manuales
POLÍTICAS ECONÓMICAS COYUNTURALES Objetivos e instrumentos
COORDINADOR: Carlos Ochando Claramunt
2ª EDICIÓN
Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
POLÍTICAS ECONÓMICAS COYUNTURALES
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.
Carlos Ochando Claramunt (Coordinador)
2ª EDICIÓN
AUTORES: Isidro Antuñano Maruri Maja Barac Vuckovic Beatriz Benítez Aurioles Antonio Calvo Bernardino Luis Cárdenas del Rey Ana Esther Castro Fernández Víctor Fuentes Prósper Carlos Ochando Claramunt Jesús Paúl Gutiérrez Salvador Pérez Moreno José F. Teixeira Bautista Paloma Villanueva Cortés
manuales
POLÍTICAS ECONÓMICAS COYUNTURALES Objetivos e instrumentos
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
POLÍTICAS ECONÓMICAS COYUNTURALES Objetivos e instrumentos 2ª Edición
Coordinador
CARLOS OCHANDO CLARAMUNT Autores
Isidro Antuñano Maruri Maja Barac Vuckovic Beatriz Benítez Aurioles Antonio Calvo Bernardino Luis Cárdenas del Rey Ana Esther Castro Fernández Víctor Fuentes Prósper Carlos Ochando Claramunt Jesús Paúl Gutiérrez Salvador Pérez Moreno José F. Teixeira Bautista Paloma Villanueva Cortés
tirant lo blanch Valencia, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Carlos Ochando Claramunt y otros
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-775-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice PRÓLOGO.................................................................................................................... 11 CARLOS OCHANDO CLARAMUNT
Capítulo 1 OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS A LARGO PLAZO: DESARROLLO, CRECIMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA SALVADOR PÉREZ MORENO BEATRIZ BENÍTEZ AURIOLES
1. Introducción............................................................................................................. 17 2. Desarrollo, crecimiento y distribución de la renta como objetivos: significado y medición........................................................................................................................ 18 3. Crecimiento económico............................................................................................ 23 3.1. Algunos datos................................................................................................... 23 3.2. Teorías del crecimiento económico.................................................................... 28 A) El modelo de Harrod-Domar....................................................................... 29 B) El modelo de Solow-Swan............................................................................ 30 C) El modelo de Romer.................................................................................... 33 D) La aportación de North............................................................................... 35 3.3. Políticas de crecimiento económico................................................................... 36 A) Capital......................................................................................................... 37 B) Trabajo........................................................................................................ 40 C) Tecnología................................................................................................... 41 D) Instituciones................................................................................................. 43 4. Distribución de la Renta........................................................................................... 45 4.1. Algunos datos................................................................................................... 45 4.2. Factores de la desigualdad de la renta............................................................... 49 4.3. Políticas distributivas........................................................................................ 51 A) Impuestos.................................................................................................... 52 B) Transferencias.............................................................................................. 53 C) Provisión directa de bienes y servicios.......................................................... 54 D) Control de precios....................................................................................... 55 5. Relación entre crecimiento económico y distribución de la renta.............................. 57 Capítulo 2 OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS A CORTO PLAZO Y MEDIO PLAZO: CICLOS ECONÓMICOS, ESTABILIDAD DE PRECIOS Y EMPLEO MAJA BARAC VUCKOVIC
1. Introducción............................................................................................................. 63 2. LOS CICLOS ECONÓMICOS................................................................................. 64 2.1. El concepto teórico del ciclo económico............................................................ 64 2.2. Las perturbaciones generadoras de los ciclos económicos.................................. 65 2.3. Los principales enfoques sobre Teorías de los Ciclos Económicos...................... 67
8
Índice
2.4. ¿Cómo se cuantifica el ciclo económico?........................................................... 75 3. La estabilidad de precios........................................................................................... 78 3.1. Conceptos básicos de la estabilidad de precios.................................................. 78 3.2. Diferentes tipos de inflación, situación de deflación y recomendaciones de política económica......................................................................................................... 81 3.3. El objetivo de la estabilidad de precios y su evolución reciente.......................... 86 4. El empleo.................................................................................................................. 90 4.1. Conceptos básicos............................................................................................. 90 4.2. El objetivo del empleo....................................................................................... 92 4.3. El mercado de trabajo: enfoques teóricos y políticas económicas...................... 100 4.4. Nuevas tendencias en el empleo........................................................................ 102 5. Conclusiones finales.................................................................................................. 105 Capítulo 3 POLÍTICA FISCAL Y PRESUPUESTARIA (I). INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS ISIDRO ANTUÑANO MARURI VÍCTOR FUENTES PRÓSPER
