INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
17ª EDICIÓN
manuales
Santiago González Ortega Susana Barcelón Cobedo
INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
17ª Edición
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia
Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
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Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
17ª Edición
Santiago González Ortega
Catedrático Emérito de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Susana Barcelón Cobedo
Profesora Titular de Universidad de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Carlos III de Madrid
tirant lo blanch
Valencia, 2023
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© Santiago González Ortega Susana Barcelón CobedoÍndice Prólogo 15 Abreviaturas 21 Preliminar. Políticas sociales. Protección social y Seguridad Social 25 Capítulo I EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL. SU RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. EL SISTEMA NORMATIVO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 1. INCERTIDUMBRE Y RIESGO SOCIAL COMO FUNDAMENTO DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL ............................................................................................. 33 2. LA PROTECCIÓN CONTRA LA INSEGURIDAD EN LAS SOCIEDADES MODERNAS: TÉCNICAS INESPECÍFICAS Y ESPECÍFICAS.................................................... 36 2.1. Técnicas inespecíficas de protección 36 2.2. Técnicas específicas de protección........................................................................ 41 2.3. Modelos de sistemas de Seguridad Social ............................................................. 46 3. NACIMIENTO, DESARROLLO Y CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA 48 3.1. Antecedentes: los Seguros Sociales 48 3.2. La influencia de la Constitución española en el Sistema de Seguridad Social. El modelo constitucional de Seguridad Social ..................................................... 53 3.2.1. El art. 41 CE 54 3.2.2. Otros contenidos constitucionales conexos al artículo 41 CE 57 3.2.3. Distribución constitucional de competencias en materia de Seguridad Social ........................................................................................................... 58 3.3. Evolución post-constitucional del Sistema de Seguridad Social español ........... 62 3.4. Los pactos de reforma del Sistema de Seguridad Social 69 4. EL SISTEMA NORMATIVO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 74 4.1. Las fuentes normativas de la Seguridad Social y los principios de ordenación de las fuentes .......................................................................................................... 75 4.1.1. Fuentes de Derecho Interno 75 4.1.2. Fuentes de Derecho Internacional 80 4.1.3. Principios de articulación de las fuentes ................................................... 84 4.2. La estructura normativa del Sistema ..................................................................... 85 Capítulo II ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. LOS SUJETOS INCLUIDOS EN EL CAMPO DE APLICACIÓN 1. ESTRUCTURA Y COMPOSICIÓN DEL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL ........................................................................................................................... 87 1.1. La división por niveles: contributivo y no contributivo ....................................... 87
8 Índice 1.1.1. Rasgos generales del nivel no contributivo 87 1.1.2. El nivel contributivo de prestaciones ........................................................ 91 1.2. La división por Regímenes: Régimen General y Regímenes Especiales ............. 93 2. EL ÁMBITO SUBJETIVO DE PROTECCIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL: LOS SUJETOS INCLUIDOS EN SU CAMPO DE APLICACIÓN .................... 96 2.1. Un principio básico para la determinación del ámbito subjetivo: el principio de universalidad: contenido y alcance .................................................................. 96 2.2. Los factores generales de determinación del ámbito subjetivo del sistema ....... 100 2.2.1. La nacionalidad .......................................................................................... 100 2.2.2. La residencia 102 2.2.3. La profesionalidad ...................................................................................... 107 2.2.4. La carencia de recursos o la situación real de necesidad......................... 108 3. EL ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL NIVEL PROFESIONAL O CONTRIBUTIVO 111 3.1. El campo de aplicación del Régimen General 111 3.1.1. Inclusiones declarativas o de trabajadores que son asalariados por la naturaleza de su actividad .......................................................................... 