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Comentarios a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Comentarios a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Francisco Javier Acuña Llamas (Coordinador)

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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ángel M. López y López

José Ignacio Sancho Gargallo

Marta Lorente Sariñena

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Comentarios a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

(Coordinador)

FRANCISCO JAVIER ACUÑA LLAMAS

Comisionado del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

Ciudad de México, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ incorporada a la ficha del libro. Los textos jurídicos que aparecen se ofrecen con una finalidad informativa o divulgativa. Tirant lo Blanch intentará cuidar por la actualidad, exactitud y veracidad de los mismos, si bien advierte que no son los textos oficiales y declina toda responsabilidad por los daños que puedan causarse debido a las inexactitudes o incorrecciones de los mismos. Los únicos textos considerados legalmente válidos son los que aparecen en las publicaciones oficiales de los correspondientes organismos autonómicos o nacionales.

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COLABORACIONES DE: Salvador Olimpo Nava Gomar Juan Francisco Escobedo Federico Guzmán Tamayo Javier Rascado Claudia Valle Aguilasocho Agustín Millán José Luis Hernández Ulises Ramírez Gallardo César Vladimir Juárez Aldana Francisco Raúl Álvarez Córdoba Issa Luna Pla Yuri Zuckerman Eugenio Monterrey Chepov Luis Gustavo Parra Noriega Eber Omar Betanzos Torres José Luis Caballero Ochoa Carlos Antonio Morales Zebadúa Eduardo de Jesús Castellanos Hernández Fernando Sosa Pastrana Gonzalo Badillo Moreno Carlos Martín Gutiérrez González Carlos Porfirio Mendiola Raúl Ávila Ortiz Yolanda Victoria Vicencio Gómez Roberto Duque Roquero Jonathan Mendoza Iserte Roberto Orozco Martínez Adrián Alcalá Méndez Cristóbal Robles López José Luis Galarza Esparza Pablo Francisco Muñoz Armando Alfonzo Jiménez Leticia Bonifaz Alfonzo Nancy Pérez Guzmán Carlos Alberto García Robledo Juan Carlos Carrasco Gutiérrez Felipe de la Mata Pizaña

Presentación La reforma constitucional del 7 de febrero de 2014, trajo consigo dos importantes cambios en el derecho de acceso a la información; por un lado, se establecieron las bases y principios para que dicho derecho fundamental fuera garantizado y ejercido de la misma manera, sin importar que se hiciera valer en el ámbito federal, estatal y municipal y; por otro, se consagró el principio de máxima publicidad de la información pública. Así, se previó en el apartado A del artículo sexto constitucional que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y solo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. Ahora bien, a efecto de maximizar el libre y pleno ejercicio del derecho de acceso a la información y protección de datos personales, el Poder Reformador de la Constitución dispuso en el artículo Segundo Transitorio de la citada reforma constitucional que el Congreso de la Unión debería emitir una Ley General del artículo 6º constitucional. Es así, que el pasado 4 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, misma que retoma los parámetros constitucionales a los que deben ceñirse los órdenes de gobierno federal y locales (incluyendo a la hoy Ciudad de México) cuando configuren legalmente el derecho de acceso a la información para sus respectivos órdenes normativos. Asimismo, no solamente distribuye competencias sino que, además, establece principios y bases para la configuración legal en los tres niveles de gobierno. Por ello, dada la importancia que tiene la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública en la configuración del derecho de acceso a la información en nuestro sistema jurídico, representa para mí un gran honor presentar esta obra, espléndidamente coordinada por mi compañero y amigo, el doctor Francisco Javier Acuña Llamas. Una ley general comentada, como la comprendida en esta obra, no es una tarea fácil, pues, tal como lo sostuvo Ronald Dworkin en su libro Justicia para Erizos, todos, no importando nuestra profesión, lo queramos o no, estamos comprometidos con la interpretación. De ahí, que la valía de esta obra consiste propiamente en las interpretaciones que realizaron sus participantes de diversos apartados de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, los cuales establecen una visión progresista, que sin duda servirá como guía en la aplicación de la referida norma.

