RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR (DE)LIMITACIÓN DE LA PROPIEDAD PRIVADA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR (DE)LIMITACIÓN DE LA PROPIEDAD PRIVADA
JULIÁN ANDRÉS PIMIENTO ECHEVERRI Abogado u. Externado Doctor en Derecho – u. París 2
tirant lo blanch Bogotá, 2021
COLECCIÓN ADMINISTRATIVO PRÁCTICO COLOMBIANO
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© Julián Andrés Pimiento Echeverri
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 69A No. 4-88, Bogotá D.C. Telf.: 4660171 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-762-5 MAQUETA: Disset Ediciones
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A Violeta y Leticia, Et entendre ton rire s’envoler aussi haut Que s’envolent les cris des oiseaux Te raconter enfin qu’il faut aimer la vie Et l’aimer même si Le temps est assassin Et emporte avec lui les rires des enfants (Mistral Gagnant, Renaud)
The institution called property guards the troubled boundary between individual man and the state (Charles Reich, The new property, 1964)
Il faut en faire son deuil : nous ne savons plus avec exactitude ce que désigne le terme « propriété » (M. Xifaras, La propriété, 2004)
Índice PRÓLOGO........................................................................................................... 21 PRESENTACIÓN................................................................................................. 25
CAPÍTULO: Introductorio PROPIEDAD E INTERÉS GENERAL: HISTORIA DE UNA RELACIÓN ÍNTIMA............................................................................................................... 31
I. PROPIEDAD Y PROPIEDADES: BREVE ENSAYO DE RECONSTRUCCIÓN HISTÓRICA..................................................................................................... 32 A. De la antigüedad al modelo feudal: las bases para la consolidación de un derecho multiforme y variado..................................................................... 33 1. El aporte del derecho antiguo ............................................................. 33 2. La propiedad dualista del mundo feudal............................................. 38 B. La construcción del mito de la propiedad absoluta, inviolable y sagrada..... 45 C. El cambio de paradigma: la aparición de la función social .......................... 50 D. La constitucionalización del derecho de propiedad...................................... 53
II. LOS LÍMITES A LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO DE PROPIEDAD. APORTES PARA UN CONCEPTO COMÚN...................... 60 A. Una caracterización del derecho de propiedad: el interés general como un elemento constante en la determinación del contenido del derecho de propiedad................................................................................................... 60 B. Metodología para la identificación del régimen jurídico de un bien............. 65 1. La determinación de las distintas capas que integran el régimen jurídico de un bien con especial referencia al derecho colombiano.................. 66 2. Regulación de la propiedad y regulación de la actividad que se desarrolla en ella................................................................................................. 69
C. Los mecanismos correctivos de las intervenciones en el derecho de propiedad. Visión clásica e insuficiencia conceptual...................................................... 75 1. El equilibrio entre cargas y beneficios.................................................. 75 2. La adquisición del bien como obligación relativa del Estado............... 77
CAPÍTULO II LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL COMO ESCENARIO DE DEFINICIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD ............................................... 85
I.
