En este texto, se puede encontrar un inédito y profundo análisis técnico-jurídico sobre los alcances e implicaciones de los 189 Organismos Constitucionales Autónomos en el orden local y que, como un sistema que ya representan, cada día ganan más relevancia en la estructura gubernamental del Estado mexicano considerándose impostergable su visibilidad. Su llegada al debate público es producto de un dialogo abierto, derivado de la convicción del necesario fortalecimiento de las instituciones y el Estado de Derecho de nuestro país.
Marco Antonio Zeind ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
La obra “Organismos Constitucionales Autónomos de las entidades federativas” describe la necesidad de repensar los poderes tradicionales, ya que en sus páginas se demuestra que dicho fenómeno, el de los Organismos Constitucionales Autónomos, cuenta con lo necesario para ser considerado un Cuarto Poder. Lo anterior en razón de sus características, su jerarquía constitucional, su relevancia presupuestal y su papel como entes públicos, lo que los convierte en una condición necesaria en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho. Todas estas instituciones hacen que la autonomía constitucional cumpla con los límites y alcances para ser verdaderamente una decisión política fundamental.
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U MARCO ANTONIO ZEIND
ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
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ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Enrique Graue Wiechers Rector Leonardo Lomelí Vanegas Secretario general FACULTAD DE DERECHO Raúl Contreras Bustamante Director Víctor Manuel Garay Garzón Secretario General
COMITÉ EDITORIAL DE LA FACULTAD DE DERECHO Raúl Contreras Bustamante (Presidente) Víctor Manuel Garay Garzón Jesús de la Fuente Rodríguez (Secretario Técnico)
Consuelo Sirvent Gutiérrez Edgar Corzo Sosa Francisco Venegas Trejo Imer Benjamín Flores Mendoza Issa Luna Pla Jacobo Mérida Cañaveral Jesús Alejandro Ham Juárez Jimi Alberto Montero Olmedo Jorge Fernández Ruiz José Dávalos Morales José Gamas Torruco José Ramón Carreño Carlón José Ramón Cossío Díaz Juan L. González Alcántara y Carrancá Julián Güitrón Fuentevilla
Margarita Beatriz Luna Ramos María Ascensión Morales Ramírez María Leoba Castañeda Rivas Máximo Carvajal Contreras Óscar Vásquez del Mercado Cordero Pedro Salazar Ugarte Raúl Carrancá y Rivas Raúl Márquez Romero Rodrigo Brito Melgarejo Ruperto Patiño Manffer Sandra Gómora Juárez Sergio García Ramírez Socorro Marquina Sánchez Sonia Venegas Álvarez Víctor Manuel Garay Garzón
COORDINACIÓN EDITORIAL DE LA FACULTAD DE DERECHO Jesús de la Fuente Rodríguez Coordinador Editorial y Editor Elyasid Eliud Campa Arvizu Erika Espinosa Morúa Editores Adjuntos Jesús Alejandro Ham Juárez Leticia Castellanos García Validación de Contenidos María Concepción Cárdenas Ostria Cinthya Gutiérrez Ruiz Corrección de Estilo Michelle Sánchez Cabello Ricardo Pérez Rodríguez Diseño Editorial
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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
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Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
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ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
MARCO ANTONIO ZEIND CHÁVEZ
tirant lo blanch Ciudad de México, 2020
Copyright ® 2020 La presente obra ha sido dictaminada y aprobada para su publicación, de acuerdo con el sistema de revisión por pares doble ciego, por el Comité Editorial de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Cuidado de la edición: Marco Antonio Zeind Chávez Organismos Constitucionales Autónomos de las Entidades Federativas Primera edición: 2020 © Marco Antonio Zeind Chávez © EDITA: FACULTAD DE DERECHO - UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510, Ciudad de Mexico. coordinacioneditorial@derecho.unam.mx © IMPRIME Y DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4, Colonia Cuauhtémoc, Alcaldía Cuauhtémoc, CP 06500 Ciudad de México, Telf: (55) 65502317-infomex@tirant.com-www.tirant.com/mex/-www. tirant.es Se prohíbe la reproducción parcial o total del contenido de esta obra, así como de sus características de diseño editorial, por cualquier forma o medio analógico o digital, permanente o temporal así como su comunicación pública, distribución y transformación, sin autorización previa y por escrito de los titulares de los derechos protegidos conforme a la Ley Federal del Derecho de Autor. El incumplimiento de lo antes mencionado dará lugar al ejercicio de las acciones que correspondan conforme a la legislación administrativa, civil y penal aplicable en materia de propiedad intelectual. En caso de erratas, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
ISBN (UNAM): 978-607-30-3634-4 ISBN: 978-84-1355-278-1
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Para Lupita Chávez y Pepe Zeind, por su amor, dedicación y ejemplo. Para Ale, por ser mi hermano y socio pero, sobre todo, por ser mi mejor amigo. Para Rosa Linda, Marco Antonio, José Luis y Lilian, mis tías y tíos, por su apoyo incondicional. Para el Doctor Raúl Contreras, por ser mi Maestro de vida y por permitirme aprender diariamente de él. Para Óscar, Andrés, Iván, Abril, Anita, Karen y Mariana, profesionales de excepción y amigas y amigos incondicionales, por su apoyo, consejos y enseñanzas cotidianas. Para la UNAM y para la Facultad de Derecho, las instituciones que me han permitido ser lo que soy y dedicarme a lo que me apasiona. Para el Doctor Jorge Fernández Ruiz, por su amistad y por ser un ejemplo de académico. Sobre todo, para mis alumnas y alumnos, fuentes de inspiración y razón diaria para buscar ser mejor persona y estar a la altura de sus exigencias.