Presentación

Finalmente, reitero mi reconocimiento al doctor Francisco Javier Acuña Llamas, pionero y referente académico en el tema de la transparencia, quien gracias a su empuje y constancia, podemos contar con obras como la presente.

XIMENA PUENTE DE LA MORA

Comisionada Presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

CAPÍTULO I. OBJETO DE LA LEY Francisco Javier Acuña Llamas1 Los artículos 1 al 7 de la Ley General de Transparencia (TMX 934420) se refieren al objeto de la Ley, en primer término se menciona que la ley es de orden público, observancia general y reglamentaria del artículo 6 constitucional en materia de transparencia y acceso a la información. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental vigente desde junio de 2002 (en el momento en que se escriben estas líneas se discute en el Poder Legislativo la nueva Ley Federal de Transparencia) en la génesis de su discusión, se pretendió fuera la ley reglamentaria del artículo 6 constitucional, sin embargo a pesar del empuje de académicos y de la sociedad civil en ese época no se pudo cristalizar esa meta, mejor dicho las cautelosas resistencias a esta hazaña impideron se le reconociera ese carácter. En razón del diseño constitucional y legal, se establecen los nuevos sujetos obligados de la Ley; ahora todo ente del Estado Mexicano está obligado a garantizar el derecho de acceso a la información de cualquier ciudadano, además de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad de la federación, las entidades federativas y los municipios. En este capítulo se sientan las bases para que todas las legislaciones del país cuenten con un «piso mínimo» de obligaciones y principios a realizar tanto por los órganos garantes (el nacional y los locales) como por todos sujetos obligados del Estado Mexicano. Se hace una descripción acerca de lo que comprende el derecho humano del acceso a la información y se hace explícito que toda la información en posesión de los sujetos obligados es pública y accesible a cualquier persona en términos de la Ley General, Tratados Internacionales, la Ley Federal, las leyes de las entidades federativas y cualquier otra normativa aplicable. Es importante destacar que la Ley hace mención expresa que la reserva es excepcional y temporal y únicamente por causas taxativas señaladas. En esa línea progresiva, no podrá clasificarse como reservada aquella información que esté relacionada con violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad, de conformidad con el derecho nacional o los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

Comisionado del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

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México vive desde hace décadas el fenómeno de la violencia. Lo que ha propiciado que en ocasiones exista la tentación de reservar información aduciendo que se sigue una investigación para esclarecer los hechos. En la práctica pareciera más bien ser una táctica dilatoria por parte de las autoridades responsables de nuestra seguridad que deben conducirse con probidad, veracidad y apego a los derechos humanos. La secrecía en las violaciones a los derechos humanos ha sido una constante histórica, incluso en democracias avanzadas el silencio se utiliza como una táctica defensiva por parte de las instituciones responsables del resguardo de la seguridad pública y se enfatiza en los ejércitos responsables de la seguridad nacional ante la presunción de arbitrariedades por parte de sus integrantes. Graves violaciones de derechos humanos se consuman y son silenciadas, hasta que la batahola en medios de comunicación y redes sociales hace que salgan a la luz. Al no poder reservarse información por violaciones a derechos humanos se garantiza que prima facie los órganos garantes puedan obligar con apego a la Constitución y a las leyes la apertura informativa que sirva para concretar y garantizar el derecho a la verdad. Esta ley garantiza el acceso a toda la información en posesión de los Poderes y entes del Estado Mexicano en todos los niveles, además los criterios de acceso y clasificación se interpretarán conforme a la Constitución, Tratados Internacionales y la Ley General de Acceso a la información, lo que propicia un trabajo amplio, de igual forma se rige bajo el principio de máxima publicad y el principio pro persona. Finalmente, se podrán tomar los criterios, determinaciones y opiniones de organismos internacionales en materia de transparencia, lo cual abre, sin duda alguna las fuentes de interpretación y aplicación del derecho de acceso a la información, atrás queda el hermetismo con base en la interpretación de la Ley y se da paso a la hermenéutica con base en fuentes internacionales.

