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LA DISOLUCIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS EL CASO SINGULAR DE MARBELLA

Antonio Calonge Velázquez Enrique Orduña Prada

Valencia, 2013

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Índice NOTA PRELIMINAR............................................................................... 11 I. LA DISOLUCIÓN DE AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES PROVINCIALES EN PERSPECTIVA HISTÓRICA 1. EL CONSTITUCIONALISMO DOCEAÑISTA: ANTECEDENTES Y POSITIVIZACIÓN DE LA FIGURA DE LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS ENTIDADES LOCALES......... 15 1.1. Preliminar. La configuración constitucional de la provincia y la Diputación provincial.................................................................. 15 1.2. El artículo 336 de la Constitución de 1812.................................. 19 a) El debate del proyecto en la Comisión constitucional y la influencia francesa.................................................................... 19 b) El debate en las Cortes........................................................... 24 1.3. Los presupuestos de la disolución de las Diputaciones provinciales................................................................................................ 25 1.4. La regulación de la disolución de Diputaciones provinciales en el trienio liberal............................................................................... 30 2. LA CONSOLIDACIÓN DE LA FIGURA DE LA DISOLUCIÓN EN LA REGENCIA DE MARÍA CRISTINA............................................. 35 2.1. La disolución de Ayuntamientos y Diputaciones bajo el Estatuto Real............................................................................................. 36 2.2. Esbozo sobre los presupuestos dogmáticos de la disolución de Ayuntamientos y Diputaciones provinciales................................. 38 2.3. La regulación de la disolución de Ayuntamientos en la Ley de 14 de julio de 1840........................................................................... 43 2.4. Los proyectos de legislación provincial de 1842 y la disolución de Diputaciones........................................................................... 49 3. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA DISOLUCIÓN DE AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES PROVINCIALES EN LA DÉCADA MODERADA: LAS LEYES DE 1845.................................................. 51 4. LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA LEGISLACIÓN LOCAL EN EL BIENIO PROGRESISTA.......................................................... 53 5. LA DISOLUCIÓN EN EL SEGUNDO PERÍODO MODERADO....... 54 5.1. La disolución de Ayuntamientos en el proyecto de Posada Herrera................................................................................................. 55 5.2. La Ley de 25 de septiembre de 1863, sobre gobierno y administración de las provincias.............................................................. 58

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6. LA DISOLUCIÓN DE AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES EN LA LEGISLACIÓN DEL SEXENIO REVOLUCIONARIO................. 60 6.1. Las previsiones de la Constitución de 1 de junio de 1869 y de las leyes municipal y provincial de 1870........................................... 61 6.2. El proyecto de Constitución Federal de 1873............................... 63 7. LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL DE LA RESTAURACIÓN 1876-1923................................................................................ 65 7.1. La Constitución de 30 de junio de 1876 y la legislación municipal y provincial............................................................................ 65 7.2. La aplicación de las previsiones de la legislación municipal y provincial.......................................................................................... 68 7.3. Los proyectos de reforma del régimen local de la restauración.... 75 8. LA PROHIBICIÓN DE INTERVENCIÓN GUBERNATIVA EN EL ESTATUTO MUNICIPAL DE 1924 Y EL ESTATUTO PROVINCIAL DE 1925.............................................................................................. 78 9. LA LEGISLACIÓN LOCAL DE LA SEGUNDA REPÚBLICA: LA REGULACIÓN EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y REGIONAL.......... 80 10. LA DISOLUCIÓN DE CORPORACIONES LOCALES EN LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL DEL AUTORITARISMO......... 84 II. AUTONOMÍA Y CONTROL: PLANTEAMIENTO GENERAL 1. DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 A LA LEY REGULADORA DE LAS BASES DEL RÉGIMEN LOCAL DE 1985.................................. 89 1.1. Los inicios: ruptura con el pasado............................................... 89 1.2. La posición de la doctrina............................................................ 92 1.3. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional............................. 93 2. EL CONTROL EN LA LEY REGULADORA DE LAS BASES DE RÉGIMEN LOCAL.................................................................................. 97 2.1. Consideraciones generales........................................................... 97 2.2. ¿Sistema cerrado o abierto de controles?..................................... 102 2.3. El modelo de control en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional........................................................................................... 105 2.4. Modalidades de control............................................................... 109 III. LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS LOCALES EN EL DERECHO COMPARADO: LOS CASOS DE ITALIA, FRANCIA Y PORTUGAL 1. LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS LOCALES EN ITALIA........ 111