112 3.1.2. Inclusiones constitutivas de trabajadores no asalariados aunque se trate de tareas realizadas en situación de subordinación a cambio de una remuneración ............................................................................................. 113 3.1.3. Asimilaciones .............................................................................................. 115 3.2. El campo subjetivo de aplicación de los Regímenes Especiales .......................... 116 3.2.1. Las actividades profesionales o asimiladas en los sectores productivos que determinan el campo subjetivo de algunos Regímenes Especiales.. 117 3.2.2. La determinación del ámbito subjetivo de los Regímenes de Funcionarios Públicos ....................................................................................................... 119 3.2.3. La determinación del ámbito subjetivo en función de los caracteres de la actividad desarrollada como criterio aplicable al trabajo autónomo 120 4. LOS OTROS FACTORES DETERMINANTES DEL CAMPO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ................................................... 124 5. LOS ACTOS DE ENCUADRAMIENTO EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 127 5.1. Su significado general y la diferencia según niveles de prestaciones 127 5.2. El encuadramiento en el nivel profesional: inscripción de empresas, afiliación, alta y baja. Las diferencias entre Regímenes del Sistema de Seguridad Social .. 129 5.3. Variedades de alta y su significado. El Convenio Especial 133 5.4. El incumplimiento de las obligaciones de encuadramiento y sus efectos 137 5.5. El Sistema de Remisión Electrónica de Datos ...................................................... 138 Capítulo III GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 141 2. LA GESTIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ........................................... 144 2.1. Tipología de sujetos gestores del Sistema de Seguridad Social 144 2.2. Entidades Gestoras y Servicios Comunes 147 2.2.1. Entidades gestoras de prestaciones ........................................................... 148
9 Índice 2.2.2. La Tesorería General de la Seguridad Social y otros Servicios Comunes 151 2.2.3. Entidades Gestoras de Regímenes Especiales: la Entidad Gestora del Régimen Especial de los Trabajadores del Mar (el Instituto Social de la Marina) y las Mutualidades de los Regímenes Especiales de Funcionarios 153 2.3. La colaboración en la gestión 155 2.3.1. Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.................................. 155 2.3.2. La colaboración de las empresas ............................................................... 163 2.3.3. La participación en la gestión 166 3. LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 166 3.1. Modelos de financiación........................................................................................ 167 3.2. Los principios financieros del Sistema de Seguridad Social ............................... 171 4. LA COTIZACIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL........................................................... 176 4.1. La obligación de cotizar 176 4.1.1. Sujetos de la obligación de cotizar 177 4.1.2. Elementos de la obligación de cotizar. Bases y tipos ................................ 179 4.2. Dinámica de la obligación de cotizar .................................................................... 197 4.3. La liquidación de las cuotas .................................................................................. 198 4.4. La recaudación de cuotas 200 4.4.1. Recaudación en periodo voluntario .......................................................... 201 4.4.2. Recaudación por vía ejecutiva ................................................................... 203 4.5. Infracciones y sanciones en materia de cotización .............................................. 207 Capítulo IV SITUACIONES PROTEGIDAS Y PRESTACIONES. LAS REGLAS GENERALES DE LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 1. SITUACIONES PROTEGIDAS Y PRESTACIONES. LAS NOCIONES DE CONTINGENCIA Y HECHO CAUSANTE .................................................................................. 209 2. CONTINGENCIAS PROFESIONALES Y CONTINGENCIAS COMUNES ................ 214 2.1. El accidente de trabajo: concepto 215 2.1.1. La condición del sujeto que sufre la lesión: el trabajador ....................... 215 2.1.2. La lesión corporal ....................................................................................... 216 2.1.3. La conexión entre la lesión y el trabajo .................................................... 219 2.2. La enfermedad profesional 225 2.3. El accidente no laboral y la enfermedad común 226 3. LAS PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. TIPOLOGÍA .......................... 227 4. REQUISITOS PARA CAUSAR DERECHO A LAS PRESTACIONES .......................... 229 4.1. La función de los requisitos. Prestaciones contributivas y no contributivas ...... 229 4.2. Los requisitos de ausencia o defecto de recursos y de residencia en las prestaciones no contributivas 230 4.3. El requisito general de la afiliación o del alta de las prestaciones contributivas ........................................................................................................................... 232 4.4. El requisito general de la carencia o periodo de cotización previo para las prestaciones contributivas 233 5. LA CUANTÍA DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS 238
