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temática

José Francisco Sedeño López

Desde hace mucho tiempo, las sociedades han basado su desarrollo en la denominada economía lineal, sin tener en cuenta las consecuencias económicas, sociales y medioambientales. Sin embargo, esta forma de hacer las cosas está alcanzando sus límites, por lo que, en la actualidad, los poderes públicos han manifestado la necesidad de avanzar hacia una economía circular, en el ámbito de la transición ecológica. En este contexto, el derecho, y en especial el derecho financiero y tributario, puede y debe contribuir al desarrollo de un modelo económico que redunde en el beneficio social, para lo que se requiere una reforma fiscal que tenga en cuenta la trascendencia de la economía circular, partiendo de los avances doctrinales y legislativos en materia de fiscalidad ambiental. En esta obra se analizan cuáles son los orígenes de la economía circular, así como su situación actual en el ordenamiento jurídico, con especial atención al ámbito tributario. Todo ello con el objetivo de formular propuestas que incluir en una futura reforma fiscal, con la que orientar el sistema tributario español hacia el desarrollo de la economía circular.

Fiscalidad de la economía circular

TRIBUTARIO

978-84-1113-815-4

tratados

TIRANT T

TRIBUTARIO

Fiscalidad de la economía circular Situación actual y propuestas de reforma

José Francisco Sedeño López

FISCALIDAD DE LA ECONOMÍA CIRCULAR Situación actual y propuestas de reforma

TIRANT TRIBUTARIO Directores:

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Consejo científico:

Antonia Agulló Agüero

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

Ignacio Corral Guadaño

Director de la Escuela de Hacienda Pública

Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

FISCALIDAD DE LA ECONOMÍA CIRCULAR Situación actual y propuestas de reforma

JOSÉ FRANCISCO SEDEÑO LÓPEZ

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-816-1 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mis padres

ÍNDICE ABREVIATURAS......................................................................................

PRÓLOGO...............................................................................................

INTRODUCCIÓN....................................................................................

Yolanda García Calvente

Capítulo I ECONOMÍA CIRCULAR: ORÍGENES, CARACTERÍSTICAS E INICIATIVAS EN EL ÁMBITO JURÍDICO 1. Del modelo económico lineal al circular..............................................

2. La economía circular: antecedentes, concepto y características............ 2.1. Orígenes y antecedentes filosóficos............................................. A) El craddle to craddle (De la cuna a la cuna).......................... B) La economía azul.................................................................. C) El diseño regenerativo........................................................... D) El capitalismo natural........................................................... E) La ecología industrial............................................................ F) La economía de servicios funcional (o economía del rendimiento)................................................................................. G) La biomímesis....................................................................... H) La logística inversa............................................................... 2.2. La actual (in) definición de la economía circular.........................

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3. La economía circular en el ordenamiento jurídico............................... 3.1. La economía circular en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible................................................................................... 3.2. La economía circular en el ámbito comunitario: de la política de residuos a las políticas incentivadoras de la economía circular... 3.3. La economía circular en el ordenamiento jurídico español......... A) España Circular 2030: Estrategia Española de Economía Circular................................................................................ B) Las iniciativas autonómicas en materia de economía circular......................................................................................... C) Las entidades locales y la economía circular: la Estrategia Local de Economía Circular..................................................

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Índice

Capítulo II UN DERECHO FINANCIERO AL SERVICIO DE LA ECONOMÍA CIRCULAR: ESPECIAL REFERENCIA A LOS TRIBUTOS EXTRAFISCALES 1. Sobre la función promocional del derecho financiero en el marco de la constitución económica.......................................................................

2. La utilización extrafiscal de los tributos como herramienta incentivadora de la economía circular...............................................................

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3. Situación actual de la fiscalidad de la economía circular...................... 3.1. Del impuesto europeo sobre el dióxido de carbono y el consumo de energía al mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono...................................................................................... 3.2. Los impuestos medioambientales o con fines extrafiscales relacionados con el medioambiente y su influencia sobre la economía circular................................................................................ A) El impuesto sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados......................................................................... B) El impuesto sobre hidrocarburos y el impuesto sobre el carbón....................................................................................... C) El impuesto especial sobre la electricidad y el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica.................... D) Los impuestos sobre la producción y el almacenamiento de combustibles nucleares y radiactivos..................................... E) El impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero. F) Los impuestos sobre el transporte......................................... G) Los cánones estatales sobre el agua....................................... H) Fines extrafiscales en otros impuestos estatales y locales....... 3.3. Los tributos propios de las CCAA y su relación con la economía circular....................................................................................... A) Los impuestos y cánones autonómicos sobre el agua............ B) Los impuestos autonómicos sobre residuos........................... C) Los impuestos sobre las emisiones contaminantes a la atmósfera................................................................................. D) Los impuestos catalanes y balear sobre las estancias turísticas........................................................................................ E) El impuesto andaluz sobre las bolsas de plástico de un solo uso........................................................................................ F) Otros tributos autonómicos..................................................

