POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA CRIMINALIDAD. UN ANÁLISIS CRÍTICO DE LA REALIDAD MEXICANA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humano, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA CRIMINALIDAD. UN ANÁLISIS CRÍTICO DE LA REALIDAD MEXICANA
Serafín Ortiz Ortiz José Zamora Grant Coordinadores
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
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© Serafín Ortiz Ortiz, José Zamora Grant y otros
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ ISBN: 978-84-1113-731-7 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
CONSEJO EDITORIAL
DIVISIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO EN DERECHO CENTRO DE INVESTIGACIONES JURÍDICO-POLÍTICAS CIJUREP Dr. Carlos González Blanco Dr. Fernando Tenorio Tagle Dr. Genaro Salvador Carnero Roque Dr. José Luis Soberanes Fernández Dr. José Zamora Grant Dr. Leopoldo Rolando Arreola Ortiz Dr. Luis Armando González Placencia Dra. Marla Daniela Rivera Moya Dr. Paolo Manducci Dr. Raffaele De Georgi Dr. Raúl Ávila Ortiz Dr. Serafín Ortiz Ortiz Dra. Susana Thalía Pedroza de la Llave
Esta obra colectiva fue sometida a un proceso de rigurosa dictaminación en modalidad «doble ciego» por pares académicos externos en su conjunto y en cada capítulo en particular.
Índice
PRESENTACIÓN........................................................................
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Serafín Ortiz Ortiz.
José Zamora Grant.
POLÍTICA CRIMINAL
CRIMINOLOGÍA CRÍTICA. EXACERBACIÓN DE LAS POLÍTICAS REPRESIVAS HACIA LA TERCERA DÉCADA DEL SIGLO XXI.........................................................................
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José Zamora Grant
1. LA SOCIEDAD Y EL DELITO.................................................................... 18 2. LOS DERECHOS Y EL CONTROL........................................................... 21 2.1. El derecho como herramienta jurídica para el control.......................... 21 2.2. Dicotomía entre los derechos de las personas y las potestades públicas.24 3. LOS PARADIGMAS PUNITIVOS PARA EL CONTROL........................... 27 3.1. Retribucionismo penal........................................................................ 28 3.2. Utilitarismo penal y primeras postulaciones garantistas....................... 29
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Índice
3.3. Determinismo criminológico............................................................... 30 4. LA IDEOLOGÍA DE LA DEFENSA SOCIAL............................................. 31 5. TRANSICIÓN O PERMANENCIA: LOS ANHELOS DE UN FRUSTRADO NUEVO PARADIGMA............................................................... 35 5.1. Progresividad e interdependencia: hacia la consolidación democrática.40 6. CRÍTICA CRIMINOLÓGICA: REGRESIÓN Y CONTRADICCIÓN. A MANERA DE CONCLUSIÓN.............................................................. 41 FUENTES DE INFORMACIÓN..................................................................... 44
LA POLÍTICA CRIMINAL DEL GOBIERNO FEDERAL MEXICANO 2018-2020. UNA APROXIMACIÓN DESDE EL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS (PRIMERA PARTE)......................................................................
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Raúl Ávila Ortiz
INTRODUCCIÓN.......................................................................................... 48 1. ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO Y DE POLÍTICAS PÚBLICAS APLICADOS A LA INVESTIGACIÓN DE LA POLÍTICA CRIMINAL.... 50 1.1. El enfoque histórico-empírico............................................................. 50 1.2. Políticas públicas................................................................................ 53 1.3. Política criminal como política pública............................................... 58 2. APROXIMACIÓN A LA POLÍTICA CRIMINAL Y EL SISTEMA PENAL MEXICANO EN SU CONTEXTO MEDIATO E INMEDIATO...... 61 2.1. El contexto mediato........................................................................... 61 2.2. El contexto inmediato........................................................................ 64 FUENTES DE INFORMACIÓN..................................................................... 66
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Índice
SEGURIDAD PÚBLICA Y FUNCIÓN POLICIAL
REFLEXIONES SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA Y SEGURIDAD HUMANA.............................................................