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1.1. El sistema de disolución de los órganos de los entes locales anterior a la reforma constitucional de 2000...................................... 111 1.2. La reforma constitucional de 2000.............................................. 114 1.3. La disolución de los órganos locales en el Texto Único de las leyes sobre el ordenamiento de los entes locales........................... 116 2. LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS LOCALES EN FRANCIA.... 121 2.1. Breve recordatorio de la organización territorial francesa y del sistema de controles administrativos............................................ 121 2.2. Orígenes del sistema de disolución de los órganos locales............ 125 2.3. Regulación actual........................................................................ 127 3. LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS LOCALES EN PORTUGAL.................................................................................................... 129 3.1. Premisa. La configuración constitucional de las autarquías locales y la tutela administrativa........................................................ 129 3.2. Las previsiones de la Constitución de la República Portuguesa de 1976 y la Lei nº. 79/77, de 25 de octubre.................................... 131 3.3. La reforma constitucional de 1982 y su desarrollo normativo..... 133 3.4. La reforma constitucional de 1997 y el régimen jurídico de la disolución de las autarquías locales en la Lei nº 27/96................. 138 IV. LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES: EL ARTÍCULO 61 LRBRL 1. 2. 3. 4. 5.

CONSIDERACIONES GENERALES.................................................. 143 TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA................................................ 145 ÁMBITO SUBJETIVO......................................................................... 155 ÁMBITO OBJETIVO.......................................................................... 157 ÁMBITO PROCEDIMENTAL............................................................ 167 5.1. Premisa: la configuración legal de un procedimiento garantista... 167 5.2. Los órganos legitimados para instar la disolución........................ 169 5.3. Garantías procedimentales........................................................... 171 a) El informe de la Comisión Nacional de Administración Local.......................................................................................... 171 b) La intervención del Senado.................................................... 177 c) La audiencia de la Corporación local interesada.................... 180 d) El Real Decreto de disolución................................................ 183 6. LOS EFECTOS DE LA DISOLUCIÓN................................................ 184 6.1. La convocatoria electoral............................................................. 185 6.2. La administración ordinaria de la Corporación a través de la designación de una comisión gestora............................................... 185

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V. LA DISOLUCIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MARBELLA: UN CASO ÚNICO Y SINGULAR 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 191 2. ANTECEDENTES.............................................................................. 191 3. LOS HECHOS.................................................................................... 195 4. EL PROCEDIMIENTO....................................................................... 200 5. ANÁLISIS JURÍDICO......................................................................... 201 5.1. El supuesto de hecho................................................................... 201 5.2. Los aspectos procedimentales...................................................... 206 5.3. Las consecuencias electorales....................................................... 208 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 213

NOTA PRELIMINAR Con la publicación del Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, el Consejo de Ministros acordó la disolución del Ayuntamiento de Marbella y, en consecuencia, la pérdida de la condición de concejales de todos los cargos públicos representativos elegidos en las elecciones municipales de 2003. A partir de ese momento esta figura, prácticamente olvidada y a la que se prestaba una atención poco menos que testimonial, cobró una cierta notoriedad dando lugar a periódicas peticiones de disolución de ayuntamientos, tanto en el ámbito parlamentario como a través de denuncias recogidas en los medios de comunicación. Sin embargo, esta ha sido la primera y, hasta la fecha, única ocasión en que el Gobierno, haciendo uso de las previsiones que sobre el particular se contemplan en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, ha ejercido esta extrema facultad de control sobre las entidades locales en el período democrático iniciado en 1978. La exigencia de someter a controles la actividad de las Administraciones, y específicamente la local, no genera controversia alguna. Si en el pasado, tal y como veremos con detalle más adelante, era una cuestión que se daba por supuesta, tras la aprobación de la Constitución de 1978 la justificación de las diferentes técnicas de control debe fundarse en su compatibilidad con la autonomía local. Si esto es así en términos generales, mayor rigor ha de seguirse cuando la técnica de control de que se trata lleva aparejada la pérdida del mandato representativo, como es el caso de la prevista en el citado artículo 61 de la ley básica local. A nuestro modo de ver el eje central de esa compatibilidad no debe basarse única y exclusivamente en función del principio de autonomía local sino, por el contrario, partiendo de una interpretación sistemática de la Constitución que tome en consideración también otros valores, principios y garantías constitucionales. Desde este planteamiento preliminar, en suma, adquieren una mayor significación la reserva material a una ley de la figura de la disolución, la correcta descripción de los supuestos de hecho que la motivan y las garantías procedimentales que han de seguirse para su aplicación.

