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NATURALEZA JURÍDICA DE PETRÓLEOS MEXICANOS COMO EMPRESA PRODUCTIVA DEL ESTADO

LIC. JOSÉ RAMÓN COSSÍO BARRAGÁN

Ciudad de México, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

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A mi padre

PRÓLOGO La labor de investigación y análisis que plasma en este libro José Ramón Cossio Barragán pone a disposición de estudiantes y profesionales del derecho uno de los primeros acercamientos a la nueva modalidad de órgano del Estado denominada “Empresa Productiva”, la cual deriva de las recientes reformas constitucionales y legales en materia de energía, concibiendo a estas empresas como personas de propiedad y bajo el control exclusivos del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que gozan de autonomía técnica, operativa y de gestión, y que tienen a su cargo las áreas estratégicas de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos. Nos enfrentamos a un tema jurídico difícil de descifrar, pues atiende a la evolución natural del derecho constitucional y administrativo mexicano ante las necesidades planteadas por la realidad y las necesidades actuales del sector energético de nuestro país, pero que representan un cambio sustancial en las figuras tradicionales de la organización administrativa del Estado mexicano. En ese sentido, este trabajo aporta distintos elementos que sustentan las diversas posturas que se han planteado con respecto a la naturaleza jurídica de Petróleos Mexicanos, en cuanto Empresa Productiva del Estado, las cuales oscilan entre la conceptualización tradicional de las entidades paraestatales y los aspectos de autonomía que caracterizan a estos nuevos órganos del Estado como una nueva categoría de personas morales de derecho público, que forman parte de la Administración Pública Federal, todo ello en el contexto de un régimen especial que les permitirá competir de forma efectiva ante la apertura de nuestro sector energético. A lo largo de su lectura, la obra permite descubrir de manera ágil y sencilla la naturaleza jurídica de Petróleos Mexicanos como Empresa Productiva del Estado, sus atributos y las asignaturas pendientes para consolidar esta nueva modalidad de persona moral de derecho público. Así, el autor desarrolla una interpretación articulada de las disposiciones constitucionales y legales aplicables a partir de su evolución histórica, así como de la intención del Constituyente y del legislador,

Prólogo

teniendo como referente los objetivos de la reforma energética, así como las experiencias y actualidad en otros países. Asimismo, plantea algunas restricciones jurídicas y administrativas que no son consistentes con este nuevo modelo de organización del sector, las cuales ameritarán una revisión puntual por el legislador en un futuro cercano. Por otra parte, la reforma obligó a Petróleos Mexicanos a transformarse y aprovechar las oportunidades que le brinda su nuevo marco legal para convertirse en la empresa más competitiva de la industria petrolera mexicana y un referente internacional, con base en las novedosas herramientas de su marco jurídico y que el autor nos describe en este libro. Esta obra presenta la característica de que su publicación se da en un momento propicio y oportuno para la reflexión jurídica, aportando elementos que permitirán a sus lectores una valoración jurídica más precisa de la implementación de la reforma energética y, particularmente, de la nueva naturaleza de las Empresas Productiva del Estado. MARCO ANTONIO DE LA PEÑA SÁNCHEZ Director jurídico de petróleos mexicanos México, D.F., a 9 de octubre de 2015.

INTRODUCCIÓN El 20 de julio de 1938 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por el que se crea Petróleos Mexicanos como institución pública. Desde entonces, el marco jurídico de Pemex ha sufrido diversas modificaciones y como consecuencia de esto, su naturaleza se ha transformado. A partir de la creación de Petróleos Mexicanos, el Gobierno Federal ha influido en su administración mediante controles ejercidos por distintas dependencias de la Administración Pública Centralizada. Su injerencia en las decisiones de la paraestatal, que en muchas ocasiones atendían a intereses políticos y no necesariamente técnicos, degeneró en un impacto negativo en el desarrollo de su objeto. Aunado a esto, malos manejos en la administración de Pemex; la disminución en la producción de petróleo (la cual alcanzó su zenit en 2004 y desde entonces ha decaído) y la creciente importancia de los yacimientos en aguas profundas (para cuya explotación Pemex no cuenta con la capacidad técnica suficiente), tuvieron como consecuencia su deterioro operativo y financiero. Independientemente de lo anterior, es innegable la importancia que Pemex tiene y ha tenido en el desarrollo nacional. Tan sólo en 2013, los ingresos petroleros del sector público representaron el 8.3% del PIB y el 40% del presupuesto federal total. Buscando solucionar algunos de los problemas mencionados, el 20 de diciembre de 2013 se publicó en el DOF el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía. Esta reforma modificó los artículos 25, 27 y 28 y adicionó veintiún artículos transitorios en los que, entre otras cosas, estableció la transformación de Pemex en una empresa productiva del Estado. Como consecuencia de la reforma constitucional en materia energética, el Congreso aprobó nueve leyes y la modificación de otras 12.1

