EL CENTRALISMO EN LAS CONSTITUCIONES DE MÉXICO
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Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
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Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
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Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL CENTRALISMO EN LAS CONSTITUCIONES DE MÉXICO
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA RAFAEL ESTRADA MICHEL ALEJANDRO MORALES BECERRA
tirant lo blanch Ciudad de México, 2023
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© Manuel González Oropeza Rafael Estrada Michel Alejandro Morales Becerra
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Dra. Fabiola Martínez Ramírez Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México
Dr. José Ramón Narváez Hernández Escuela Judicial Electoral
Dr. Ramón Ortega García Editor Resposable
Lic. María Fernanda Chávez Vilchis Editora Ejecutiva
Índice PRESENTACIÓN...........................................................................................................................
15
Capítulo Primero INTRODUCCIÓN..........................................................................................................................
19
LA DISCUSIÓN ILUSORIA ENTRE FEDERALISMO Y CENTRALISMO...........................
19
Capítulo Segundo UN NUEVO DISEÑO CONSTITUCIONAL...............................................................................
23
¿REFORMAR O NO REFORMAR LA CONSTITUCIÓN?.................................................... CONVOCATORIA A UN CONGRESO EN 1835................................................................... MANDATO DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR ELECCIÓN....................................
23 28 31
Capítulo Tercero LA INFLUENCIA EUROPEA EN LA INSTAURACIÓN DEL CENTRALISMO.......................
39
EL SUPREMO PODER CONSERVADOR...............................................................................
39
Capítulo Cuarto LA ADOPCIÓN DEL CENTRALISMO EN MÉXICO.................................................................
49
DISCUSIÓN SOBRE LA CAPACIDAD PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1824............................................................................................................................ LA ESPERANZA DE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN..........................................................
49 54
Capítulo Quinto DEBATES DE LAS SIETE LEYES CONSTITUCIONALES........................................................
59
DISCUSIÓN EN LO PARTICULAR DE LAS LEYES CONSTITUCIONALES..................... VOTACIÓN DE LOS PROYECTOS DE CADA UNA DE LAS SIETE LEYES CONSTITUCIONALES................................................................................................................................
59 70
Capítulo Sexto EL PROYECTO DE MARIANO MICHELENA............................................................................
77
Capítulo Séptimo EL SUPREMO PODER CONSERVADOR....................................................................................
85
UN CUARTO PODER SURGE EN MÉXICO.........................................................................
85
Capítulo Octavo LA JOYA DE LA REPÚBLICA CENTRAL....................................................................................
99
SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS...................................................................................
99
12
Índice
Capítulo Noveno PODER LEGISLATIVO.................................................................................................................
103
Capítulo Décimo PODER EJECUTIVO.....................................................................................................................
105
Capítulo Undécimo LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA........................................................................................
111
Capítulo Duodécimo LA TRANSICIÓN...........................................................................................................................
113
LA ÚLTIMA ESPERANZA DEL FEDERALISMO................................................................... BASES DE ORGANIZACIÓN..................................................................................................
113 114
Capítulo Decimotercero RECAPITULACIÓN SOBRE EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA CENTRALISTA...............................................................................................................................
117
DOCUMENTOS.............................................................................................................................