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Desde una perspectiva metodológica, la sistemática de este trabajo se estructura tomando en consideración cinco ámbitos específicos. En el primero de ellos estudiamos el origen y evolución de la figura de la disolución de los órganos de gobierno de las Corporaciones locales en perspectiva histórica. La exégesis normativa, que se centra en los presupuestos y procedimiento aplicable a la disolución, arranca con el análisis del artículo 336 de la Constitución de 1812, especificando la influencia de la Constitución Francesa de 3 de septiembre de 1791, y culmina con el artículo 422 del Decreto de 16 de diciembre de 1950, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945. A continuación, nuestra atención se centra en el examen de un tema recurrente en la doctrina: las relaciones entre autonomía y control. Materia para cuya comprensión resulta indispensable acudir a la jurisprudencia constitucional dictada al respecto. En tercer lugar, analizamos la regulación de la figura de la disolución de órganos de gobierno local en tres ordenamientos jurídicos próximos a nuestro entorno: son los casos de Italia, Francia y Portugal. En todos ellos, a pesar de la diferente configuración constitucional del poder territorial se regula con detalle la figura de referencia, con algún aspecto interesante para el caso español. En cuarto lugar, abordamos el análisis del artículo 61 LRBRL. Comenzando con su tramitación parlamentaria, desgranamos su contenido desde una triple perspectiva: el ámbito subjetivo, el objetivo y el procedimental, concluyendo con el examen de los efectos de la disolución. A través de este planteamiento, comprensivo del estatuto jurídico de la figura, podremos alcanzar una visión completa de la misma. Y, en último lugar, centramos nuestra atención en el examen del supuesto de disolución del ayuntamiento de Marbella.

I. LA DISOLUCIÓN DE AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES PROVINCIALES EN PERSPECTIVA HISTÓRICA La figura de la disolución de Ayuntamientos y Diputaciones provinciales, al contrario de lo que en principio pudiera parecer, no es una creación de la obra legislativa sobre régimen local de la dictadura primorriverista que se consolida bajo el autoritarismo franquista. La realidad, como en tantas otras ocasiones, es algo bien distinta y más compleja. Su antecedente más remoto se encuentra en el artículo 336 de la Constitución de 1812, según el cual el rey disponía de la facultad de suspender a los vocales de las Diputaciones provinciales, atribuyéndose a las Cortes la posibilidad de disolverlas. De este modo, el nacimiento de la institución de la disolución de las corporaciones municipales y provinciales coincide con el del moderno Estado constitucional liberal y va a desarrollarse junto con éste. La introducción de esta figura en la Constitución de 1812 no es inocua, dado que es a través de este texto que se implanta un cambio sustancial en la organización del poder político territorial, mediante la figura de la provincia y de la Diputación provincial como su órgano de gobierno, sobre la que se insistirá con mayor énfasis en el trienio liberal como respuesta al sistema del antiguo régimen1. Todo ello induce a sostener un presupuesto de partida como es que la figura de la disolución es un instrumento en manos del poder central para consolidar e imponer los propios postulados políticos del gobierno de turno en una estructura administrativa piramidal y jerarquizada en la que municipios y provincias carecen de cualquier atisbo de autono

Tal y como advirtió en su momento Adolfo Posada, a pesar de que las modificaciones introducidas por el liberalismo doctrinario deformaron el modelo original de la Constitución gaditana, los “legisladores de 1812 bosquejaron las aspiraciones políticas” y “planearon el edificio político-administrativo de la España del siglo XIX”, en Evolución legislativa del régimen local español 1812-1907, (original de 1910), IEAL, Madrid, pp. 66-67.

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mía. Desde esta perspectiva, en definitiva, la disolución no sería más que el último, y más extremo, eslabón de una cadena de mecanismos de control sobre dichas entidades. Instrumento que, por lo demás, a salvo de las objeciones formuladas por los diputados de ultramar en las Cortes de Cádiz, los diputados de la minoría en las Cortes de 1840 y la minoría republicana representada por Francisco Pi y Margall y Gumersindo de Azcárate, no va a recibir una crítica de fondo por ninguna de las fuerzas políticas presentes en el escenario público a lo largo de los siglos XIX y XX. Al contrario, la unanimidad en torno a esta figura entre liberales, moderados, progresistas, conservadores, miembros de la Unión Liberal, etc., no va a plantear ninguna discusión, a lo sumo las divergencias más notables se centrarán en cuestiones de procedimiento. De acuerdo con este planteamiento preliminar, en las páginas que siguen a continuación nos centraremos en la evolución de la figura de la disolución atendiendo, específicamente, al tratamiento que la misma recibe en la legislación histórica de régimen local. Quizás se trata de una perspectiva escasamente original, pero queda fuera de nuestro propósito reiterar argumentos histórico-jurídicos que, desde diversos planteamientos metodológicos, han sido bien elaborados por la doctrina2. Nuestra intención es más modesta: pretendemos esbozar la exégesis de la figura de la disolución de los órganos de gobierno de Ayuntamientos y Diputaciones provinciales a través de su evolución en el derecho positivo, con la finalidad de exponer los presupuestos de hecho que la motivan y los requisitos procedimentales que han de