Como parte de la legislación necesaria para implementar la reforma constitucional en materia energética, el Ejecutivo envió al Congreso de la Unión siete

Introducción

Entre ellas destaca la nueva Ley de Petróleos Mexicanos. Ésta establece que Pemex es una empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, operativa y de gestión, que cuenta con un régimen especial en materia de empresas productivas subsidiarias y filiales; remuneraciones; adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; bienes; responsabilidades; dividendo estatal; presupuesto, y deuda. Asimismo, se modificaron las leyes Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y la Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP). Sin embargo, la modificación de la LOAPF no implicó la inclusión de las empresas productivas del Estado entre las dependencias de la Administración Pública Centralizada mediante las cuales el Poder Ejecutivo ejerce sus atribuciones y atiende los asuntos del orden administrativo que le han sido encomendados. Tampoco se modificó el artículo 3° de dicha Ley para establecer que las empresas productivas forman parte de la administración pública paraestatal. Por su parte, la LFEP fue reformada para establecer únicamente que las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias quedan excluidas de la observancia de ese ordenamiento. Como se mencionó, la figura de la empresa productiva del Estado fue establecida por primera vez en la reforma constitucional del 2013, por lo que no existe aún consenso en cuanto a cuál es su naturaleza jurídica. De la lectura de la LOAPF y la LFEP, y toda vez que el artículo 90 constitucional no fue modificado, surge el cuestionamiento sobre si las empresas productivas del Estado forman parte de la Ad-

proyectos de decreto que implicaban la expedición o reforma de 21 leyes. Estas son las leyes de Hidrocarburos, de Inversión Extranjera, Minera, de Asociaciones Público Privadas, de la Industria Eléctrica, de Energía Geotérmica, de Aguas Nacionales, de Petróleos Mexicanos, de la Comisión Federal de Electricidad, Federal de las Entidades Paraestatales, de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, Orgánica de la Administración Pública Federal, de Ingresos sobre Hidrocarburos, Federal de Derechos, de Coordinación Fiscal, del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y General de Deuda Pública.

Introducción

ministración Pública Centralizada o si forman parte de la paraestatal como un nuevo tipo de entidad paraestatal, o como organismos descentralizados. Por ello, resulta necesario realizar un estudio sobre sus características, formas de organización administrativa y lo que disponen los diferentes ordenamientos, para llegar a una conclusión con respecto a este tema. Este trabajo tiene como propósito buscar una respuesta a la anterior interrogante, lo cual no es un ejercicio puramente teórico. De la definición de la naturaleza jurídica de Pemex se obtendrán consideraciones prácticas de la mayor relevancia como cuál es la legislación aplicable, su régimen laboral, los límites a su régimen especial y sobre todo, su nivel de autonomía frente al Gobierno Federal. Así pues, la presente investigación se divide en cuatro capítulos. El primero se dedica a analizar las dos diferentes ramas de la Administración Pública Federal mexicana (centralizada y paraestatal) y sus características, así como las de los órganos con autonomía constitucional, para así señalar semejanzas y diferencias con la empresa productiva del Estado. El segundo capítulo hace una revisión histórica de Pemex, a través de sus etapas relevantes, esto es, de los diferentes ordenamientos que han regido su actuación. De este análisis se deriva que los diversos grados de autonomía que se han otorgado a Petróleos Mexicanos, han sido insuficientes para el eficaz cumplimiento de su objeto. Posteriormente, se estudiará la figura de la empresa productiva en general, observando las disposiciones constitucionales y legales, y las características que estas le otorgan. Habiendo hecho lo anterior, analizaré el caso específico de Petróleos Mexicanos, a partir de su legislación aplicable, su Gobierno Corporativo, su régimen especial, y su objeto y fin. Por último concluiremos con un análisis crítico de la reforma energética, específicamente en lo que se refiere al diseño de las empresas productivas del Estado. A partir de conceptos utilizados por Alf Ross para señalar los elementos condicionantes de las acciones humanas se verificará si la mencionada reforma tendrá los resultados esperados. Por lo tanto, podré señalar las áreas en las que hubo un avance y aquéllas en las que la reforma no cumplió con los objetivos planteados. Finalmente, se describirá brevemente el caso de la empresa