10 Índice 5.1. Reglas generales. La cuantía de las prestaciones no contributivas y de las prestaciones económicas temporales ........................................................................... 238 5.2. La cuantía de las pensiones ................................................................................... 241 5.2.1. La fijación de la cuantía inicial .................................................................. 242 5.2.2. Tope máximo y garantías de mínimos 244 5.2.3. El complemento de brecha de género 247 5.2.4. Revalorización ............................................................................................. 249 6. LA DINÁMICA DE LAS PRESTACIONES: NACIMIENTO, DURACIÓN, EXTINCIÓN ............................................................................................................................... 249 6.1. La solicitud y el reconocimiento de las prestaciones. Prescripción y caducidad .......................................................................................................................... 249 6.2. Dinámica del derecho. Duración y extinción ...................................................... 252 6.3. El reintegro de prestaciones indebidas y las reglas de incompatibilidad ........... 255 7. CARACTERES DE LAS PRESTACIONES Y GARANTÍAS DE LAS MISMAS. EL RÉGIMEN FISCAL 260 7.1. Las garantías de las prestaciones: las prohibiciones de retención, cesión, compensación o embargo ............................................................................................. 260 7.2. El tratamiento fiscal de las prestaciones ............................................................... 262 8. EL PAGO DE LAS PRESTACIONES Y LAS RESPONSABILIDADES 263 8.1. Sujetos obligados al pago de prestaciones 263 8.2. Responsabilidad empresarial en orden a las prestaciones .................................. 264 8.2.1. Supuestos de imputación de la responsabilidad empresarial .................. 265 8.2.2. Alcance de la responsabilidad y criterios de moderación 266 8.3. La extensión de la responsabilidad a otros sujetos distintos del empresario. La responsabilidad derivada ....................................................................................... 268 8.4. Medidas protectoras del beneficiario de prestaciones en supuestos de responsabilidad empresarial 269 8.4.1. Principio de automaticidad de las prestaciones y anticipo de las mismas ............................................................................................................... 269 8.4.2. Responsabilidad subsidiaria ....................................................................... 271 Capítulo V LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (I): EL NIVEL NO CONTRIBUTIVO DE PRESTACIONES. EL NIVEL CONTRIBUTIVO O PROFESIONAL: LA PROTECCIÓN DE LAS SITUACIONES DE EMBARAZO, PARTO Y POSTPARTO Y DEL DESEMPLEO 1. INTRODUCCIÓN 275 2. LAS PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ................................................................................................................................ 276 2.1. Consideraciones generales: asistencialidad y no contributividad. El repertorio de las prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social ............... 276 2.2. El Ingreso Mínimo Vital: la protección de la situación de vulnerabilidad económica 278 2.2.1. Consideraciones generales y características .............................................. 278 2.2.2. La delimitación de la contingencia o situación protegida ....................... 279
11 Índice 2.2.3. La condición de beneficiario de la prestación del IMV. La persona del titular ........................................................................................................... 281 2.2.4 Requisitos de acceso a la prestación .......................................................... 282 2.2.5. Contenido de la acción protectora: cuantía de la prestación y dinámica 284 2.3. Las pensiones de invalidez y de jubilación no contributivas 287 2.3.1. Los requisitos del derecho a la pensión no contributiva: la residencia como primer elemento determinante....................................................... 287 2.3.2. Los requisitos del derecho a la pensión no contributiva: la carencia de recursos como segundo elemento determinante 291 2.3.3. Otros requisitos de acceso a pensiones no contributivas ......................... 