AGRADECIMIENTOS ESPECIALES A la Coordinación Editorial de la Facultad de Derecho y a su titular, el Doctor Jesús de la Fuente, por su paciencia y respaldo invaluables. A Rogelio, Ilse, Jannet, Estrella, Isabel, Omar, Cassandra, Berenice, y a todas aquellas queridas e importantes personas que contribuyeron a la consecución de este objetivo. A todas mis amigas y a todos mis amigos, quienes son una motivación permanente.
SOBRE EL AUTOR Originario de Huimanguillo, Tabasco, Marco Antonio Zeind Chávez es Licenciado, Maestro y Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, destacando la obtención de mención honorifica en el grado de Licenciado y Doctor, y en Maestría graduado por alto desempeño académico, además de haber sido distinguido con el Premio “Dr. Raúl Cervantes Ahumada” a la mejor Tesis de Doctorado del año 2017, otorgada por la División de Estudios de Posgrado. Actualmente es profesor y Director del Seminario de Derecho Administrativo en dicha Facultad de Derecho, en donde ha impartido las cátedras de Teoría General del Estado, Derecho Parlamentario, Derecho Constitucional y Derecho Administrativo I. De igual manera, es Candidato a Investigador Nacional del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, así como miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados A.C., del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México y de la Barra Tabasqueña de Abogados. También es asociado del Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. y miembro de la Red Iberoamericana de Derecho Sanitario. En el sector privado, se ha desempeñado desde el año 2015 como socio en el despacho Zeind & Zeind, contando actualmente con licencia. Además, ha sido articulista invitado en las revistas Nexos y El Mundo del Abogado, así como en los periódicos La Jornada y El Universal. antoniozeind@derecho.unam.mx antonio@zeind.com.mx
ÍNDICE AGRADECIMIENTOS ESPECIALES................................................. 13 SOBRE EL AUTOR............................................................................ 15 PRÓLOGO......................................................................................... 19 Dr. Raúl Contreras Bustamante
PRESENTACIÓN............................................................................... 23 Jorge Fernández Ruiz
INTRODUCCIÓN............................................................................. 25 Capítulo 1 LA CONSTRUCCIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE INSTITUCIONES DE CONTROL DEMOCRÁTICO Y RESERVA DE DESCONFIANZA................................................................................ 39 1. 2. 3. 4.
El fenómeno de la división del poder y el Ejecutivo fuerte en el Estado Moderno......................................................................... 41 El surgimiento del Poder Judicial y los OCA en su papel de Poderes Contramayoritarios............................................................... 46 La convicción democrática......................................................... 53 El Efecto OCA............................................................................ 56
Capítulo 2 LA REALIDAD ACTUAL DE LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS................................................................................................ 61 1. Aguascalientes............................................................................ 62 2. Baja California........................................................................... 66 3. Baja California Sur..................................................................... 71 4. Campeche................................................................................... 75 5. Chiapas...................................................................................... 78 6. Chihuahua.................................................................................. 82 7. Ciudad de México...................................................................... 85 8. Coahuila de Zaragoza................................................................ 91 9. Colima........................................................................................ 97 10. Durango..................................................................................... 103 11. Estado de México....................................................................... 108
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Índice
12. Guanajuato................................................................................. 112 13. Guerrero..................................................................................... 116 14. Hidalgo...................................................................................... 123 15. Jalisco......................................................................................... 127 16. Michoacán de Ocampo............................................................... 131 17. Morelos...................................................................................... 136 18. Nayarit....................................................................................... 140 19. Nuevo León................................................................................ 144 20. Oaxaca....................................................................................... 147 21. Puebla......................................................................................... 152 22. Querétaro................................................................................... 