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Estudio de la calidad de la justicia en la Comunidad de Madrid Carmen Navarro Manuel S谩nchez Rein贸n Alfonso Egea

Valencia, 2013

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Índice Índice de figuras y cuadros................................................................................... 11 Índice de gráficos................................................................................................. 13 Introducción........................................................................................................ 19

I. ANÁLISIS ESTADÍSTICO.......................................................................... 27 1. La Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid................... 27 1.1. Variables de input: recursos presupuestarios y humanos............... 27 1.2. Variables de proceso: Planta y organización judicial...................... 35 1.3. Variables de proceso: análisis de correlaciones.............................. 37 1.4. Recapitulación.............................................................................. 41 2. Análisis de las variables de input y proceso por jurisdicciones y por sectores geográficos................................................................................. 42 2.1. Jurisdicción Penal......................................................................... 42 2.1.1. Variable input: litigiosidad.................................................. 42 a. Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid............ 42 b. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 44 c. Partidos Judiciales de la Corona Metropolitana............. 46 2.1.2. Variables de proceso y resultados....................................... 52 a. Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid............ 53 b. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 53 c. Partidos Judiciales de la Corona Metropolitana............. 54 2.1.3. Recapitulación................................................................... 57 2.2. Jurisdicción Civil........................................................................... 58 2.2.1. Variable input: litigiosidad.................................................. 58 a. Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid............ 58 b. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 60 c. Partidos Judiciales de la Corona Metropolitana............. 62 2.2.2. Variables de proceso y resultados....................................... 68 a. Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid............ 68 b. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 69 c. Partidos Judiciales de la Corona Metropolitana............. 70 2.2.3. Recapitulación................................................................... 73 2.3. Jurisdicción Social......................................................................... 75 2.3.1. Variable input: litigiosidad.................................................. 75 a. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 75 b. Partido Judicial de Móstoles......................................... 77 c. Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Social............... 79 2.3.2. Variables de proceso y resultados....................................... 81 a. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 81 b. Partido Judicial de Móstoles......................................... 81

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c. Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Social............... 82 2.3.3. Recapitulación................................................................... 83 2.4. Jurisdicción Contencioso-Administrativa....................................... 85 2.4.1. Variable input: litigiosidad.................................................. 85 a. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 85 b. Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo ContenciosoAdministrativo.............................................................. 87 2.4.2. Variables de procesos y resultados..................................... 89 a. Partido Judicial de la Ciudad de Madrid........................ 89 b. Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo ContenciosoAdministrativo.............................................................. 89 2.4.3. Recapitulación................................................................... 90 2.5. Órganos Centrales........................................................................ 92 2.5.1. Audiencia Nacional............................................................ 92 a. Sala de lo Penal............................................................ 92 b. Sala de lo Social........................................................... 93 c. Sala de lo Contencioso-Administrativo......................... 94 2.5.2. Tribunal Supremo.............................................................. 96 a. Sala de lo Penal............................................................ 96 b. Sala de lo Civil.............................................................. 97 c. Sala de lo Social........................................................... 98 d. Sala de lo Contencioso-Administrativo......................... 99 3. Una mirada final desde el enfoque comparado: la Administración de Justicia Española en contraste con otras realidades europeas................ 101

II. ANÁLISIS DE LAS PERCEPCIONES SOBRE LA CALIDAD DE LA JUSTICIA........................................................................................................... 119 A) ESTUDIO CUALITATIVO......................................................................... 119 1. Objetivos............................................................................................. 119 2. Metodología........................................................................................ 121 2.1. Entrevistas en profundidad........................................................... 121 2.1.1. Actores entrevistados......................................................... 121 2.2. Grupos de Discusión-Focales........................................................ 121 2.2.1. Actores participantes......................................................... 122 3. Resultados........................................................................................... 123 3.1. Entrevistas en profundidad........................................................... 123 3.1.1. Conclusiones generales..................................................... 123 3.2. Grupos de Discusión-Focales........................................................ 126 3.2.1. Referente simbólico del concepto “Calidad de la Justicia”. 126 3.2.2. Ejes del discurso de los actores participantes...................... 128 B) ESTUDIO DELPHI................................................................................... 134 1. Objetivos............................................................................................. 134 2. Metodología........................................................................................ 134 3. Resultados........................................................................................... 135 3.1. Significado de la “calidad” del sistema de justicia......................... 135

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3.2. Medidas que generan el mayor grado de acuerdo para mejorar el sistema de justicia........................................................................ 137 3.3. Medidas con el menor grado de acuerdo para mejorar el sistema de justicia..................................................................................... 139 3.4. Valoración de la distribución de competencias entre administraciones y poderes del Estado.................................................................... 143 3.5. Prioridad de las medidas modernizadoras..................................... 145 3.6. Valoración del sistema de justicia.................................................. 149 III. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES............................................ 153 1. Conclusiones sobre el diagnóstico de la calidad de la justicia en Madrid..................................................................................................... 154 2. Conclusiones sobre las medidas de modernización y la dificultad de su implementación................................................................................... 157 3. ¿Una posible ventana de oportunidad para reformas?.......................... 161 Bibliografía.......................................................................................................... 165

Índice de figuras y cuadros Figura 1. Figura 2. Figura 3. Figura 4. Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4.

