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DESIGUALDADES, CONTRADICCIONES Y POLARIZACIÓN EN ESTADOS UNIDOS Discusiones sobre una sociedad fragmentada Ernesto Domínguez López Olga Rosa González Martín Salvador Percastre-Mendizábal Alberto Zuart Garduño (Editores)

ciencia política La colección de Ciencia Política de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial abierto a las líneas de investigación más novedosas desarrolladas por los profesionales de la disciplina. Desde este presupuesto, las obras que componen esta colección tienen como objeto fundamental trazar un panorama amplio de las materias propias de la Ciencia Política, sin olvidar por ello la necesaria interdisciplinariedad que conllevan estos estudios e investigaciones. Por tanto, este proyecto editorial no sólo pretende cubrir las áreas centrales en el estudio de la disciplina, sino también aquellos campos temáticos más marginales dentro de ésta o que ofrecen, en el caso español, una producción de menor envergadura desde el punto de vista científico y también docente.

LOS RIESGOS DE LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS José Antonio Peña Ramos Daniel Javier De La Garza Montemayor (Coordinadores) EL ESTADO DE MÉXICO A LA LUZ DE LOS PROCESOS ELECTORALES DE 2017 Y 2018: UNA MIRADA COMPARTIDA Miguel Ángel García Hernández Bernardo Aguilar Rodríguez (Coordinadores)

ciencia política

LOS ESCENARIOS ELECTORAL E IDEOLÓGICO EN EL SISTEMA DE PARTIDOS MEXICANO Una mirada posterior a la elección 2018 Oniel Francisco Díaz Jiménez Luis Eduardo León Ganatios ESTUDIOS ELECTORALES César Astudillo DEMOCRACIA, GOBIERNO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA Alma Rosa Ayala Virelas Humberto Urquiza Martínez Guillermo Rafael Gómez Romo de Vivar (Coordinadores) LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO Fernando Patrón Sánchez Mª Ofelia Camacho García SENTIDO Y ALCANCE DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Ricardo Uvalle Berrones Maximiliano García Guzmán (Coordinadores) ÉLITES PARLAMENTARIAS LOCALES EN MÉXICO: ACTITUDES Y DESEMPEÑO Mónica Montaño Reyes Fernando Patrón Sánchez (Coordinadores)

POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL MEXICANA ENFOCADA EN ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS: ENTRE CAMINOS GLOBALES Y SENDEROS NACIONALES

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POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL MEXICANA ENFOCADA EN ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS: ENTRE CAMINOS GLOBALES Y SENDEROS NACIONALES Cielo María Ávila López José Israel Herrera

978-84-1130-545-7

9 788411 305457

ciencia política

Las Áreas Naturales Protegidas (ANP), sostienen una diversidad de organismos de flora y fauna, que se vinculan con los pobladores; es decir, un binomio hombrenaturaleza que relaciona la biodiversidad con el uso y manejo que se ha hecho de ella. En este sentido, resultó indispensable investigar, conocer y analizar las políticas públicas ambientales, que han decretado dichas ANP, a fin advertir su tendencia para con las tres dimensiones del desarrollo sustentable: económica, ambiental y social, junto con los cambios que han tenido. Lo anterior, a partir de 1970 cuando la cuestión ambiental adquiere relevancia internacional y en respuesta, México emite sus primeras legislaciones en la materia, hasta la actualidad. De este modo, atento a la gran diversidad de México tanto biológica como cultural, se realizó una investigación en la que, a través de las teorías de la economía ecológica y la ecología política, fueron abordados los cambios que han tenido las políticas públicas ambientales, enfocadas en ANP. Fue así, que este trabajo buscó estudiar cómo las políticas públicas ambientales en estas zonas, han buscado atender el desarrollo sustentable y sus dimensiones.

Política pública ambiental mexicana enfocada en Áreas Naturales Protegidas: entre caminos globales y senderos nacionales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Política pública ambiental mexicana enfocada en Áreas Naturales Protegidas: entre caminos globales y senderos nacionales

Dra. CIELO MARÍA ÁVILA LÓPEZ Dr. JOSÉ ISRAEL HERRERA

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-546-4 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Para mi familia por su apoyo, amor y compresión. A mi madre compañera de sueños. Y a las mujeres cuyos trabajos le brindan a la ciencia un futuro feminista. Cielo María Ávila López, 2022.

A mi coautora, Argonauta en este viaje y a los amigos que acompañan y son cómplices de estos procesos. José Israel Herrera, 2022.