1. Introducción............................................................................................................. 109 2. Política de Ingresos públicos..................................................................................... 113 2.1. Características generales.................................................................................... 113 2.2. Ingresos públicos y presión fiscal....................................................................... 114 2.3. La distribución de la presión fiscal.................................................................... 118 2.4. La descentralización de los ingresos públicos.................................................... 120 2.5. La instrumentación de la política fiscal.............................................................. 122 3. Política de Gastos públicos....................................................................................... 124 3.1. Introducción...................................................................................................... 124 3.2. Nivel del gasto público y su evolución en el tiempo........................................... 125 3.3. Cambios en la composición del gasto público................................................... 127 3.4. Impacto de las crisis sobre la política de gastos públicos................................... 132 4. Presupuestación, gestión y control de los ingresos y gastos públicos......................... 135 4.1. Características generales de los presupuestos..................................................... 135 4.2. Las fases presupuestarias................................................................................... 136 Capítulo 4 POLÍTICA FISCAL Y PRESUPUESTARIA (II). DÉFICIT PÚBLICO Y DEUDA PÚBLICA PALOMA VILLANUEVA CORTÉS LUIS CÁRDENAS DEL REY
1. Introducción............................................................................................................. 141 2. Un modelo macroeconómico de política fiscal.......................................................... 142 3. Orientación y efectos de la política fiscal.................................................................. 148 4. El valor del multiplicador fiscal................................................................................. 158 5. Déficit público y dinámica de la deuda...................................................................... 163 6. Las limitaciones de la política fiscal.......................................................................... 167
Índice
9
Capítulo 5 POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA (I): LA POLÍTICA MONETARIA ANA ESTHER CASTRO FERNÁNDEZ JOSÉ F. TEIXEIRA BAUTISTA
1. Introducción............................................................................................................. 171 2. Política monetaria. Conceptos básicos...................................................................... 172 2.1. Objetivos y estrategia de intervención de la política monetaria......................... 172 2.2. Instrumentos de política monetaria................................................................... 173 2.3. Los mecanismos de transmisión monetaria........................................................ 178 3. La política monetaria en europa. El banco central europeo....................................... 181 3.1. La actuación básica del BCE............................................................................. 181 3.2. El período de la política monetaria convencional, 1999-2007........................... 184 4. Políticas monetarias no convencionales ante la gran recesión.................................... 185 4.1. La reacción de la Reserva Federal...................................................................... 185 4.2. La política monetaria del BCE a partir de 2007................................................ 187 A) El período de emergencia (2008-2012)........................................................ 187 B) El período de reorientación de la política monetaria (2011-2013)................ 189 5. Segundo periodo de emergencia: la crisis pandémica................................................. 193 Capítulo 6 POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA (II): LA POLÍTICA FINANCIERA MACROPRUDENCIAL ANTONIO CALVO BERNARDINO
1. La política financiera: concepción tradicional y perspectiva moderna....................... 197 1.1. Concepto y evolución de la política financiera................................................... 197 1.2. El sistema financiero: estructura general y funciones en el marco de la política financiera.......................................................................................................... 199 1.3. Las razones de la regulación financiera.............................................................. 201 2. Los pilares de la política financiera moderna: las políticas macroprudencial y microprudencial................................................................................................................. 203 3. Los agentes de la política financiera.......................................................................... 206 3.1. Funciones generales de las autoridades en la regulación financiera: las competencias de los órganos nacionales...................................................................... 206 3.2. Autoridades supranacionales con competencias en el ámbito de la regulación financiera macroprudencial............................................................................... 210 4. Los instrumentos de la política financiera con perspectiva macroprudencial............. 219 4.1. Los instrumentos tradicionales de la política financiera con orientación básicamente macroeconómica..................................................................................... 221 4.2. Los instrumentos de la política macroprudencial............................................... 223 Capítulo 7 POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN EXTERIOR: EQUILIBRIO EXTERIOR, SOSTENIBILIDAD DE LA BALANZA DE PAGOS Y POLÍTICAS DE AJUSTE EXTERIOR JESÚS PAÚL GUTIÉRREZ