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Serafín Ortiz Ortiz
1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 72 2. LA SEGURIDAD PÚBLICA........................................................................ 74 3. LA SEGURIDAD HUMANA...................................................................... 82 4. AFIRMACIÓN DE LAS LIBERTADES: PROTECCIÓN Y POTENCIACIÓN.................................................................................................. 84 FUENTES DE INFORMACIÓN..................................................................... 86
CONTROL SOCIAL Y FUERZA POLICIAL. EL VERDADERO IUS PUNIENDI....................................................
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Eduardo Lozano Tovar
1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 92 2. EL CONTROL SOCIAL DEL ESTADO...................................................... 93 3. POLICÍA, ARTÍFICE DEL IUS PUNIENDI EN MÉXICO......................... 98 4. LAS PARADOJAS DEL ESTADO MEXICANO ANTE LA CRIMINALIDAD.................................................................................................... 103 5. NEOLIBERALISMO Y SEGURIDAD PÚBLICA....................................... 107 6. REFLEXIONES FINALES........................................................................ 111
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Índice
FUENTES DE INFORMACIÓN................................................................... 112
GUARDIA NACIONAL
LA RESPONSABILIDAD DEL SUPERIOR JERÁRQUICO Y LA MILITARIZACIÓN DE LAS POLICÍAS. EL CASO DE LA GUARDIA NACIONAL..............................................................
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Francisco Javier Dondé Matute
INTRODUCCIÓN........................................................................................ 119 1. ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL SUPERIOR JERÁRQUICO........................... 121 2. CONSIDERACIONES DE POLÍTICA CRIMINAL.................................. 126 3. REFLEXIONES SOBRE A LA RESPONSABILIDAD DEL SUPERIOR JERÁRQUICO CIVIL.............................................................................. 131 4. LA SEGURIDAD PÚBLICA COMO ELEMENTO DE ANÁLISIS DE LA GUARDIA NACIONAL.................................................................... 136 5. CONCLUSIÓN......................................................................................... 140 FUENTES DE INFORMACIÓN................................................................... 142
LA TRANSICIÓN HACIA LA GUARDIA NACIONAL............
José Roberto Armando Espinoza Juárez
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Índice
1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 149 2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA POLICÍA EN MÉXICO........... 150 3. NATURALEZA DE LA FUNCIÓN POLICIAL........................................ 155 4. SUSTENTO POSITIVO............................................................................. 156 5. FUNDAMENTO LEGAL DE LA POLICÍA Y SU CONTEXTO............... 159 6. CONSIDERACIONES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y GARANTISMO................................................................................... 169 6.1. Comparativa de salarios entre elementos de la Policía Nacional Española y la Guardia Nacional........................................................ 172 6.2. Comparativa de salarios entre elementos de la Policía Nacional del Paraguay y la Guardia Nacional................................................... 174 7. TRANSICIÓN A LA GUARDIA NACIONAL........................................... 176 7.1. Normatividad................................................................................... 176 7.1.1. Acuerdo del 30 de septiembre................................................... 176 7.1.2. Ley de la Guardia Nacional...................................................... 179 8. EXPERIENCIAS DE LA TRANSICIÓN PF A GN.................................... 181 9. CONCLUSIONES ALREDEDOR DE LA TRANSICIÓN DE LA PF A LA GN.................................................................................................... 185 APÉNDICE................................................................................................... 189 FUENTES DE INFORMACIÓN................................................................... 193
LA GUARDIA NACIONAL CONTRA LA PARED...................
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Pablo Alberto Lima Paúl
INTRODUCCIÓN........................................................................................ 197 1. ¿DÓNDE SURGE LA GUARDIA NACIONAL?....................................... 198
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Índice
2. ¿QUÉ ES EL PLAN NACIONAL DE PAZ Y SEGURIDAD PÚBLICA?..... 203 3. POSTURAS Y CUESTIONAMIENTOS SOBRE LA GUARDIA NACIONAL................................................................................................. 206 4. DESAFÍOS PARA LA GUARDIA NACIONAL......................................... 210 5. CONCLUSIONES..................................................................................... 213 FUENTES DE INFORMACIÓN................................................................... 214
CORRUPCIÓN
LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES Y LA LEGISLACIÓN MEXICANA ANTICORRUPCIÓN..................