CAPÍTULO II. DE LOS PRINCIPIOS GENERALES SECCIÓN PRIMERA. DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ORGANISMOS GARANTES Salvador Olimpo Nava Gomar2 El artículo 8 establece los principios generales que deben regir el funcionamiento de los organismos garantes previstos en el artículo 6º, fracción VIII, tercer párrafo, de la Constitución General: Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad. Estos principios rectores de la actividad de tales organismos —definidos en la propia ley como aquellos con autonomía constitucional especializados en materia de acceso a la información y protección de datos personales, en los ámbitos federal y de las entidades federativas— constituyen presupuestos básicos a partir de los cuales se deberá desarrollar el marco normativo y la actividad de los sujetos obligados. La idea de principios generales encuentra hondas raíces en el pensamiento jurídico universal y ha tenido en las últimas décadas un pujante desarrollo doctrinario en la teoría general del derecho y la argumentación jurídica. En general, en sentido ontológico, la noción «principios constitucionales» encierra en sí misma un carácter fundamental, como expresión de valores superiores, al ser postulados que sustentan, legitiman y constituyen la base normativa del ordenamiento jurídico, en tanto exigencias axiológicas con pleno valor normativo, que operan como exigencias de eficacia directa y parámetros de validez material del resto del ordenamiento. En un sentido estructural, operativo o pragmático, la doctrina contemporánea distingue entre principios y reglas, considerando a los primeros como argumentos normativos portadores de una dimensión de peso que, a diferencia de las reglas, debe ponderarse en cada caso y tender a su maximización. Considerando lo anterior, los principios rectores de los organismos garantes, si bien conforman un parámetro general interdependiente que debe interpretarse de manera sistemática y funcional con otras normas del ordenamiento jurídico constitucional, convencional y legal, pueden clasificarse, en términos generales, como orgánicos (imparcialidad e independencia), materiales o sustantivos (certeza, legalidad y objetividad), operativos (eficacia y profesionalismo) y especiales (máxima publicidad y transparencia).

Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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La independencia y la imparcialidad son principios de naturaleza orgánica en tanto aseguran que las resoluciones y procedimientos se adopten y desarrollen dentro del marco de autonomía institucional y personal, evitando cualquier intromisión o influencia que pudiera condicionar su sentido o alcance, considerando también la dimensión objetiva y subjetiva de tales principios. Por su parte, los principios materiales o sustantivos responden a exigencias de seguridad jurídica evidentes cuyo fin es garantizar la aplicación e interpretación correcta de las normas, así como la debida valoración y calificación jurídica de los hechos. Los principios operativos se relacionan también con el proceder de los servidores públicos en términos de eficacia y profesionalismo en el desempeño de su encargo. Finalmente, la transparencia y la máxima publicidad, como principios especiales o especializados, son intrínsecos al objeto de la legislación que se comenta, permiten la materialización práctica del derecho de acceso a la información y son parámetros para la protección de los datos personales. En conjunto, la incorporación de dichos principios tiene el propósito de fijar una preceptiva mínima conforme a la cual los órganos aplicadores de la ley deben regir y orientar su actividad; son además normas que aseguran la eficacia del resto del ordenamiento en esta materia, cuyo fin último es garantizar el derecho humano a la información pública y transparentar la forma en la que los sujetos obligados realizan su gestión, haciendo de estas herramientas verdaderos instrumentos para el control social, considerando que la transparencia es un componente fundamental de toda sociedad democrática y que, como lo destacó la Corte Interamericana de Derechos Humanos al resolver el caso Claude Reyes y otros vs. Chile (TMX 405329) (S. 19/02/2006), la actividad del Estado debe regirse por los principios de publicidad y transparencia para hacer posible que los ciudadanos ejerzan un control democrático de las gestiones estatales, «de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas» (pár. 86). En este sentido, el establecimiento de gobiernos abiertos, junto con el fomento de la participación de la sociedad civil en los procesos de control de los asuntos de interés público y social en un Estado constitucional y democrático, conforman una tendencia general a nivel global y nacional para combatir la corrupción y propiciar la rendición de cuentas en un contexto de exigencia que, en última instancia, genere espacios de mayor deliberación y transforme la calidad de vida de las personas a través de la responsabilidad pública y social.