1. Introducción............................................................................................................. 229
10
Índice
2. El equilibrio exterior: las dificultades para su delimitación....................................... 230 3. Balanza por cuenta corriente: significado macroeconómico y diferentes perspectivas................................................................................................................. 233 4. El desequilibrio exterior de la economía española: un análisis en perspectiva interna.............................................................................................................. 240 5. Determinantes del saldo por cuenta corriente........................................................... 244 6. Desequilibrios por cuenta corriente y posición de inversión internacional................. 246 7. Los factores que inciden en la sostenibilidad de los desequilibrios por cuenta corriente.................................................................................................................. 248 8. Políticas de ajuste exterior........................................................................................ 252 8.1. Políticas para la financiación del déficit en cuenta corriente.............................. 253 8.2. Políticas de corrección del déficit por cuenta corriente...................................... 255 Capítulo 8 POLÍTICA DE RENTAS CARLOS OCHANDO CLARAMUNT
1. Introducción............................................................................................................. 263 2. Aspectos conceptuales de la política de rentas........................................................... 264 2.1. Definición de política de rentas......................................................................... 264 2.2. Tipología de política de rentas........................................................................... 264 A) Política de rentas obligatoria........................................................................ 265 B) La política de rentas indicativa.................................................................... 266 C) La política de rentas cooperativa................................................................. 266 2.3. Los efectos de las políticas de rentas.................................................................. 267 A) Los efectos macroeconómicos potenciales de las políticas de rentas............. 267 B) Los efectos políticos, institucionales y organizativos potenciales de las políticas de rentas...................................................................................................... 269 3. La política de rentas y el objetivo del control de la inflación..................................... 270 3.1. La reciente política de rentas en España (2010-2020): los Acuerdos para el Empleo y la Negociación Colectiva................................................................... 273 4. La política de rentas y el objetivo de la distribución de la renta................................ 274 4.1. Devaluación salarial y políticas de rentas en España: la evolución regresiva de la distribución primaria de la renta................................................................... 275 4.2. El marco teórico de una nueva política de rentas: la distribución de la renta, los regímenes de Demanda Agregada y el crecimiento económico........................... 278 4.3. Regímenes económicos y políticas de distribución............................................. 281 5. ¿Un nuevo papel de la política de rentas? ................................................................. 283 5.1. Establecimiento de una “norma salarial redistributiva” coordinada a nivel europeo................................................................................................................. 284 5.2. Fijación o aumento del Salario Mínimo Interprofesional (SMI)......................... 286 6. La difícil evaluación de los resultados de la política de rentas................................... 287
Prólogo "La inseguridad engendra miedo. Y el miedo-miedo al cambio, a la decadencia, a los extraños y a un mundo ajeno está corroyendo la confianza y la interdependencia en que se basan las sociedades civiles" TONY JUDT Algo va mal
El presente libro constituye la actualización del anterior libro publicado en 2015, con el mismo título, y por esta misma editorial. Transcurridos seis años y, después de los extraordinarios cambios acaecidos tanto en la economía española como en la economía mundial, hemos considerado que era el momento de reeditarlo, pero reestructurando, ampliando y actualizando sus contenidos. Especialmente relevante, durante este periodo, ha sido el impacto de la crisis provocada por la pandemia de la COVID-19, en la que a día de hoy, las economías del mundo entero todavía están inmersas. Una crisis cuyas consecuencias son asimilables a las de un periodo bélico. La Política Económica —con mayúsculas— remite a una disciplina que, en el seno de las ciencias sociales, tiene por objeto de estudio los criterios, fines, medios, resultados y orientaciones doctrinales en torno a la actividad político-económica, es decir, el proceso real de decisiones y actuaciones públicas en materia económica. A final, la Economía no es un constructo teórico para ser admirado en elegantes modelos conceptuales y matemáticos, sino que debe servir para transformar (a mejor) la realidad político-social. K.E. Boulding decía que “la ciencia no se limita a investigar el mundo; crea el mundo que investiga” y Frank H. Knight, en su libro The Economic Organization, iba más lejos llegando a decir que “la principal finalidad de la política económica debería ser reducir la importancia de la política económica en la vida”. Es decir, alcanzar un mundo donde las necesidades humanas estén cubiertas y los seres humanos se pudiesen dedicar a disfrutar de sus vidas, sin preocupaciones económicas. La política económica, con su vocación normativa y transformadora, debería de contribuir a tal fin. Pero volvamos al libro.