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Índice

Capítulo III POLÍTICAS TRIBUTARIAS ESPECÍFICAS PARA EL FOMENTO DE LA ECONOMÍA CIRCULAR 1. De la Reforma Fiscal Verde a la Reforma Fiscal Circular.....................

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2. Hacia una Reforma Fiscal Circular en España: Propuestas.................. 2.1. Medidas en la fase de extracción, diseño y producción............... A) Propuesta I: Establecer un impuesto sobre la extracción de materias primas.................................................................... B) Propuesta II: Recuperar y reformar la deducción por inversiones medioambientales de acuerdo con los postulados de la economía circular.............................................................. C) Propuesta III: Establecer un impuesto sobre la fabricación de productos no reciclables, no reutilizables o con incidencia negativa sobre el medio ambiente y la salud de las personas. D) Propuesta IV: Establecer un impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables........................................... 2.2. Medidas en la fase de consumo.................................................. A) Propuesta V: Revisar la fiscalidad del transporte aéreo.......... 2.3. Medidas en la fase de posconsumo............................................. A) Propuesta VI: Fomentar los servicios de reparación mediante el IVA y el IRPF.................................................................... B) Propuesta VII: Establecer un impuesto estatal sobre el depósito de residuos en vertederos y la incineración de residuos... 2.4. Medidas transversales................................................................. A) Propuesta VIII: Introducir un impuesto sobre las emisiones contaminantes a nivel estatal................................................ B) Propuesta IX: Reformar la tributación local introduciendo criterios de circularidad........................................................ a) Transformar el IAE en un impuesto sobre la actividad económica contaminante................................................. b) Transformar el IVTM en un impuesto con finalidad mixta.................................................................................... c) Introducir un impuesto sobre estancias turísticas de carácter potestativo............................................................ C) Propuesta X: Suprimir los beneficios fiscales perjudiciales para la transición hacia una economía circular.....................

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CONCLUSIONES.....................................................................................

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BIBLIOGRAFÍA........................................................................................

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NOTAS PARA LA LECTURA COMPLEMENTARIA..............................

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ABREVIATURAS AEMA AIREF CBA CCAA CE CESE EEE EEEC EELL ELEC ENRESA FEMP DOUE FAO FMI IAE IAEC IBI IBPUSU GJ IAJD ICIO IDAMA IE IEE IEDMT IEH IGEC IGFEI INE IP IPAE

Agencia Europea de Medio Ambiente Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal Carbon Border Adjustment Comunidades Autónomas Constitución Española Comité Económico y Social Europeo Espacio Económico Europeo Estrategia Española de Economía Circular Entidades Locales Estrategia Local de Economía Circular Empresa Nacional de Residuos Radiactivos Federación Española de Municipios y Provincias Diario Oficial de la Unión Europea Food and Agriculture Organization Fondo Monetario Internacional Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre Actividades Económicas Contaminantes Impuesto sobre Bienes Inmuebles Impuesto sobre las Bolsas de Plástico de un Solo Uso Gigajulios Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Impuesto sobre Determinadas Actividades que Inciden en el Medio Ambiente Impuesto especial sobre la Electricidad Impuestos Especiales Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte Impuesto Especial sobre Hidrocarburos Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales Impuesto sobre Gases Fluorados de Efecto Invernadero Instituto Nacional de Estadística Impuesto sobre el Patrimonio Instituto para la Política Ambiental Europea

14 IPCC IRPF IS ISyD ITPO IVA IVPEE IVTM KW LGT LIEE LIP LIRPF LIS LIVA LOFCA LTO LTPP MW OCDE ODM ODS OMC ONGT ONU MEDE NDRC PAYT PIB PGE RCDE REBU RIRPF RIS RSO