Variables del sistema de Administración de Justicia......................... 22 Factores que presentan una influencia relativa en la tasa de resolución de los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 2000-2010. 40 Evolución temporal de la tasa de resolución en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 1999-2011........................................ 40 Tipología de Wilson sobre la distribución de costes y beneficios de la políticas...................................................................................... 162 Análisis panel de la tasa de resolución en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 2000-2010............................................ 38 Equipamientos informáticos utilizados en los órganos judiciales por áreas de aplicación. Países del Consejo de Europa, 2010................. 112 Modelos de percepción de la calidad de la Justicia de los actores de la Administración de Justicia en la Comunidad de Madrid............... 128 Prioridad en la implantación de las medidas modernizadoras. Estudio Delphi, 2012.................................................................................. 145

Índice de gráficos Gráfico 1. Gráfico 2. Gráfico 3. Gráfico 4. Gráfico 5. Gráfico 6. Gráfico 7. Gráfico 8. Gráfico 9. Gráfico 10. Gráfico 11. Gráfico 12. Gráfico 13. Gráfico 14. Gráfico 15. Gráfico 16. Gráfico 17. Gráfico 18. Gráfico 19. Gráfico 20. Gráfico 21. Gráfico 22.

Presupuesto de la Ad. de Justicia de las Comunidades Autónomas con transferencias y del Ministerio de Justicia (miles de €). 2003-2011.. 28 Presupuesto de la Ad. de Justicia de las Comunidades Autónomas con transferencias (€ por habitante). 2003-2011............................ 28 Presupuesto de la Ad. de Justicia de la Comunidad de Madrid. 20032011.............................................................................................. 29 Presupuesto de Justicia Gratuita de la Ad. de Justicia de las Comunidades Autónomas con transferencias, y del Ministerio de Justicia (miles de €). 2003-2011................................................................. 30 Recursos Humanos de la Ad. de Justicia de la Comunidad de Madrid. 2004-2011..................................................................................... 30 Jueces y Magistrados por 100.000 habitantes. 2004-2011............. 31 Jueces y Magistrados por Jurisdicción. Comunidad de Madrid. 20042011.............................................................................................. 32 Funcionarios de la Ad. de Justicia de la Comunidad de Madrid. 20062011.............................................................................................. 32 Operadores de la Ad. de Justicia de la Comunidad de Madrid. 20042011.............................................................................................. 33 Abogados de la Comunidad de Madrid. 2004-2011....................... 33 Órganos Centrales: Jueces, Fiscales y Secretarios Judiciales. 20042011.............................................................................................. 34 Órganos Centrales: Funcionarios Judiciales. 2006-2011.................. 34 Evolución de la Planta Judicial de la Comunidad de Madrid, por Jurisdicción. 2004-2011................................................................. 35 Juzgados de base de las Jurisdicciones Civil y Penal de la Comunidad de Madrid. 1999-2010................................................................... 36 Tasas y tiempo de resolución. Juzgados de base de las Jurisdicciones Civil y Penal de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.................... 37 Jurisdicción Penal. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales de Comunidad de Madrid. 1999-2011............................ 42 Jurisdicción Penal. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 1999-2011............................................ 43 Jurisdicción Penal. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. Variación interanual (%), 1999-2011............................................................................. 44 Jurisdicción Penal. Asuntos ingresados y resueltos en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011................................................................... 45 Jurisdicción Penal. Tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011..................................................................................... 45 Jurisdicción Penal. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de la Madrid. Variación interanual (%), 1999-2011. 46 Jurisdicción Penal. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Norte de la Comunidad de Madrid. 1999-2011......... 47

