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especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.

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4ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA

Luciano Parejo Alfonso

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Libros de texto para todas las

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

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TIRANT LO BLANCH MANUALES

lecciones de derecho administrativo Cuarta edici贸n revisada y actualizada

Luciano Parejo Alfonso Catedr谩tico de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

tirant lo b anch Valencia, 2011

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Índice presentación A LA PRIMERA EDICIÓN............................................................

Abreviaturas..............................................................................................................

Primera Parte el derecho administrativo y la administRAción pÚBLICA I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 1. La Administración pública y el Derecho administrativo.............................. Lección 2. Las bases constitucionales del Derecho administrativo...............................

17 49

II. LAS FUENTES; EN ESPECIAL, EL REGLAMENTO Lección 3. Las fuentes del Derecho administrativo (I)................................................... Lección 4. Las fuentes del Derecho administrativo (II): el Reglamento.......................

85 123

III. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LAS CARACTERÍSTICAS DE SU ACTIVIDAD Y EL ESTATUTO DE LOS DESTINATARIOS DE SU ACCIÓN Lección 5. Lección 6. Lección 7. Lección 8.

La organización administrativa y sus principios rectores............................ Las Administraciones territoriales (I)........................................................... Las Administraciones territoriales (II): la Administración local................. Las características generales de la actividad administrativa por razón de la singularidad del sujeto que la realiza y el estatuto de sus destinatarios Lección 9. La clasificación general de la actividad administrativa...............................

167 199 233 259 285

Segunda Parte LA ACTIVIDAD administrativa y su control I. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO Lección 10. La actividad unilateral y formalizada de la Administración pública: aspectos generales del procedimiento administrativo................................................. Lección 11. La dinámica de la actividad unilateral y formalizada de la Administración: fases y trámites del procedimiento administrativo...................................... Lección 12. El deber de resolver y su incumplimiento: el silencio administrativo......... Lección 13. El acto administrativo.................................................................................... Lección 14. Eficacia y validez del acto administrativo.....................................................

317 349 377 401 433

Índice

ii. la actividad contractual: LOS CONTRATOS del sector público Lección 15. La actividad contractual del sector público (I): los elementos del contrato público............................................................................................................. Lección 16. La actividad contractual del sector público (II): la preparación y la ejecución de los contratos............................................................................................... Lección 17. La actividad contractual del sector público (III): el régimen especial de los contratos administrativos típicos...................................................................

461 509 553

III. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE SU ACTUACIÓN Lección 18. El control de la Administración pública y de su actuación: el control interno..................................................................................................................... Lección 19. El control jurisdiccional de la Administración pública................................. Lección 20. El procedimiento del recurso contencioso-administrativo en primera o única instancia y el procedimiento abreviado......................................................... Lección 21. Los procedimientos especiales y los recursos contra las resoluciones procesales.............................................................................................................

597 619 651 677

Tercera Parte LAS INSTITUCIONES GENERALES PARA LA REALIZACIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO Y SU COMPOSICIÓN CON EL PRIVADO Lección 22. El interés público y la potestad de infligir un mal por la contravención de la legalidad administrativa: las sanciones administrativas........................ Lección 23. El interés público y la potestad de sacrificio de bienes y derechos: la expropiación forzosa................................................................................................ Lección 24. El interés público y la potestad de despliegue de los servicios públicos: la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.........................

707 749 773

Cuarta Parte LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y ECONÓMICOFINANCIEROS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Lección 25. La función pública y su marco jurídico.......................................................... Lección 26. El contenido de la relación jurídica del empleado público............................ Lección 27. Los derechos individuales de ejercicio colectivo en el empleo público......... Lección 28. Los bienes de la Administración pública (I): los bienes patrimoniales........ Lección 29. Los bienes de la Administración pública (II): los bienes de dominio público................................................................................................................. Lección 30. La actuación administrativa y la gestión presupuestaria............................