293 2.3.4. Contenido de la prestación. Determinación de su cuantía ..................... 294 2.4. Las prestaciones familiares 295 2.4.1. Consideraciones generales. El rasgo de la no contributividad 295 2.4.2. Tipología de las prestaciones familiares. La asignación económica por hijo o menor a cargo afectado de una discapacidad legal ....................... 297 2.4.3. Prestación económica de pago único a tanto alzado por nacimiento o adopción de hijo en supuestos de familias numerosas, monoparentales y en los casos de madres discapacitadas. Prestación por parto o adopción múltiples ...................................................................................................... 301 2.4.4. Otros mecanismos de protección a la familia: la prestación familiar contributiva y los periodos de cotización asimilados por parto y por cuidado de hijos o menores...................................................................................... 303 3. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LAS SITUACIONES VINCULADAS AL EMBARAZO, PARTO Y POSTPARTO .................................................................................................. 305 3.1. Criterios para un tratamiento unitario 305 3.2. La prestación por nacimiento y cuidado del menor 307 3.2.1. Consideraciones generales ......................................................................... 307 3.2.2. Configuración del tiempo de descanso por razón de nacimiento y cuidado del menor 309 3.2.3. Delimitación de la situación protegida. Concepción amplia de la contingencia ...................................................................................................... 312 3.2.4. Requisitos de acceso a la prestación. El tratamiento de la exigencia de carencia 313 3.2.5. Contenido de la prestación. Nacimiento. Cálculo de la cuantía. El supuesto especial del subsidio de naturaleza no contributiva ..................... 316 3.2.6. Gestión y procedimiento para el reconocimiento de la prestación ........ 317 3.3. La prestación por corresponsabilidad en el cuidado del lactante 318 3.3.1. Fundamento y función de la prestación 318 3.3.2. Delimitación de la situación protegida. Sujetos beneficiarios. Cuantía de la prestación ........................................................................................... 319 3.4. La prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave. Delimitación de la contingencia. Requisitos 320 3.5. Las prestaciones de riesgo durante el embarazo y durante la lactancia ............. 323 3.5.1. La situación de riesgo durante el embarazo: consideraciones generales 323 3.5.2. Delimitación de la contingencia. Suspensión del contrato de trabajo ... 324 3.5.3. Requisitos de acceso a la prestación. Delimitación de la cuantía 325 3.5.4. Dinámica de la prestación. Procedimiento para su reconocimiento ...... 326
ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (II). PROTECCIÓN DE LA INCAPACIDAD PARA EL TRABAJO EN EL SISTEMA
12 Índice 3.5.5. La situación de riesgo durante la lactancia 327 4. LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO 328 4.1. Consideraciones generales .................................................................................... 328 4.2. Delimitación de la situación protegida. Elementos configuradores ................... 331 4.3. Nivel Contributivo de protección por desempleo ............................................... 332 4.3.1. Requisitos de acceso a la prestación de nivel contributivo 332 4.3.2. Contenido de la prestación. Determinación de la cuantía ...................... 335 4.3.3. El acuerdo de actividad. Alcance y contenido .......................................... 337 4.3.4. Dinámica de la prestación. Nacimiento, duración, suspensión y extinción 339 4.4. Nivel Asistencial de protección por desempleo ................................................... 341 4.4.1. Requisitos del hecho causante y sujetos beneficiarios.............................. 342 4.4.2. Dinámica de la prestación .......................................................................... 344 4.5. Rentas Activas de Inserción 345
Capítulo VI
DE SEGURIDAD
DE JUBILACIÓN
MUERTE Y SUPERVIVENCIA 1. LA PROTECCIÓN DE LA INCAPACIDAD PARA EL TRABAJO EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ................................................................................................... 349 1.1. La prestación de incapacidad temporal 350 1.1.1. Consideraciones generales 350 1.1.2. Delimitación de la situación protegida. Elementos configuradores ....... 351 1.1.3. Requisitos de acceso a la prestación .......................................................... 353 1.1.4. Contenido de la prestación. Cálculo de la cuantía 354 1.1.5. Configuración del tiempo de duración de la prestación. El elemento temporal ...................................................................................................... 