CAPÍTULO II. DE LOS PRINCIPIOS GENERALES SECCIÓN SEGUNDA. DE LOS PRINCIPIOS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Juan Francisco Escobedo3 Coordenadas del nuevo paradigma del derecho de acceso a la información La nueva narrativa del derecho de acceso a la información es hija legítima de la experiencia acumulada, de la perspectiva comparada, del conocimiento especializado y de las aportaciones fundacionales de la primera versión de la ley federal en la materia. La vigencia concomitante de la ley federal y de la ley general, confirman la ruta sinuosa que hay que seguir para dejar atrás el régimen criptocrático. En ese contexto es necesario afirmar el papel y enfoque garantista4 de los órganos de que dispone el Estado mexicano para proteger y promover el derecho humano de acceso la información y los datos personales. Además de sus aspectos normativos, esta nueva narrativa tiene un carácter programático, que implicará una nueva agenda sobre el diseño y desempeño de las funciones públicas. Como punto de partida es necesario establecer que todos los principios, procedimientos y reglas, relacionadas con el derecho humano de acceso a la información, deben leerse, interpretarse y aplicarse con base en los principios implícitos en el nuevo paradigma establecido en la Constitución Política a partir de las reformas y adiciones publicadas en el Diario Oficial el 10 de junio de 2010. A este nuevo paradigma tiene que acoplarse y subordinarse la nueva ley, así como todos sus operadores jurídicos y administrativos. Conviene tener presentes los aspectos básicos de este enfoque, a saber: el criterio denominado interpretación conforme, el principio pro persona; así como los principios de universalidad, interdependencia,

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Doctor en Ciencias Políticas y Sociología. jfescobedo_2000@yahoo.com. @JFESCOBEDO2012 El enfoque garantista tiene en las ideas y propuestas de Luigi Ferrajoli a su principal fuente doctrinaria. Para mayor información sobre el tema, se sugiere consultar de dicho autor, Derechos y garantías. El derecho del más débil, Madrid, Editorial Trotta, 1999.

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indivisibilidad y progresividad que son inherentes a todos los derechos humanos. Desde luego, sin demérito de otros aspectos implícitos en las reformas referidas5. Sólo la eficaz combinación de incentivos y sanciones sobre los operadores jurídicos y administrativos propiciará la interpretación y aplicación de la legalidad con base en el enfoque garantista. Las normas jurídicas y los principios no se aplican adecuadamente con su simple enunciado, por lo que, los órganos garantes deberán aplicarse con prestancia a vigilar las acciones y decisiones de dichos operadores para tutelar con eficacia el ejercicio del derecho humano de acceso a la información. Ese es el papel irrenunciable que les corresponde en un Estado constitucional y democrático6. En el artículo 22 de la ley general se afirma la relación subordinada de los principios y alcances de la nueva ley hacia la nueva narrativa constitucional. Léase: En el procedimiento de acceso, entrega y publicación de la información se propiciarán las condiciones necesarias para que ésta sea accesible a cualquier persona, de conformidad con el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los principios enunciados en los artículos 9 al 21 de la nueva ley tienen un mayor alcance que los señalados en el artículo 6° constitucional y en la ley federal vigente. En el artículo 18 se establece el carácter público que deben tener todos los actos que se deriven del ejercicio de las facultades, competencias y funciones de los sujetos obligados. Al imponer la obligación de documentar todos sus actos, se busca atenuar la tendencia al secretismo de los poderes públicos. Hasta ahora una de las avenidas más transitadas para eludir el respeto al derecho humano a saber, ha consistido en declarar la inexistencia de la información solicitada. Del papel proactivo de los operadores jurídicos y administrativos dependerá que se iluminen las zonas negras del poder público. Esa es una de las rutas para restaurar el carácter republicano de los poderes públicos. La obligación del artículo 10 para establecer las medidas pertinentes que aseguren el acceso a la información en igualdad de condiciones para todas las personas, implicará una efectiva coordinación entre los órganos garantes y los sujetos obligados, hasta ahora débil e insuficiente. Finalmente recupero el artículo 11 de la nueva ley. Ya que su aplicación implicará modificaciones importantes a los organigramas y funciones de los sujetos obligados

