1_9788490539064 by Editorial Tirant Lo Blanch

PODER EJECUTIVO Y ESTADO ADMINISTRATIVO El caso comparado de México y los Estados Unidos

Armando David Rodríguez Maldonado

México D.F., 2014

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A Dios, a mis padres, Armando Adolfo y Alma Delia, y a mi hermana, Alma Lorena, con todo mi amor.

â€œThe science of constructing a commonwealth, or renovating it, or reforming it, is, like every other experimental science, not to be taught Ă priori. Nor is it a short experience that can instruct us in that practical science: because the real effects of moral causes are not always immediate; but that which in the first instance is prejudicial may be excellent in its remoter operation; and its excellence may arise even from the ill effects it produces in the beginning. The reverse also happens: and very plausible schemes, with very pleasing commencements, have often shameful and lamentable conclusions. In states there are often some obscure and almost latent causes, things which appear at first view of little moment, on which a very great part of its prosperity or adversity may most essentially depend. The science of government being therefore so practical in itself, and intended for such practical purposes, a matter which requires experience, and even more experience than any person can gain in his whole life, however sagacious and observing he may be, it is with infinite caution that any man ought to venture upon pulling down an edifice, which has answered in any tolerable degree for ages the common purposes of society, or on building it up again, without having models and patterns of approved utility before his eyes.â€? Edmund Burke, Reflections on the French Revolution

ÍNDICE Prólogo...................................................................................................... 11 Introducción............................................................................................... 15 Capítulo 1 PODER EJECUTIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO DESDE UNA DIMENSIÓN FUNCIONAL

I. Concepción Doctrinal de la Facultad Reglamentaria....................... 19 II. La Facultad Reglamentaria desde la Jurisprudencia Contemporánea................................................................................................... 24 II.1. Propiedades generales.......................................................... 24 II.2. Características específicas..................................................... 26 II.3. La Facultad Reglamentaria a Nivel Local............................. 30 III. La Administración Pública y los Poderes de Regulación General..... 33 III.I. Poder Ejecutivo y Administración Pública............................ 33 III.2. Normas Generales Administrativas...................................... 38 III.3. Las Normas Oficiales Mexicanas......................................... 41 III.4. La Resolución Miscelánea Fiscal.......................................... 42 Capítulo 2 LA EVOLUCIÓN ORGÁNICA DEL ESTADO ADMINISTRATIVO MEXICANO

I. La Autonomía Constitucional en la Jurisprudencia.......................... 45 II. La Autonomía Constitucional desde la Economía Política............... 48 II.1. Razones de Cálculo Político................................................. 48 II.2. La Influencia de los Grupos de Interés Económico............... 52 III. Los Órganos Desconcentrados: Los Primeros Reguladores Económicos............................................................................................... 56 III.1. Normas Generales Administrativas de Órganos Reguladores Desconcentrados y la Facultad Reglamentaria del Ejecutivo. 60 III.2. Jerarquía Normativa: Leyes, Instrumentos Reglamentarios y Normas Generales Administrativas...................................... 60 III.3. Autonomía de los Órganos Reguladores Desconcentrados... 62 III.4. Control Judicial y Órganos Reguladores Desconcentrados... 70 III.5. Creación Reglamentaria de Órganos Reguladores Desconcentrados............................................................................. 71 III.6 Poder de Nombramiento y Órganos Reguladores Desconcentrados............................................................................. 72

Índice

III.7. Poder de Remoción y Órganos Reguladores Desconcentrados....................................................................................... 73 III.8. Coordinación de la Función Administrativa......................... 75 III.9. Relación entre la Autoridad de Competencia y el Regulador Sectorial de Telecomunicaciones........................................... 76 III.10. Facultad Reglamentaria y Órganos Reguladores Desconcentrados................................................................................... 77 III.11. Rendición de Cuentas al Poder Legislativo........................... 78 III.12 Eficacia de las Decisiones Regulatorias................................. 79 IV. Los Reguladores Constitucionales Autónomos................................ 79 V. Consideraciones sobre la Autonomía Presupuestaria....................... 90 Capítulo 3 PODER EJECUTIVO, CONGRESO Y AGENCIAS REGULADORAS EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA