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Gráfico 23. Jurisdicción Penal. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Norte de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.............................. 48 Gráfico 24. Jurisdicción Penal. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Este de la Comunidad de Madrid. 1999-2011............ 49 Gráfico 25. Jurisdicción Penal. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Este de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................ 49 Gráfico 26. Jurisdicción Penal. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Sur de la Comunidad de Madrid. 1999-2011............. 50 Gráfico 27. Jurisdicción Penal. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Sur de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.................................. 51 Gráfico 28. Jurisdicción Penal. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Oeste de la Comunidad de Madrid. 1999-2011......... 51 Gráfico 29. Jurisdicción Penal. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Oeste de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.............................. 52 Gráfico 30. Jurisdicción Penal. Tasas en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................................... 53 Gráfico 31. Jurisdicción Penal. Tasas en el Partido Judicial de Madrid. 19992011.............................................................................................. 54 Gráfico 32. Jurisdicción Penal. Tasas en los Partidos Judiciales del Norte de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................ 54 Gráfico 33. Jurisdicción Penal. Tasas en los Partidos Judiciales del Este de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................ 55 Gráfico 34. Jurisdicción Penal. Tasas en los Partidos Judiciales del Sur de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.................................................... 56 Gráfico 35. Jurisdicción Penal. Tasas en los Partidos Judiciales del Oeste de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................ 56 Gráfico 36. Jurisdicción Civil. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales de Comunidad de Madrid. 1999-2011............................ 58 Gráfico 37. Jurisdicción Civil. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................ 59 Gráfico 38. Jurisdicción Civil. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. Variación interanual (%), 1999-2011............................................................................. 60 Gráfico 39. Jurisdicción Civil. Asuntos ingresados y resueltos en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011................................................................... 60 Gráfico 40. Jurisdicción Civil. Tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011..................................................................................... 61 Gráfico 41. Jurisdicción Civil. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de la Madrid. Variación interanual (%), 1999-2011. 61 Gráfico 42. Jurisdicción Civil. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Norte de la Comunidad de Madrid. 1999-2011......... 63 Gráfico 43. Jurisdicción Civil. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Norte de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.............................. 63 Gráfico 44. Jurisdicción Civil. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Este de la Comunidad de Madrid. 1999-2011............ 64 Gráfico 45. Jurisdicción Civil. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Este de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................ 65

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Gráfico 46. Jurisdicción Civil. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Sur de la Comunidad de Madrid. 1999-2011............. 65 Gráfico 47. Jurisdicción Civil. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Sur de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.................................. 66 Gráfico 48. Jurisdicción Civil. Asuntos ingresados y resueltos en los Partidos Judiciales del Oeste de la Comunidad de Madrid. 1999-2011......... 67 Gráfico 49. Jurisdicción Civil. Tasa de litigiosidad en los Partidos Judiciales del Oeste de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.............................. 67 Gráfico 50. Jurisdicción Civil. Tasas en los Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................................... 69 Gráfico 51. Jurisdicción Civil. Tasas en el Partido Judicial de Madrid. 19992011.............................................................................................. 69 Gráfico 52. Jurisdicción Civil. Tasas en los Partidos Judiciales del Norte de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................ 70 Gráfico 53. Jurisdicción Civil. Tasas en los Partidos Judiciales del Este de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.................................................... 71 Gráfico 54. Jurisdicción Civil. Tasas en los Partidos Judiciales del Sur de la Comunidad de Madrid. 1999-2011.................................................... 72 Gráfico 55. Jurisdicción Civil. Tasas en los Partidos Judiciales del Oeste de la Comunidad de Madrid. 1999-2011................................................ 73 Gráfico 56. Jurisdicción Social. Asuntos ingresados y resueltos en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011....................................................... 76 Gráfico 57. Jurisdicción Social. Tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011..................................................................................... 76 Gráfico 58. Jurisdicción Social. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Madrid. Variación interanual (%). 1999-2011. 77 Gráfico 59. Jurisdicción Social. Asuntos ingresados y resueltos en el Partido Judicial de Móstoles. 1999-2011.................................................... 78 Gráfico 60. Jurisdicción Social. Tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Móstoles. 1999-2011............................................................................ 78 Gráfico 61. Jurisdicción Social. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Móstoles. Variación interanual (%). 1999-2011. 79 Gráfico 62. Jurisdicción Social. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. 1999-2011........ 80 Gráfico 63. Jurisdicción Social. Tasa de litigiosidad en la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. 1999-2011........................ 80 Gráfico 64. Jurisdicción Social. Tasas en el Partido Judicial de Madrid. 19992011.............................................................................................. 81 Gráfico 65. Jurisdicción Social. Tasas en el Partido Judicial de Móstoles. 19992011........................................................................................... 82 Gráfico 66. Jurisdicción Social. Tasas en la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. 1999-2011.................................................. 83 Gráfico 67. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Asuntos ingresados y resueltos en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011....................... 86 Gráfico 68. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011........................................... 86