¿Qué contiene el libro y quienes son sus autores? Nuestro punto de partida ha sido el análisis de la intervención del Estado a partir de objetivos e instrumentos. Es decir, se ha adoptado un enfoque clásico de Política Económica. Como dijimos en el prólogo del libro predecesor, el presente manual tiene por objeto el análisis de los principales objetivos e instrumentos de las llamadas políticas coyunturales o instrumentales. Es decir, aquellas políticas de
12
Carlos Ochando Claramunt
naturaleza macroeconómica que tratan de estabilizar los ciclos económicos y los shocks externos y que fijan sus objetivos en el corto y medio plazo. Son un tipo de intervenciones insertas en el programa más amplio de política económica de cualquier gobierno. El libro mantiene la estructura formal del anterior. Su contenido se desarrolla en ocho capítulos con los mismos títulos que la edición del 2015, aunque, en algunos casos, con diferentes autores. Su estructura es sencilla: los dos primeros capítulos están dedicados a los objetivos y los restantes seis a los instrumentos de la política económica. El primer capítulo aborda los objetivos a largo plazo (crecimiento económico, desarrollo y distribución de la renta). Tradicionalmente, tales objetivos han quedado fuera del campo de acción de las políticas coyunturales o de estabilización a corto plazo. No obstante, nos ha parecido oportuno tratarlos en el manual ya que la distinción entre el corto y el largo plazo cada vez está más desdibujada y, sin duda, las políticas de estabilización también tienen unos efectos más que notables en los objetivos a largo plazo. Sus autores son Salvador Pérez Moreno y Beatriz Benítez Aurioles, ambos profesores de la Universidad de Málaga. El segundo capítulo está dedicado al estudio de los objetivos a corto y medio plazo (empleo e inflación). Este capítulo también hace una referencia especial a la importancia que están adquiriendo los ciclos económicos en el debate actual de la política económica. Tras dos crisis en casi una década (la Gran Recesión del 20072008 y el Gran Confinamiento del 2020-2021), los problemas de caída de la actividad económica y de desempleo adquieren una importancia extraordinaria. La sostenibilidad y mantenimiento del bienestar ciudadano dependen, ahora más que nunca, del mantenimiento y crecimiento de los niveles de actividad económica y del empleo. Su autora es Maja Barac, profesora del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia. A partir del capítulo tres profundizamos en el análisis de los instrumentos de la política de estabilización económica. Los capítulos tres y cuatro están dedicados a la política fiscal. Los autores del capítulo tres son Isidro Antuñano y Víctor Fuentes, ambos profesores, ya jubilados, del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia. El capítulo tres centra su atención en el proceso de elaboración y ejecución presupuestaria, analizando las decisiones que hay que adoptar respecto a la política de ingresos y gastos públicos. En el capítulo cuatro, que es una continuación en el estudio de la política fiscal y presupuestaria, se analizan las causas y consecuencias de dos de los principales desafíos de la política fiscal: el déficit público y la deuda pública. Con la crisis económica provocada por la pandemia de la Covid-19 ambos problemas acrecentarán su importancia en el futuro (no muy lejano). La autoría de este capítulo sí que ha variado de manera significativa respecto al libro anterior. En esta edición
Prólogo
13
sus autores son Luis Cárdenas del Rey y Paloma Villanueva, ambos profesores de la Universidad Complutense de Madrid. Los siguientes capítulos tienen como objetivo el estudio de la política monetaria y financiera. El capítulo cinco, cuyo objetivo es el análisis de la política monetaria aplicada en los últimos años, es realizado por José F. Teixeira y Ana Esther Castro, ambos profesores de la Universidad de Vigo. Mientras que el capítulo seis centra su análisis en la política financiera. Sin duda, la regulación financiera no es neutral respecto a los resultados macroeconómicos. De ahí que hayamos considerado necesario tratarla en un capítulo aparte, dándole una entidad propia. Su autor, el profesor Antonio Calvo Bernardino perteneciente a la Universidad CEU San Pablo de Madrid, focaliza el estudio en la política financiera macroprudencial, en coherencia con los objetivos de un manual de estas características. La política financiera microprudencial queda fuera y es objeto de otros manuales de política económica. El capítulo siete está dedicado a los desequilibrios exteriores de la economía y a las políticas que permiten su corrección. En una economía ampliamente globalizada y con una fuerte interconexión entre diferentes países, las restricciones y crisis