I. Una Perspectiva Comparada............................................................ 103 II. La Separación de Poderes y Los “Frenos y Contrapesos” Jurídicos.. 104 III. El Surgimiento del Estado Administrativo Norteamericano............. 107 IV. Formalismo y Funcionalismo........................................................... 110 V. El Poder Ejecutivo desde el Funcionalismo...................................... 113 VI. Poder Ejecutivo y Agencias Administrativas: Perspectiva Orgánica.. 117 VII. Los Poderes de Normación General del Presidente y las Agencias Administrativas: Una Delegación de Poder Legislativo.................... 120 VIII. ¿Un Retorno a la Doctrina de la No-Delegación?............................ 124 IX. La Doctrina Chevron: Delegación Legislativa y Control Judicial de la Discreción Administrativa............................................................ 128 IX.1. Antecedentes........................................................................ 128 IX.2. Revisión Judicial y Reglas Generales Administrativas........... 130 IX.3. Política Pública y Técnica en Chevron.................................. 132 IX.4. Los Límites de la Doctrina Chevron..................................... 134 X. Controles del Congreso sobre las Agencias Administrativas............. 135 XI. Límites a los Excesos del Congreso.................................................. 136 XII. Controles del Poder Ejecutivo sobre las Agencias Administrativas... 143 XII.1. Poder de Nombramiento...................................................... 144 XII.2. Poder de Remoción.............................................................. 144 XII.3. Órdenes Ejecutivas............................................................... 146 XII.4. La Oficina de Administración y Presupuesto (OMB) y la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA)........... 147 XIII. El Presidente de Los EE.UU. y las Relaciones Exteriores.................. 149 Conclusiones generales............................................................................... 155 Bibliografía................................................................................................ 165

PRÓLOGO La presente obra obedece a la inquietud que, desde mi época como estudiante de Derecho en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), he tenido en abordar los temas contemporáneos de la teoría del Estado. Actualmente, el estudio de dicho campo del saber se ha fragmentado en una pluralidad de enfoques, entre los que destacan el proporcionado por la ciencia política, la historia, la sociología y la filosofía política. Esta observación siempre me conduce a la siguiente pregunta: ¿Dónde ha quedado la contribución de los juristas al respecto? A diferencia del resto de las ciencias sociales y humanidades que han dirigido sus esfuerzos al estudio de las instituciones políticas, el derecho público constituye una disciplina artesanal, en el sentido de que comprende un saber técnico concreto que surte efectos en una realidad plástica. Las consecuencias de una norma jurídica son susceptibles de materializarse, ya sea en el patrimonio de una persona, o bien en las condiciones de desarrollo sociopolítico de una sociedad. En cierto sentido, el carácter coactivo de un orden jurídico va un paso más allá de la abstracción propia de la estadística y los modelos abstractos de la economía. Cuando de derecho se trata, es posible verificar un proceso por el cual se pretende domesticar y encuadrar un “ser” en un “deber ser”. Ahora bien, el conjunto de estructuras constitucionales que hoy consideramos como garantes de la división del poder público en una democracia liberal, fueron primordialmente discutidas, diseñadas y perfeccionadas por personas versadas en el estudio de la ley. Este fenómeno resulta característico del período que va del siglo XVII a la primera mitad del siglo XX1. Posteriormente a este ciclo, pareciera que los temas relativos a la teoría constitucional de la separación de poderes y el diseño institucional pasaron a ser dominados por los denominados “científicos sociales”.

A manera de ejemplo, podemos referirnos a juristas como Burke, Constant, Hamilton, Hobbes, Locke, Kelsen, Montesquieu, Madison, Schmitt y Tocqueville, entre otros.