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Gráfico 69. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Movimiento de asuntos y tasa de litigiosidad en el Partido Judicial de Madrid. Variación interanual (%). 1999-2011................................................................... 87 Gráfico 70. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. 1999-2011................................................................... 88 Gráfico 71. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tasa de litigiosidad en la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. 1999-2011..................................................................................... 88 Gráfico 72. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tasas en el Partido Judicial de Madrid. 1999-2011................................................................... 89 Gráfico 73. Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tasas en la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. 1999-2011.... 90 Gráfico 74. Audiencia Nacional. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Penal. 1999-2011........................................................................... 92 Gráfico 75. Audiencia Nacional. Tasas en la Sala de lo Penal. 1999-2011.......... 93 Gráfico 76. Audiencia Nacional. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Social. 1999-2011.......................................................................... 93 Gráfico 77. Audiencia Nacional. Tasas en la Sala de lo Social. 1999-2011.......... 94 Gráfico 78. Audiencia Nacional. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Contencioso. 1999-2011................................................................ 95 Gráfico 79. Audiencia Nacional. Tasas en la Sala de lo Contencioso. 19992011.............................................................................................. 95 Gráfico 80. Tribunal Supremo. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Penal. 1999-2011........................................................................... 96 Gráfico 81. Tribunal Supremo. Tasas en la Sala de lo Penal. 1999-2011............. 97 Gráfico 82. Tribunal Supremo. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Civil. 1999-2011............................................................................ 97 Gráfico 83. Tribunal Supremo. Tasas en la Sala de lo Civil. 1999-2011............... 98 Gráfico 84. Tribunal Supremo. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Social. 1999-2011.......................................................................... 98 Gráfico 85. Tribunal Supremo. Tasas en la Sala de lo Social. 1999-2011............ 99 Gráfico 86. Tribunal Supremo. Asuntos ingresados y resueltos en la Sala de lo Contencioso. 1999-2011................................................................ 100 Gráfico 87. Tribunal Supremo. Tasas en la Sala de lo Contencioso. 1999-2011.. 100 Gráfico 88. Proporción (en %) del gasto en el conjunto del Sistema Judicial sobre el total del Gasto Público, en el nivel estatal y regional. Países del Consejo de Europa, 2010............................................................... 102 Gráfico 89. Variación (en %) de las cifras absolutas de la partida de salarios brutos del presupuesto público anual. Países del Consejo de Europa, 2008-2010..................................................................................... 103 Gráfico 90. Variación (en %) de las cifras absolutas de la partida de informatización del presupuesto público anual. Países del Consejo de Europa, 2008-2010..................................................................................... 103 Gráfico 91. Presupuesto total anual de todos los órganos judiciales y de la Fiscalía (sin asistencia legal gratuita) por habitante (en €). Países del Consejo de Europa, 2010............................................................................. 105

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Gráfico 92.

Presupuesto público anual de la asistencia legal gratuita, por habitante (en €). Países del Consejo de Europa, 2010..................................... 105 Gráfico 93. Variación media interanual (en %) del total del presupuesto público de todos los órganos judiciales, Fiscalía y asistencia legal gratuita. Países del Consejo de Europa, 2008-2010...................................... 106 Gráfico 94. Proporción de los ingresos por honorarios, reembolsos y tasas sobre el presupuesto total de los órganos judiciales, Fiscalía y asistencia legal gratuita. Países del Consejo de Europa, 2010......................... 107 Gráfico 95. Número de Jueces profesionales destinados en los órganos judiciales, por 100.000 habitantes. Países del Consejo de Europa, 2010......... 108 Gráfico 96. Número de abogados por 100.000 habitantes. Países del Consejo de Europa, 2010............................................................................. 109 Gráfico 97. Número de abogados en ejercicio, y variación media interanual (2006-2008). Países del Consejo de Europa, 2006, 2008 y 2010..... 110 Gráfico 98. Nivel de accesibilidad al equipamiento informático por parte de los Jueces y funcionarios judiciales. Países del Consejo de Europa, 2010.............................................................................................. 111 Gráfico 99. Nivel de accesibilidad a las tecnologías de comunicación entre los órganos judiciales y las partes. Países del Consejo de Europa, 2010. 111 Gráfico 100. Número total de casos penales pendientes a 31 de diciembre en todas las instancias. Países del Consejo de Europa, 2010................ 113 Gráfico 101. Tasa de resolución (en %) en los casos penales más graves y en los delitos menores. Países del Consejo de Europa, 2010..................... 114 Gráfico 102. Número de asuntos ingresados y resueltos en Primera Instancia en la Jurisdicción Civil, por 100.000 habitantes. Países del Consejo de Europa, 2010................................................................................. 115 Gráfico 103. Tiempos medios de resolución (en días) en Primera Instancia, en la Jurisdicción Civil. Países del Consejo de Europa, 2010..................... 116 Gráfico 104. Número de asuntos ingresados y resueltos en Primera Instancia en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por 100.000 habitantes. Países del Consejo de Europa, 2010................................................ 117 Gráfico 105. Tasa de resolución (en %) en los casos contencioso-administrativos, y evolución entre 2006 y 2010 (en %). Países del Consejo de Europa, 2010.............................................................................................. 118 Gráfico 106. ¿Cuál de los siguientes criterios identificaría mejor la calidad del sistema de justicia? Estudio Delphi, 2012........................................ 136 Gráfico 107. ¿Cuál de los siguientes criterios identificaría mejor la calidad del sistema de justicia? Grupo de abogados. Estudio Delphi, 2012....... 137 Gráfico 108. ¿Cuál de los siguientes criterios identificaría mejor la calidad del sistema de justicia? Resto de profesiones jurídicas. Estudio Delphi, 2012.............................................................................................. 137 Gráfico 109. Medidas con un nivel de acuerdo alto para mejorar la calidad del sistema de justicia. Estudio Delphi, 2012........................................ 138 Gráfico 110. Medidas con un nivel de acuerdo bajo para mejorar la calidad del sistema de justicia. Estudio Delphi, 2012........................................ 139 Gráfico 111. Diferencias entre colectivos: implantación de tribunales colegiados. Estudio Delphi, 2012...................................................................... 140