803 823 853 873 891 943

Presentación a la primera edición La más reciente evolución de la enseñanza en la Universidad al hilo del llamado proceso de Bolonia —reducción primero de los ciclos conducente a los títulos superiores y estructuración después de aquella enseñanza en dos únicos escalones: grado y postgrado— han incrementado la dificultad que, en el contexto de los del Derecho, ofrecen la enseñanza y el aprendizaje del Derecho Administrativo de “grado”. La condena a complejidad y continua transformación que impone a éste su propio objeto, que los tiempos que corren no hacen más que agravar, si de suyo en modo alguno facilita, en efecto, dichas tareas, menos aún ayuda a la de adaptación al apuntado proceso, que va imponiendo empero su lógica con independencia de la decantación precisa de los requerimientos finales que comporta. Esta obra, carente de toda pretensión innovadora, ensaya tal adaptación, sobre la idea —propia de la colaboración reglamentaria con la Ley— de “sólo lo necesario, pero todo lo que efectivamente lo sea”, con la pretensión de la mayor facilitación posible de las expresadas tareas de enseñanza y aprendizaje y desde la respuesta a los dos interrogantes básicos de qué precisa ser enseñado y aprendido y cómo deben transmitirse los conocimientos necesarios teniendo en cuenta los condicionantes centrales que van a derivar de los planes de estudio. Todo lo cual encuentra reflejo en su título, su planteamiento y su contenido. Prescinde en todo caso de la clásica división en parte general y especial para, partiendo de unas básicas nociones históricas, articular la entera materia en cuatro partes referidas, respectivamente, a sus bases constitucionales y fuentes, la(s) Administración(es) pública(s) en cuanto sujeto(s) [y su lógica constructiva y de funcionamiento: la organización administrativa] y el status del ciudadano, la actividad propia de aquellos sujetos (tanto la unilateral y consensual, como la no menos importante contractual), el control interno y judicial de toda esa actividad, y los medios para el desarrollo de la misma (los personales —la función pública—, los materiales —los bienes demaniales y patrimoniales y económicofinancieros—, si bien estos últimos, en cuanto objeto de una disciplina distinta, sólo desde la perspectiva de su gestión, organizada presupuestariamente, y su incidencia en la actividad administrativa). La realización de la obra, respuesta a una cordial invitación de la editorial que es grato agradecer, ha sido posible en el plazo amable pero firmemente fijado gracias a la colaboración de los compañeros del área de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid de que se deja constancia en cada Lección, que no puedo por menos de agradecer en todo lo que ha valido. Getafe (Madrid), septiembre de dos mil siete El autor

Abreviaturas AGE Administración General del Estado. AL Administración local. AP Administración pública. AALL Administraciones locales. AAPP Administraciones públicas. ATS Auto del Tribunal Supremo. BOE Boletín Oficial del Estado. Cc Código civil. CA Comunidad Autónoma. CCAA Comunidades Autónomas. CE Constitución española de 27 de diciembre de 1978. CGPJ Consejo General del Poder Judicial. Cp Código penal. DOCE Diario Oficial de las Comunidades Europeas. EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público. EEAA Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. LA Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. LAAEE Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales. LAE Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. LC Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. LCSP Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. LEF Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. LEG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. LES Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. LGob Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. LLAASE Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio. LM Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. LoCE Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. LoCJ Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales. LoDP Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo. LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. LoFyCS Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

abreviaturas

LoPDCP Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. LoPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. LoPSC Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. LOU Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. LoTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. LoTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. LPrAu Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. LrBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común. LTPP Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. RBCL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. REF Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. ROCE Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. RPAPRePt Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. RPrPS Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. STC Sentencia del Tribunal Constitucional. STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. STS Sentencia del Tribunal Supremo. TC Tribunal Constitucional. TCE Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957, en la versión resultante del Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001. TEuDH Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo. TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tol Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline. TRDvRL Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. TRLS76 Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. TUE Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, en la versión resultante del Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009.

Primera parte

el derecho administrativo y la administraci贸n p煤blica

I. El surgimiento, la evoluci贸n y la situaci贸n actual del derecho administrativo

Lección 1

La Administración pública y el Derecho administrativo1 Sumario: 1. Concepto de Derecho administrativo y de Administración pública. 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública. 1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo. 2. La evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del Derecho administrativo. 2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad moderna). 2.2. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporáneo: la decantación de la “Administración pública”. 2.3. Del Estado liberal al Estado social: los cambios en la Administración pública. 2.4. Notas definitorias de la situación actual. 3. Ejercicio práctico. 4. Bibliografía

Resumen La presente lección cumple una finalidad introductoria en un doble plano: i) el dogmático o referido a la definición y el contenido del Derecho Administrativo en tanto que Derecho de la Administración pública (“AP”); y ii) el histórico, en el que ese mismo Derecho se aparece como resultado de las necesidades de la organización encargada de la gestión y realización de los intereses generales, que son variables y progresivamente complejos en directa relación con las funciones asumidas por el Estado en cada momento para la garantía del mínimo existencial (vinculado a la idea de dignidad) de la persona, considerada fundamentalmente en su dimensión social. Son imprescindibles unos sólidos conocimientos de Derecho constitucional y de historia por lo que se recomienda el repaso de los textos utilizados en dichas asignaturas.

