. Como se verá, el nacimiento de un sistema de Seguridad Social en España, tal y como hoy lo conocemos, se fija en el año 1967. Durante la Guerra Civil (1936-1939) no va a existir una Administración laboral sino dos Administraciones laborales de “excepción”, correspondientes a los dos bandos contendientes —republicano y nacional—, en las que prevalecerá en todo momento la cuestión militar, por encima de otra consideración laboral o social (TORRES LÓPEZ).

1.5. Dictadura franquista (1939-1976) La dictadura franquista supuso la implantación de un Estado centralista, dotado de un modelo de relaciones laborales claramente autoritario. Durante esta época, se producirían importantes modificaciones en la Administración laboral con un significativo crecimiento de la organización administrativa central. Los aspectos mas relevantes de esta etapa son los siguientes: 1. El nuevo Estado surgido después de la Guerra Civil española se funda sobre una concepción comunitaria de la empresa que niega la existencia de conflicto social (capital/trabajo). Según se dispuso en el Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1938, una de las 8 Leyes Fundamentales del franquismo, la empresa es una unidad productora, en la que los elementos instrumentales (como el capital) quedan subordinados a los de categoría humana y todos ellos quedan subordinados al bien común (“La empresa, como unidad productora, ordenará los elementos que la integran en una jerarquía que subordine los de orden instrumental a los de categoría humana y todos ellos al bien común”, apartado VIII, 2). Consecuencia de ello se concibe un sindicalismo unitario y obligatorio, dirigido por militantes de un partido único (falange española). Todos los trabajadores estaban obligados a afiliarse a un único sindicato, el sindicato vertical (“El sindicato vertical es instrumento al servicio del Estado, a través del cual realizará principalmente su política económica. Al sindicato corresponde conocer los problemas de producción y proponer sus soluciones, subordinándolas al interés nacional”, apartado XIII, 5); el resto de los sindicatos de clase pasan a la clandestinidad (son ilegales). En este sentido, se considerarán delitos de lesa patria, los actos individuales o colectivos que turben la normalidad de la producción. La huelga y el cierre patronal son delitos de sedición (art. 222, Código Penal de 1944). 2. El Estado gozará de plenos poderes para regular el trabajo (negando la entrada a la autonomía colectiva y a los sindicatos). La principal manifestación

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de este intervencionismo se concretaría en el hecho de que el Ministerio de Trabajo se encargaba de regular las condiciones de trabajo de los distintos sectores productivos mediante Reglamentaciones de Trabajo (Ley de Reglamentaciones de Trabajo de 16 de octubre de 1942) y, a partir de los años 60, mediante Ordenanzas Laborales. Así, se otorgaban a la Administración muy amplias potestades que le permitía inmiscuirse en otros órdenes de las relaciones laborales, como la propia organización de la empresa (Reglamentos de régimen interno), y la elaboración y el control de la negociación colectiva. 3. En materia laboral individual, se aprueba el Decreto de Contratos de trabajo, de 26 de enero de 1944. Este Decreto introduce una nueva regulación del contrato de trabajo (se excluye el trabajo doméstico y cualquier referencia a los convenios colectivos que se consideran una expresión de la lucha de clases). Como puntos positivos, se mantiene —y se refuerza— la estabilidad en el empleo, la causalidad de los despidos disciplinarios y el control administrativo de los despidos colectivos. 4. En el plano colectivo, durante el periodo 1947-1953, los trabajadores se organizan a nivel de empresa en los Jurados de empresa, de composición paritaria. En el periodo 1962-1965 se comienza a apreciar cierta participación interna (en los órganos internos societarios) de las empresas públicas. 5. A partir de la década de los años 60, la rigidez de los principios y de las normas va cediendo. Se aprueban las siguientes normas: la Ley sobre Negociación colectiva de 24 de abril de 1958, donde se regula la negociación colectiva con grandes limitaciones; el Decreto de 20 de marzo de 1962 sobre Conflictos colectivos (se reconoce que existen); y la Ley 21 de diciembre de 1965 por la se despenaliza la huelga laboral. En 1967 se revisa el Fuero del Trabajo y las bases a fijar por el Estado ya son mínimas. A su vez, no toda perturbación de la producción se considera delictiva, sino acto ilegal; se suprime la obligatoriedad de afiliación/o de militancia política de los dirigentes sindicales; y va desapareciendo paulatinamente la instrumentalización o utilización del sindicato por parte del Estado. Destaca, en este sentido, la Ley Sindical de 17 de febrero de 1971 que trataba de recoger las transformaciones que se iban produciendo. A pesar de ello, siguen prevaleciendo sindicatos únicos, que engloban obligatoriamente a todos los empresarios y trabajadores y en los que se aprecia un fuerte control de los mandos políticos sobre los representantes electos. 6. En cuanto a la negociación colectiva, se aprueba la Ley de 19 de diciembre de 1973 sobre convenios colectivos, pero persisten los aspectos básicos de la normativa anterior: los convenios colectivos se han de negociar dentro del sindicalismo oficial; el convenio debe ser homologado por las autoridades laborales y, en caso de desacuerdo, se aprueban decisiones arbitrales obligatorias (arbitrajes y laudos arbitrales impuestos por la autoridad laboral).