Introducción

petrolera estatal colombiana (Ecopetrol) como una alternativa viable para futuras reformas a los ordenamientos normativos de nuestro sistema jurídico. La historia del petróleo en México en general, y de Pemex en particular, genera para algunos, sentimientos de orgullo nacionalista por lo que debe ser tratado con cuidado.2 Por lo tanto, quiero señalar que el presente trabajo es puramente analítico de la transformación de Pemex derivada de la reforma energética. No es mi propósito realizar juicios de valor con respecto a la reforma, ni analizar la veracidad de las causas que le dieron origen, o de los beneficios que ésta podría aportar en el futuro. Este libro tiene como origen académico la tesis de licenciatura presentada en el Instituto Tecnológico Autónomo de México y es el resultado de un proceso de investigación apoyado por diversas personas a las cuales quiero agradecer. En específico, a Marco Antonio de la Peña por la dirección de la tesis, su disposición y guía, a Alberto Puppo, José María Lujambio Irazabal y Guillermo Zúñiga Martínez por sus comentarios a la primera versión de este trabajo y a los Dres. José Roldán Xopa y Javier Laynez Potisek por sus amables recomendaciones.

Sobre este tema, cfr. Escalante Gonzalbo, Fernando, “El Lenguaje del Artículo 27 Constitucional”, en En busca de Molina Enríquez. Cien años de los grandes problemas nacionales, Kourí, Emilio (Coordinador), Colegio de México/Centro Katz, The University of Chicago, 2009, pp. 230.

Capítulo I

EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO 1. ORGANIZACIÓN TRADICIONAL El Estado Mexicano está integrado por los órdenes jurídicos constitucional, federal, estatales, del Distrito Federal y municipales3. Por lo que respecta a la Federación, sus funciones se dividen en Legislativa, Ejecutiva y Judicial, en términos del artículo 49 constitucional. El Ejercicio del Poder Ejecutivo Federal es unipersonal y se deposita en el Presidente de la República, el que, a través de una organización especial a la que se ha denominado Administración Pública Federal, ejecuta las normas creadas por el Legislativo para proveer por medio de servicios públicos o de servicios administrativos a los intereses de la sociedad, conforme al artículo 90 constitucional4. La función de Administración Pública puede adoptar dos formas distintas de organización: la centralización y la descentralización administrativa. Nuestra Constitución Política señala en su artículo 90 (primer párrafo) que “la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, misma que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.”

Sobre esta afirmación cfr. Schmill, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, Porrúa, México, 1971. Al respecto, cfr. entre otros, Fraga, Gabino, Derecho administrativo Mexicano, Porrúa, México, Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrativo. Porrúa, México 1959, p. 42

José Ramón Cossío Barragán

A. Administración Pública Centralizada Como forma de organización administrativa, la centralización es un régimen en el cual (como su nombre lo indica) el mando se concentra en el poder central, que es la persona jurídica titular de derechos o facultades, la cual mantiene la unidad agrupando a todos los órganos en un régimen jerárquico5. Esta forma de organización se caracteriza por la relación de jerarquía entre los órganos inferiores y superiores de la Administración. Para mantener la unidad y cohesión, los órganos superiores cuentan con facultades para dictar resoluciones e imponer las correspondientes decisiones. Los órganos inferiores se limitan a realizar los actos materiales necesarios para cumplimentar lo determinado por aquéllos. En esta relación jerárquica, los órganos superiores cuentan con un conjunto de poderes que ejercen sobre los inferiores. Estos son6: 1) Poder de nombramiento, que implica la facultad que tiene la autoridad superior para designar a los titulares de los órganos subordinados. 2) Poder de mando, que consiste en la facultad de las autoridades superiores de dar órdenes e instrucciones a los órganos inferiores, señalando directrices a las que deberán sujetar su actuación. 3) Poder de vigilancia, que se cumple mediante los actos materiales consistentes en exigir rendición de cuentas, practicar auditorías y evaluaciones y todos aquellos actos tendientes a informar a la autoridad superior sobre la actuación del órgano inferior. 4) Poder disciplinario, para sancionar a los titulares o funcionarios de los órganos inferiores por las faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones. 5) Poder de revisión, consistente en la facultad del órgano superior para vigilar el cumplimiento de la ley y de los criterios establecidos

Sobre este concepto, cfr. Kelsen, Hans, Teoría General del Estado, trad. Luis Legaz Lacambra, México, Editora Nacional, 1979, pp. 214 y ss. Merkel, Adolf, Teoría general del derecho administrativo, s. t., México, Ediciones Coyoacán, 2014, pp. 400 y ss. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo,Porrúa, 1998, p. 166.