156 23. Quintana Roo............................................................................. 161 24. San Luis Potosí........................................................................... 165 25. Sinaloa........................................................................................ 169 26. Sonora........................................................................................ 173 27. Tabasco...................................................................................... 178 28. Tamaulipas................................................................................. 182 29. Tlaxcala...................................................................................... 187 30. Veracruz de Ignacio de la Llave.................................................. 190 31. Yucatán...................................................................................... 197 32. Zacatecas.................................................................................... 201
Capítulo 3 OBSERVACIONES FINALES............................................................. 205 FUENTES........................................................................................... 233
PRÓLOGO El ser humano —se sabe bien— es un ser gregario por naturaleza, ya que hay evidencias de que desde los linderos del inicio de la humanidad, el Hombre se agrupó para sobrevivir. No fue su voluntad sino su instinto de supervivencia lo que lo llevó a trabajar en conjunto para superar las adversidades que la realidad indómita le presentaba. Con la unión de los hombres, surgió un fenómeno que habría de acompañarlo desde el inicio. Me refiero al surgimiento del “poder”. Y es que tal y como señala el Doctor Jorge Fernández Ruiz, el poder es en esencia, una libido dominandi inserta en la relación mando-obediencia que siempre existe dentro de los grupos sociales, que consiste en poder determinar la conducta de otro u otros, con el fin de imponerles su voluntad —aun contra las intenciones de ellos mismos— para lograr determinado comportamiento. Así, con el transcurrir histórico del Hombre, diferentes formas de ostentar ese poder se han presentado; escenarios donde siempre se ha intentado justificar al detentador del poder. Surgieron entonces los faraones, emperadores y reyes, figuras en donde se decía se encarnaba la voluntad divina, ya fuera como Dios mismo en la tierra, su hijo o como su representante. Pero la sociedad evoluciona y el conocimiento hizo que limites se fueran estableciendo al ejercicio de ese poder. La expresión más acabada de este fenómeno se materializó por vez primera en la Carta Magna Libertatum, en el año de 1215, que fue un documento impuesto a Juan “Sin Tierra” Rey de Inglaterra. Se trató de un documento crucial para el inicio de la lucha por la libertad. Siglos después, con la aparición de la Enciclopedia, la Revolución Francesa y el surgimiento de las Constituciones modernas, se retomarían el rumbo marcado por aquella Gran Carta de las Libertades y una nueva forma de administrar el poder se divisaría en el horizonte: la “Teoría de la División de Poderes”. Formulada por el Barón de la Bréde y de Montesquieu, hacia el siglo XVIII, en su célebre obra “El Espíritu de las Leyes”, Montesquieu consideró que existían tres clases de poder presentes, sin duda alguna,
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Raúl Contreras Bustamante
en cada Estado: el Poder Legislativo, encargado de hacer las leyes; el Poder Ejecutivo, con su competencia de hacer la paz o la guerra, enviar o recibir embajadas, establecer la seguridad pública y precaver las invasiones, y el Poder Judicial, cuyas tareas consistían en castigar los delitos y juzgar las diferencias entre particulares. Consideraba el pensador francés que cuando el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo se reunían en una misma persona o el mismo cuerpo colegiado, no habría lugar para la libertad, porque podía temerse que el monarca o el Senado hicieran leyes tiránicas y que éstas se ejecutasen arbitrariamente. El principio de la División de Poderes —hoy en día entendido también como División de Funciones— es la más grande contribución hecha por Montesquieu, la cual ha permeado innumerables ordenamientos a lo largo del mundo. Uno de ellos, es el caso del texto constitucional mexicano que aún lo conserva. Este apretado y brevísimo recorrido histórico que hemos hecho, lo consideramos necesario para advertir el escenario que hoy en día prevalece en la realidad mexicana en cuanto a la División del Poder o mejor dicho la División de las Funciones en el Estado Mexicano. Es justo este escenario el que se aborda y desarrolla en la obra que el lector tiene en sus manos. “Organismos Constitucionales Autónomos en las Entidades Federativas” es la segunda entrega editorial del talentoso e inquieto abogado y académico, Marco Antonio Zeind Chávez. Licenciado, Maestro y Doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, es hoy uno de los referentes de jóvenes académicos que la mejor Facultad de Derecho en el país ha forjado de manera reciente. A decir del propio autor, los Organismos Constitucionales Autónomos (OCA) han fortalecido el control democrático en el Estado mexicano. Lo han hecho evolucionar y posicionarse en un escenario —que quizás Montesquieu no hubiera advertido—: el surgimiento de un cuarto poder vigoroso y en franco crecimiento. El Dr. Zeind considera que los OCA, son el producto de un proceso de especialización que requieren algunas instituciones con objetivos eminentes de carácter técnico, especializadas, independientes y autónomas, que han servido como un coto al ejercicio de los poderes tradicionales.