RESPONSABILIDAD EXTRANCONTRACTUAL, EXPROPIACIÓN Y DELIMITACIÓN DE LA PROPIEDAD. REFLEXIONES EN TORNO A UN CLÁSICO Y ESPINOSO DEBATE................................................................... 86 A. Las categorías.............................................................................................. 87 1. El binomio expropiación y delimitación del derecho de propiedad...... 88 2. Expropiación y responsabilidad extracontractual del Estado.............. 96 3. Delimitación del derecho y responsabilidad patrimonial del Estado.. 102 B. Los criterios de aplicación entre ambas categorías..................................... 105 1. Criterios que analizan la conducta delimitadora............................... 107 2. Criterios que analizan el contenido del derecho de propiedad........... 111 3. Criterios que analizan la situación del propietario............................ 118 4. Conclusión: la imposibilidad de utilizar un único criterio................. 121
II. DAÑO ANTIJURÍDICO Y LIMITACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD. LA DIFÍCIL CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LIMITACIÓN DE LA PROPIEDAD PRIVADA..................................... 122 A. La antijuridicidad como –supuesto- elemento central de la responsabilidad patrimonial del estado ............................................................................. 123 1. La aparición de concepto de “daño antijurídico” y la construcción del artículo 90 constitucional................................................................. 124 2.- La compleja configuración del daño antijurídico en limitaciones legales del derecho de propiedad................................................................. 129
B. UN CONJUNTO DE RESPUESTAS COMÚNES. LA CUESTIÓN EN EL DERECHO COMPARADO .................................................................... 133 1. La consolidación de un sistema jurídico complejo en el derecho español ............................................................................................ 134 a. Los fundamentos del debate en torno a la responsabilidad por limitación de la propiedad (recapitulación).................................. 134 b. Los supuestos indemnizatorios...................................................... 136 b.1. Los supuestos indemnizatorios en el ámbito urbanístico (Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana – TRLS-)..................................................................................... 137 b.2. La responsabilidad del Estado legislador por la intervención legislativa en el derecho de propiedad ..................................... 141 b.3. Otro tipo de limitaciones ...................................................... 146 2. Las takings como formas correctivas de las técnicas de intervención en el derecho de propiedad en el derecho federal de los Estados Unidos de América............................................................................................ 148 3. La respuesta latinoamericana............................................................ 158 3.1.- Perú...................................................................................... 158 3.2.- Argentina............................................................................. 163 3.3.- Chile.................................................................................... 169 4.-
Los Sistemas Internacionales de Protección del derecho de propiedad......................................................................................... 173 4.1. Los Sistemas de Protección de Derechos Humanos ................... 174 4.2. El arbitraje internacional de inversiones: la expropiación indirecta como mecanismo operativo.......................................................... 180
C. Elementos comunes a los sistemas jurídicos analizados: los criterios jurisprudenciales de identificación del umbral de tolerancia ..................... 184
CAPITULO III ASPECTOS PROCESALES Y SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LIMITACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL DERECHO COLOMBIANO........................................................................ 193
I. ASPECTOS PROCESALES COMUNES DE LA ACCIÓN RESARCITORIA... 194 A. Breves reflexiones sobre el Contencioso Administrativo colombiano a partir del medio de control de reparación directa............................................... 194 B. La presentación en tiempo del medio de control. Aspectos generales y reglas especiales de la caducidad......................................................................... 199 1. La naturaleza jurídica de la caducidad y sus reglas generales............ 200 2. Identificación de las particularidades de la caducidad en la responsabilidad del Estado por limitación de la propiedad........................................ 204 C. La cuestión de la legitimación en la causa.................................................. 210 1. Una aproximación a las formas de legitimación en la causa en el ordenamiento procesal..................................................................... 210 2. El análisis de la legitimación en la causa en los supuestos indemnizatorios relativos a la limitación del derecho de propiedad............................ 215 a. La pluralidad de interesados para demandar (legitimados en la causa por activa).................................................................................... 215 b. La dificultad de identificar la legitimación en la causa por pasiva en algunos casos derivada de la pluralidad de situaciones jurídicas frente a los bienes................................................................................... 222 D. La cuantificación de los perjuicios y su prueba.......................................... 224 1. Aspectos generales de la cuantificación de los perjuicios ................... 224 2. El alcance de la reparación integral en este tipo de procesos............. 228 3. Algunas reglas especiales .................................................................. 237 E. Los efectos de la sentencia......................................................................... 240
II. TÍTULOS DE IMPUTACIÓN Y SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS........... 241 A. Breve referencia a los títulos de imputación aplicables en el derecho colombiano............................................................................................... 241 B. Supuestos indemnizatorios......................................................................... 259