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Quizá, este éxito de la ciencia política y la microeconomía se deba al hecho de que ambas disciplinas han sido capaces de estudiar a los diversos sistemas jurídicos, a partir de métodos innovadores y revolucionarios para el positivismo que todavía predomina en la forma de aprender y enseñar el derecho. A su vez, esta circunstancia ha provocado que las mejores universidades del mundo —principalmente estadounidenses y europeas— estén empezando a capacitar a sus futuros abogados en el manejo de las herramientas analíticas de carácter empírico-cuantitativo. No obstante, este saludable fenómeno de interdisciplinariedad teórica únicamente ha servido de apoyo complementario a la progresiva especialización de las distintas ramas del derecho. Se proponen hipótesis basadas modelos estadísticos y de probabilidad que, si bien están blindados en términos metodológicos, han dejado de lado esa creatividad propositiva y mirada crítica hacia la realidad económica, política y social que caracterizó a los grandes iuspublicistas europeos y norteamericanos de la “edad de oro” del liberalismo político. En ocasiones, tengo la impresión de que los andamiajes institucionales pertenecientes al paradigma constitucional de la democracia liberal se toman como una verdad dada y suficiente para enfrentar las problemáticas de nuestros tiempos. Sin embargo, frecuentemente, percibo cómo la capacidad institucional del poder público resulta rebasada para enfrentar con éxito las complejas demandas ciudadanas del presente. Ante las evidentes limitaciones del derecho para regular los aspectos aleatorios de una realidad tan globalizada y tecnificada como la de hoy, el perfeccionamiento de la infraestructura estatal se vuelve indispensable para dar una respuesta colectiva más eficaz, expedita y oportuna a los problemas contemporáneos. Ello no significa la sustitución radical de un sistema constitucional por otro, sino simplemente un llamado a repensar al Estado, a la luz de aquellos órganos cuya reingeniería funcional es necesaria para crear las condiciones de gobernabilidad y seguridad requeridas para una convivencia social civilizada. Por otra parte, este olvido de la teoría del Estado, por parte de la jurisprudencia, obedece también a la fuerza que ha concentrado el discurso de los derechos humanos durante las últimas tres décadas. El análisis de los equilibrios y competencias en las estructuras gu-

Prólogo

bernativas ha cedido su espacio central a la discusión sustancial de las garantías individuales. Esta evolución discursiva —sin duda legítima y necesaria, dada la experiencia del autoritarismo y totalitarismo político, así como por la vivencia de dos guerras mundiales durante el siglo XX— ha colocado a la persona como la “razón de ser” de cualquier orden jurídico nacional o internacional. Indudablemente, la teoría constitucional ha sido uno de los receptáculos principales de esta nueva narrativa. Sin perjuicio de lo arriba expuesto, en un acto de honestidad intelectual, advierto que tanto los administrativistas, como los constitucionalistas hemos dejado de reflexionar sobre el diseño organizacional y funcional del Estado. Solemos dar por sentado que los arreglos constitucionales heredados de la Revolución Francesa y de los “Padres Fundadores” de la Constitución los Estados Unidos de Norteamérica (EE.UU.) han alcanzado el cénit de su desarrollo. Consecuentemente, la escuela del derecho público ha enfocado su atención en el “qué”, en detrimento del “cómo” y los “cuántos”. A mi parecer, no resulta factible pensar a los derechos humanos en clave universal, sin antes detenerse a analizar tanto los mecanismos regulativos, como los consensos económicos que harían viable su materialización. De no modificar este curso de acción, la ineficacia de las instituciones responsables de administrar su implementación podría conducir a que los derechos fundamentales se vacíen de contenido, afectando su legitimidad política en el largo plazo. Por consiguiente, a diferencia de cierta literatura constitucional que ha puesto su esperanza en los jueces como canal institucional para modificar problemáticas estructurales de política pública y bienestar socioeconómico, este texto configura una humilde contribución al estudio jurídico-político del Poder Ejecutivo en México. Lo anterior, a la luz del proceso evolutivo del que nuestro régimen constitucional ha sido objeto en materia de separación del poder público. Finalmente, quiero subrayar que la presente obra es resultado de las enseñanzas y motivación recibidas por parte de amigos, colegas y profesores tanto del ITAM, como de la Universidad de California en Berkeley. En este sentido, quiero agradecer muy especialmente a la Dra. Josefina Cortés Campos, por todo el apoyo incondicional y

