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María del Carmen Núñez Lozano Legislación de costas y planificación urbanística
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Emilio Guichot Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo 3 Javier Barnes Tres generaciones de procedimiento administrativo 4 Luciano Parejo Alfonso Transformación y ¿reforma? del Derecho Administrativo en España 5 Julián Valero Derecho, innovación y Administración electrónica
TRANSFORMACIÓN Y ¿REFORMA? DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN ESPAÑA
DE DERECHO ADMINISTRATIVO
L uciano P arejo A lfonso
LUCIANO PAREJO ALFONSO
CUADERNOS UNIVERSITARIOS
Transformación y ¿reforma? del derecho adminis t rativo en es pañ a
L
procesos de reforma del Estado administrativo han comportado, en gran medida, la puesta en cuestión del sistema clásico sobre el que había venido girando todo nuestro Derecho público. Este libro tiene por objeto el análisis de este cambio radical. Para ello, investiga no sólo la configuración y evolución del Derecho Administrativo español, sino su situación en nuestro contexto europeo inmediato: Reino Unido, Francia y Alemania. Examen que permite explicar el Derecho Administrativo como un mecanismo de dirección y programación de la actuación administrativa y donde cobran especial relevancia la organización y el poder de organización, tradicionalmente poco estudiados. os
L uci a no Pa r ejo A lfonso es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III de Madrid. En su actividad científica destacan sus estudios dedicados a la ordenación del territorio y urbanismo, así como a la organización del Gobierno y la Administración pública y, en particular, al régimen local.
TRANSFO R M A C I Ó N Y ¿ R E F O R M A ? D E L DERECH O AD MINIST RAT IV O E N E SP A Ñ A
COLECCIÓN
CUADERNOS UNIVERSITARIOS DE D E RE CHO AD MINIST RAT IV O
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L uciano P ar e j o A lfonso
TRANSFORMACIÓN Y ¿REFORMA? DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN ESPAÑA
Con la colaboración del Departamento de Derecho Público del Estado, Universidad Carlos III de Madrid
© Luciano Parejo Alfonso © 2012: Global Law Press-Editorial Derecho Global info@globallawpress.org Sevilla (España) © 2012: Instituto Nacional de Administración Pública ISBN (Global Law Press): 978-84-936349-7-1 ISBN (INAP): 978-84-7351-318-0 NIPO: 635-12-029-0 DL: SE-3.369-2012 Diseño y maquetación: Los Papeles del Sitio Proyecto de excelencia de la Junta de Andalucía SEJ-6355 Proyecto de investigación de la CICYT DER2009-09710
(Hecho en España)
A Cristina
ÍN D I CE G E N E R A L
Listado de principales abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . 13 CAPÍTULO PRIMERO
Derecho Administrativo y cambio . . . . . . . . . . . . . . . . 15 CAPÍTULO SEGUNDO
Las potencialidades del Derecho en punto a la innovación . . 33 CAPÍTULO TERCERO
La actual tensión entre los cometidos demandados hoy del Derecho Administrativo y la capacidad explicativa y ordenadora del aún establecido . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 CAPÍTULO cuartO
El Derecho, en particular el Administrativo, y su aplicación . 49 CAPÍTULO quinto
La situación del Derecho Administrativo en nuestro contexto europeo inmediato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 CAPÍTULO sextO
El proceso de renovación del Derecho Administrativo: su sentido, alcance y objetivos. La utilidad al respecto del ejemplo de la dogmática alemana . . . . . . . . . . . . . . . 101 CAPÍTULO séptimO
Un planteamiento para la reforma en España. La pertinencia de la consideración del Derecho Administrativo, al modo de la nueva ciencia jurídico-alemana, como mecanismo de dirección y programación de la actuación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 CAPÍTULO octavO
La posible reforma del Derecho Administrativo en España . 115 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Listado de principales a b reviaturas
Cc:
Código Civil.
CE:
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.
Cp:
Código Penal.
LJCA:
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
LECr:
Ley de Enjuiciamiento Criminal.
LoPJ:
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
LPAP:
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
LrBRL:
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRjPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común. LPNB:
Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
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C AP Ă?TU L O PRIME RO
D erecho A dministrativo y cam b io
El presente trabajo forma parte de la segunda edici贸n de la obra colectiva Innovaci贸n y reforma en el Derecho Administrativo (coordinada por J. Barnes), Global Law Press-Editorial Derecho Global, Sevilla, 2012.