externas adquieren una importancia creciente en la agenda de la política económica. Asímismo, el objetivo de competitividad se ubica en el núcleo central de la política económica actual. Su autor es el profesor de la Universiad CEU San Pablo de Madrid Jesús Paúl Gutiérez. Finalmente, el capítulo ocho analiza los objetivos e instrumentación de la política de rentas. Esta política tiene una naturaleza diferente a las anteriores, quizás por eso esté desapareciendo de otros manuales de política económica. Recordemos que la política de rentas interviene en el proceso de generación de las rentas y no en el momento del gasto de las mismas (como ocurre con la política fiscal o la política monetaria). A pesar de esta naturaleza diferente creemos que la política de rentas debe de tener su espacio en un libro de estas características, por dos razones fundamentales: la primera, porque ha sido un instrumento de política económica muy utilizado en el pasado —el caso español da buena muestra de ello— y la segunda, porque la crisis actual puede revitalizar su uso. El autor es el mismo que escribe estas líneas introductorias. En resumen, sinceramente creo que los autores han hecho un admirable esfuerzo de síntesis y de actualización de la información para elaborar estos ochos capítulos. Han intentado describir y analizar los cambios en la política económica acaecidos en los últimos años, adoptando un enfoque realista y actualizado. ¿Qué se ha hecho en política económica en los últimos años?, ¿cuáles han sido (y son) los debates significativos en política económica desde la crisis hasta ahora?, ¿cómo han cambiado los objetivos e instrumentos de la política económica en estos últimos años?, ¿qué alternativas de política económica se plantean en este último
14
Carlos Ochando Claramunt
periodo de tiempo? Estas son algunas de las preguntas que tratan de contestar cada uno de los capítulos en los diferentes temas que son tratados. Y hasta aquí la descripción resumida del contenido del libro. Vamos a destacar lo que nos parecen algunos aspectos relevantes del manual.
Un enfoque metodológico plural El manual pretende ser, en sí mismo, un ejercicio de pluralismo metodológico. Los autores proceden, no sólo de distintas Universidades, sino de diferentes corrientes de pensamiento dentro de una ciencia económica que siempre es, no lo olvidemos, plural y con multitud de paradigmas metodológicos, en ocasiones, contradictorios entre sí. Es, especialmente, en la Política Económica donde debemos tener más presente la existencia de esa diversidad teórica y metodológica. No existe una visión teórica monista para observar y explicar la realidad, como tampoco ninguna de las existentes debe erigirse en predominante y excluyente. La adopción de la pluralidad paradigmática debe constituir uno de los rasgos de cualquier enfoque de Política Económica. Por otro lado, y en la práxis, hacer política económica es elegir entre diferentes opciones disponibles lo cual conlleva siempre la incorporación de juicios de valor y posicionamientos normativos (que por definición son plurales). Por tanto, no existe una visión monolítica de la Política Económica (como tampoco existe en la ciencia económica en general). Esperemos que esa riqueza metodológica esté recogida en el manual y sea puesta en valor por el lector.
Un enfoque interdisciplinar Decía Galbraith, en su Introducción a la Economía de 1979 junto con Salinger, que “un economista no lo puede saber todo, pero no puede ignorar nada”. Es en el ámbito, sobre todo, de la Política Económica donde debemos aplicar una metodología interdisciplinar, nutriendo a la misma con conocimientos procedentes de ámbitos tan diversos como la Sociología, la Psicología, la Antropología, la Ciencia Política y un largo etcétera de disciplinas. No puede ser de otra manera. Comprender la intervención del Estado y las consiguientes reacciones y comportamientos de las personas derivadas de la misma, requiere del conocimiento que aportan otras ciencias sociales diferentes a la Economía. Lester C. Thurow, en un trabajo de 1991, lo explicaba brillantemente de esta manera: “la economía no puede funcionar sin supuestos simplificadores, pero el problema consiste en emplear el supuesto correcto en el momento correcto. Y esta evaluación debe provenir de los análisis empíricos (incluidos los análisis utilizados
Prólogo
15
por historiadores, psicólogos, sociológos y politólogos) del mundo tal como es, no como nos dice que `debería´ser nuestros libros de texto de economía”. La totalidad de los autores del manual proceden del campo de la economía, pero todos ellos se ponen unas “gafas” amplias que abarcan otras aportaciones de otras disciplinas científicas. El objeto de estudio de la Política Económica, como decimos, así lo requiere.