Entre otros pueden verse los trabajos de Posada, Adolfo, Evolución legislativa… op.cit; Gallego Anabitarte, Alfredo, “Notas Histórico-Jurídicas sobre régimen local español (intento de revisión)”, Actas del II Symposium. Historia de la Administración, IEA, Madrid, 1971, pp. 529-541; ibídem “España 1812: Cádiz, Estado unitario en perspectiva histórica”, Ayer, nº 1, 1990, pp. 125-166; Martín-Retortillo, Sebastián y Argullol Murgadas, Enrique, Descentralización administrativa y organización política, Tomo I, Alfaguara, Madrid, 1973; Nieto, Alejandro, Los primeros pasos del Estado constitucional, Ariel, Barcelona, 1996; Orduña Rebollo, Enrique, Municipios y provincias. Historia de la Organización Territorial Española, INAP/CEC/FEMP, Madrid, 2004; y Parejo Alfonso, Luciano, “La región y la legislación histórica de régimen local”, en Tomás Ramón Fernández (dir.), Las autonomías regionales, I, Instituto Nacional de prospectiva, Madrid, 1977, pp. 13-187.

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seguirse en su realización. No obstante, esta pretensión ha de matizarse dado que dicha tarea presenta algunas características específicas. Es de sobra conocido, y así se ha reiterado por la doctrina que se ha ocupado de esta materia, que la historia de la legislación sobre régimen local durante el siglo XIX y parte del XX presenta dos notas características: de una parte, la desvinculación entre norma y realidad, esto es, la inaplicación, en no pocas ocasiones, de las normas sobre régimen local; y, de otra parte, derivado del presupuesto anterior, la existencia de un extenso catálogo de proyectos de reforma de la legislación local elaborados por los diferentes gobiernos que se alternaron en el poder a lo largo del espacio temporal señalado. Ambas circunstancias inciden en la metodología empleada en la exposición. La primera, por cuanto nos permite sistematizar, desde ahora, tres modalidades de disolución en que incurren Ayuntamientos y Diputaciones: la operada con carácter general como consecuencia de cambios de régimen político —por ejemplo, en 1856, 1923 y 1924—; la decretada por incurrir dichas entidades en alguno de los presupuestos de hecho previstos en la norma; y, por último, las realizadas prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, características de las primeras décadas de la restauración. La segunda de las circunstancias apuntadas, por su parte, delimita nuestro objeto de atención, dado que sólo nos centraremos en aquellos proyectos de reforma del régimen local que introduzcan alguna novedad o aporten una visión distinta de la norma que pretenden derogar, pues en caso contrario se desbordarían los márgenes de la exposición.

1. EL CONSTITUCIONALISMO DOCEAÑISTA: ANTECEDENTES Y POSITIVIZACIÓN DE LA FIGURA DE LA DISOLUCIÓN DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS ENTIDADES LOCALES 1.1. Preliminar. La configuración constitucional de la provincia y la Diputación provincial En la obra constitucional de las Cortes de Cádiz destacan, entre otras significativas novedades, la división territorial del Estado, que acepta a las provincias como demarcaciones preexistentes, y la confi-

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guración de la Diputación provincial como su órgano de gobierno y administración3. En este sentido, se ha señalado que ambas cuestiones responderían a la preocupación para compatibilizar las necesidades de homogeneidad propias de una división del territorio nacional que sirviera a la causa revolucionaria, con el respeto a las diferentes zonas del país cuyas leyes, costumbres, etc., se consideraban que podían ser beneficiosas para el régimen constitucional y colaboradoras en la unidad de éste4. Teniendo en cuenta la nueva división territorial determinada en el art. 10, así como su carácter transitorio derivado del artículo 11, el originario esquema institucional de la provincia aparece perfectamente diseñado en los artículos 324 a 337 de la Constitución de 1812, completándose en este momento fundacional con dos normas dictadas en su desarrollo. La primera de ellas, el Decreto CLXIV, de 23 de mayo de 1812, de establecimiento de las Diputaciones provinciales en la península y ultramar5, y la segunda, el Decreto CCLXIX, de 21 de