1. Supuestos indemnizatorios que implican afectación física del bien o pérdida de la tenencia....................................................................... 260 1.1. La ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles........ 260 a. Aspectos sustanciales ............................................................... 260 b. Aspectos procesales.................................................................. 268 1.2. Los daños causados por obras públicas...................................... 279 1.3. Responsabilidad por la administración de bienes en procesos de extinción del dominio.................................................................. 284 a. La responsabilidad extracontractual por limitación del derecho de propiedad de los bienes en los procesos de extinción del dominio por actividades ilícitas.............................................................. 285 a.1. La aprehensión de bienes con fines de extinción de dominio: algunos aspectos teóricos.................................................... 285 a.2. Supuestos indemnizatorios derivados del ejercicio de la vinculación a procesos de extinción del dominio................. 286 b. La responsabilidad de las autoridades agrarias en los procesos de extinción del dominio.............................................................. 293 b.1. El fundamento de la extinción del dominio agrario.......... 294 b.2 Aspectos sustanciales y procesales de la responsabilidad del Estado por el ejercicio de la extinción del dominio agrario. 296 1.4. Responsabilidad por procesos de restitución de tierras.............. 298 a. Breve aproximación conceptual a los procesos de restitución de tierras como escenario de configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado............................................................. 298 b. Supuestos indemnizatorios en el contexto de la restitución de tierras...................................................................................... 305 2. Supuestos indemnizatorios derivados de afectaciones de carácter regulatorio....................................................................................... 307 2.1. Responsabilidad por delimitación del derecho de propiedad...... 307 a. La respuesta judicial................................................................. 308 a.1. La primera postura: la ocupación jurídica de bienes inmuebles........................................................................... 308 a.2. Una evolución necesaria: la responsabilidad del Estado por afectaciones al derecho de propiedad.................................. 312
b. El alcance expropiatorio de las decisiones administrativas en materia ambiental. Condiciones para la declaratoria de responsabilidad del Estado...................................................................................... 319 b.1. Los aspectos formales....................................................... 320 b.2.- Los aspectos sustanciales................................................. 321 2.2. Responsabilidad por la revocatoria de licencias y autorizaciones administrativas............................................................................. 323 a. Breve acercamiento al concepto de licencia o autorización y los derechos que otorga en el sistema jurídico colombiano............ 323 b. Supuestos indemnizatorios y cuestiones procesales................... 329 2.3. Responsabilidad por modificación de usos del suelo en los instrumentos de ordenación del territorio.................................... 332 a. Breve acercamiento a la naturaleza y alcance de la función de ordenación del territorio como origen de responsabilidad extracontractual ...................................................................... 333 b. Aspectos sustanciales y procesales del juicio de responsabilidad por modificación o reforma de los usos del suelo........................... 337 2.4. Responsabilidad por violación de la confianza legítima............. 344 2.5. Responsabilidad por el hecho del legislador............................... 350 3. Responsabilidad por omisión o incumplimiento en el ejercicio de funciones públicas............................................................................ 360 3.1. Responsabilidad por el ejercicio de las funciones registral y notarial........................................................................................ 360 a. Breve acercamiento al contenido de las funciones notarial y registral como fuente de responsabilidad del Estado.............................. 360 b. Escenarios de reconocimiento de la responsabilidad extracontractual del Estado por el ejercicio de las funciones notarial y registral.364 b.1.- La responsabilidad del Estado por el ejercicio de la función registral.............................................................................. 364 b.2.- Las particularidades de la responsabilidad extracontractual del Estado por el ejercicio de la función notarial................. 369 3.2. Responsabilidad por omisión en la realización de control urbano......................................................................................... 374 3.3. Los daños causados derivados de la omisión en la realización de procesos policivos........................................................................ 379
a. Breve acercamiento a la función policiva en el marco del Código Nacional de Policía y Convivencia........................................... 379 b. Los procesos policivos de protección del statu quo privado y su incidencia en los juicios de responsabilidad.............................. 381 b.1. Los aspectos sustanciales.................................................. 381 b.2. Una pregunta nueva: la jurisdicción competente............... 388 b.3. El cómputo del término de caducidad............................... 389 c. La recuperación de bienes públicos y la responsabilidad patrimonial del Estado................................................................................ 390 BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 397 LIBROS Y ARTÍCULOS..................................................................................... 397 JURISPRUDENCIA NACIONAL....................................................................... 423 CORTE CONSTITUCIONAL........................................................................... 423 JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO...................... 426 JURISDICCIÓN ORDINARIA........................................................................... 443