Carmona Tinoco, Jorge Ulises, «La reforma y las normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales», en Miguel Carbonell y Pedro Salazar, coordinadores. La reforma constitucional derechos humanos. Un nuevo paradigma. México, Editorial Porrúa, UNAM, 2013, pp. 39-62. El concepto de Estado constitucional y democrático al que se alude aquí, encuentra su más reciente fundamento teórico en Ernest Wolfganf Bockenforde, Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, Madrid, Editorial Trotta, 2010.

Juan Francisco Escobedo

para darle mayor centralidad a las unidades responsables de la información, como al tratamiento y gestión de los documentos e información que se genere, con el objeto de que la información sea pública, completa, oportuna y accesible y necesaria. Hasta ahora su papel ha sido secundario. Los principios contenidos en la nueva narrativa constitucional y legal, constituyen de acuerdo con Robert Alexy «mandatos de optimización», es decir umbrales óptimos que deben guiar la interpretación y aplicación de las normas adjetivas. Hasta ahora el terreno en el que aplica la legalidad en la materia ha sido desventajoso para las personas que solicitan información. Corresponde a los órganos garantes nivelarlo el terreno con base en el nuevo paradigma de los derechos humanos y ofrecer pruebas de su prestancia garantista.

CAPÍTULO III. DE LOS SUJETOS OBLIGADOS Francisco Javier Acuña Llamas En la era de la Sociedad de la Información —en el esquema de la globalización— la información pública debe estar en formatos abiertos, para facilitar el «uso socialmente útil» del conocimiento. La ley como fruto parlamentario incorporó las sugerencias de académicos expertos en la materia y de organizaciones de la sociedad civil que empeñaron esfuerzos y paciencia activa por esta causa democrática. La Ley General de Transparencia (LGT) manifiesta un compromiso de vanguardia y enfatiza e todos los Poderes del Estado Mexicano, organismo, órgano, partido político, sindicato, fideicomiso o persona física o jurídica que reciba un recurso público deba dar cuenta del dinero recibido. Fiel al primer impulso de la incorporación legislativa de la transparencia en México, acaecida en 2002, la entonces naciente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, volcó sus alcances en rodear el flujo del dinero público de modo de con ello hacer visible el origen y destino de las erogaciones del erario, sin embargo, la contemplación de la LGT a más de una década engloba con mejores exigencias esa travesía aperturista de las irrigaciones del recurso público, incluido el que consiste en especie y la misma energía pública como insumo de la gestión pública. La LGT eleva considerablemente las obligaciones ordinarias de todos los sujetos obligados, de menos de 20 que reconoce la LFTAIPG se duplica al llegar a 48 «obligaciones comunes» para los sujetos obligados. No obstante, el legislador fue demasiado escrupuloso e impuso además obligaciones específicas para los diversos sujetos obligados. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, los poderes ejecutivos de las Entidades Federativas y municipales son 9 obligaciones específicas a cumplir; los Poderes Legislativos Federal, de las Entidades Federativas y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal 15; el Poder Judicial de la Federación y de las Entidades Federativas 5; el Instituto Nacional Electoral y los organismos públicos locales 13 obligaciones; los organismos de protección de los derechos humanos Nacional y de las Entidades Federativas 13, los Organismos garantes del derecho a la información y protección de datos personales cumplirán con 7; las Instituciones de educación superior públicas dotadas de autonomía con 9; los partidos políticos nacionales y locales, las agrupaciones políticas nacionales y las personas morales constituidas en asociación civil creadas por los ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente 30; las autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia laboral 15 y los sindicatos 4.