1. Concepto de Derecho administrativo y de Administración pública La AP, en cuanto parte de los poderes públicos constituidos, tiene indudable relevancia política y jurídica. Se trata, dicho de forma muy general y esquemática, de una organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida social, siendo fundamental para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual, pues tiene como misión cumplir funciones

Lección elaborada con la colaboración del Prof. Dr. Ángel Manuel Moreno Molina.

luciano parejo alfonso

y proveer o, en su caso, garantizar (en su caso mediante la llamada regulación económica) la provisión de bienes y servicios indispensables (seguridad, sanidad, educación, infraestructuras, transporte, suministro de energía eléctrica, entre otros muchos). Para el cumplimiento de su misión aparece dotada de un estatuto específico predeterminado constitucionalmente (art. 103.1 CE), en el que —como principal manifestación de su condición de poder público— destaca, en el plano jurídico, la posibilidad de decisión unilateral y, sobre ello, de ejecución asimismo unilateral de la decisión previamente tomada. Las características de su actuación plantean una cuestión de primer orden: la del control, tanto al servicio de su dirección efectiva por los poderes superiores (de ahí el principio de legalidad —art. 103.1 CE—, comprensivo de la programación de la actividad administrativa, básicamente por la Ley, y el principio de dirección de dicha actividad por el Gobierno —art. 97 CE—), como para la observancia del Derecho y, por tanto y en su caso, la corrección de las desviaciones del marco jurídico que rige por entero su actividad (de ahí, en especial, el control judicial —106.1 CE—). Estas notas ponen de manifiesto la relevancia que la AP tiene para el Derecho y explican por qué se ha generado el Derecho Administrativo como un Derecho peculiar, adecuado al fin institucional de esa organización, que se resume en el servicio objetivo y eficaz a los intereses generales.

1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública El Derecho administrativo, como rama del Derecho positivo y como ciencia, tiene como objeto la AP. Bajo la sencillez y claridad aparentes de esta afirmación se esconde la extrema dificultad de la cuestión que está en la base misma del Derecho administrativo como ciencia: la definición y delimitación de la realidad de eso que acabamos de denominar “Administración pública”, que siempre presenta una doble vertiente: por un lado, es un sujeto específico (en realidad, un conjunto de sujetos) y, por otra, es una peculiar y proteica actividad. En efecto, con el término “administración” se designa en general, tanto en el lenguaje ordinario como en el jurídico, una actividad dirigida a la conservación y la mejora de un patrimonio o un conjunto de cosas, derechos o intereses. La Administración “pública” presenta igualmente esa doble faceta, pero tiene una también doble peculiaridad: (a) tiene por objeto tareas que sirven al bien común, es decir, que satisfacen intereses públicos (característica sustantiva); y (b) pertenece al Estado, entendido éste como la suma de las instituciones políticas de un país (nota institucional). La administración a la que se alude no es, por tanto, cualquier actividad material calificable como tal (como puede ser la actividad de administración empresarial), sino, en principio, sólo la actividad “administrativa” que se puede imputar a organizaciones de carácter estatal o “públicas”. La administración que interesa es, pues, la que tiene dimensión y relevancia políticas, siendo por ello regulada por la CE. Su núcleo principal es una parte o elemento del Estado,

la administración pública y el derecho administrativo

que la CE (art.103) describe por un lado como una organización (consistente en una estructura de órganos lato sensu creada de acuerdo con la Ley), y por otro como una actividad (cuyo fin es el servicio a los intereses generales). Por ello, y al igual que el propio Estado (artículo 1.1 CE), la Administración pública es subjetivamente un poder público y objetivamente un ordenamiento, constituidos desde y por la norma fundamental. Por ello mismo el Derecho administrativo forma parte del Derecho público. Esta realidad que acabamos de acotar es objeto de estudio por varias disciplinas, entre las que cabe destacar la “Ciencia de la Administración”, que intentan aprehenderla en su ser y funcionamiento reales aplicando metodologías diversas (principalmente la sociológica, la económica y la politológica). El Derecho administrativo supone, por tanto, un análisis y un estudio parciales de la AP, porque conduce a un conocimiento de la misma estrictamente limitado a su realidad jurídica o de deber ser.