José Francisco Sedeño López

Intergovernmental Panel on Climate Change Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Impuesto sobre Sociedades Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Impuesto sobre el Valor Añadido Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Kilovatios Ley General Tributaria Ley de Impuestos Especiales Ley del Impuesto sobre el Patrimonio Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Ley del Impuesto sobre Sociedades Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido Ley Orgánica de Financiación de las CCAA landing and take-off Ley de Tasas y Precios Públicos Megavatios Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivos de Desarrollo Sostenible Organización Mundial del Comercio Organización No Gubernamental Organización de las Naciones Unidas Mecanismo Europeo de Estabilidad National Development and Reform Commission Pay as you throw Producto Interior Bruto Presupuestos Generales del Estado Régimen de Comercio de Derechos de Emisión Régimen Especial de los Bienes Usados Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Reglamento del Impuesto sobre Sociedades Responsabilidad Social Organizacional

Fiscalidad de la economía circular

UE TC TFUE TJUE TRLRHL TS TSJ

Unión Europea Tribunal Constitucional Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de la Unión Europea Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia

PRÓLOGO YOLANDA GARCÍA CALVENTE Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Málaga

La obra que tengo el honor de prologar es fruto de la elaboración de la tesis doctoral de José Francisco Sedeño López, un joven investigador con aptitudes que el lector podrá descubrir a lo largo de estas páginas pero que merecen ser reseñadas con entusiasmo. Como es sabido, el principal objetivo de los estudios de doctorado es la adquisición de competencias y habilidades relacionadas con la investigación científica de calidad, pero obviamente el grado de adquisición de éstas varía de unas a otras personas. En este caso, la calidad del resultado es evidente, como tendrá ocasión de comprobar quien acometa su lectura y pueda comprobar el esfuerzo intelectual que hay tras ellas y que sustenta esta monografía. En ella se avanza en el conocimiento científico de la economía circular y se aporta una nueva visión sobre el modo en que ésta puede fomentarse a través de incentivos y políticas públicas a favor de las innovaciones sociales con origen en las tres dimensiones que la conforman: ambiental, económica y social. Pero el trabajo en esta ocasión es doble: la lectura de tesis doctorales resulta muchas veces ardua dada la querencia (lógica) de quienes finalizan sus inicios en la investigación por las páginas escritas con esfuerzo y dedicación durante años de entrega absoluta al tema tratado. El Dr. Sedeño López, lejos de considerar finalizado su trabajo con la lectura de su tesis, comenzó a trabajar a continuación en su transformación hacia algo distinto, en este caso una monografía que puede leerse y comprenderse con el esfuerzo lógico de toda lectura científica, pero con fluidez. En los últimos años hemos asistido a la evolución del concepto de economía circular, que ha pasado de ser una idea conocida en ámbitos especializados a impregnar las políticas públicas por su consideración de modelo económico capaz de mitigar los efectos sobre el cambio climático del modelo económico lineal. Frente al desperdicio de recursos

Yolanda García Calvente

propio del modelo lineal, la economía circular se muestra más cercana a objetivos como la preservación de la naturaleza o la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Pero como sucede siempre que un término inunda el lenguaje político, es necesario abordar su análisis con rigor. Por eso recomiendo vivamente la lectura de este trabajo, que profundiza en la materia con los instrumentos del método científico. El trabajo comienza con el análisis del origen del concepto de economía circular y su contraposición al modelo económico lineal que ha dominado las sociedades desde el origen de la humanidad. De esta forma, en el primer capítulo se analizan las escuelas de pensamiento y filosofías que constituyen los pilares sobre los que se construye la idea de economía circular. Se incide en el origen de la economía circular en la insostenibilidad del modelo lineal y en la necesidad de encontrar de soluciones alternativas que hagan compatible el desarrollo económico, social y medioambiental. De la misma manera, y a pesar de tratarse de un concepto en torno al que no existe consenso, se ofrece una definición de economía circular, a partir de las propuestas teóricas que se han venido desarrollando en los últimos años y, principalmente, de sus características. El objetivo del autor es acercarnos al concepto de economía circular y facilitarnos instrumentos con los que comprender el porqué de la necesidad de avanzar hacia este modelo contrapuesto a los axiomas de producción y consumo vigentes en nuestra sociedad. Por otro lado, dentro del primer capítulo se aborda una cuestión fundamental como es la situación actual de la economía circular en el ordenamiento jurídico. En particular, comprobaremos su relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y como las políticas incentivadoras de aquélla pueden coadyuvar a la consecución de estos y viceversa. Además, se detallan las principales iniciativas comunitarias, nacionales, autonómicas y locales en materia de economía circular. En particular, en el ámbito comunitario se estudian el primer (2015) y segundo (2020) Plan de Acción para la Economía Circular, así como en el Pacto Verde Europeo (2019) y cuáles han sido las reformas y cambios que se han instado a raíz de sus respectivas aprobaciones. En el ámbito nacional, la principal aportación es la constituida por la EEEC cuya aprobación, aunque tardía, supone alinear a España con los objetivos en materia de sostenibilidad y economía circular de la UE. Además, dada la configuración territorial de nuestro país,