¿A quién va dirigido? Como decíamos en el anterior prólogo del manual, el libro que ahora se (re) edita está dirigido, esencialmente, al estudiantado del Grado de Economía, aunque puede ser utilizado por alumnado de otras titulaciones e, incluso, por personas expertas y especializadas en la materia. Dirigirnos principalmente a este público nos ha obligado a ser didácticos. Hemos intentado exponer los principales conceptos, los diferentes enfoques teóricos y las principales ideas con claridad y sencillez, intentando que la lectura de los distintos capítulos sea atractiva y útil como herramienta de estudio. Todos los capítulos incluyen cuadros, recuadros, tablas, gráficos, esquemas y ejemplos para facilitar su lectura.
Agradecimientos Para finalizar, permítaseme expresar dos agradecimientos muy especiales (la lista sería demasiado extensa para un prólogo tan breve). En primer lugar, a todas las personas que han colaborado en este manual y que han realizado, nuevamente, el esfuerzo de actualizarlo y revisarlo. Debido al interés e ilusión de todos ellos, la coordinación no sólo ha sido fácil, sino toda una fuente de placer y de conocimiento. En segundo lugar, deseo expresar mi más sincero agradecimiento a todos los compañeros y las compañeras que participaron en la publicación de los manuales anteriores de Política Económica. La lista sería muy larga. Todo trabajo académico es una labor colectiva. Se nutre de las relaciones personales y del intercambio de ideas. También este libro es el resultado de años de intercambio de ideas, de experiencias, de seminarios, de materiales didácticos compartidos, etc. En definitiva, de la generosidad de muchas personas, especialmente, de los/as compañeros/as de Política Económica de la Universidad de Valencia. Vaya por delante, pues, mi agradecimiento a ellos/as por tantas ideas y experiencias compartidas. CARLOS OCHANDO CLARAMUNT Valencia, junio de 2021
Capítulo 1
Objetivos de las políticas económicas a largo plazo: desarrollo, crecimiento y distribución de la renta SALVADOR PÉREZ MORENO BEATRIZ BENÍTEZ AURIOLES Universidad de Málaga
1. Introducción La intervención del Estado en las economías mixtas está orientada, en última instancia, a la satisfacción de necesidades sociales. En los sistemas democráticos, de acuerdo con una estructura de preferencias colectivas conformada a partir de diversas preferencias individuales, se determina la orientación general de la política económica y se formulan una serie de objetivos. Aunque todos los objetivos presentan simultáneamente implicaciones a corto, medio y largo plazo, el crecimiento económico, la distribución de la renta, y el desarrollo en general, se suelen identificar con el largo plazo. Sin duda, se trata de objetivos económicos básicos estrechamente relacionados con el nivel de vida de todos los ciudadanos en el largo plazo. Mientras que el crecimiento económico es un proceso acumulativo que permite a una sociedad disfrutar de más y mejores bienes y servicios para satisfacer sus necesidades y deseos, la distribución de los beneficios del crecimiento es igualmente un aspecto trascendental en el modelo de desarrollo de cualquier sociedad. Crecimiento económico y distribución de la renta están además interconectados, de manera que se hace aconsejable un tratamiento que tenga en cuenta sus posibles interrelaciones. En este sentido, aunque existe una abundante literatura teórica y empírica que resalta la posible relación de compatibilidad entre crecimiento y distribución de la renta desde diversas perspectivas, con frecuencia se suele argüir potenciales conflictos entre eficiencia y equidad, planteándose la necesidad de establecer una jerarquía o un orden de prioridades. Cabe traer a colación, por ejemplo, las intervenciones públicas destinadas a reducir las desigualdades que afectan a la estructura de incentivos y que pueden tener repercusiones negativas sobre los estímulos que tienen los individuos a trabajar, ahorrar o iniciar proyectos empresariales. Puede entenderse, incluso, que el binomio crecimiento-distribución de la renta constituye una de las esencias que diferencian las distintas corrientes políticas. Por un lado, se encuentran las opciones que dan mucha importancia a la igualdad y a
18
Salvador Pérez Moreno - Beatriz Benítez Aurioles
las formas de atenuar y reducir los factores de desigualdad. Y, por otro lado, aquellas otras que anteponen el crecimiento económico que generan las reglas de juego de la economía de mercado a cualquier otro objetivo, amparándose en el respecto a la libertad individual. Entre ambos extremos, encontramos un amplio espectro político que pondera en distinta medida los principios de igualdad y libertad, con objeto de alcanzar conjuntamente altas cotas de crecimiento económico y de equidad en la distribución de la renta, de acuerdo con unas determinadas preferencias colectivas, en un contexto de desarrollo cuyos principales paradigmas hoy día son el desarrollo humano y el desarrollo sostenible.