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cambio es ciertamente consustancial al Derecho Administrativo, pero no por ello deja, en la actualidad, de presentar perfiles inéditos por la importancia y la extensión de sus requerimientos, especialmente para la ciencia jurídico-administrativa. Donde, en nuestro inmediato contexto, se ha manifestado primero, de manera más persistente y con mayores repercusiones1, Alemania, se viene hablando, en efecto y desde los años ochenta del siglo pasado, de crisis, nuevas tendencias y cambios radicales, incluso de ruptura (Umbruch)2 en el edificio dogmático-jurídico y hasta de una segunda fase del Derecho público alemán3 y demandando, por ello, una verdadera renovación. En todo caso se ha generalizado, con mayor o menor intensidad, como ponen de relieve las aportaciones dedicadas recientel
[ 1 ] Sobre la base del contraste entre Derecho positivo y su sistematización dogmática. Pues, como certeramente advierte E. Schmidt-Assmann («Das Allgemeine Verwaltungsrecht vor den Herausforderungen neuer europäischer Verwaltungsstrukturen», en Staat und Recht. Festschrift für Günther Winkler, Springer, Wien/ New York, 1997) es justamente el estado de la dogmática el que, por contraste, permite conceptuar y valorar como cambio la evolución del Derecho positivo. [ 2 ] Así H. Bauer, «Verwaltungsrechtslehre im Umbruch?», Die Verwaltung. Zeitschrift für Verwaltungswissenschaft, vol. 25, 1992, pp. 301 y 302. [ 3 ] Así R. Wahl, «Die zweite Phase des öffentlichen Rechts in Deutschland», Der Staat, 38, 1999, pp. 495 y ss.
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mente a la transformación o mutación del Derecho Administrativo en Europa4. Aunque en la praxis administrativa puedan emplearse sin gran precisión los conceptos modernización, innovación y reforma, en la ciencia del Derecho Administrativo parece obligada, sin embargo, una mayor precisión. Mientras la modernización carece de perfiles nítidos (pudiendo cualificarse como especie de la innovación que se manifiesta como optimización continua –en su interacción– de los medios e instrumentos para la ejecución de las tareas de la Administración)5, los procesos de innovación y reforma se diferencian6:
[ 4 ] Advierte, en efecto, T. Schmitz (en European Law Books –www.europeanlawbooks.org–, en su comentario a la obra colectiva The Transformation of Administrative Law in Europe / La mutation du droit administratif en Europe, M. Ruffert –Ed.–), en este sentido, que, en muchos Estados europeos, el Derecho Administrativo ha cambiado sustancialmente durante las pasadas dos décadas, y continúa haciéndolo aún; cambio a cuyos diversos aspectos aluden conceptos clave tales como gobernanza (Governance), dirección (Steurerung), nueva gestión pública (new public management), crítica managerial (critique managériale) y privatización, pero también constitucionalización y europeización. Véase también el libro así comentado: M. Ruffert (Ed.), The Transformation of Administrative Law in Europe, Sellier European Law Publishers, München, 2007. [ 5 ] En este sentido, por ejemplo, es de suyo expresivo el título de la obra de D. Budäus, Public Management, Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltungen, Berlin, 1995. Esta diferenciación parece ser clara al menos en el ámbito continental europeo, pues en el anglosajón (tanto inglés como norteamericano) y también en la literatura en lengua inglesa se emplea, más frecuentemente, el término más comprensivo de transformación (véase, por ejemplo, el libro colectivo de M. Ruffert, cit. en nota anterior y en el que el propio editor titula su trabajo en inglés «The Transformation of Administrative Law as a Transnacional Methodological Project»; y también Sam Kalen, «The Transformation of Modern Administrative Law: Changing Administrations and Environmental Guidance Documents», Ecology Law Quarterly, vol. 35, pp. 657 a 719). [ 6 ] Sin perjuicio de la dificultad de determinar cuándo una o una serie de innovaciones mutan en reforma por su cantidad, su objeto o su trascendencia.
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– Bien por su grado de abstracción y, por tanto, radio de acción, siendo entonces el primero el género y el segundo la especie; – bien por tener distinto significado o alcance, remitiendo el primero a un fenómeno continuo –o una sucesión de fenómenos discretos en sí mismos– de alteraciones por así decirlo connaturales al Derecho y el segundo, es decir, la reforma, a un acontecimiento o serie de acontecimientos con consecuencias de índole estructural7; – bien por su diferente origen y sentido: planificación con vistas a determinados objetivos en el caso de la reforma y no necesaria vinculación con un tipo de causa la innovación8. Según la formulación que debe considerarse más atinada, la innovación juega a partir de, y gracias a, la estructura dada del Derecho existente, mientras que la reforma lo hace incidiendo e interviniendo en éste desde fuera y con determinado objetivo de cambio en la referida estructura9. De donde
[ 7 ] En este sentido (diferenciación por el alcance del cambio), por ejemplo, W. Brohm, «Funktionsbedingungen für Verwaltungsreformen», Die Verwaltung, 21, 1988, pp. 1 y ss. [ 8 ] En este sentido, J. Hauschild, «Facetten des Innovationsbegriff», en W. Hoffmann-Riem y J. Peter Schneider (Eds.), Rechtswissenschaftliche Innovationsforschung, Grundlagen, Forschunsansätzen, Gegenstandsbereiche, Nomos, BadenBaden, 1998. [ 9 ] Por eso W. Hoffmann-Riem habla de «apertura a la innovación» como cualidad del Derecho para facilitar innovaciones tanto en su estructura propia y sus instrumentos, como en los campos por él regulados («Ermöglichung von Flexibilität und Innovationsoffenheit im Verwaltungsrecht. Einleitende Problems-
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