Evolución de la administración pública federal en México

por éste, para lograr la unidad e integración de la Administración Pública. 6) Poder para dirimir las controversias competenciales que surjan entre autoridades inferiores, subordinadas a la misma autoridad superior. Con el paso de los años, se observó que los regímenes intensamente centralizados presentaban serios problemas como el gran aumento de la burocracia, de la población, las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y lo que obligó al poder público a desprenderse de ciertas facultades o poderes de los propios órganos centralizados7. A este desprendimiento de facultades, en favor de órganos ligados al poder central, se le conoce como desconcentración. La desconcentración administrativa consiste en la transferencia de una competencia exclusiva, o un poder de trámite, de decisión y/o ejercicio por los órganos superiores, a un órgano inferior o agente de la administración central, disminuyendo de esta forma la relación de jerarquía y subordinación8. Estos órganos no se desligan de la relación jerárquica, pero adquieren facultades o poderes exclusivos que, en buena parte, significan una autonomía limitada. Algunas características de la organización desconcentrada son las siguientes9: 1) Sus órganos permanecen dentro de la administración centralizada. 2) La relación jerárquica no se elimina, pero se relaja, pues el poder central mantiene poderes de nombramiento, mando, decisión, vigilancia y competencia. 3) Los órganos desconcentrados no gozan de autonomía presupuestal ni orgánica.

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Por ejemplo, Cfr. Van Creveld, Martin, The Rise and Decline of the State, Cambridge University Press, 1999, pp. 336 y ss. Op Cit. Serra Rojas. Pp. Sobre el concepto tradicional ver Nava Negrete, Alfonso, Derecho Administrativo Mexicano, Fondo de Cultura Económica, México, 1995, p. 159. Sobre una concepción más moderna del tema cfr. Roldán Xopa, José, Derecho Administrativo, Oxford University Press, México, 2008, pp. 230 y 231.

José Ramón Cossío Barragán

4) Cuentan con autonomía técnica para el desarrollo de sus funciones. 5) El poder central tiene la atribución de fijar la política, desarrollo y orientación de éstos, a fin de mantener la unidad de la Administración Pública, sin interferir en la competencia exclusiva del órgano desconcentrado. Por lo que se refiere a nuestro derecho positivo, el propio artículo 90 Constitucional establece la organización de la Administración Pública en centralizada y paraestatal, señalando que esto será conforme a la “Ley Orgánica que expida el Congreso”. La LOAPF en vigor10, establece las dependencias de la Administración Pública Centralizada mediante las cuales el Poder Ejecutivo ejercerá las atribuciones y atenderá los asuntos del orden administrativo que le han sido encomendados. De acuerdo con dicha Ley, la Administración Pública Federal se integra por las secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Adicionalmente y como parte de las reformas a las leyes derivadas de la reforma energética de 2013, se modificó la Ley Orgánica para incluir a los Órganos Reguladores Coordinados, los cuales originalmente tenían la naturaleza de órganos desconcentrados11.

B. Administración Paraestatal Diferente a la desconcentración administrativa, la descentralización por servicio es una forma de organización en la que los entes públicos gozan de autonomía y personalidad jurídica, a la que se agrega una limitada competencia por materia12. La personalidad jurídica que se les reconoce a estos entes es distinta de la del Estado, toda vez que se constituye una autentica persona moral. Por lo tanto, se les confiere un poder de decisión que no está sujeto al poder disciplinario del órgano central, ni a la subordinación jerárquica presente en la centralización.

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Diario Oficial de la Federación 29 de diciembre de 1976. Diario Oficial de la Federación del 11 de agosto de 2014. Roldán Xopa, José, Derecho Administrativo, Oxford University Press, México, 2008, pp. 248.