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enseñanzas que me ha brindado como mentora en el aprendizaje y ejercicio profesional del derecho público. México, D.F., a 22 de septiembre de 2013

INTRODUCCIÓN El derecho es el principal mecanismo institucional con que cuenta cualquier sociedad moderna para racionalizar e instrumentar formalmente la toma de decisiones públicas vinculantes que, en principio, están dirigidas a garantizar una convivencia social civilizatoria. De este modo, tenemos que las transacciones económicas entre los particulares, la prestación de servicios públicos, el actuar del poder público, la resolución de las disputas, la forma de gobierno y las modalidades de acceso a la representación política de una sociedad son todos aspectos de una realidad humana compleja que los sistemas jurídicos buscan regular en la medida de lo posible, a fin de proporcionar certeza a los destinatarios sobre el marco de opciones permisibles para desarrollar y planear libremente su conducta, así como de las consecuencias coactivas derivadas de no seguir el curso prescrito por la norma jurídica (Von Hayek: 1994: 80; Raz: 1983: 210 y 224). Ahora bien, la demanda de bienestar socioeconómico como resultado de la intervención del aparato estatal, es una pretensión relativamente contemporánea y heredera del siglo XX. Durante este período histórico, la mayoría de las democracias desarrolladas sufrieron un proceso de transformación caracterizado por la sustitución de una noción minimalista del Estado —en donde la ley fue el instrumento jurídico por antonomasia para dotar de seguridad jurídica a los derechos de propiedad de los individuos, y en el que la administración pública desplegaba primordialmente funciones generales sobre los bienes y las personas— por la de un Estado administrativo. La organización estatal del bienestar tuvo traducción en una administración pública que comenzó a intervenir directamente en la provisión de servicios públicos (educación, salud y seguridad social), infraestructura y en la regulación económica de industrias que antes estaban gobernadas sin más por las leyes del mercado. Uno de los ámbitos por excelencia donde es posible constatar directamente la capacidad civilizatoria del derecho como institución que encauza, limita y estructura el poder público, es el aparato administrativo del Estado. Hoy en día, es un lugar común hablar y escuchar de “políticas públicas” en materia educativa, fiscal, petrolera

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y de telecomunicaciones, entre muchas otras. No obstante, se suele reparar poco en la función que tiene el sistema de fuentes normativas de cualquier sistema jurídico como “articulador” de las correas de transmisión entre las principales ramas políticas del Estado: (1) el Legislativo; (2) el Poder Ejecutivo; y (3) la administración pública a cargo de este último. Lo anterior supone una evolución del principio de división de poderes que, además de reflejarse en un andamiaje de organización estatal que contenga “frenos y contrapesos” a los posibles excesos del poder público, sea entendido desde una perspectiva funcional de eficacia y eficiencia. Esto es, además de garantizar derechos fundamentales y espacios de libertad política para los individuos, la realidad global y el desarrollo tecnológico de nuestros tiempos demandan democracias constitucionales con capacidad efectiva para producir bienes socialmente valiosos. Luego, resulta indispensable repensar el derecho público, en clave de sistema flexible de distribución de funciones que fomente la cooperación entre los distintos órganos del Estado y, consecuentemente, fortalezca su capacidad gubernativa frente a los problemas de la actualidad. En el caso de México, la reordenación del Poder Ejecutivo y la administración pública aparece como una condición necesaria para la maduración institucional de nuestra democracia, en términos de desarrollo socioeconómico. Todos hemos sido testigos de que la alternancia política en el Poder Ejecutivo, per se, no ha bastado por para conseguir los cambios estructurales de carácter socioeconómico que requiere nuestro país. Por lo anterior, se torna imperativo una racionalización del Poder Ejecutivo en sus relaciones normativas de orden funcional con la administración pública y con los denominados órganos constitucionales autónomos; particularmente, a la luz de la tendencia creciente, en nuestro país, de recurrir frecuentemente a la creación de órganos reguladores con autonomía constitucional. A mayor abundamiento, estas transformaciones sui generis de la organización estatal importan una variedad de implicaciones constitucionales para el modelo actual de distribución de potestades de creación normativa: (1) la facultad reglamentaria reservada al Poder Ejecutivo para aplicar y desarrollar los contenidos de la ley a la que