2. Desarrollo, crecimiento y distribución de la renta como objetivos: significado y medición El desarrollo es un fenómeno complejo con múltiples definiciones. De hecho, su significado difiere en gran medida en función de la corriente de pensamiento y la perspectiva de análisis adoptada. En general, en las primeras aportaciones de los llamados pioneros del desarrollo, autores que en los años cuarenta y cincuenta del siglo XX empezaron a teorizar y a hacer propuestas sobre el desarrollo de los países del Sur, se solía identificar el desarrollo con el desarrollo económico, y éste con crecimiento económico. Este enfoque simplista, unidimensional y economicista del desarrollo ha ido progresivamente evolucionando hacia un enfoque más integral, teniendo en cuenta tanto las trasformaciones estructurales e institucionales que tienen lugar en los procesos de desarrollo como otros aspectos fundamentales relacionados con la salud, la educación o el medioambiente (Recuadro 1.1). Recuadro 1.1 La Economía Política del Desarrollo y la tesis de la monoeconomía Desde la década de los cuarenta, momento en que el tema del desarrollo cobra una especial significación, diferentes corrientes de pensamiento han rechazado la posibilidad de que la teoría económica convencional pueda aplicarse a los países del Sur Global, proponiendo construcciones científicas adaptadas a su realidad. En el campo de la Economía Política del Desarrollo (o, simplemente, Economía del Desarrollo, para algunos autores), siguiendo los estudios de A. L. Hidalgo Capitán, cabe diferenciar siete escuelas de pensamiento: escuela de la modernización, estructuralista, neomarxista, neoliberal, islamista, alternativa y neoinstitucionalista. Dichas grandes corrientes de pensamiento, aunque integran contribuciones muy diversas, comparten ciertas características. En general, las escuelas de la modernización, estructuralista y neoinstitucionalista rechazan la tesis de la monoeconomía, al considerar la economía convencional como una teoría económica que solo es aplicable a países desarrollados económicamente. Por su parte, aunque desde diferentes ópticas y con importantes matices, las escuelas neoliberal y alternativa aceptan la aplicación de la tesis de la monoeconomía, mientras que las escuelas neomarxista e islamista admiten la aplicación universal de una teoría económica, aunque diferente a la convencional.
Objetivo de las políticas económicas a largo plazo
19
Desde mediados de los años cuarenta hasta mediados de los 70, la escuela de la modernización fue la corriente ortodoxa en el campo del desarrollo. Frente a ella surgieron otras corrientes heterodoxas. En la década de los 70, la escuela noeliberal tomó el relevo como escuela ortodoxa de la Economía Política del Desarrollo, al tiempo que la escuela alternativa adquiría un especial protagonismo. Dicha escuela adopta un enfoque multidisciplinar que abarca distintas áreas temáticas, siendo el desarrollo humano y el desarrollo sostenible sus dos principales paradigmas. Recientemente, una de las corrientes que ha presentado una mayor actividad intelectual ha sido el neoinstitucionalismo, de forma tal que empieza a considerarse la nueva ortodoxia de la Economía Política del Desarrollo.