Para los antecedentes de la provincia constitucional vid., Morell Ocaña, Luis, “Raíces históricas de la concepción constitucional de la provincia”, REDA, núm. 42, 1984, pp. 349-363 y Burgueño, Jesús, La invención de las provincias, Los Libros de la catarata, Madrid, 2011, pp. 11-36. González Casanovas, José Antonio, Las Diputaciones Provinciales en España. Historia de las Diputaciones, 1812-1985, Mancomunidad General de Diputaciones de Régimen Común, Madrid, 1986, p. 23. El artículo 1 de este Decreto, tras especificar “que mientras no llega el caso de hacerse la conveniente división del territorio español, de que trata el artículo 11 de la Constitución”, prevé el establecimiento de las siguientes Diputaciones provinciales en la península e islas adyacentes: Aragón, Asturias, Ávila, Burgos, Cataluña, Córdoba, Cuenca, Extremadura, Galicia, Granada, Guadalajara con Molina, Jaén, León, Madrid, Mancha, Murcia, Navarra, Palencia, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, Salamanca, Segovia, Sevilla, Soria, Toledo, Valencia, Valladolid, Zamora, Islas Baleares e Islas Canarias. Por su parte, en los territorios de Ultramar, además de las mencionadas expresamente en el artículo 10 de la Constitución, se prevén “en la América Meridional, en el Perú la de Cuzco, en Buenos-Ayres la de Charcas, y en la de Nueva-Granada la de Quito; y en la América Septentrional, en NuevaEspaña la de San Luis Potosí, á que se agregue Guanaxuato; en Guatemala otra que se fixará en León de Nicaragua con la provincia de Costa-Rica, y en la Isla de Cuba otra en Santiago de Cuba”. Se ha manejado la edición facsímil de la Colección de Decretos y Órdenes de las Cortes de Cádiz publicada

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junio, de 1813, aprobando la instrucción para el gobierno económico-político de las provincias (desde ahora, Instrucción de 1813), que desarrolla aspectos relacionados con la forma de elección, funciones y naturaleza de dicho ente. El gobierno político de la provincia corresponde a un Jefe superior, nombrado por el Rey, que preside la Diputación provincial —artículos 324 y 325—. Además del Presidente, la Diputación está compuesta por el Intendente y siete individuos elegidos en la forma descrita en los artículos 327 a 331, así como por tres vocales suplentes —artículo 329—. La institución creada por los constituyentes gaditanos adopta el modelo del Consejo General del Departamento existente en Francia6. De modo que, en esta primera fase del constitucionalismo doceañista, la Diputación provincial actúa como órgano consultivo del Jefe político, figura inspirada también en su equivalente francés del Prefecto. Como se ha observado, la dependencia de las Diputaciones del Jefe político tenía un marcado carácter unitario, centralista y jerárquico, según se deduce del artículo 324 de la Constitución7. Desde esta perspectiva originaria se deducen dos importantes consecuencias con relación a la provincia y su órgano de gobierno. Por una parte, la provincia no es una demarcación soporte de una entidad local propiamente dicha, sino por el contrario se trata de una circunscripción territorial para la acción de la Administración estatal8 y, por otra parte, y en lógica consecuencia con lo anterior, es posible apreciar el concepto inequívoco de órgano periférico de la administración del Estado que se confería a la Diputación, en tanto y cuanto su presidencia se atribuía en primer lugar a un funcionario designado por el gobierno y para sustituirle asumía la representación del Estado el Intendente, quedando relegado a un tercer lugar el primer vocal, que supuestamente debía ser electo.

por las Cortes Generales, Madrid, 1987. El Decreto CLXIV, de 23 de mayo de 1812 figura en el Tomo I, pp. 523-525. Cfr. García de Enterría, Eduardo, “La Provincia en el régimen local español”, en, Problemas actuales de Régimen local, 2ª. Ed. Sevilla. 1986, p. 32. Cfr. González Casanovas, José Antonio, Las Diputaciones Provinciales…, op. cit., p. 24. Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, “La región…”, op. cit., p. 36.