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Gráfico 112. Diferencias entre colectivos: incremento de competencias de los Procuradores, Notarios y Registradores. Estudio Delphi, 2012......... 140 Gráfico 113. Diferencias entre colectivos: limitar recursos en resoluciones definitivas. Estudio Delphi, 2012............................................................. 141 Gráfico 114. Diferencias entre colectivos: limitar recursos en resoluciones interlocutorias. Estudio Delphi, 2012........................................................ 141 Gráfico 115. Diferencias entre colectivos: tasas judiciales. Estudio Delphi, 2012.. 142 Gráfico 116. Diferencias entre colectivos: reducir y simplificar procedimientos. Estudio Delphi, 2012...................................................................... 142 Gráfico 117. Diferencias entre colectivos: ampliar interlocutores. Estudio Delphi, 2012.............................................................................................. 143 Gráfico 118. Atribución de competencias al Consejo General del Poder Judicial. Estudio Delphi, 2012...................................................................... 144 Gráfico 119. Atribución de competencias al Ministerio de Justicia. Estudio Delphi, 2012.............................................................................................. 144 Gráfico 120. Atribución de competencias a las Comunidades Autónomas. Estudio Delphi, 2012.................................................................................. 145 Gráfico 121. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: implantación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación. Estudio Delphi, 2012.............................................................................................. 146 Gráfico 122. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: implantación de la Nueva Oficinal Judicial. Estudio Delphi, 2012.................................. 146 Gráfico 123. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: tribunales colegiados de instancia. Estudio Delphi, 2012.................................................. 147 Gráfico 124. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: incremento de recursos. Estudio Delphi, 2012...................................................................... 147 Gráfico 125. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: simplificación de procedimientos. Estudio Delphi, 2012............................................. 148 Gráfico 126. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: reordenación de competencias. Estudio Delphi, 2012............................................... 148 Gráfico 127. Prioridad en la reforma del sistema de justicia: cambios en la planta judicial. Estudio Delphi, 2012......................................................... 149 Gráfico 128. Valoración del sistema de justicia en España. Estudio Delphi, 2012. 150 Gráfico 129. Valoración de la evolución del sistema de justicia en la Comunidad de Madrid en comparación con el resto del Estado, en los últimos diez años. Estudio Delphi, 2012...................................................... 150 Gráfico 130. Valoración de la evolución del sistema de justicia en la Comunidad de Madrid en los últimos diez años. Estudio Delphi, 2012............... 151 Gráfico 131. Confianza en la justicia y el gobierno.............................................. 158

Introducción La necesidad de mejorar la calidad del sistema de justicia es una percepción ampliamente compartida por los poderes públicos y los diferentes actores políticos y sociales1. Los numerosos planes de reforma que se han lanzado desde múltiples instancias han tenido como denominador común la defensa de un avance hacia la modernización. Esta aspiración se dirige a conseguir una mejor integración del sistema de justicia en el funcionamiento del sistema político y del modelo económico. La relación entre la calidad de las instituciones jurídicas y el desarrollo económico y el sistema democrático cuenta con un amplio soporte empírico2. Los diferentes proyectos de reforma han partido tanto del Consejo General del Poder Judicial como de los diferentes equipos que han ocupado el Ministerio de Justicia y las Consejerías autonómicas. A modo de ejemplo, podemos recordar cómo el CGPJ aprobó, ya en 2008, un Plan de Modernización y, más recientemente, su Pleno de 22 de marzo de 2012 elaboró unas Líneas de Actuación en Materia de Nueva Oficina Judicial y Tecnologías de la Información de la Comunicación en donde se señala la necesidad de “[…] profundizar en el proceso de modernización de la Administración de Justicia, con la finalidad de mejorar la calidad y eficacia del servicio prestado al ciudadano […]” añadiendo la importancia de la modernización del sistema judicial por los efectos indirectos sobre el marco económico. El Ministerio de Justicia, por su parte, también se ha mostrado activo en la elaboración de propuestas de modernización. El Plan Estratégico para la Modernización del Sistema de Justicia 2009-2012 señalaba que “[…] hacer justicia de manera accesible, rápida y eficaz, tutelando en tiempo razonable los derechos de los ciudadanos supone reforzar la creencia en la Justicia,

El 2 de abril de 2009, el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó una proposición para lograr un Acuerdo social en materia de justicia. Frente a un “pacto de Estado”, el acuerdo aspiraba a abarcar no sólo a los partidos políticos sino al resto de actores institucionales y representantes de la sociedad civil. Véanse, entre otros, los trabajos de D. North 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press; R. Barro. 2000. “Democracy and the Rule of Law”, en Governing for Prosperity, ed. B. Bueno de Mesquita and H. L. Root. New Haven, CT: Yale University Press; también los trabajos de la OCDE en el seno del proyecto Doing Business (www.doingbusiness.org).