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En la LGT se contempla como la obligación de difundir la información de manera proactiva a efecto de atender las inquietudes informativas de modo directo y eso se comprueba con la disminución de los reclamos informativos del ciudadano en la modalidad de solicitudes o preguntas específicas. Dentro del conjunto de novedades se incluye a los fideicomisos y fondos públicos como sujetos obligados y deberán en caso de ser considerados entidades paraestatales (nombre dado a los organismos públicos dotados dar cumplimiento a la ley por medio de sus unidades y comités de transparencia y en el caso de los fondos públicos que no cuenten con estructura orgánica así como mandatos y contratos análogos cumplirán sus obligaciones a través de la unidad administrativa que coordine su operación. De esta forma todos los fondos públicos pueden ser vigilados y fiscalizados por la sociedad, se evitará de esta manera que bajo artificios legales se oculte información de un fideicomiso ya que no será oponible secreto fiscal alguno. Organismos constitucionales autónomos, sindicatos, Instituciones de Educación Superior, así como cualquier persona física o moral que reciba recurso público deberá rendir cuentas del ejercicio del mismo, así como cumplir con obligaciones generales y específicas de transparencia. Los Partidos Políticos son ahora sujetos obligados directos de la Ley, de igual forma son quienes más obligaciones de transparencia deben de cumplir. La Ley General recoge experiencia de las entidades federativas que ya tenían a los partidos políticos como sujetos obligados directos. Los Sindicatos también serán ahora sujetos obligados sin que esto vulnere su autonomía sindical, este reclamo ha sido constante el saber incluso por los propios integrantes el destino del recurso que reciben. La transparencia debe ser un acicate en aras de la honestidad de los servidores públicos y del ejercicio correcto de los recursos del Estado. Esta ley servirá para disipar las brumas que durante mucho tiempo se estacionaron sobre el quehacer público nacional. Sin embargo, no será un remedio milagroso contra la densa opacidad sino un instrumento que exige su plena vigencia en el día a día de una sociedad que la deba, sepa y quiera aprovechar.

TÍTULO SEGUNDO. RESPONSABLES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN CAPÍTULO I. DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES Federico Guzmán Tamayo Un aspecto toral que trajo bajo el brazo la ya multicitada reforma constitucional de febrero de 2014, es la de establecer una nueva, dinámica y fortalecida relación entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal, mediante un esquema de coordinación y colaboración renovado y maximizado en materia de transparencia y acceso a la información. En efecto, el artículo 6 Constitucional, apartado A, fracción VIII, último párrafo, determina que el organismo garante (Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales) «coordinará sus acciones» con la entidad de fiscalización superior de la Federación (Auditoría Superior de la Federación), con la entidad especializada en materia de archivos (Archivo General de la Nación) y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica (Instituto Nacional de Estadística y Geografía), así como con los organismos garantes de los estados y el Distrito Federal, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano. Acorde a lo anterior, la Ley General que se comenta dispuso, entre otros aspectos, las bases para regular la integración, organización y función del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (Sistema Nacional), así como establecer las bases de coordinación entre sus integrantes. Con ese diseño institucional, a nivel constitucional se reconoce la necesidad de articular los esfuerzos que se encuentran dispersos, divididos o aislados, evitando la fragmentación de acciones, que permita una verdadera política de rendición de cuentas en México: una política integral o global. De esta manera, el legislador buscó fortalecer la comunicación, el diálogo, la vinculación, el enlace y la acción colaborativa entre la Federación y las entidades federativas, principalmente entre los órganos garantes de transparencia del país, con pleno respeto entre pares, bajo un esquema que busca allanar el diseño de lo que se podría denominar como una diplomacia nacional. Esa diplomacia, en la que el diálogo está basado en la fuerza de las ideas y de respeto de lo que piensa el otro, implica ser respetuoso de los terrenos competenciales, y de las autonomías e independencias que cada integrante tiene. Debe estar ceñi-