A core goal of public policy should be to facilitate the development of institutions that bring out the best in humans. Un objetivo central de la política pública debería ser facilitar el desarrollo de instituciones que saquen lo mejor de los seres humanos (traducción propia). Elinor Ostrom Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems, 2009

Agradecimientos A la Universidad Autónoma de Campeche (UAC) y al Centro de Investigaciones Jurídicas de esta universidad por el apoyo brindado para el desarrollo de este libro. De igual modo, la Dra. Cielo María Ávila López, agradece al Programa de Estancias Postdoctorales por México 2021-2022, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), por el apoyo a la realización de este trabajo. A todos quienes han apoyado con sus ideas, debates y aportaciones. Les saludamos y agradecemos. Dra. Cielo María Ávila López y Dr. José Israel Herrera México, 2022

Tabla de contenido I. Introducción...................................................................................

Capítulo 1 Bases Teóricas 1.1 Teoría de la Economía Ecológica...................................................... 1.1.1 Precursores de la Teoría de la Economía Ecológica............... 1.1.2 Surgimiento y evolución de la Teoría de la Economía Ecológica....................................................................................... 1.1.3 Aproximación conceptual de la Teoría de la Economía Ecológica.......................................................................................

23 24

1.2 Teoría de la Ecología Política........................................................... 1.2.1 Sucesos en torno al origen de la Teoría de la Ecología Política.......................................................................................... 1.2.2 Surgimiento de la Teoría de la Ecología Política.................... 1.2.3 Aproximación conceptual de la Teoría de la Ecología Política..........................................................................................

26 27

30 31 33

1.3 Conflictos Ecológicos Distributivos. Intersección entre las Teorías de la Economía Ecológica y la Ecología Política....................................

1.4 El rol de las políticas públicas ambientales en los conflictos derivados del aprovechamiento de recursos naturales.......................................

1.5 Áreas Naturales Protegidas y el desarrollo sustentable.....................

1.6 La participación comunitaria en las Áreas Naturales Protegidas.......

1.7 Base metodológica...........................................................................

1.8 Investigación documental.................................................................

1.9 Diacronía de la política pública ambiental, durante el periodo de 1970 al 2016....................................................................................

Capítulo 2 1970-1976: El enfoque de salud pública asociado a lo ambiental 2.1 Categoría ambiental. Marco normativo de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

2.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

Tabla de contenido

2.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

2.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

2.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, de 1970 a 1976.......

Capítulo 3 1976-1982: Continuación del enfoque de la salud pública asociado a lo ambiental 3.1 Categoría ambiental. Marco normativo de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

3.2 Categoría ambiental. Marco Institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el Aprovechamiento de Recursos Naturales..................

3.3 Categoría económica. Programas de Apoyo a las Poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

3.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

3.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable de 1976 a 1982........

Capítulo 4 1982-1988: El surgimiento del Equilibrio Ecológico 4.1 Categoría ambiental. Marco normativo de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

4.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

106

4.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

111

4.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

112

4.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, de 1982 a 1988.......

114

Capítulo 5 1988-1994: Pasos firmes hacia la consolidación de la política pública ambiental 5.1 Categoría ambiental. Marco normativo de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

118

5.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

128

Tabla de contenido

5.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

131

5.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

132

5.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, de 1988 a 1994.......

135

Capítulo 6 1994-2000: La institucionalización de la política pública ambiental 6.1 Categoría ambiental. Marco normativo de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

140

6.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

152

6.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

157

6.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

157

6.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, en el periodo de 1994 al 2000.............................................................................................

163

Capítulo 7 2000-2006: La sustentabilidad como enfoque en lo ambiental y los programas dirigidos a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas 7.1 Categoría ambiental. Marco normativo de Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

168

7.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

177

7.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

180

7.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

183

7.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, en el periodo del 2000 al 2006....................................................................................

187

Capítulo 8 2006-2012: Continuación de la sustentabilidad como enfoque en lo ambiental 8.1 Categoría ambiental. Marco normativo de Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

190

Tabla de contenido

8.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

198

8.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

201

8.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

202

8.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, en el periodo de 2006 a 2012..............................................................................................

205

Capítulo 9 2012-2016: La antesala a una transformación pendiente en materia ambiental 9.1 Categoría ambiental. Marco normativo de Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

210

9.2 Categoría ambiental. Marco institucional de las Áreas Naturales Protegidas y el aprovechamiento de recursos naturales.....................

217

9.3 Categoría económica. Programas de apoyo a las poblaciones de Áreas Naturales Protegidas...............................................................

218

9.4 Categoría social. Participación comunitaria......................................

219

9.5 El estado que guardó el desarrollo sustentable, en el periodo de 2012 a 2016..............................................................................................

221

Capítulo 10 Balance de la trayectoria de la política pública ambiental enfocada en Áreas Naturales Protegidas, de 1970 al 2016. Dificultades por sortear.........................................................................................

227

Índice de Tablas Tabla 1. Clasificación de los 154 documentos de la política pública ambiental, objeto de la investigación documental..........................................

Tabla 2. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales de 1970-1976.......................................................................