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fortalecer su legitimidad, y consolidar una sociedad más cohesionada y jurídicamente segura”. El Plan de Acción de la Secretaría General de la Administración de Justicia 2012-2014, por su parte, considera que la Administración de Justicia “… representa un servicio público cuya eficacia debería ser un poderoso elemento de competitividad socioeconómica”. Igualmente este Plan de Acción considera que “Contar con una Administración de Justicia moderna, eficiente, avanzada tecnológicamente y con unos procedimientos ágiles y rápidos es imprescindible, no sólo para garantizar el derecho constitucional de los ciudadanos a un servicio público de calidad, sino para convertirla en un factor de extraordinaria importancia para favorecer la competitividad de nuestra economía y la competitividad del país, especialmente en un contexto social y económicamente complejo como el actual”. Sin embargo, este consenso no se traduce necesariamente en un acuerdo generalizado acerca de cuáles han de ser las medidas que concreten tal aspiración ni, principalmente, el orden cronológico que éstas deban seguir. El principal riesgo en este escenario es que los planes de reforma se sucedan desde las distintas administraciones y poderes públicos conteniendo los mismos principios —fundamentalmente la modernización organizativa, normativa y tecnológica— pero sin ofrecer un orden en la puesta en marcha de medidas que garantice el cumplimiento del resultado final ni contener una estrategia de implementación que los haga viables. El término “modernización” sirve como etiqueta para legitimar cualquier cambio pero parece desprovista de alcance práctico al repetirse una y otra vez en medidas, objetivos y planes de acción3. La modernización del sistema de justicia se acaba convirtiendo en un proyecto recurrente en el discurso político y permanentemente inacabado, que refleja fundamentalmente un problema de difícil solución y que no llega a plasmarse en verdaderos “impactos” (cambios reales en la situación de la justicia hacia su mejora). En este contexto, el presente estudio aspira modestamente a aportar conocimiento útil sobre la situación actual de la calidad del sistema de justicia, sobre sus necesidades de mejora y sobre las principales potencialidades y obstáculos que enfrentan las propuestas de reforma. Si bien intuimos que

En este sentido, el actual Plan de Acción del Ministerio de Justicia se justifica por quedar desfasado el anterior Plan de modernización del sistema de justicia. Sin embargo un análisis de los programas de actuación que integran uno y otro reflejan un alto porcentaje de coincidencias. Así la modernización organizativa parte de la implantación de la Nueva Oficina Judicial o de la reorganización de la demarcación y planta judicial. En términos similares se expresaba el Plan de Modernización aprobado por el Consejo General del Poder Judicial en 2008.

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muchos de sus hallazgos y conclusiones son generalizables a toda la realidad española, la investigación se centra únicamente en la Comunidad de Madrid. El trabajo es el fruto del convenio de colaboración entre el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid y el Departamento de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid, en virtud del cual se constituyó un equipo integrado por los profesores Carmen Navarro, Manuel Sánchez y Alfonso Egea4 que, a lo largo de los últimos meses de 2012, desarrollaron una investigación empírica, apoyándose tanto en técnicas cuantitativas (sobre datos de organización judicial, variables sociodemográficas y respuestas a cuestionarios de elaboración propia) como cualitativas (análisis de documentos y literatura secundaria, realización de entrevistas en profundidad y organización de grupos de discusión-focales entre representantes de las diversas profesiones relacionadas con la justicia) destinadas a explorar las diferentes dimensiones de “la calidad de la justicia en la Comunidad de Madrid”. El proyecto ha tenido desde sus inicios una doble vocación: por un lado generar y analizar datos empíricos sistemáticos sobre la materia, con la aspiración de contribuir al aumento del conocimiento en el sector justicia y, por otro lado, identificar patrones comunes y relaciones de causa-efecto observables en la realidad de estudio a fin de apuntar hacia posibles líneas de acción que contribuyan a su mejora. Para hacer manejable el análisis de una realidad tan compleja y multidimensional como la administración de justicia, se ha adoptado un enfoque sistémico (Easton,1965)5. La visión de una política pública concebida como un “sistema” implica, en este caso, analizar la administración de justicia desagregada en: insumos o “inputs” (litigiosidad, preferencias de los actores en el sector justicia) proceso (recursos humanos y materiales, organización judicial y planta) y “outputs” o productos (decisiones judiciales, duración de los procesos etc.) (ver figura 1). Ello nos permite tanto explorar separadamente los rasgos distintivos y lógicas de cada componente como ponerlos en relación entre sí, asumiendo que los cambios en cada grupo de variables producirá cambios en el resto. La opción se ha tomado siguiendo algunos trabajos de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia del Consejo de Europa (CEPEJ), que identifican separadamente los insumos, procesos y productos de la administración de justicia.