Evolución de la administración pública federal en México

Al desaparecer los poderes de nombramiento, de mando y de revisión, los organismos descentralizados cuentan con autonomía jurídica, financiera y técnica. Podríamos señalar como características de este tipo de organización las siguientes13: 1) Hay una transferencia de facultades resolutorias, no simplemente de propuesta o informe. 2) Se crea a una persona jurídica distinta al Estado. 3) Estas personas jurídicas forman parte de la organización general del Estado. La descentralización, entonces, se identifica con entes u organismos creados mediante ley o decreto, con personalidad jurídica propia, a los cuales se les asigna una función o servicio, para lo cual destinan un patrimonio propio y cuentan con autonomía técnica; sin embargo, mantienen la relación de tutela con los órganos centrales, en tanto estos conservan facultades para intervenir en el actuar de dichos entes14. Esta forma de descentralización es útil para realizar actividades técnicas que necesiten de dinamismo, ya que permite utilizar fórmulas de organización y operación parecidas a las de las empresas privadas. Esto trae como consecuencia una mayor agilidad y flexibilidad en su operación y administración. Actualmente la Administración Pública Paraestatal está constituida por: – Organismos descentralizados. Son las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. – Empresas de participación estatal. Son empresas de participación estatal mayoritaria las sociedades nacionales de crédito; las sociedades en las que el Gobierno Fede-

García-Trevijano Fos, José Antonio, Principios Jurídicos de la Organización Administrativa, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1957, pp. 220, 221 y 229. García Oviedo, Carlos y Martínez Useros, Enrique, Derecho Administrativo, Tomo II, EISA, Madrid, pp. 57 y 58.

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ral o entidad paraestatal sean propietarias de más de la mitad del capital social, o aquellas que cuenten con títulos representativos de capital social de una serie especial que sólo puede ser suscrita por el Gobierno Federal, o aquellas en las que el Gobierno tenga la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros de su órgano de gobierno o al director general, así como las que se asimilen a las anteriores. – Instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares de crédito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas. – Los fideicomisos públicos. Aquellos constituidos por el Gobierno Federal o alguna entidad paraestatal con el propósito de auxiliar al Ejecutivo en las atribuciones del Estado para impulsar áreas prioritarias del desarrollo y que cuenten con comités técnicos y una estructura orgánica análoga a las otras entidades. En México, el control y regulación sobre la Administración Pública paraestatal ha variado en gran medida con el paso de los años, teniendo estos entes en un principio controles muy rígidos por parte del poder central, y más tarde implementando mecanismos flexibles que permitieran un ágil funcionamiento de la empresa pública, aun cuando de facto nunca se logró plenamente la autonomía deseada. A continuación haremos un breve recuento histórico de la evolución de este sector de la Administración Pública15. La Constitución de 1917, como producto de la Revolución, estableció un marco ideológico para la intervención del Estado en la economía16. El artículo 27 otorgaba al Gobierno Federal diversas posibilidades para la adecuada explotación y aprovechamiento de los recursos naturales. Por lo tanto, algunas de las razones que dieron origen a las entidades del sector paraestatal son17:

Sobre esta evolución, particularmente a partir de la segunda mitad del siglo XX, véase Pardo, María del Carmen, La modernización administrativa en México 1940-2006, El Colegio de México, México, 2009. Rives Sánchez, Roberto, Elementos para un Análisis Histórico de la Administración Pública Federal en México 1821-1940, México, INAP, 1984, pp. 247 y ss. Faya Viesca, Jacinto, Finanzas Públicas, México, Editorial Porrúa, 2000, pp. 7880.

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1) La decisión del Estado de crear organismos para ejercer atribuciones encomendadas por la Constitución. 2) La explotación de recursos propiedad de la Nación o la prestación directa de ciertos servicios públicos considerados de interés nacional. 3) La atención en diversos rubros de la actividad económica que, sin representar servicios de interés colectivo, no habían sido adecuadamente atendidos por el sector privado. 4) Participar en las actividades económicas, industriales y comerciales consideradas prioritarias. Así, en un principio, las empresas públicas se dedicaron a cumplir los objetivos de la política nacional, funcionando como auxiliares del Ejecutivo Federal. Durante los años veinte se sentaron las bases del sistema financiero con la creación de la Comisión Nacional y el Banco de México y se pretendió fomentar el desarrollo agrícola con la constitución de la Comisión Nacional de Irrigación y el Banco Nacional de Crédito Agrícola18. En la década posterior, el Estado (a través de sus empresas públicas) cumplió funciones de apoyo al proceso de industrialización y estímulo a la infraestructura para el apoyo al desarrollo urbano del país. De igual manera, se crearon la Comisión Federal de Electricidad, la Comisión de Fomento Minero y Petróleos Mexicanos19. En las décadas subsecuentes el Estado continuó ampliando su actuación en diversos campos de la economía nacional. En los años cuarenta, México enfrentó la situación de la comercialización, imbuyéndose en el mundo empresarial mediante la intervención activa en campos como el de la industrialización20. Sin embargo, se realizó