355 1.1.6. Gestión y control......................................................................................... 360 1.2. La prestación de incapacidad permanente .......................................................... 364 1.2.1. Delimitación de la contingencia. Elementos configuradores 364 1.2.2. Calificación y grados de la incapacidad permanente ............................... 365 1.2.3. Compatibilidad entre la pensión de incapacidad permanente y el trabajo .................................................................................................................. 367 1.2.4. Requisitos de acceso a la prestación 368 1.2.5. Cálculo de la cuantía de la prestación. Determinación de la base reguladora........................................................................................................... 370 1.2.6. Revisión del grado de incapacidad ............................................................ 372 1.3. Lesiones permanentes no invalidantes 373 2. LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN 373 2.1. Consideraciones previas ........................................................................................ 373 2.2. Delimitación de la situación protegida ................................................................. 376 2.3. La decisión del abandono del mercado de trabajo. La voluntariedad como regla. La jubilación llamada forzosa 377
SOCIAL. LAS PENSIONES
Y POR
13 Índice 2.4. La edad en la pensión de jubilación. Su consideración como requisito de la contingencia. Su diverso tratamiento ................................................................... 378 2.4.1. La edad ordinaria o estándar de jubilación .............................................. 379 2.4.2. La reducción de la edad de jubilación por aplicación de coeficientes reductores 379 2.4.3. La anticipación de la edad de jubilación 382 2.4.4. La jubilación como medida de fomento del empleo: jubilación parcial y jubilación postergada............................................................................... 385 2.5. Requisitos de acceso a la prestación 389 2.6. Contenido de la prestación. Cálculo de la cuantía de la pensión. Determinación de la base reguladora ............................................................................................. 390 2.7. Dinámica de la prestación. Nacimiento y extinción. Régimen de incompatibilidades 394 3. PRESTACIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA 396 3.1. Consideraciones previas ........................................................................................ 396 3.2. Delimitación de la situación protegida ................................................................. 397 3.3. Requisitos de acceso a las prestaciones de muerte y supervivencia .................... 400 3.3.1. Requisitos generales de afiliación, alta, situación asimilada y periodo de carencia 401 3.3.2. Requisitos específicos ................................................................................. 402 3.4. Contenido de la prestación. Determinación de la cuantía de la pensión .......... 407 3.5. Dinámica de la prestación. Nacimiento y devengo. Duración 411 ANEXOS Anexo I. Glosario 417 Anexo II. Normas básicas .................................................................................................... 423 Anexo III. Bibliografía ......................................................................................................... 429
Prólogo
El presente libro de Introducción al Derecho de la Seguridad Social, que alcanza su decimoséptima edición, es el resultado de un largo y permanente proceso de elaboración y de actualización. Su germen fueron unos apuntes de Seguridad Social que se confeccionaron hace más de veinticinco años, para los estudiantes de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid que no elegían, por tratarse de una asignatura optativa, cursar la materia específica de Seguridad Social; y que, en consecuencia, sólo conocían del Derecho de la Seguridad Social las limitadas cuestiones que se integraban en el temario más general de Derecho del Trabajo. Algo semejante a lo que hoy sucede en otros Grados de contenido jurídico, a excepción normalmente del Grado en Relaciones Laborales y Recursos Humanos. El resultado útil de los apuntes que fueron perfeccionándose cada año, la aceptación por los estudiantes así como el uso de los mismos en otras Universidades, nos convenció en su momento de la oportunidad de reelaborar y ampliar su contenido, adaptándolo a las exigencias de los nuevos métodos docentes que se estaban implantando en las Universidades españolas. Un enfoque que ha continuado inspirando las sucesivas ediciones del libro, centrándose en un tipo de enseñanza cuya lógica central es la formación en competencias más que en contenidos; lo que ha determinado el tratamiento y la metodología de esta obra que, creemos, se adapta bien a los requerimientos actuales del aprendizaje universitario.