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La pieza clave de la arquitectura institucional provincial diseñada por la Constitución es el Jefe político. Se trata del responsable máximo del Gobierno en cada provincia, configurado por la Constitución y la Instrucción de 1813 con una doble naturaleza. Por una parte, en su condición de superior autoridad de la provincia era el encargado de cuidar de la tranquilidad pública, del buen orden, de la seguridad de las personas y bienes de sus habitantes, de la ejecución de las leyes y órdenes del Gobierno y, en general, de todo lo relativo al orden público y prosperidad de la provincia. Asimismo, a estas funciones de naturaleza política, podía llegar a acumular funciones militares en casos de amenaza bélica y conservación o restablecimiento del orden público. Al ser el agente principal del Gobierno en la provincia, y a la vez el conducto de comunicación directo, que permitía a éste el conocimiento exacto de la realidad provincial, el Jefe político debía velar por el funcionamiento de todos los ramos de la administración pública para lo cual debía conocer, con todo detalle y sobre el lugar, las características sobre el clima, las costumbres de los habitantes, sus vicios, preocupaciones, y todo lo que pudiese facilitar una idea lo más exacta posible de lo conveniente y lo perjudicial para los intereses provinciales. Por ello, venía obligado a visitar personalmente todos los pueblos del territorio provincial para conocer de primera mano el estado de todos los negocios y ramos de la administración pública9. De otra parte, por expreso mandato constitucional, era el Presidente de la Diputación provincial y, además, la Instrucción de 1813 le atribuía la facultad de presidir el Ayuntamiento de la capital, sin voto, pero pudiendo ejercerlo en caso de empate, siendo el único conducto de comunicación entre los Ayuntamientos y la Diputación provincial y entre ésta y el Gobierno10. En su condición de Presidente de la Diputación era responsable de que los períodos de sesiones de la Corporación comenzasen el uno de marzo de cada año, supervisando y activando la tramitación de los asuntos y el despacho de los expedientes, garantizando el cumplimiento y ejecución de los acuerdos y disposiciones de aquélla. Asimismo, debía garantizar la renovación periódica de los Ayuntamientos, correspondiéndole, como se ha dicho, la presidencia,

Cfr. Orduña Rebollo, Enrique, Municipios y provincias…op. cit., p. 333. Ibídem, p. 331.

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sin voto, del de la capital. Tenía atribuido con carácter exclusivo la circulación y difusión a los Alcaldes y Ayuntamientos de la provincia de las leyes, decretos y resoluciones emanadas de las Cortes, así como las órdenes, instrucciones, reglamentos y providencias del Gobierno, debiendo comunicarlas a la Diputación y cuidando su publicación y difusión entre los Alcaldes y Ayuntamientos de la provincia11.

1.2. El artículo 336 de la Constitución de 1812 El epílogo de la regulación constitucional sobre el gobierno de la provincia se concreta en el artículo 336 de acuerdo con el cual el rey podía suspender a las Diputaciones que abusaren de sus facultades, pero sólo las Cortes podían disolverlas. Como sigue, “Si alguna Diputación abusare de sus facultades, podrá el Rey suspender a los vocales que la componen, dando parte a las Cortes de esta disposición y de los motivos de ella para la determinación que corresponda; durante la suspensión entrarán en funciones los suplentes”.

En este precepto se encuentra la clave de bóveda del sistema de control de las Diputaciones provinciales —y de los Ayuntamientos— que se desarrollará a lo largo del siglo XIX y buena parte del XX, sobre los conceptos de “suspensión” y “disolución”. Ahora bien, quizás por ello, la inclusión de este precepto no fue todo lo pacífica que pudiera parecer si nos atenemos al texto original examinado por la Comisión constitucional constituida el 3 de marzo de 1811 y a los debates en Cortes del referido artículo, tarea a la que dedicamos los siguientes epígrafes.

a) El debate del proyecto en la Comisión constitucional y la influencia francesa La Comisión constitucional examinó el Capítulo 2º del Título 6º del proyecto constitucional en las sesiones celebradas desde el 19 de noviembre al 4 de diciembre de 1811. En este capítulo, rubricado “Del Gobierno político de las provincias y de las diputaciones provinciales”, se contemplan el grueso de las previsiones que, con el tiempo,

Ibídem, p. 333.