Osornio Corres, Francisco Javier, Aspectos jurídicos de la Administración Financiera en México, UNAM, México, p. 107. Durante el sexenio del Presidente Cárdenas (1934-1940) se pretendió constituir una empresa que regulara el mercado interior del petróleo y productos derivados, y que pudiera asegurar el abastecimiento del país en dicha materia. Sobre este tema véase Solís, Leopoldo, Planes de desarrollo económico y social en México, Secretaría de Educación Pública, México, 1975, pp. 111. Astudillo Ursúa, Pedro, El Crecimiento de la Administración Pública y las Entidades Paraestatales, en “Obra Jurídica Mexicana”, Vol. 4, Procuraduría General de la República, 1987, p. 3044.

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sin una visión integral de desarrollo del sector, debido principalmente a que las entidades paraestatales no se encontraban integradas en un programa coherente y sistemático y, en la mayoría de los casos, la creación de empresas respondía a necesidades urgentes o cambios imprevistos21. El crecimiento acelerado del sector paraestatal derivado de la creación de organismos y empresas llevó al Gobierno Federal a buscar orden en dicho sector22. Fue entonces que en 1947 se expide la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal. En ésta se establecieron por primera vez las formas de creación de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria y las formas de vigilancia y control a los que estarían sujetos. Dicha Ley otorgaba a dependencias de la Administración Pública centralizada como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, funciones y poderes de control sobre las entidades paraestatales. Como se señaló anteriormente, en 1976 se publicó la LOAPF. En esta norma se establecieron los lineamientos para la coordinación sectorial, en la que el Presidente de la República determinaba el agrupamiento de las entidades paraestatales por sector, con una Secretaría de Estado como coordinadora del mismo. Aun cuando la legislación regulaba a las entidades paraestatales, la Constitución por su parte, no señaló nada sobre esta figura23. Fue hasta 1981 cuando se reformó el artículo 90 de la Constitución para establecer que la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal y en 1983 cuando se modifican los artículos 25 y 28 para establecer que “el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo

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Ídem. Pardo, María del Carmen, Entidades Paraestatales y administración pública, Debates sobre entidades paraestatales, revista de Política y administración pública, México, septiembre-diciembre 1986, p. 63. El artículo 90 constitucional establecía que Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federación, habrá un número de Secretarías que establezca el Congreso por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo de cada Secretaría.

Evolución de la administración pública federal en México

cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan”24. Derivado de las reformas constitucionales mencionadas, en 1986 se emitió la LFEP, cuyo objeto es regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales. La coordinación sectorial prevalece en este ordenamiento, estableciéndose que dichos coordinadores son responsables de fijar la política de desarrollo, programación y presupuestación. Asimismo, contaban con facultades para conocer la operación y evaluar los resultados de las entidades. Por otro lado, la Ley también estableció las dependencias de la Administración Pública centralizada que podrían contar con miembros en los órganos de gobierno de las entidades paraestatales o en sus comités técnicos. La LFEP entonces, consolida a la empresa pública en un sistema de planeación integral de la economía, la ordena y organiza para que sus tareas de producción y servicios sean más eficientes, en el contexto de un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de la población25. Es de destacar que esta Ley no sufrió mayores modificaciones en lo que se refiere a la injerencia que ejercen las dependencias centralizadas en las empresas públicas. Al respecto, considero que al dotar a las entidades paraestatales de autonomía técnica y jurídica, el Estado no debe administrarlas sino simplemente vigilar el cumplimiento de sus fines mediante los mecanismos de supervisión que señalamos anteriormente, y no a través de la incorporación en los órganos de gobierno de funcionarios de la administración central que dependen jerárquicamente del Ejecutivo Federal. Esto se ha querido remediar muchos años después, en casos como el de Petróleos Mexicanos, a través del establecimiento de la figura de “Consejeros Profesionales” (Ley de Petróleos Mexicanos de 2008) y posteriormente la de “Consejeros Independientes (Ley de

Sobre la ideología de estos cambios en general, véase Ruiz Massieu, José Francisco y Valadés, Diego, (coords.), Nuevo derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1983. Astudillo Ursúa, Pedro, El Crecimiento de la Administración Pública y las Entidades Paraestatales, en “Obra Jurídica Mexicana”, Vol. 4, Procuraduría General de la República, 1987, p. 3050.