Queremos agradecer el trabajo de Pedro López Herraiz y Fernando Castillo, que han trabajado para el proyecto como asistentes de investigación. David Easton. 1965. 1965, A Systems Analysis of Political Life, New York: Wiley.

grupo de variables producirá cambios en el resto. La opción se ha tomado siguiendo algunos trabajos de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia del Consejo de Europa (CEPEJ), que identifican separadamente los insumos, procesos y productos de la administración de justicia.

22 Introducción Figura 1.- Variables del sistema de Administración de Justicia Figura 1. Variables del sistema de Administración de Justicia

Insumos (inputs)

proceso

LITIGIOSIDAD

ORGANIZACIÓN JUDICIAL RECURSOS

productos (outputs)

CARACTERÍSTICAS Y

LAS JUDICIALES

DECISIONES (tasa

resolución,

pendencia,

duración de procesos)

El trabajo se estructura en tres partes:

- Análisis estadístico de la evolución de los asuntos, recursos materiales y humanos,

– Análisis estadístico de la evolución de los asuntos, recursos materiales y humanos, organización y resultados de la justicia en la Comunidad de jurisdicciones ámbitos geográficos jurisdicciones y ámbitos geográficos. Madrid,yen sus diferentes organización y resultados de la justicia en la Comunidad de Madrid, en sus diferentes

Análisis las percepciones sobre calidad demedidas la justicia y las medidas -– Análisis de lasde percepciones sobre la calidad de la la justicia y las a implementar para a implementar para mejorarla de losrelacionados diferentesconcolectivos mejorarla de los diferentes colectivos profesionales el sector.

profesionales

relacionados con el sector.

-– Conclusiones generales del trabajodel y reflexiones posibles víassobre de acción para avanzar Conclusiones generales trabajo sobre y reflexiones posibles vías de en laacción modernización de la justicia en una mejora calidad. para avanzar enque laredunde modernización dedelasu justicia

que redunde en

una mejora de su calidad. En la primera parte del análisis se recogen, ordenan y analizan datos estadís4 ticos existentes sobre las variables de inputs, proceso y resultados. La mayor parte de estos datos se expresan en gráficos de elaboración propia a partir de información de acceso público. Los datos sobre litigiosidad, tasas de pendencia, congestión y resolución se han construido con información estadística del Consejo General del Poder Judicial6. Los datos que se aportan sobre población y datos socio-económicos de la Comunidad de Madrid proceden del Banco de Datos Estadísticos del Instituto Estadístico de la Comunidad de Madrid. La información sobre planta y organización judicial proviene de las

La información estadística ofrecida por el CGPJ se encuentra disponible en http://www. poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica_Judicial. Consultas realizadas en los meses de junio a septiembre de 2012.

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Memorias anuales del Tribunal Superior de Justicia, entre 1999 y 2011 y de los Informes “La Justicia Dato a Dato” del Consejo General del Poder Judicial, entre los años 2004 y 2011. El principal hallazgo de esta sección es que, a lo largo de la década pasada, las políticas de justicia han seguido una lógica “incrementalista”7 basada fundamentalmente en el aumento de recursos materiales y de personal en el sector. Ésta ha sido la estrategia dominante seguida para enfrentar el aumento de litigiosidad que experimentaba el sistema. Los resultados de esta política se muestran, sin embargo, insatisfactorios. El aumento de medios, siendo una medida altamente valorada entre los profesionales, no es ni eficaz (no se reducen las tasas de congestión, ni mejoran los tiempos de resolución) ni eficiente (otras medidas, que comportan una inversión menor, contribuyen de mejor manera a aliviar la carga del sistema de justicia). En la segunda parte del estudio se vuelcan los resultados de las entrevistas en profundidad realizadas, de los grupos de discusión celebrados y de la encuesta aplicada. Esta parte —fundamentalmente “cualitativa”— de la investigación se desarrolló con el convencimiento de que una aproximación fiable a la medición de la calidad de justicia sólo era posible si se iba más allá del análisis de datos estadísticos y se entraba a desentrañar los significados, conceptos, percepciones y preferencias que los distintos sectores afectados (profesiones jurídicas) tienen sobre el medio en el que desempeñan su actividad profesional. Con ello se ha intentado, en una primera aproximación, delimitar los parámetros que integran el concepto de “Calidad de la Justicia”, pues se entiende que éstos no se circunscriben únicamente a las dimensiones de carga y resolución de asuntos, estudiados extensamente en la primera parte del estudio, sino también a dimensiones cualitativas como: calidad de las resoluciones, independencia judicial, acceso a la justicia, equidad, rendición de cuentas, confianza pública, etc. En la medida en que las decisiones sobre política de justicia se enmarcan en un terreno no exclusivamente técnico, creemos que su aproximación debe ser contextual. Por ello, el estudio cualitativo intenta entender las situaciones concretas sobre las que se proyectan las decisiones 1) desde el punto de vista

Incrementalismo es el concepto acuñado por Lindblom para definir la lógica de lo que él considera que se da en la mayor parte de las decisiones de políticas públicas. Este autor considera, a grandes rasgos, que el diseño racional en las decisiones políticas no existe ya que estas son inevitablemente el resultado de compromisos y equilibrios políticos entre distintos actores con intereses contrapuestos. La consecuencia de esto sería que los decisores políticos llevarían a cabo políticas tímidas, nunca grandes reformas, sino simples y pequeñas mejoras del punto de partida previo.