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da a un nuevo protocolo en la relación; bajo el principio de que coordinación no es igual a subordinación, sino comunicación y suma de esfuerzos entre pares y aliados. El Sistema Nacional, como instrumento de cooperación y colaboración, implica promover e impulsar una nueva visión de tacto, relación y conformación de acuerdos institucionales, para el diseño y consolidación de proyectos comunes de alcance nacional, a través de construir una auténtica diplomacia nacional entre los organismos garantes del país, como base importante de la política nacional de transparencia y acceso a la información pública, bajo la convicción de que, así como debe haber una preocupación por construir una vinculación y lazos internacionales, debe haber la misma intensidad y la misma energía en la relación con los Entidades Federativas. La razón de ser del Sistema Nacional es y será asegurar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información, así como la obligación de los órganos e instancias federales, locales y municipales de informar de manera permanente, completa, actualizada, oportuna y pertinente sobre sus actividades, funciones, ejercicio del gasto público y resultados; así como promover y fomentar una educación y una cultura cívica de transparencia y acceso a la información en todo el territorio nacional. Esta convocatoria constitucional y legal inaugura, como ya se dijo, una nueva etapa en la relación entre la Federación y las Entidades Federativas; hablamos del federalismo de la transparencia. Se trata de un sistema con espíritu federalista y democrático, de voces plurales y especializadas; de una fuente creativa de aportaciones desde lo Federal y desde lo local por parte de los operadores en materia de transparencia, fiscalización, archivos y estadística. El Sistema Nacional, como construcción normativa, es entonces una ficción legal que para que tenga movimiento o, mejor dicho, para que despliegue sus funciones materialmente, requiere necesariamente de la acción humana, que es quién le da vida, siendo que ello precisamente descansa en la órbita de las personas que encarnan a los ya mencionados integrantes del Sistema Nacional. Será en la acción de los hombres y mujeres que encarnan los organismos e instituciones respectivas, donde se deposita el despliegue y la labor del Sistema Nacional. Hablamos también de una transparencia como política de Estado si aceptamos que es un elemento consustancial para la democracia, ya que fortalece el quehacer gubernamental; mejora la prestación de los servicios públicos; beneficia la conducción de la política de ingresos, presupuestal y social; mejora la calidad de las decisiones de la política pública, y contribuye a la eficiencia del Estado. De ahí que la transparencia sea una política obligada del Estado Mexicano, entiéndase a éste la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios. Ahora bien, respecto a las funciones del Sistema Nacional, la Ley General prevé un abanico de ellas. Éstas se pueden clasificar en: reguladoras, de planeación, de capacitación, de vinculación interinstitucional, de promoción y administrativas.