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pasarán a formar parte del definitivo texto constitucional. Ahora bien, en el proyecto constitucional examinado y debatido por la Comisión no se hace mención alguna ni a la facultad del monarca de suspender a los vocales de la Diputación provincial, ni a la atribución a las Cortes del poder disolverla12. Asimismo, a pesar del laconismo de las actas de la Comisión, no hay ninguna intervención de sus miembros sobre la oportunidad y conveniencia de incluir ambas posibilidades. Las menciones a la facultad disolutoria a la que nos venimos refiriendo no van a aparecer hasta que, una vez concluido el examen de todo el proyecto constitucional, la Comisión proceda a una nueva revisión del mismo. Así, en la sesión de 19 de diciembre de 1811 se propone que en el capítulo de las Diputaciones se redacte un precepto “estableciendo que si sucediere que una Diputación excediese sus facultades y faltase a su deber, puede el Rey suspenderla dando parte a las Cortes, que solas podrán decretar la remoción, si hubiere lugar, y mandar que se proceda a nueva elección”13. Como puede apreciarse, la Comisión constitucional pretende pergeñar un procedimiento bifásico en el que intervienen dos poderes del Estado: de una parte, se atribuye al rey la posible suspensión de la diputación cuando concurran los supuestos de hecho de exceso en el ejercicio de sus facultades o faltas en sus deberes —habrá que entender constitucional y legalmente establecidos—, reservando a las Cortes, en un segundo momento, la disolución de la Diputación y la provisión de nuevos miembros a través de la correspondiente convocatoria electoral. Para llevar a cabo tal cometido, la Comisión adopta dos decisiones. En virtud de la primera de ellas, se encomienda a Ranz Romanillos14 la redacción del artículo definitivo, que la presenta en la sesión de 20 de diciembre siendo incorporada al proyecto como artículo 334. Mientras que la segunda de las decisiones adoptadas consistió en encargar a los responsables de la elaboración del Discurso Preliminar del texto constitucional la redacción justificativa de esta novedad,

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Vid. Actas de la Comisión de Constitución (1811-1813), estudio preliminar de Diz-Lois, Mª Cristina, IEP, Madrid, 1976, pp. 207-215. Ibídem., pp. 227-228. Sobre Ranz Romanillos, que no era miembro de la Comisión ni ostentaba la condición de diputado, véase el “Estudio preliminar” de Diz-Lois, Mª Cristina en, Actas…, op. cit., pp. 30 y ss.

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comprometiéndose a presentarla a la Comisión una vez estuviera concluida. Los diputados Argüelles y Espiga, que habían sido designados por la propia Comisión para dicha labor15, cumplieron el mandato formulado incluyendo dos referencias expresas a la facultad de la que nos ocupamos, relacionadas, en ambos casos, con los límites al ejercicio de las funciones atribuidas a las Diputaciones. Así, en primer lugar se planteará que no cabe recelar que las facultades de la Diputación “puedan nunca exceder los límites que se les prescribe, pues en caso de abuso ó resistencia á las órdenes del Gobierno, podrá este suspender á los vocales, dando parte á las Córtes para resolver lo que convenga. De esta disposición resultará un freno recíproco, que conservará el justo equilibrio que puede desearse”. Insistiéndose más adelante en la idea de que la acción de las Diputaciones queda subordinada a las leyes, “sin que en nada puedan entorpecer, y menos oponerse a las órdenes y providencias del Gobierno, estando este autorizado para suspender á los vocales en casos de abuso ó desobediencia”16. Descrita en sus perfiles básicos la actuación de la Comisión constitucional en el punto que nos ocupa, la cuestión que debemos plantearnos consiste en determinar el origen y fuente de inspiración de la misma. Para afrontar dicha tarea podemos acudir al examen de la regulación de una figura preconstitucional, que se ha considerado como antecedente o preludio de la Diputación provincial17. En concreto, nos referimos a las Juntas Provinciales, cuya primera regulación se dicta al inicio de la guerra a través del Reglamento de la Junta Central de 1 de enero de 1809. Ahora bien, en este texto no se menciona en ningún momento la posible facultad suspensiva del monarca de dicho órgano, circunstancia que no ha de extrañar si se toman en consideración tanto las funciones que tenía encomendadas como el crítico momento de la contienda bélica. E igual conclusión se alcanza tras la lectura del Decreto XLIII, de 18 de marzo de 1811, por el que

Artola, Miguel, “Estudio preliminar”, en Artola, Miguel y Flaquer Montequi, Rafael, La Constitución de 1812, Iustel, Madrid, 2008, p. 59. Cfr. Agustín de Argüelles. Discurso Preliminar a la Constitución de Cádiz de 1812, CEC, Madrid, 1981, pp. 118-119. Entre otros, González Mariñas, Pablo, Las Diputaciones provinciales en Galicia: del Antiguo Régimen al Constitucionalismo, La Coruña, 1978, pp. 34-35.