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de los diferentes “stakeholders” (actores afectados): Jueces y Magistrados, Secretarías Judiciales, Fiscalía y Abogacía del Estado y otros operadores de la Administración de Justicia como Abogados y Procuradores en ejercicio, Juristas y académicos; 2) desde la singularidad de las diferentes jurisdicciones: jurisdicción civil, jurisdicción penal, jurisdicción social, jurisdicción contencioso-administrativa y 3) teniendo también en cuenta la organización territorial, determinada por las demarcaciones de Planta Judicial en la Comunidad de Madrid: Partido Judicial de Madrid ciudad, Partidos Judiciales de la Comunidad de Madrid —exceptuando Madrid ciudad, Órganos Centrales— (competencia en todo el Estado, pero geográficamente situados en la Comunidad de Madrid). Los hallazgos del análisis de entrevistas en profundidad son variados y altamente sugerentes. Por destacar alguno relevante, los actores identifican como posibles soluciones al problema de la carga del sistema preferentemente las de carácter extrajudicial, muy relevantes para el cambio de mentalidad litigadora ante el Juez e impulsan el acuerdo entre partes. Se reconoce, no obstante, que en España no hay conciencia, ni mentalidad, ni se visibilizan los mecanismos existentes. Se apuntan también a especialización de los Juzgados de Instrucción y concentración de asuntos en determinados Partidos, sobre todo en Madrid, reduciendo el número de partidos. Por otro lado, las percepciones dominantes que estructuran el discurso de los profesionales de la Administración de Justicia de la Comunidad de Madrid en los grupos de discusión son: la percepción de la “calidad” vinculada a la tutela judicial efectiva y la calidad jurídica de los actos judiciales, asentadas sobre la independencia judicial (calidad técnico-jurídica), y la percepción de “calidad” ligada a la calidad técnica de los procesos judiciales y de la “administración de la Administración de Justicia” (calidad organizativa). Sin embargo, la mayoría de los actores expresan una coincidencia en la valoración de los aspectos organizativos para la mejora de la calidad de la Administración de Justicia (“administración de la Administración de Justicia”), con orientaciones diferentes, hacia los ciudadanos y/o a los profesionales. Al analizar los resultados del cuestionario a expertos sobre las distintas interpretaciones del concepto de calidad de la justicia y sobre valoración de las medidas de modernización propuestas hasta la fecha para mejorarla sobresalen algunas tendencias relevantes. En primer lugar, resulta casi unánime la asociación que hacen entre calidad del sistema de justicia y rapidez de respuesta. Junto a esta valoración de la calidad del sistema de justicia en función del resultado se observa igualmente un alto porcentaje de respuestas que apuntan a una variable organizativa, la independencia, como un elemento definitorio de calidad. Sin embargo otras variables organizativas,

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como la especialización o la formación de los profesionales, son referidas en menor medida como dimensiones prioritarias de la calidad. Un mayor porcentaje de respuestas a estas variables organizativas es obtenido por otra variable de resultado del sistema: la previsibilidad a partir de la homogeneización de criterios. En cuanto a la valoración de las medidas que han alimentado tradicionalmente los planes de reforma y modernización, las que mayoritariamente concitan un alto grado de apoyo entre los encuestados son las relativas a la aplicación de las tecnologías de la comunicación y la información en el sector justicia o de la mejora de la interconectividad de EJIS, así como las relativas a un incremento en recursos materiales y humanos de la política de justicia. También destacan otras medidas organizativas como la evaluación del rendimiento de jueces y en general del personal al servicio de la administración de justicia, régimen de responsabilidad por dilaciones, así como el establecimiento de normas homogéneas en la tramitación de los procesos judiciales. La realización de este estudio nos ha permitido diagnosticar una situación en la que, como en el mito de Sísifo, la modernización de la justicia ha estado permanentemente presente en las agendas de las autoridades y ha experimentado fracasos recurrentes que han llevado a los planes formularse una y otra vez desde su comienzo. No obstante, el análisis que aquí se hace permite identificar una ventana de oportunidad para introducir reformas racionalizadoras. El agravamiento del problema de aumento de litigiosidad en combinación con las restricciones económicas que imposibilitan la continuación de las políticas incrementalistas puede abrir escenarios que permitan reducir resistencias a algunas de las medidas que siempre han estado en la agenda.