Siendo el descrito el objetivo primitivo de esta Introducción al Derecho de la Seguridad Social, esto es, el de iniciar al estudiante en la dimensión jurídica de la Seguridad Social, proporcionándole las herramientas conceptuales mínimas para la comprensión de este relevante hecho social así como una descripción básica de la función, organización y forma de funcionamiento del Sistema español de Seguridad Social, la progresiva ampliación de su contenido y la mayor profundidad del tratamiento de los temas la ha convertido, al menos éste ha sido nuestro propósito, en un libro que también sirva de referencia para cualquier persona interesada en los temas de Seguridad Social, incluidos quienes se dedican profesionalmente a estas materias. En todo caso, y para hacer más fácil y productivo el uso del libro, estimamos necesario hacer algunas precisiones.
En primer lugar, los autores hemos hecho una opción básica: considerar que la Seguridad Social es el sistema de prestaciones económicas públicas insertas en el más amplio concepto de Protección Social. Esta opción se explica en las consideraciones preliminares que siguen a este Prólogo y nos permite excluir del análisis tanto la Asistencia Sanitaria como los Servicios Sociales, constitutivos a nuestro juicio de otros pilares del Estado del Bienestar que requieren un estudio diferenciado que este libro ni hace ni tiene la pretensión de hacer.
En segundo lugar, se ha prestado una atención especial a los conceptos generales y a los rasgos que definen y hacen comprensible el Sistema de Seguridad Social. Por este motivo, todos los capítulos, pero sobre todo los cuatro primeros, son muy explicativos, aportando definiciones comprensibles y subrayando los rasgos básicos de las instituciones y categorías jurídicas propias de la Seguridad Social: niveles prestacionales; naturaleza de las prestaciones; nociones de contingencia, hecho causante, cotización o base reguladora; o determinación del alcance de la responsabilidad en orden a las prestaciones, por poner algunos ejemplos. Sólo los dos últimos capítulos, dedicados al estudio de las concretas prestaciones, son inevitablemente más descriptivos de la regulación jurídica de cada una de ellas, de acuerdo con el esquema más habitual de exposición de estas cuestiones. Lo que quiere decir que es legítimo esperar del libro sobre todo una información precisa, cuidada y explicada de los conceptos fundamentales que ayude a la comprensión de la lógica del Sistema español de Seguridad Social; pero sin que ello excluya un análisis, obviamente no exhaustivo aunque en todo caso estimamos que más que suficiente, del régimen jurídico de cada una de las prestaciones, desde las no contributivas hasta las profesionales como el desempleo, la incapacidad para el trabajo o la jubilación.
En tercer lugar, el estudio que se hace, como oferta conceptual e institucional que es, no explicita todo el aparato doctrinal, documental y de resoluciones judiciales que está detrás de esas elaboraciones. Algunas referencias jurisprudenciales básicas, contenidas en el propio texto, así como una somera relación bibliográfica y un listado igualmente limitado de la normativa más relevante, todo ello incluido en los Anexos, son, a nuestro juicio, los soportes documentales, mínimos pero necesarios, para el manejo del libro; además de un Glosario comprensivo de los conceptos, instituciones y figuras jurídicas más relevantes en el ámbito de la Seguridad Social. La naturaleza, más general que reglamentista, del tratamiento contenido en esta obra hace indispensable, en nuestra opinión, la ayuda consistente en una definición de los materiales conceptuales que cualquier lector está obligado a manejar en el uso del libro, en particular, y en el estudio y en el tratamiento de la Seguridad Social, en general.