Tabla 3. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales de 1976-1982.......................................................................

Tabla 4. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales de 1982-1988.......................................................................

Tabla de contenido

Tabla 5. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales de 1988-1994.......................................................................

117

Tabla 6. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales de 1994-2000.......................................................................

139

Tabla 7. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales del 2000-2006......................................................................

167

Tabla 8. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales del 2006-2012......................................................................

189

Tabla 9. Relación de las documentales de las principales políticas públicas ambientales del 2012-2016......................................................................

209

Índice de Apéndices Apéndice A. Lista de abreviaturas............................................................

235

Apéndice B. Relación de ANP decretadas en México por periodo de 19702016........................................................................................................

237

Apéndice C. Porcentaje de ANP Decretadas en México por Periodo, de 1970-2016...............................................................................................

243

Apéndice D. Número y Tipo de ANP decretadas entre 1970 a 2016........

245

Referencias.........................................................................................

247

I. Introducción

as Áreas Naturales Protegidas (ANP) constituyen zonas del territorio nacional, en las que el país ejerce su soberanía y jurisdicción y en donde los ambientes originales no han sido modificados por la actividad del hombre, o bien, necesitan ser preservados y restaurados (Diario Oficial de la Federación [DOF], 2021). Para estos espacios, las políticas públicas ambientales buscan con su establecimiento lograr tanto la conservación de la integridad de los ecosistemas de la región, como beneficiar a las comunidades que ahí habiten. En tal virtud, las actividades productivas que se desarrollen en ANP se encuentran sujetas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y a los programas de conservación y manejo respectivos (Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas [CONANP], 2016, párr. 1). En particular, para el caso de las Reservas de la Biósfera que son una categoría de ANP, además que consideran zonas protegidas de ecosistemas terrestres y/o costeros, buscan lograr una relación equilibrada entre las poblaciones que ahí se encuentran y la naturaleza, para alcanzar la consecución del desarrollo sustentable, junto con las dimensiones ambiental, económica y social que lo integran (Foladori, 2002, p. 622), siendo esta última la que comprende al factor humano, es decir a las poblaciones. Al respecto, Gonzalo Halffter (1984), propuso el esquema de conservación denominado “modelo mexicano de reservas de la biósfera” (p. 9), que atento al binomio hombre-naturaleza, considera a las poblaciones locales en el diseño y gestión de las reservas, a fin de lograr el desarrollo sustentable (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO], 2010, p. 3). Por lo que, el establecimiento de una ANP, como en el caso de las Reservas de la Biósfera, conlleva alcanzar la conservación de la biodiversidad, pero sin perder de vista que las comunidades que han habitado ahí y han hecho uso del entorno para subsistir, resulten beneficiadas o bien al

Cielo María Ávila López

ver modificado el aprovechamiento que dan a los recursos naturales, por la imposición de restricciones que trae aparejadas la creación de la zona, se les compense con beneficios económicos a su favor. En este sentido, posterior a que una zona sea declarada ANP, se esperaría que se produjese beneficios económicos para las comunidades. No obstante, cuando la política pública ambiental únicamente privilegia la conservación de la biodiversidad, pasando por alto los intereses, necesidades y beneficios económicos de las poblaciones que habitan dichos espacios, se ve trastocada o rota la relación entre esas y la naturaleza y ello conlleva a que el desarrollo sustentable no sea alcanzado, por estar excluyendo al factor humano o la dimensión social del mismo. Por ende, las ANP aun y cuando promueven con su creación compatibilizar la conservación con el desarrollo, lo cierto es que reajustan las condiciones en las que las comunidades han utilizado su entorno, lo que se traduce en una política pública ambiental unilateral carente de consenso, que contempla únicamente el medio natural y su conservación y no así el medio social; es decir, que no toma en cuenta a las poblaciones en la gestión y manejo de la zona. Al respecto, la práctica que ha imperado al establecerse ANP en el país, se ha caracterizado por tener como base políticas públicas ambientales unilaterales carentes de consenso, que dejan por fuera a las comunidades de dichos espacios, pues al imponerles limitaciones al uso del entorno, sin otorgar a cambio compensación económica alguna u otra alternativa productiva, conduce a que no se sientan beneficiadas por habitar en ANP (MartínezAlier, et al., 2010; Halffter, 2011, p. 183; Palero-Castro, 2015, p. 76). En este sentido, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), han señalado que en México las ANP han sido decretadas de modo vertical de arriba hacia abajo, excluyendo a sus comunidades, lo que resulta contrario a lo que prometen estos espacios con su establecimiento; es decir, la expectativa es que estas zonas operen como “un modelo de desarrollo caracterizado como ‘de abajo hacia arriba’” (2019, p. 23). Por ello, es preciso al crear ANP que la política pública ambiental, considere tanto