1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo Ahora bien, el contenido y los límites del Derecho administrativo distan de ser pacíficos y claros. Lo explica ya la gran variabilidad de actividades y medios de acción de las AAPP a lo largo de la historia o en los diferentes países. Si bien la existencia de una organización, más o menos formalizada, encargada de la gestión de los intereses generales parece una constante en toda comunidad organizada (ubi societas, ibi administratio), el tipo de AP objeto de nuestra atención es el que resulta de un proceso histórico que, arrancando de las organizaciones político—administrativas del medioevo, culmina en unidades soberanas de base territorial según el modelo de Estado nacional que siguen una determinada evolución. El surgimiento del Derecho administrativo requiere así aún, como veremos más adelante (apartado 2 de esta Lección), la decantación de una serie de principios jurídicos conformadores de un régimen peculiar de la Administración; serie, en la que —sobre el trasfondo de la afirmación de los derechos del ciudadano— tienen un papel central la división o separación de poderes o funciones, el principio de legalidad de la Administración y el del control judicial pleno de su actividad. Estos principios tienen hoy carácter constitucional. Esta determinación histórica y constitucional, cuya importancia podrá comprobarse a continuación, no ofrece, sin embargo, la precisión suficiente para satisfacer la importante función que el concepto de Derecho administrativo desempeña para la práctica jurídica actual, puesto que sirve como: 1) identificación del objeto propio de una disciplina, en tanto que específico ámbito de conocimiento científico; 2) delimitación de la jurisdicción a ejercer por los Jueces y Tribunales del orden contencioso—administrativo (artículo 1 LJCA), y 3) acotación del ámbito de aplicación de las prerrogativas atribuidas por el ordenamiento para el servicio objetivo de los intereses generales (artículos 2 LRJPAC y 2, 3 y 18 LCSP). La búsqueda y el hallazgo de un criterio único definitorio encuentran,

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empero, muchas dificultades (por ejemplo, la variabilidad histórica, funcional y material de las actividades de la Administración o el principio de unidad del ordenamiento). Por ello, y sin perjuicio de lo que más adelante se indicará en la lección correspondiente en relación con los concretos y singulares criterios de delimitación de la aplicación de las normas que regulan la Administración pública, puede partirse ahora de un primer e indicativo concepto de Derecho administrativo: el conjunto de normas que, desarrollando el estatuto constitucional de la(s) Administración(es) pública(s), regulan su organización, su funcionamiento y su actividad. Sobre esta base cabe realizar algunas precisiones adicionales, que contribuyen a determinar el concepto inicial y aproximado formulado: 1ª. Siendo la AP un poder público constituido, el Derecho administrativo se inscribe, por su objeto, en el Derecho público interno. Esta cualificación del Derecho administrativo como “interno” debe ser inmediatamente matizada como consecuencia de la progresiva consolidación —en el contexto del proceso de integración supranacional del que España forma parte y dadas las características de tal proceso— de un sistema de intervención administrativa de origen o carácter comunitario-europeo. Dejando ahora de lado la actividad administrativa de las instituciones de la UE y de las organizaciones por ella creadas con directa eficacia sobre los ciudadanos españoles, ese sistema transforma a las Administraciones públicas españolas en Administraciones indirectas de la UE y, por tanto, en ejecutoras también del Derecho europeo y servidoras de los intereses generales supranacionales que éste formaliza. El carácter “interno” es compatible, así, con la “apertura” al Derecho supranacional que deriva de la citada integración europea; pues debe considerarse que el fundamento de la validez y la eficacia directas de dicho Derecho radica, aparte de en los Tratados de los que éste deriva, en la CE misma, en cuanto es ésta (art. 93) la que autoriza la cesión a las instituciones de la UE de las competencias de cuyo ejercicio es manifestación tal Derecho europeo. En el ámbito cubierto por la supremacía de la CE y, por tanto, del Derecho interno propiamente dicho, el Derecho administrativo presenta una específica relación con el Derecho constitucional, que, por regir con la superioridad que le es propia la totalidad de la organización, el funcionamiento y la actividad del Estado, es, por definición, cabecera de capítulo del tratamiento jurídico-administrativo de cualesquiera materias, de modo que puede decirse —recurriendo a expresión ya célebre— que el Derecho administrativo es siempre Derecho constitucional concretizado. Pero, por ello mismo, la AP y su actividad son el instrumento ordinario de realización del programa de continua integración política, económica social y cultural que el texto constitucional encomienda al Estado según su específica organización territorial.