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7. A su vez, la huelga sigue siendo causa de despido. Únicamente a partir de 1975 se contempla la posibilidad de que se realice una huelga (huelga laboral / no política), no vigente un convenio, agotado el procedimiento de solución pacífica y declarada empresa por empresa (solamente conlleva la suspensión del contrato de trabajo). 8. Durante los primeros años del franquismo, tal y como se recogía en el Fuero del Trabajo de 1938, se produjo un desarrollo de los seguros sociales. Destacaban los siguientes: a) el Seguro obligatorio de enfermedad (1942) que cubría a los trabajadores con un menor nivel de renta; b) el Subsidio familiar para los trabajadores con hijos a cargo y para la viudas y huérfanos de trabajadores afiliados, ayudas a familias numerosas y a otros colectivos desfavorecidos; y c) existía también el denominado Plus de Cargas familiares, posteriormente denominado el régimen “de puntos”. Este régimen se fundamentaba en un sistema de solidaridad entre los trabajadores de una empresa. En concreto, tenían derecho los casados o viudos siguientes: a. hijos menores de 23 años que vivieran a cargo del progenitor y no percibieran ninguna retribución; b. ascendientes varones o hermanos varones a cargo que reunieran determinadas condiciones de edad (más de 60 años o incapacidad). Cada empresa contaba con un Fondo del Plus, que se obtenía por aplicación de un porcentaje a cada nómina. El Fondo del plus se repartía por puntos, conforme a un baremo que asignaba puntos según el número de hijos a cargo. Complementariamente se recibían puntos por esposa a cargo. Posteriormente se produjo la regulación de las enfermedades profesionales (1947); y una nueva regulación de los Accidentes de Trabajo (1956) y el SOVI (seguro de vejez y de invalidez, 1939-1955). Existía además un sistema de mutualidades laborales por ramas de actividad (se dispensaban prestaciones complementarias a las derivadas de los seguros sociales pero con carácter obligatorio). En términos generales puede afirmarse que, durante el primer franquismo, existía una excesiva fragmentación y diversificación del sistema de los seguros sociales. 9. A partir de los años 60, se produce un tránsito desde los seguros sociales hacia un sistema de Seguridad Social (fin de la autarquía, cambios económicos a partir de 1959, planes estabilización). En 1960 se estableció el Fondo Nacional de Asistencia Social. En 1961 se instauró el seguro por desempleo. En 1963 se aprobó La Ley de Bases de la Seguridad Social (LBSS): primera norma sistemática, con principios de coherencia jurídica. Primer intento de racionalizar los seguros sociales existentes y de sentar las bases de un nuevo sistema de Seguridad Social. Esta Ley de Bases de 1963 fue desarrollada por la Ley de la Seguridad Social de 1966 (en este sentido, el año 1967 año que marca el comienzo de un sistema de Seguridad Social en España). Entre los objetivos de la Ley de Bases de 1963, se encontraban los siguientes: refundir todos los seguros sociales en un único sistema de protección público y obligatorio; realizar una consideración conjunta de las