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Genaro Salvador Carnero Roque
1. INTRODUCCIÓN.................................................................................... 220 2. LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES......................................... 222 3. EL MESICIC............................................................................................. 224 4. CONCLUSIONES..................................................................................... 249 FUENTES DE INFORMACIÓN................................................................... 250
Presentación Desde los orígenes del derecho penal en la naciente modernidad hacia el siglo XVIII, los problemas en torno al delito han sido motivo de reflexión y estudio desde el saber penal, así como las formas de reaccionar ante el mismo, formas y fórmulas que hoy día arrojan un sinfín de hipótesis y explicaciones de difícil sistematización, que engrosan lo que genéricamente se identifica como las teorías de la criminalidad. Estas teorías son una colección abundante que muestran el recuento sociohistórico del cómo se ha entendido al delito y la manera de reaccionar ante él por las instancias de lo que se denomina el Sistema Penal principalmente; son teorías que reflejan a su vez, el contexto histórico en el que se construyeron, y que muestran en su conjunto, la evolución que ha tenido tanto el fenómeno delictivo en cuanto tal, así como las políticas públicas de reacción, reflejo a su vez de la propia evolución social. Siguiendo a Nils Christie, hay muchas formas de denominar a los actos deplorables, y una de ellas es como delitos, pero también diversas formas de reaccionar ante ellos, como las que se manifiestan a través de las instancias públicas del Sistema Penal. Así, la denominación de ciertas conductas como delitos, es el presupuesto de actuación de todo el andamiaje punitivo con fines de contención, control, represión, prevención y sanción, entre las principales justificaciones de la reacción que es violencia, legítima, sí, pero finalmente violencia. Las pretensiones teleológicas del quehacer punitivo, también son parte del desarrollo de las teorías criminológicas, las que —una vez aceptadas en la comunidad científica de la especialidad—, eventualmente son llevadas a la legislación penal para operarse desde las políticas públicas concretas. De este modo, el saber penal contenido no sólo en aquellas teorías, sino en la legislación misma y en las resoluciones tanto administrativas como de los tribunales en la materia, se nutre con el análisis de las variables teóricas y con los resultados empíricos de su aplicación, cuando logran impactar en la legislación, y por ende, en las políticas públicas de la criminalidad.
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Serafín Ortiz Ortiz y José Zamora Grant.
Un marco teórico tan vasto como el que ofrece el saber penal, se traduce en un abanico de posibilidades en el análisis, reflexión y discusión sobre la realidad del delito y la de su reacción, de forma holística en un momento y lugar determinados, en diversos sentidos y perspectivas, muchas veces concordantes entre sí y otras tantas antagónicas, pero siempre como reflejo de una pluralidad de intereses, perspectivas, tendencias ideológicas, y un largo etcétera, que enriquece el propio saber penal y ofrece alternativas a la complejidad con la que el fenómeno delictivo se nos presenta hoy. En México —como en muchos países latinoamericanos—, el modo de reacción institucional frente al delito, está determinado por ese sinfín de variables, sí, pero con una inercia que la ha caracterizado desde hace ya muchas décadas: cada vez que una nueva administración asume el ejercicio del poder político —y, por tanto, del poder punitivo—; esa asunción del poder suele estar “arropada” de una especie de legitimación centrada en el “todo se ha hecho mal, pero ahora todo estará mucho mejor”, inercia que se ha arraigado incluso culturalmente sexenio tras sexenio, no importando si se trata del mismo partido político o de la así denominada alternancia en el poder y que, en materia de reacción al delito, cobra especiales matices, dignos de identificar cuando se pretende un análisis objetivo —pero también crítico—, de algunas variables para el entendimiento de la realidad, cuando de políticas de la criminalidad se trata. Los trabajos del Cuerpo Académico Garantismo y política criminal, son producto de ese esfuerzo reflexivo y analítico que caracteriza a quienes, preocupados en torno a la disciplina, disertamos —desde nuestra muy concreta especialidad y línea de investigación—, acerca de la realidad del delito, y sobre todo, a las formas de su reacción, tanto para explicar como para describir, y sin duda para analizar y reflexionar, y por supuesto, también para criticar y proponer. El universo de perspectivas de análisis frente al sinfín de variables en juego cuando de la reacción al delito se trata, exige de una definición metodológica concreta que, respetando la línea de investigación de cada uno de los participantes en esta obra y de lo que tenemos en común —la reacción al delito mediante las así denominadas y no siempre homogéneas ni congruentes políticas de la criminalidad— delinea los puntos de vista particulares, sí, pero da sentido en su conjunto