127
1
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PRESENTACIÓN Es para mí un motivo de gran orgullo presentar esta obra trascendente de los ilustres juristas Manuel González Oropeza, Rafael Estrada Michel y Alejandro Morales Becerra, sobre un tema central de la teoría política y jurídica, y, en particular, sobre una cuestión fundamental en la configuración de nuestro país como nación independiente. Hablar del centralismo en las constituciones de México es abordar un debate fino, muchas veces poco entendido e históricamente vapuleado por la influencia de la consolidación del federalismo en nuestro país. Aunque bien se trata de una discusión ilusoria, como bien reflexionan nuestros magníficos autores en el capítulo introductorio. Como se sabe, el centralismo es un sistema de gobierno que tiende a la concentración del poder político y las competencias administrativas en los órganos centrales del Estado; también se concibe como la tendencia a la concentración del poder de decisión en los niveles superiores de cualquier organización. En efecto, el centralismo es una doctrina política que propugna la centralización política o administrativa, es decir, promueve un sistema político en el cual el gobierno central reúne la mayor parte de los poderes y facultades para dirigir al país. Como se puede deducir, se trata de un sistema de gobierno más común en Estados centrales o unitarios donde existe una unidad política, territorial y administrativa. El Estado central se caracteriza porque el órgano administrativo central lleva a cabo de forma exclusiva y total el ejercicio de todas las competencias. Existen otras formas de gobierno centralista menos puras como la que se da en los Estados unitarios políticamente centralizados y administrativamente descentralizados. Esta forma de Estado se basa en la delegación de competencias, cuya titularidad sigue manteniendo el órgano administrativo central respecto de otros dependientes jerárquicamente. Significa que aun respetando la autodeterminación y soberanía de las divisiones administrativas, el gobierno central tiene mayor poder en la toma de decisiones políticas y es el superior encargado de la gestión administrativa de todas las competencias del país. Por otra parte, también existe otro tipo de centralismo caracterizado por una descentralización política y administrativa, que puede darse tanto en los Estados unitarios con descentralización política limitada, como en los llamados “Estados federales centralizados”. Este tipo de federalismo, que fue conceptualizado por Konrad Hesse, se basa en la tendencia a la centralización política de la Federación. El único rasgo distintivo entre ambas formas es la unicameralidad del Estado unitario políticamente descentralizado, y la bica-
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Ricardo A. Sodi Cuellar
meralidad del Estado federal “unitario”, donde existe un gobierno central que convive con gobiernos subnacionales dotados de determinadas atribuciones, en el que el Estado asume mayores competencias respecto de dichos estados federados. De esta forma, el libro comienza contextualizando la cuestión centralista en un periodo específico del siglo XIX en nuestro país, esto es, el mandato de reforma constitucional por elección y la convocatoria a un Congreso constituyente en 1835 para debatir un nuevo diseño constitucional, ante la interrogante sobre reformar o no la Constitución. Nuestros autores van más allá del lugar común de centrarse en el debate y confrontación entre liberales y conservadores, para plantear un análisis serio y bien documentado de las necesidades sociales, políticas y culturales de la época. Se habla entonces de la influencia europea en la instauración del centralismo y de la discusión sobre la capacidad para reformar la Constitución federal de 1824; haciendo referencia al sentir de aquel tiempo: la esperanza de una nueva Constitución y la adopción del centralismo en México. Los autores exploran los debates sobre las Siete Leyes Constitucionales, tanto la discusión en lo particular como la votación de los proyectos de cada una de ellas. Un capítulo de enorme valor para las personas estudiosas de la historia constitucional mexicana, y también para aquellas que apenas se van adentrando en el tema. Lo mismo sucede con el capítulo dedicado al proyecto de Mariano Michelena, de mayúscula importancia pero poco conocido incluso por las personas dedicadas al derecho constitucional en nuestro país. Otra gran aportación de esta obra. Mención aparte merece el apartado dedicado al Supremo Poder Conservador, capítulo que relata magistralmente el surgimiento de un cuarto poder en México, y que fue, sin duda, la joya de la república central. Vale mucho la pena la reflexión que hacen nuestros letrados autores respecto de los lazos que pueden identificarse con los derechos humanos. De esta forma, los siguientes capítulos se dedican al análisis del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y la administración de justicia en las constituciones centralistas mexicanas y sus respectivos gobiernos; para, finalmente reflexionar sobre las Bases de Organización Política de la República Mexicana de 1843 y la transición y última esperanza del federalismo. Así, como colofón exquisito de una obra elegantemente redactada, el ultimo capitulo ofrece una recapitulación sobre el control constitucional de la República centralista, un tema que más allá de su aportación histórica es más actual de lo que parece. Por último, el libro nos regala una sección de documentos anexos de inigualable valor historiográfico, que no sólo complementan el tema de la obra, sino que permiten a la persona lectora curiosa indagar y sacar conclusiones propias sobre un debate