Antonio Calonge Velázquez - Enrique Orduña Prada

se aprueba el Reglamento provisional para el gobierno de las Juntas Provinciales18, anticipo, con todas las cautelas, de la Diputación provincial y en el que se trataba de resolver un problema de la administración periférica condicionada por una guerra que se extendía por gran parte del territorio nacional19. Descartados los antecedentes inmediatos de derecho nacional, la fuente de inspiración de la propuesta planteada en la Comisión constitucional, y de la definitiva redacción de la misma, se encuentra en dos textos franceses que debieron conocer y manejar los miembros de la Comisión constitucional. Sin entrar en ulteriores valoraciones que no corresponde formular aquí20, lo cierto es que el sistema general del texto gaditano presenta claras analogías con el de la Constitución francesa de 179121, circunstancia que no debe extrañar en lo que atañe a los perfiles estructurales de la provincia y de su órgano de gobierno. Ahora bien, que existan dichas semejanzas no implica, como ya sabemos, que en la regulación gaditana de la provincia y su órgano de gobierno se asumiese acríticamente el modelo francés en toda su extensión. El primero de los textos mencionados es la Ley de 8 de enero de 1790 que estableció la organización definitiva de los departamentos y distritos22. A los efectos que ahora interesan, en este texto se preveía

18 19

Colección de Decretos… op..cit., pp. 116-129. Orduña Rebollo, Enrique, Municipios y Provincias, op. cit., p. 320. Un detallado examen comparativo de las funciones atribuidas a las Juntas Provinciales por el Decreto de 18 de marzo de 1811 y las contempladas en el artículo 335 de la Constitución gaditana a las Diputaciones provinciales es la que realiza Ortego Gil, Pedro, Evolución legislativa de la Diputación Provincial en España 1812-1845. La Diputación Provincial de Guadalajara, Tomo I, UCM, Madrid, 1990, pp. 71-93. Como es notorio, desde 1812 hasta la fecha se ha suscitado un intenso debate sobre la influencia en el texto gaditano de los principios revolucionarios franceses, y en concreto de la Constitución de 1791. Una visión general de esta cuestión es la aportación de Sánchez Agesta, Luis, Historia del constitucionalismo español (1808-1936), 4ª ed., CEC, Madrid, 1984, pp. 56 y ss. Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Político, Tomo II, 4ªed., Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1929, pp. 288-289. Recuérdese que la división territorial departamental fue adoptada por la Ley de 22 de diciembre de 1789, concretándose el número de 83 departamentos

La disolución de los Ayuntamientos

que el rey podía suspender en sus funciones a los órganos que configuraban la estructura institucional departamental —Conseil Genéral, Directoire du departament permanent y Procurer genéral syndic—, atribuyéndose la facultad suspensiva de los mismos a la asamblea legislativa23. Mientras que el segundo de los textos que sirve de referencia a los constituyentes gaditanos es la Constitución Francesa de 3 de septiembre de 1791. En concreto, en este texto se encuentran dos referencias a la figura que ahora importa en el Título III24, cuyo Capítulo IV, relativo al ejercicio del poder ejecutivo, al tratar en su sección segunda lo atinente a la administración interior, siguiendo el esquema de la Ley de 8 de enero de 1790, contempla dos previsiones al respecto. De una parte, en su artículo 5 establece que el rey tiene derecho a anular los actos de los administradores de departamento contrarios a las leyes o a las órdenes que hubiera dirigido y “en caso de que perseveren en la desobediencia o si comprometen por sus actos la seguridad o la tranquilidad públicas, puede suspenderlos en sus funciones”; mientras que, de otra parte y como corolario del supuesto de hecho descrito, en el artículo 8 se consagra el deber del monarca de informar al Cuerpo legislativo sobre el citado acuerdo o confirmación de suspensión, atribuyendo al órgano del poder legislativo la facultad de levantar la suspensión, confirmarla o “incluso disolver la administración culpable, y si ha lugar, enviar a todos los administradores o a algunos de ellos ante la justicia penal, o dictar contra ellos un decreto de acusación”. Como puede inferirse de los preceptos transcritos, en consonancia con los principios inspiradores de la revolución, el constituyente francés de 1791 configura un modelo de control gubernativo de las entidades infraestatales en el que intervienen los tres clásicos poderes

en el Decreto de 15 de enero de 1790. Una perspectiva histórica de estos textos puede verse en Soboul, Albert, Compendio de Historia de la Revolución Francesa, Tecnos, Madrid, 1966, pp. 150 y ss. Barral, Pierre, “Le Departament, una realite française”, en Centralización y Descentralización. Modelos y procesos históricos en Francia y en España, IEAL, Madrid, 1985, pp. 329-330. García de Enterría, Eduardo, “La configuración del régimen local francés de la revolución a la restauración”, en Estudios en Homenaje a Jordana de Pozas, Tomo III, vol. 2º, IEP, Madrid, 1962, p. 27.