Poder ejecutivo y estado administrativo

está formalmente subordinado; (2) los parámetros válidos de intervención que la jurisprudencia vigente ha concedido al legislador en la configuración orgánica y funcional de la administración pública; y (3) los conflictos de jerarquía normativa y antinomias que con toda seguridad derivarán del ejercicio de la facultad reglamentaria, por parte del Presidente de la República, y de los poderes de regulación general con que están investidos los nuevos reguladores autónomos. Cualquier Estado administrativo que padezca de incoherencia sistémica en sus normas articuladoras de validez; de duplicidad funcional entre sus actores; y que carezca de incentivos a la coordinación, está condenado a la ineficacia y a la ineficiencia en el desempeño de sus funciones de gobierno. En otras palabras, para mejorar la calidad de nuestro sistema de gobernanza, hay que aliviar primero las deficiencias que afectan la funcionalidad del régimen administrativo en que aquél está soportado. Por ende, este texto busca constituirse en un pequeño esfuerzo doctrinal que sirva para arrojar mayor claridad sobre la concepción de la facultad reglamentaria que la norma suprema del Estado mexicano deposita en el Poder Ejecutivo, así como de sus relaciones normativas (conflictivas) con otras sedes del sistema de fuentes: i) por un lado, las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión; y ii) por otro, los poderes de regulación general conferidos tanto a la administración pública, como a los llamados órganos constitucionales autónomos. Para tal efecto, el presente artículo pretende construir un análisis sistemático de la evolución jurisprudencial que los conceptos jurídicos arriba descritos han tenido en México, en el horizonte temporal de la 9ª y 10ª épocas. Cabe decir que un estudio contemporáneo de la facultad reglamentaria debe integrar igualmente la dimensión orgánica de la cuestión. Ello supone analizar las tensiones de jerarquía normativa y coordinación generadas, a partir de la interacción institucional entre el (1) Presidente de la República, (2) los órganos reguladores desconcentrados de la administración pública y (3) los órganos constitucionales autónomos. Consecuentemente, este segundo apartado tiene por objeto describir, en primer lugar, i) cómo nuestra Suprema Corte ha concebido recientemente a estas instituciones sui generis del Estado mexicano en su relación con los poderes públicos tradicionales; y,

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en segundo, ii) esbozar algunas de las implicaciones jurídico-políticas que probablemente tendrá la creación de reguladores autónomos respecto a nuestro sistema constitucional de distribución competencias. En particular, para la esfera funcional del Poder Ejecutivo. A fin de enriquecer este análisis, en una segunda parte de este estudio, contrastaremos el estado que guarda la cuestión en México frente al caso de los Estados Unidos. Existen razones contextuales e institucionales que explican las diferencias normativas entre el sistema constitucional mexicano, en donde el legislador todavía pareciera conservar un poder formal de regulación considerable; y, por otra parte, el Estado administrativo norteamericano, cuya flexibilidad en los mecanismos de distribución competencial ha llegado a tal grado de maduración que la presencia de un Poder Ejecutivo “fuerte”, o de una administración con capacidades regulatorias robustas, ya no representan un riesgo latente para su Estado constitucional de derecho. A partir de los argumentos antes expuestos, advierto al lector que, en ciertas partes de este texto, identificará un enfoque interdisciplinario que se aleja de la ortodoxia meramente descriptiva de la dogmática jurídica tradicional. Así las cosas, además de la descripción de problemáticas, el propósito fundamental de quien escribe es cualificar el objeto de estudio, mediante la aportación de elementos de crítica política y sociológica. Quizá para algunos miembros de la academia del derecho público esto pudiere resultar fuera de lugar; sin embargo, dadas las inquietudes intelectuales que me han impulsado a escribir sobre los resortes jurídico-administrativos del Estado y su relación con el poder, estoy convencido de que una teoría resulta valiosa, en la medida de que i) aborda los fenómenos de la realidad; ii) desarrolla una crítica de la misma; y, finalmente, cuando adapta e innova con instituciones dirigidas a domesticar los excesos de dicha realidad, en el caso de que aquéllos represente un obstáculo para un desarrollo civilizado y ordenado.