Presentación
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fascinante de la configuración política de nuestra nación; y dan fe de la excelsitud intelectual de nuestros connacionales de esa época. En fin, la obra que tiene el lector es reflejo de un estudio comprometido, de una pasión intelectual, de una erudición amable y dadivosa. Está escrita bellamente, con la vena literaria a la que nos han acostumbrado el doctor Estrada Michel y sus coautores de lujo. Retoma un tema que nunca pasará de moda y que adquiere mayor relevancia por la ausencia de estudios objetivos, desideologizados (y desideologizantes). Es verdad, la plena conciencia y el conocimiento cabal del actual federalismo mexicano cruza, irremediable e insoslayablemente, por el buen entendimiento del centralismo y del papel que ha jugado (y todavía juega) en nuestro pacto político fundamental. Enhorabuena. Magistrado Dr. Ricardo A. Sodi Cuellar
Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de México
Capítulo Primero
INTRODUCCIÓN
LA DISCUSIÓN ILUSORIA ENTRE FEDERALISMO Y CENTRALISMO En México, la discusión sobre la cuestión que da título a éste volumen ha generado una lucha política tendencialmente ideológica y no un debate serio y sosegado sobre la forma de gobierno. La historia política de nuestro país se ha caracterizado por los antagonismos y las luchas por el poder entre personajes políticos concretos, antes que por la contrastación razonada de ideologías o teorías. Las pugnas se prolongan ya doscientos años y las banderas siguen ondeando. Los liberales y los conservadores se ignoran recíprocamente y no aprecian el valor de las aportaciones y los principios del otro, principios que, en conjunto, han forjado la historia del país. Los liberales federalistas suprimieron la educación superior con pretextos en principio presupuestarios, y centralizaron la legislación de materias capitales con base en una idea codificadora que trascendió la soberanía de los estados y que, recientemente, ha culminado con la concentración en el nivel federal del gobierno de la recaudación de impuestos, cambio presentado como un aséptico proceso de «coordinación». La inspiración de esta modificación fue suministrada por el modelo de Estados Unidos, un sistema que no comprendíamos, pero que ofrecía una opción apetecible para emanciparnos de nuestra tradición de coloniaje. Comenzando por el comercio, los federalistas han trastocado la distribución de competencias legislativas basada en la doble soberanía que inspiró el federalismo originario y han concentrado paulatinamente —pero con notable avidez— las competencias reservadas a las entidades federativas para incrementar la omnipotente facultad federal de legislar en términos de exclusividad las competencias estatales. Por su parte, los centralistas, tachados de conservadores, aprovecharon la supresión del autogobierno de las entidades federativas para dar paso a la regulación de las localidades y al reconocimiento constitucional de los municipios. Su afán regulatorio desde el centro motivó la consagración de una declaración de derechos humanos inexistente en los documentos federalistas.
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Manuel González Oropeza - Rafael Estrada Michel - Alejandro Morales Becerra
A partir de ella se ensayaron los primeros mecanismos de control constitucional. Su paradigma de referencia fue, en este caso, los modelos europeos, tanto el de Inglaterra (Common Law) como el de Francia (Civil Law o de Derecho codificado). En consecuencia, nuestro actual sistema constitucional aúna rasgos de los marcos institucionales forjados a partir de dos formas de gobierno presumiblemente antagónicas. A pesar de sus virtudes, los errores de los políticos y los partidismos de ambos bandos impidieron que sus propuestas institucionales de mérito prosperaran. Su mayor equivocación fue no reconocer la bondad de algunas instituciones por el afán de eliminar la plantilla de estadistas del otro bando, tal como sucede en la actualidad. Por ejemplo, bajo la influencia de Santa Anna, período que es analizado en el presente libro, la bondad y la lógica de las instituciones de gobierno fueron distorsionadas por la idiosincrasia de los distintos gobernantes de la época. Veamos algunos rasgos de esta peculiar forma de ejercer el poder:
1
1.
Culto a la personalidad. El gobernante no gobierna, sino que exalta su personalidad, y presenta logros ficticios como conquistas rotundas de su gestión.
2.
La aplicación de leyes e instituciones se lleva a cabo de acuerdo con la voluntad del gobernante y no conforme a las prescripciones de las normas. Por lo que la letra de la ley, en principio idónea, queda desvirtuada a capricho de la autoridad que la aplica.
3.
Adulación de las hazañas del gobernante. Las acciones del mandatario son magnificadas hasta la saciedad por sus corifeos y la histérica difusión de sus pretendidos logros en medios oficiales1, lo que opaca cualquier crítica.
4.
Formación de gobierno con un gabinete cuyo objetivo es apoderarse de los recursos como un botín (spoil system) y desdeñar a las autoridades precedentes sin reconocerles mérito alguno.
5.
Cambio de nombres de las instituciones. Como estrategia de la captura del poder político, los gobernantes en turno cambian el nombre a las instituciones para justificar que han implementado transformaciones profundas que, en el fondo, solo son reformas cosméticas,
Michael Costeloe, The Central Republic in Mexico. 1835-1846: «Hombres de bien» in the Age of Santa Anna, Cambridge: Cambridge University Press, 1993, pp. 156 y ss.