Federico Guzmán Tamayo

Por cuanto a la facultad reguladora, se podría decir que se trata de una atribución «cuasi-legislativa» que se le ha otorgado para poder emitir lineamientos, criterios o normativas análogas, siempre tomando como base lo establecido en la Ley General. En otro aspecto, en cuanto a la función de planeación, la Ley General diseña al Sistema Nacional como «motor de políticas públicas», como acciones concretas y conjuntas entre sus integrantes, con el fin de asegurar la transparencia y el ejercicio del derecho de acceso a la información de manera pareja en todo el país a través de esfuerzos ordenados, planeados y sistematizados. Será entonces en el seno del Sistema Nacional donde se habrá diseñar, ejecutar y evaluar un Programa Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, el cual representará el hilo conductor para definir la política pública y establecer como mínimo, objetivos, estrategias, acciones, proyectos y metas. Me parece que llega al grado de emitir una especie de Plan Nacional de Desarrollo específico en materia de transparencia y acceso a la información. En relación a la función de capacitación, en términos de lo previsto por la Ley General de Transparencia en su artículo 31, facción X, implica una estrategia de capacitación dirigida a los sujetos obligados y órganos garantes en las Entidades Federativas, con la intención de homogeneizar los conocimientos respecto a los instrumentos normativos en la materia y preparar las condiciones para que los servidores públicos e integrantes de los sujetos obligados estén en posibilidades de ajustar sus procedimientos y plazos conforme a los principios y disposiciones del marco jurídico aplicable. Sobre la función de vinculación interinstitucional, se encuentra prevista en el artículo 31, fracción XIV, de la Ley General, y se trata de construir una alianza o asociación de todos los integrantes del Sistema Nacional para fortalecer el régimen en la materia. En lo relativo a la función de promoción, la Ley General multicitada prevé en el artículo 31 facciones III y XIII, respectivamente, que entre las funciones del Sistema Nacional será la de desarrollar y establecer programas comunes de alcance nacional, para la promoción, investigación, diagnóstico y difusión en materias de transparencia, acceso a la información, protección de datos personales y apertura gubernamental en el país; así como la de promover el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en toda la República mexicana. Por último, por lo que hace a la función administrativa, se refiere a su operación, organización, funcionamiento y control, el cual se sujetará a lo establecido por la Ley y su reglamento, y a la facultad de modificar su estructura y base de organización para el desempeño de sus funciones, conforme al procedimiento que al efecto establezca el Consejo, como instancia máxima de decisión y de coordinación. Estas funciones, sin duda, deberán ir acompañadas de una autonomía de decisión, que implica la libertad de sus miembros para realizar actos y tomar decisiones res-

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pecto de sí y respecto de terceros, y que una vez contenidos en el acuerdo respectivo, se transformen en obligaciones hacia sus integrantes y de los sujetos obligados de los diversos órdenes de gobierno. La prioridad es evitar una acción desarticulada, aislada o reactiva, para pasar a una política nacional conjunta, coordinada, ordenada, planeada, programada y evaluable en materia de transparencia y acceso a la información pública. De especial trascendencia es mencionar que el pasado 23 de junio de 2015, se llevó a cabo la sesión de instalación del Consejo del Sistema Nacional. En dicho acto se reconoció el arranque de una nueva etapa de relación, coordinación, cooperación, colaboración, promoción, difusión y articulación permanente de acciones, estrategias y actividades entre quienes integran el Sistema Nacional, con un fin primordial: el de construir, organizar y operar políticas públicas con una visión nacional, que a todos nos satisfaga, en materia de transparencia, acceso a la información, la protección de los datos personales, con el fin de fortalecer la rendición cuentas del Estado Mexicano, siempre procurando el que no se afecten o trasgredan las atribuciones de los demás. Sin duda, el acto formal del Consejo Nacional resultó de la más alta relevancia para el Estado Mexicano, si se toma en cuenta que el Consejo será la instancia rectora de coordinación del Sistema Nacional; y porque la coordinación a la que convoca el Sistema Nacional, como ya se expuso, tiene como fin la organización de los esfuerzos de cooperación, colaboración, promoción y difusión en materia de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas. Finalmente, resulta un imperativo reconocer que la coordinación y colaboración interinstitucional planteada en esta Ley General, y principalmente la coordinación entre Instituto y organismos garantes, tiene su raíz desde el año 2004, por virtud de la creación de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), en donde el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales ha venido siendo parte integrante de la misma y además, ejerció el encargo de Secretaría Técnica de la Conferencia. Hoy esa coordinación tiene nuevos bríos: se transforma, evoluciona, avanza hacia una nueva etapa, y se encuentra en una nueva fase renovada y maximizada. Una coordinación y una colaboración con sede constitucional y legal, con personalidad jurídica, con naturaleza jurídica reconocida por norma legal y con atribuciones, deberes y responsabilidades previstas en esta Ley General.