Presentación
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para ofrecer al lector herramientas de reflexión sobre la reacción al delito, con la intención de desmitificar la inercia pendular de un latente “volver a empezar” cada vez que lo anterior acaba siendo definido como erróneo y el futuro a corto plazo se presenta con infundado optimismo, que siempre acaba por “legitimar” la irracionalidad de una reacción al delito exacerbada de violencia, lesiva e incompatible con la dignidad humana y, por ende, sistemáticamente vulneradora de los derechos de las personas involucradas en y frente al Sistema Penal. Así, en esta obra se describen cuatro rubros temáticos: las dos primeras colaboraciones que se refieren al tema de la Política criminal, que cumplen con el objetivo de ofrecer un marco teórico y una perspectiva de análisis que da sentido a las siguientes colaboraciones, enfatizando en esto que ya se reflexiona en líneas anteriores, y que dan un sentido de objetividad, pero también crítico del objeto de estudio: las políticas de la criminalidad. Las interpretaciones laxas —y sin duda crudas— de la realidad del delito, “legitiman” la reacción exacerbada de violencia, aunque sin una línea estratégica precisa, más que la mera represión carente de sentido; así ha sido en esta parte geográfica del mundo, y no muy diferente a las tradiciones occidentales europeas de las que ha sido receptora. Los dos siguientes rubros temáticos, Seguridad pública y función policial y Guardia Nacional, se entrelazan con cinco colaboraciones que en suma reflexionan respecto de las áreas donde las políticas de la reacción al delito cobran mayor visibilidad en sus contenidos y pretendidas estrategias, y por lo tanto, donde la violencia tiene un matiz de materialidad difícilmente reflejado en su magnitud en cualquiera del resto de los ámbitos del Sistema Penal y de sus formas de reacción. En particular, es relevante la Guardia Nacional como fórmula reciente de organización de las funciones de seguridad, anclada en el foco del análisis y de la crítica en las muchas de sus variables, tanto por su latente estructura e inercia militarizada, como por otras no menos importantes, aunque quizá menos visibilizadas, como la de la relación laboral y los derechos de quienes le dan vida y le operan. Desde el punto de vista de cada autor, cada colaboración reflexiona sobre el impacto de su objeto de estudio en la actualidad, alrededor de las instituciones o políticas públicas recientes.
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Serafín Ortiz Ortiz y José Zamora Grant.
Finalmente, la última aportación incluida en este volumen, aborda una temática que ha supuesto una estrategia particular y su visibilización —quizá como nunca antes en la actual administración—, y de ahí el interés por incluirla en la presente obra, con la intención tanto de no ser omisos en el tema como de abonar al entendimiento del núcleo central de la obra: las políticas de seguridad pública como forma particular de reacción frente al delito en donde, en la vigente administración, se centran las expectativas de éxito en el denominado control del delito. En el saber penal —como en cualquier otro saber—, no hay verdades absolutas ni soluciones mágicas o definitivas; la reflexión académica, producto de la investigación, el estudio y la experiencia, nutre y enriquece ese saber, para ir encontrando explicaciones a las siempre cambiantes realidades, nuevas respuestas a las siempre reformulables preguntas, nuevos cuestionamientos ante las así presentadas y asumidas políticas de la criminalidad, e interpretaciones y reinterpretaciones constantes alrededor del delito, sus causas y a las razones y presupuestos de su reacción. En este sentido, esta obra pretende abonar al saber penal, a la reflexión, análisis y discusión sobre temas de actualidad y particular interés, en la expectativa de que a la postre, pueda consolidarse un paradigma punitivo en México, totalmente compatible con la dignidad humana.
Serafín Ortiz Ortiz. José Zamora Grant.
POLÍTICA CRIMINAL