Hoy día para definir con rigor qué entendemos por desarrollo es fundamental adjetivarlo y especificar el tipo de desarrollo al que nos estamos refiriendo. Dos son los enfoques predominantes: desarrollo humano y desarrollo sostenible. El primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado en 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), definió el desarrollo humano como un proceso mediante el cual se ofrece a las personas mayores oportunidades. Entre éstas, las más importantes son una vida prolongada y saludable, educación, y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Bajo este prisma, el desarrollo humano puede entenderse como un concepto amplio e integral basado en la idea de bienestar de la población, que se refiere a la formación de capacidades humanas y al uso de las mismas. Asimismo, la libertad se considera primordial para el desarrollo humano, de manera que los individuos deben ser libres para aprovechar sus oportunidades y participar en la configuración de la estructura política de la sociedad (desarrollo como libertad, en palabras de Amartya Sen). Aunque con algunos cambios desde su aparición en 1990, los progresos en el desarrollo humano se miden a través del denominado Índice de Desarrollo Humano (IDH), como principal indicador de referencia, que refleja los logros en tres dimensiones básicas. En concreto, se trata de un indicador compuesto que combina mediante una media geométrica indicadores de salud (esperanza de vida al nacer), educación (media de años de escolaridad y años de escolaridad previstos) y bienestar material (Renta Nacional Bruta per cápita en Paridad de Poder Adquisitivo, PPA). Por su parte, el concepto de desarrollo sostenible está conectado con la sostenibilidad ambiental y su compatibilidad con el ritmo y modelo de crecimiento económico. En las décadas de los 60 y 70 del siglo pasado surgieron con fuerza diferentes corrientes críticas que cuestionaban los límites del crecimiento económico desde el punto de vista medioambiental que, posteriormente, han ido desarrollándose en la literatura económica. En términos de desarrollo sostenible, un hito importante fue la publicación del Informe “Nuestro Futuro Común”, más conocido como Informe Brundtland, promovido por la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo en 1987, que definía el desarrollo sostenible
20
Salvador Pérez Moreno - Beatriz Benítez Aurioles
como el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Se trata de una interpretación tridimensional, que engloba, además de la dimensión económica y la social, la sostenibilidad ambiental. Dicho término, que recibió un respaldo político internacional en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992), aunque ha sido objeto de ciertas controversias, ha constituido desde entonces una referencia para las instituciones internacionales, los gobiernos y la sociedad civil. Conectado con este enfoque, en las últimas décadas se han propuesto numerosos indicadores para medir el progreso global en materia de desarrollo sostenible desde diferentes perspectivas. Centrándonos en el crecimiento económico, hemos de subrayar, en primer lugar, que hoy por hoy continúa siendo un objetivo fundamental de la política económica a largo plazo. Los países que han tenido éxito en la carrera del crecimiento económico, como Gran Bretaña en el siglo XIX, Estados Unidos en el siglo XX o China en las últimas décadas, han conseguido incrementar noblemente el bienestar material medio de sus ciudadanos. En líneas generales, se suele entender por crecimiento económico la expansión de la producción potencial de un país o territorio, de acuerdo con unas disponibilidades de factores de producción y una capacidad de generación o adquisición de tecnología determinada. Para su medición, además de considerar la tasa de variación del Producto Interior Bruto (PIB) (o Producto Nacional Bruto (PNB) o Renta Nacional Bruta (RNB)), es importante tener en cuenta el crecimiento de la producción por habitante (PIB, PNB o RNB per cápita) como objetivo a largo plazo, toda vez que indica un aumento del nivel de vida medio de la población. Normalmente, las comparaciones internacionales se realizan en términos de paridad del poder adquisitivo (PPA), usualmente en dólares estadounidenses. Conviene precisar que por crecimiento sostenido suele identificarse aquella senda de crecimiento que se mantiene de forma sostenida en el tiempo, mientras que el crecimiento sostenible hace referencia, más que a la amplitud del mismo, al tipo de crecimiento que permite que generaciones futuras puedan disfrutar de los mismos recursos medioambientales que las generaciones precedentes. Por su parte, la distribución de la renta admite diferentes enfoques, tales como la distribución espacial o territorial (diferencias en los niveles de renta media entre territorios), distribución funcional o factorial (reparto de la renta entre factores de producción, tradicionalmente trabajo y capital, aunque también debe tenerse en cuenta las rentas mixtas y las rentas obtenidas por el sector público), o distribución personal (disparidades de rentas entre individuos u hogares de una sociedad). En nuestro caso, adoptamos esta última perspectiva de análisis. La distribución de la renta es uno de los objetivos de política económica más cargado de juicios de valor. En la medida en que puede considerarse como un fin de contenido ético en sí mismo, su tratamiento sobrepasa claramente el debate