la administración pública y el derecho administrativo

2ª. La relación con el Derecho penal se caracteriza, sin embargo y en principio, porque el ámbito de aplicación de éste marca los límites de la del Derecho administrativo. Pese a contar éste con unos instrumentos garantizadores propios, algunos análogos a los de carácter punitivo, el Derecho penal delimita exteriormente el campo de lo administrativo en la medida en que: a) a aquel Derecho se encomienda la tutela más enérgica de los bienes jurídicos más importantes (principio de esencialidad) y b) lo penal goza de preferencia absoluta en los casos de concurrencia entre infracciones administrativas e ilícitos penales. Sin embargo, la más reciente evolución, presidida por el creciente abandono por el Derecho penal del principio de intervención mínima o ultima ratio, está trastocando y haciendo problemáticas las relaciones sistémicas entre aquél y el Derecho administrativo, que son frecuentes por tratarse en ambos casos de ramas del Derecho cruciales en la dirección y el control, hoy, de la vida social. 3ª. El deslinde respecto del Derecho privado no es, por el contrario y desde siempre, tan absoluto. Es cierto que del artículo 103.1 CE resulta la correlación entre la organización y la actividad administrativas al servicio de los intereses generales y el Derecho administrativo, en tanto que ordenación atenida a las características de aquéllas. Sin embargo, en ocasiones el mejor servicio a los referidos intereses o las peculiaridades del contexto en el que se va a desarrollar la actividad (por ejemplo, la económica que, fruto de la iniciativa pública, debe desarrollarse en régimen de libre competencia: art. 128.2 CE) aconseja el recurso o la remisión a las normas de Derecho privado en cuanto parte integrante del ordenamiento jurídico único. Con independencia de que nunca pueda legitimar una defraudación del postulado básico del artículo 103.1 CE, resulta así una colaboración entre el Derecho privado y el Derecho Administrativo en la regulación de la actividad administrativa, que reviste diferentes modalidades según que el Derecho privado actúe como: a) límite de la actividad administrativa (protección de la propiedad privada o de otros derechos subjetivos de origen privado, que puede determinar supuestos de prejudicialidad); b) modelo de regulación con el que integrar lagunas del Derecho administrativo; c) instrumento adecuado para la ordenación de una determinada actividad (por ejemplo, para la atenuación del rigor del control público en beneficio de una gestión más ágil); o d) simplemente, ordenamiento al que remitir la regulación de determinadas actividades de la Administración (tal es el caso de los contratos patrimoniales de la AP). 4ª. Por último, la previsión constitucional (art. 103.3 CE) de un régimen peculiar para los empleados públicos plantea la relación del Derecho Administrativo con el Derecho laboral. En principio, las relaciones laborales quedan excluidas del ámbito de interés del Derecho administrativo, sin perjuicio de las especialidades de las de los trabajadores en