Prólogo

se tiene en cuenta el desarrollo en el ámbito autonómico y local de estrategias, hojas de ruta, proyectos legislativos autonómicos e iniciativas. Igualmente, las entidades locales también han tenido ocasión de manifestar su interés por la economía circular y han sido impulsoras de algunas iniciativas relevantes en este campo de estudio. Tras delimitar el concepto y las características de la economía circular y su situación en el ordenamiento jurídico, se analizan las políticas públicas incentivadoras de este modelo. Para alcanzar este objetivo, en el segundo capítulo, se presta atención a aspectos como la admisibilidad constitucional de la economía circular o los mecanismos que los poderes públicos tienen a su disposición para desarrollar la economía circular. No obstante, el trabajo se centra en su relación con el Derecho Financiero y Tributario, y en concreto, con la finalidad extrafiscal de los tributos consagrada en el ordenamiento tributario. Tras un breve análisis del instituto de la extrafiscalidad, se acomete la tarea de decidir si el tributo es una herramienta eficaz para el fomento de la economía circular. La respuesta es positiva, y está en la base del resto del trabajo. Aunque sin duda la parte más importante de este segundo capítulo es el examen que se realiza del actual ordenamiento jurídico tributario, para determinar si actualmente existen o no medidas incentivadoras de la economía circular. Se parte del ámbito europeo, para comprobar que la posibilidad de establecer nuevos tributos propios a nivel comunitario vuelve a ser una posibilidad que está en la agenda política. A pesar de que hasta el momento los Estados miembros no se han mostrado proclives a ceder parte de su soberanía, en el contexto actual pospandémico parece que existen motivos para creer que en los próximos años asistiremos a una mayor unión en el ámbito fiscal, con propuestas como el mecanismo de ajuste en frontera de carbono, el recurso presupuestario basado en el plástico no reciclado o la revisión de una materia tan relevante para el avance hacia la economía circular como la fiscalidad energética, cuestiones todas ellas de máxima actualidad y que están siendo objeto de un intenso debate. El tercer capítulo tiene como punto de partida el amplio conocimiento de la situación actual de la economía circular en el ordenamiento jurídico-tributario adquirida por el autor, que le permiten identificar sus virtudes, pero sobre todo sus deficiencias, de cara a la

Yolanda García Calvente

formulación de propuestas de reforma que permitan alinear el sistema tributario con los objetivos en materia de sostenibilidad y, concretamente, de fomento de la economía circular. Y así, en el tercer capítulo se desarrollan diez propuestas que incluir en una futura reforma, al objeto de orientar la fiscalidad española hacia el desarrollo de la economía circular. Esta reforma fiscal, que denominaremos circular, pretende incidir en todas las fases del ciclo de vida del producto, persiguiendo que, desde su concepción, los productos y servicios estén diseñados para mantenerse en circulación el mayor tiempo posible. En definitiva, está usted leyendo unas páginas que pretenden servir de presentación a un magnífico trabajo que además de otras virtudes es oportuno: nos permite conocer un modelo económico que se nos ofrece como la solución a muchos de nuestros problemas. Además del honor que supone ser elegida para prologar un libro, he sido merecedora también de ser testigo de su elaboración, motivo por el que me permito recomendar vivamente su lectura. El tema es trascendente y oportuno, como ya he manifestado, y está escrito con un rigor poco frecuente en tiempos en los que las prisas y la necesidad de llenar páginas comienzan a preocupar. Pero, además, es honesto, carece de adornos innecesarios y de soberbia: es el claro reflejo de la forma de ser y de estar en nuestra disciplina José Sedeño, con el esfuerzo, la sencillez y la humildad de quienes no necesitan esconderse tras artificios retóricos. Sin necesidad de dotes adivinatorias, estoy segura de que el autor de este trabajo nos brindará otros muchos trabajos de calidad que servirán para consolidar una trayectoria incipiente pero enormemente prometedora.