Capítulo 1

PODER EJECUTIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO DESDE UNA DIMENSIÓN FUNCIONAL I. CONCEPCIÓN DOCTRINAL DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA En países con una concepción arraigada de la división tripartita del poder público, es un lugar común ubicar al Congreso como el único órgano dotado de potestad legislativa, entendida como la habilitación para crear normas generales, abstractas y obligatorias. En este sentido, solemos pasar por alto el rol significativo que el Poder Ejecutivo ejerce en la creación de normas generales. Tratándose del caso mexicano, además de los poderes de iniciativa y de veto que — en materia legislativa o de reforma constitucional— le confieren los artículos 71, 72 y 135 de la Constitución Federal, el titular del Poder Ejecutivo de la Unión cuenta con la denominada facultad reglamentaria. Este poder constitucional del que está investido el Presidente de la República —en su carácter de depositario único del Poder Ejecutivo Federal1— está soportado jurídicamente en el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto dice lo siguiente: “Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:  A. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”.

Como veremos enseguida, la facultad reglamentaria es el principal instrumento del que se sirve el Presidente de la República para

En términos del artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Supremo Poder Ejecutivo de la Unión estará depositado en un solo individuo denominado “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”.

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participar como órgano de creación y aplicación de normas generales en el ordenamiento jurídico mexicano. A partir del ejercicio de esta facultad reglamentaria, podemos observar las tensiones normativas e institucionales de la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Es decir, nos referimos a aquellas problemáticas que no son materia directa del proceso legislativo, sino de la relación ley-reglamento. Desafortunadamente, a diferencia de lo que ocurre en otros países como Estados Unidos o España, la facultad reglamentaria has sido objeto de poco o nulo análisis, por parte de los expertos del derecho público mexicano. De alguna forma, este déficit de aproximaciones jurídicas al estudio de la principal facultad normativa del Presidente de la República, ha contribuido a “encasillar” el uso dicha potestad presidencial en una concepción trasnochada de la división de poderes. En tal virtud, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, requiere ser repensada desde una óptica institucional de carácter creativo e innovador. Especialmente, en tiempos caracterizados tanto por las omisiones del Poder Legislativo, como por la carencia de infraestructura institucional y pericia técnica para resolver problemas estructurales de política pública desde sede judicial. El estudio jurídico del Poder Ejecutivo mexicano ha sido desplazado por el análisis del Congreso de la Unión, el Poder Judicial, los órganos electorales, y las entidades especializadas en la protección de derechos humanos, entre otras instituciones públicas. Lo anterior, indudablemente, está relacionado al proceso de transición democrática que México está viviendo desde las dos últimas décadas del siglo pasado. Quizá porque en nuestra memoria colectiva aún se encuentra presente aquel periodo de presidencialismo autoritario, salvo por la notable excepción de la ciencia política (Casar: 1996: 61-85; Casar: 1999: 83-86; Nacif: 2004: 9-16) hemos dejado de lado la posibilidad de entender normativamente al Poder Ejecutivo y al aparato administrativo a su cargo. Por tal razón, es imperativo analizar a esta rama del poder público desde un enfoque jurídico e institucional moderno. De lo anterior depende que los juristas mexicanos podamos idear nuevos asideros de oportunidad para la utilización de la facultad reglamentaria presidencial y, en tal sentido, consolidar la capacidad efectiva de nuestra democracia para producir bienes socialmente valiosos. Una vez aclarado lo anterior, conviene señalar cómo ha sido entendida la facultad reglamentaria, por parte de la doctrina mexicana.