La Seguridad Social es sin duda una materia compleja, con una estructura autónoma y propia y con una lógica de funcionamiento particular. Dotada, desde el punto de vista jurídico, de conceptos, instituciones y formas de regulación peculiares, su estudio, y aun su propio conocimiento, pese a ser una institución omnipresente en el ámbito social, resulta difícil. La conciencia de esta dificultad nos ha hecho ser particularmente cuidadosos en el manejo de los conceptos, en el diseño de la estructura del libro y en la ubicación de cada uno de sus componentes. Pretendiendo, en fin, proporcionar las claves elementales para comprender, desde una perspectiva general, el fundamento, la función, los objetivos y los instrumentos de la Seguridad Social, con la finalidad de explicar qué
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es la Seguridad Social, sobre qué principios se apoya y cuál es su estructura y su lógica de funcionamiento. Aunque ello no excluya un análisis lo suficientemente particularizado de cada una de sus dimensiones, desde la fijación de su ámbito subjetivo de protección hasta la forma cómo recauda sus recursos, pasando por el estudio de cada uno de sus niveles de protección y de todo el abanico de las prestaciones que dispensa.
Por último, queremos subrayar que esta Introducción al Derecho de la Seguridad Social es también uno, entre otros muchos, de los frutos de un trabajo colectivo que viene desarrollándose desde hace años por un conjunto de personas dedicadas al estudio de los temas de Seguridad Social. Un equipo que se configuró inicialmente sobre la base del Instituto de Investigación Juan Luis Vives de Seguridad Social y del Grupo Consolidado de Investigación, ambos de la Universidad Carlos III de Madrid, pero que posteriormente se amplió incorporando a los docentes e investigadores integrados en el Grupo de Investigación especializado en estas materias de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Un colectivo que se ha ido consolidando gracias a los sucesivos Proyectos de Investigación sobre Seguridad Social, frecuentemente interuniversitarios, internacionales e interdisciplinares, que, bajo la dirección de los autores, han obtenido financiación pública para el desarrollo de sus trabajos.
Una manifestación más de este trabajo colectivo es la ayuda prestada en la revisión de la presente obra por Francisco J. Valdés Morillo, Letrado Jefe del Servicio Jurídico Provincial de la Tesorería General de la Seguridad en Sevilla y por Bernardo Pinto Pabón, Letrado del Servicio Jurídico Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Sevilla, este último autor del ilustrativo cuadro sobre responsabilidades en materia de prestaciones que, con su autorización, figura al final del Capítulo IV, dedicado a las normas generales de la acción protectora. Y también es de justicia agradecer a Marta Navas-Parejo Alonso el cuidado que, con su minuciosidad habitual, ha prestado para la confección de los cuadros que se insertan a lo largo del texto.
Todo libro significa un notable esfuerzo de diseño metodológico, documental, analítico, sistematizador, descriptivo y literario. Los autores de la presente obra, que hemos asumido esta tarea con ilusión, impulsados por nuestra afición a la materia de Seguridad Social y por nuestro compromiso entusiasta con la investigación y la docencia de estos temas, esperamos ver recompensado el esfuerzo con una valoración positiva del libro, con su uso extensivo en todos los ámbitos y con la percepción final de que ha sido de utilidad, tanto para quien quiera aprender Derecho de la Seguridad Social como para quien recurra al libro para encontrar una información solvente sobre temas que tan cerca están de las preocupaciones cotidianas de la gente. La Seguridad Social, como lo demuestran las reiteradas y sucesivas reformas que ha sufrido y sin duda seguirá sufriendo en casi todas sus dimensiones, es un organismo vivo que experimenta constantes
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transformaciones inducidas por factores de todo tipo y que se materializan en cambios normativos y jurisprudenciales de los que es necesario dar razón. Por eso se hace referencia a estos cambios, pero insertándolos en un discurso más general que pretende destacar los elementos estructurales del Sistema de Seguridad Social, en cuanto institución constitucionalmente garantizada, siendo sobre este equilibrio entre permanencia y cambio donde se asientan la estructura y los contenidos del libro.