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la AP en garantía del servicio objetivo de los intereses generales (como es el caso del supuesto previsto en el artículo 28.2 CE). Por el contrario, la relación, de carácter estatutario, entre la AP y su personal funcionario es objeto de regulación por el Derecho administrativo con independencia del Derecho laboral. Desde un punto de vista material, el extenso y heterogéneo contenido del Derecho administrativo puede clasificarse, fundamentalmente a efectos didácticos, en dos partes: a) El Derecho administrativo general, denominado convencionalmente así por agruparse en él las instituciones, las técnicas y las regulaciones de aplicación en los distintos sectores de la acción administrativa. Se incluyen aquí el sistema de fuentes (desde la óptica de la AP); la organización y el estatuto de las AAPP; la actividad administrativa en sus distintas formas, con especial referencia a la actividad unilateral y convencional; las instituciones de coordinación entre el interés público y el privado (expropiación forzosa, sanciones y responsabilidad patrimonial); el control de la actuación de la Administración; y el régimen jurídico de los medios de la Administración (bienes de la Administración, función pública y régimen económico— presupuestario). b) El Derecho administrativo especial o sectorial, calificado así por referirse a cada uno de los ámbitos o sectores de acción administrativa, delimitados en función de su contenido material (ordenación pública de la economía, defensa, seguridad ciudadana, educación, sanidad, medio ambiente, ordenación del territorio, urbanismo, obras públicas, costas, etc…). Esta división es convencional y desde luego útil, en la medida en que el desarrollo de instituciones generales permite la sistematización y el manejo seguro de la enorme y cambiante masa de normas que integran el ordenamiento administrativo. Pero no puede olvidarse que deben estar en permanente y estrecha relación pues es en las normas reguladoras de los diferentes sectores de acción administrativa donde se produce la evolución de dicho ordenamiento. La parte general no puede, pues y sin riesgo para su función, desentenderse del contendido cambiante de los sectores jurídico-administrativos de referencia para tal evolución. Una comprensión cabal del sentido y alcance del Derecho administrativo exige, en cualquier caso, un análisis, siquiera sea breve, de su decantación y evolución históricas.

2. La evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del Derecho Administrativo La AP es desde luego un fenómeno creado por el hombre, por lo que tiene una naturaleza histórica. Su origen y desarrollo pueden situarse, con caracterís-

la administración pública y el derecho administrativo

ticas que apuntan ya a las que presenta actualmente, en los siglos XVII y XVIII y en las transformaciones políticas inducidas por los movimientos revolucionarios liberales que se inician a finales del S. XVIII y se prolongan a lo largo de la mayor parte del siglo siguiente. Un hito esencial lo constituye la Revolución francesa de 1789. La historicidad y la condición de organización-actividad estatales de la AP obligan a un análisis histórico de su proceso de surgimiento y consolidación, al hilo de la evolución del Estado y de su diferenciación en el seno del aparato estatal. El Estado, tal cual hoy lo conocemos, es una concreta forma histórica de organización política de la vida social, resultado de una cultura: la europeo-occidental. Más concretamente, el Estado moderno es una construcción que, como producto de un lento proceso de reintegración del poder político, acaba fraguando en los siglos XV y XVI. Tras afirmarse en torno a la figura del príncipe —del rey en las monarquías que surgen en dichos siglos— y, por tanto, adquirir la forma del Estado nacional, se desarrolla gracias a la continua concentración de poder en el monarca. Alcanza una primera plenitud en los siglos XVI y, sobre todo, XVII y XVIII, con el Estado absoluto. Con el éxito de las revoluciones liberales de fines del XVIII y primera mitad del XIX, sufre profundas transformaciones tanto en sus presupuestos como en su organización y funciones, reiniciando una nueva etapa de desarrollo y expansión bajo la forma del Estado liberal de Derecho. Entrado ya el siglo XX, y decididamente tras la segunda guerra mundial, las necesidades de intervención pública producidas por los dos grandes conflictos bélicos y la progresiva complejidad posterior de la vida social a resultas del desarrollo económico, científico y tecnológico, dan lugar a una implicación y una responsabilización crecientes del Estado en y por las condiciones de vida, con el consecuente crecimiento exponencial en cantidad e intensidad de las funciones públicas como manifestación más visible; cambios que se resumen en la fórmula “Estado social”, hoy, sin embargo, ya en curso de transformación. Veamos, sin embargo, con un poco más de detenimiento, la evolución histórica del Estado moderno y de su producto más llamativo: la AP. Prescindiremos de referencias y coordenadas históricas remotas e iniciaremos nuestro repaso con la edad moderna, que va a propiciar la consolidación del Estado absoluto.

2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad Moderna) Es éste un período histórico intenso y variado, que se inicia con una gran expansión territorial y comercial-financiera (favorecida por la exploración y los descubrimientos geográficos), y tras atravesar una etapa de crisis y convulsión, culmina con un relanzamiento del desarrollo económico gracias al surgimiento, aún incipiente, de la industria (preparado por el siglo de la ciencia). Las mayores dimensiones de las empresas y de los proyectos políticos y la filosofía