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La facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal está vinculada, principalmente, a dos fuentes normativas del ordenamiento jurídico mexicano: 1) la Constitución Federal y 2) la ley. En este contexto, tal como lo señalamos anteriormente, el artículo 89, fracción I, constitucional constituye el fundamento originario de validez de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. De la lectura de dicho precepto constitucional, se infiere que la facultad reglamentaria presidencial está subordinada —formal y materialmente— a las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión. Mientras que la dimensión formal de una ley se refiere al acto jurídico por virtud del cual una norma superior establece los órganos, competencias y procedimientos de creación de una norma jerárquicamente inferior; el aspecto material apela a los contenidos regulados por parte de una norma inferior, de conformidad con los parámetros de obligación, permisión o prohibición que, en su caso, prevea la norma superior. Así pues, es mediante estos dos ejes rectores que la ley configura el las justificación y medida de las normas reglamentarias o presidenciales. La doctrina constitucional mexicana suele aludir a las normas de naturaleza reglamentaria —aquellas resultantes del ejercicio que el Poder Ejecutivo Federal hace de su competencia para “[...] ejecutar las leyes, proveyendo a su exacta observancia en su esfera administrativa”— bajo cualquiera de las denominaciones contempladas indistintamente en el artículo 92 constitucional: reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes. En términos generales, las normas reglamentarias pueden ser de tres tipos: A. Reglamentos ejecutivos: Al complementar, desarrollar y ejecutar los contenidos de la ley, se configuran también en una fuente de habilitaciones de producción normativa para los órganos primarios y secundarios de la administración pública federal. Dado su propósito regulador, esta clase de ordenamientos tienen efectos ad extra, lo que implica la existencia de disposiciones de observancia obligatoria para los particulares. B. Reglamentos orgánicos: Son aquellos que pretenden organizar internamente a la administración pública federal. Su expedición resulta del ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, con la finalidad de desarrollar los supuestos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOA-

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PF, en adelante). Por regla general, al interpretar el sentido de sus disposiciones normativas se advierte que las mismas tienen efecto ad intra, teniendo como destinatarios a los órganos de la administración pública. Esta circunstancia normativa no significa que, excepcionalmente, en los dispositivos designados bajo el nombre de “reglamentos orgánicos”, “reglamentos interiores” o “reglamentos internos”, podamos encontrar preceptos de observancia obligatoria para los particulares, siempre que guarden conformidad —o que repliquen fielmente— los mandatos de la Ley a la que estén subordinados. C. Reglamentos autónomos: Son ordenamientos administrativos que —aunque tienen un carácter materialmente legislativo al prever disposiciones abstractas, generales y obligatorias para los gobernados— resultan del despliegue que el Poder Ejecutivo hace de una potestad de creación normativa conferida por la Constitución respecto de un conjunto de materias específicas, sin que haya una ley a cuya ejecución provea. Sin embargo, a diferencia de lo que pasa en Francia, la norma suprema del Estado mexicano no contempla una suerte de reserva de reglamento: materias que conforme a la Constitución únicamente pueden ser normadas vía reglamento del Poder Ejecutivo. Sin perjuicio de lo anterior, el orden constitucional mexicano contiene los siguientes casos que son susceptibles de calificarse como reglamentos autónomos: i) los bandos de policía y buen gobierno previstos en el artículo 21 constitucional; ii) la extracción y utilización de aguas de propiedad nacional, así como el establecimiento de zonas de veda sobre las mismas, según el artículo 27, párrafo quinto de la Constitución Federal; y iii) las facultades normativas del Consejo de Salubridad en el supuesto contemplado por el artículo 73, fracción XVI constitucional. En este contexto, resulta necesario señalar que, si bien la existencia de los reglamentos autónomos ha sido reconocida judicialmente, sus implicaciones están debatidas tanto por la doctrina, como en el plano de los mismos órganos jurisdiccionales. Por ejemplo, hay varios juristas mexicanos para quienes solamente existen reglamentos de ejecución (Acosta Romero: 2000; Cortes Campos et al: 2001: 15).