Esta es la razón por la que no se hace referencia en el texto, salvo de forma incidental o marginal, al acontecimiento epidemiológico que tan profundamente ha alterado la vida social de nuestro país en cualquiera de sus dimensiones; además de a otras circunstancias como catástrofes naturales (erupción volcánica y sequía), fenómenos políticos como la invasión de Ucrania y la subsiguiente crisis económica originada por el impacto negativo de dicho conflicto armado en los precios de la energía y de los suministros básicos con la inevitable consecuencia del incremento notable de la inflación. Circunstancias todas ellas que, entre otras cosas, han puesto a prueba, además de a muchas instituciones en torno a las cuales se organiza la vida colectiva, a todos los mecanismos de protección social, sean sanitarios, de servicios sociales o de seguridad social; confirmando la tesis de que solamente unos sistemas públicos que sean sólidos, bien organizados y dotados de los medios indispensables pueden hacer frente de forma eficiente y justa a emergencias de esa naturaleza. Haciendo, en fin, visible y socialmente trascendente la función de amortiguación de las crisis sociales que la Seguridad Social ha desempeñado desde sus inicios y seguirá desempeñando en el futuro. Para lograrlo en las recientes circunstancias ha sido necesaria una catarata de normas excepcionales de Seguridad Social cuya vigencia se ha contraído al tiempo de duración del estado de alarma salvo en algunas ocasiones o materias en las que las prórrogas se han prolongado llegando, en algunos supuestos, hasta finales del año 2022 y a las que se han añadido las aprobadas como consecuencia de esas otras causas que también han tenido o tendrán impacto en la Seguridad Social. En cualquier caso, su naturaleza excepcional hace que carezca de sentido traerlas al contenido de un libro que tiene una vocación mayor de permanencia. Para su análisis están otros estudios más inmediatos y centrados justamente en esa excepcionalidad. Lo anterior no excluye que algunas de esas medidas, en principio excepcionales y transitorias, acaben consolidándose como permanentes. Lo que es algo que ya ha sucedido respecto de algunas de ellas, al convertirse en reformas, modificaciones o innovaciones de carácter definitivo e insertas, en consecuencia, en el normal desenvolvimiento del Sistema de Seguridad Social.
Finalmente, y los últimos acontecimientos avalan sin duda nuestro propósito, nuestra Introducción al Derecho de la Seguridad Social quiere ser también un argumento contra los augures del desmoronamiento y de la crisis de la Seguridad Social, o frente a los partidarios de su conversión en un sistema de protec-
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ción mínima expresivo de un repliegue del Estado en la asunción de su responsabilidad respecto de las situaciones de necesidad en las que pueden encontrarse los ciudadanos. Augures negativos y creadores de opinión catastrofistas que son particularmente activos en tiempos de crisis económica o de dificultades financieras o de otro tipo, como los actuales. Estamos convencidos de que una de las formas de oponerse a estas voces, frecuentemente sesgadas por cuanto determinadas por prejuicios ideológicos y por intereses económicos ajenos, e incluso contrarios, a la Seguridad Social, es la de dar a conocer el papel social básico, los fundamentos indiscutibles y los valores indisociables de nuestra civilización y de nuestro sistema político que instituciones como la Seguridad Social expresan con toda intensidad.
Porque, como ya en el siglo XVI declarara Juan Robles de Medina en su obra “De la orden que en algunos pueblos de España se ha puesto en la limosna para remedio de los verdaderos pobres”, la decidida y programada intervención pública en materia de protección social no debe ser entendida como un ataque a la libertad personal del individuo ni a las reglas, consideradas naturales, de funcionamiento de la sociedad con su resultado supuestamente inevitable de desigualdad, sino, por el contrario, como la forma más adecuada de afrontar el problema de la pobreza en aplicación de lo que no es otra cosa que un estricto programa de justicia.
Julio, 2023
Los autores
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