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Por ejemplo, tenemos como muestra una tesis de tribunales federales cuyo entendimiento de los reglamentos autónomos resulta incoherente, a tal grado de negar la relación directa o inmediata de tales ordenamientos formalmente ejecutivos con la Constitución Federal [IUS 253266, Volumen 97-106, Sexta Parte S.J.F. 277 (7ª. Época)]. Asimismo, se limita excesivamente el carácter autónomo de esta facultad reglamentaria sui generis, pues tal criterio judicial establece que dichos reglamentos estaría afectados de inconstitucionalidad si afectaran garantías individuales —libertad, propiedad y seguridad—. Por consiguiente, en opinión del tribunal, los reglamentos autónomos deben limitarse a la regulación de “aspectos técnicos”, ya que los derechos fundamentales conforman una provincia que solo puede afectarse válidamente por conducto de la Ley. Por ello, el estudio de los reglamentos autónomos en México es una cuestión que no ha sido analizada debidamente a cabalidad, por lo que suelen ser objeto de controversia. Empero, en este estudio únicamente nos limitaremos a definirlos. D. Reglamentos de necesidad: Son los expedidos en uso de la potestad normativa constitucionalmente otorgada al Ejecutivo para su ejercicio en caso de suspensión de garantías, lo que no equivale al ejercicio de facultades legislativas extraordinarias. Sin embargo, su análisis y casi nula presencia en el ordenamiento jurídico mexicano —salvo por la potestad normativa constitucionalmente conferida al Consejo de Salubridad en caso de urgencia— no lo convierte en una prioridad para el propósito analítico del presente estudio. Habiendo expuesto las coordenadas generales bajo las cuales la potestad reglamentaria ha sido conceptualizada, por parte de los principales expertos en derecho público nacional, a continuación evaluaremos los criterios jurisprudenciales más relevantes en la materia, dentro del marco temporal comprendido por la 9ª. Y 10ª épocas de la jurisprudencia mexicana. Lo anterior, a efecto de recapitular las propiedades definitorias que articulan esta facultad constitucional del Ejecutivo Federal y, así, estar en posibilidad de depurar el concepto vigente que existe al respecto en el derecho positivo mexicano.

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II. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DESDE LA JURISPRUDENCIA CONTEMPORÁNEA II.1. Propiedades generales Desde el principio de la novena época de la jurisprudencia mexicana, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha entendido a la facultad reglamentaria como aquella potestad originaria que la Constitución Federal confiere en el titular del Poder Ejecutivo Federal —federal y locales— para proveer la exacta observancia de las leyes en la esfera administrativa. Esta habilitación de fuente constitucional se traduce en la facultad de expedir instrumentos normativos —el artículo 92 constitucional señala a los “reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes” como posibles denominaciones jurídicas de tales cuerpos normativos— cuya función reglamentaria implica la ejecución, desarrollo y complemento de los mandatos de la ley en los que encuentra su justificación o medida [IUS 172521, XXV S.J.F. 1515 (9ª. Época)]. La SCJN ha sido enfática en subrayar la doble dimensión a partir de la cual es posible caracterizar a las normas reglamentarias. Por un lado, se integran de reglas generales, abstractas, impersonales y de observancia general obligatoria, lo cual las configura en actos “materialmente legislativos” del Poder Ejecutivo. Y, por otra parte, son normas “formalmente ejecutivas” en tanto que tienen origen en un órgano del Estado distinto del Congreso de la Unión [IUS 171459, XXVI S.J.F. 122 (9ª. Época); IUS 172521, XXV S.J.F. 1515 (9ª. Época); IUS 166655, XXX, S.J.F. 1067 (9ª. Época); IUS 194159, IX, S.J.F. 70 (9ª. Época)]. La distinción anterior es fundamental porque, si bien las normas jurídicas producto del ejercicio de la facultad reglamentaria son similares a las leyes desde una perspectiva material, los actos reglamentarios carecen de la legitimidad democrática de las leyes al no ser expresión normativa de un órgano estatal que representa la voluntad general. Consecuentemente, las normas reglamentarias guardan una relación de subordinación respecto de las leyes conforme a los pilares del principio de legalidad que a continuación se exponen. 1. Principio de subordinación jerárquica: Es aquella exigencia de que el ejercicio de la facultad reglamentaria, por parte del Poder Ejecutivo, no puede válidamente modificar o rebasar los conte-