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Los efectos sociales de las políticas de austeridad llevadas a cabo en España durante el periodo de crisis ofrecen un balance regresivo en los niveles de desigualdad y exclusión social, con especial eco a nivel territorial. Estos desequilibrios son fruto, no solo de los recortes recientes, sino más bien del escaso avance de determinadas políticas; sobre todo, de las que deben combatir la exclusión y de las que podrían frenar la progresiva precariedad en el empleo. Desde una perspectiva territorial, las repercusiones sociales de la crisis han sido muy dispares, erosionando la cohesión social. La distinta evolución regional deviene de las diferentes posiciones de partida previas a la crisis, aunque también de las diversas respuestas ofrecidas por parte de las administraciones estatal y autonómica. Del análisis de ambos modelos sociales complementarios se ocupa esta obra, ofreciendo una visión de las repercusiones sociales de la crisis en distintos ámbitos (ingresos, empleo, educación, vivienda, etc.) y evaluando las diferentes respuestas institucionales, a través del nivel de gasto social y el compromiso documental en la protección social (normas, planes, ayudas, etc.) durante el período 2008-2017. Este trabajo viene a establecer la necesidad de actuar para promover una mayor cohesión territorial, mediante la ampliación del marco normativo de protección social, la revisión de la ﬁnanciación autonómica o la mejora de la gestión de recursos, entre otros factores.

Manuel Hernández Pedreño Director

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RIESGO DE EXCLUSIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES AUTONÓMICAS EN ESPAÑA

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RIESGO DE EXCLUSIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES AUTONÓMICAS EN ESPAÑA

CONSEJO CIENTÍFICO DE LA COLECCIÓN Spain: Jorge Garcés Ferrer Universidad deValencia

Esther Raya Díez

Universidad de la Rioja

Inmaculada Domínguez Fabián Universidad de Extremadura

Pedro Sánchez Vera Universidad de Murcia

Manuel Esteve Domingo

Universidad Politécnica deValencia

Estrella Durá Ferrandis Universidad deValencia

Francisco Ródenas Rigla Universidad deValencia

Europe: Jean Bousquet

University of Montpellier in France

Donna Henderson

Service Development Manager; NHS24/Scottish Centre for Telehealth and Telecare, Scotland

Jeffrey J Anderson Georgetown University

Elena Curtopassi

RegioneVeneto in Italy

Hein Raat

Erasmus MC, Rotterdam

Martin Knapp LSE, UK

Stephan Leibfried Bremen University

Sigurveig H. Sigurðardóttir University of Iceland

Halldór Guðmundsso University of Iceland

Otros: Evert vam Leeuwen

Radboud University Medical Centre, Nijmegen

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

RIESGO DE EXCLUSIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES AUTONÓMICAS EN ESPAÑA

MANUEL HERNÁNDEZ PEDREÑO Director

tirant humanidades

Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la EditorialTirant Humanidades publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Directores de la colección: JORDI GARCÉS FERRER Catedrático. Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales Universidad deValencia: Estudio General Mª CARMEN ALEMÁN BRACHO Catedrática de Trabajo Social y Servicios Sociales UNED

© TIRANT HUMANIDADES EDITA: TIRANT HUMANIDADES C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-17973-31-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

AUTORES María Dolores Abellán Giménez Lorena Añón Loureiro Lluís Ballester Ana Cano Ramírez José M. Cantón Gálvez Neus Caparrós Civera Domingo Carbonero Muñoz Isabel de la Cruz García Xavier Delgado Alonso Elisa Esteban Carbonell Teresa Facal Fondo Úrsula Faura Martínez Ana Belén Fernández Casado Olga García Luque Pedro García Sánchez Francisco E. Haz Gómez Manuel Hernández Pedreño Matilde Lafuente Lechuga Belén Lorente-Molina Salvador Manzanera-Román Mimón Mohamed Si Ali Andrés Piqueras Infante Esther Raya Díez Carlos Rontomé Romero José Miguel Sánchez Redondo Sagrario Segado Sánchez-Cabezudo Antonio José Ripoll Spiteri Isabel Serrano Rodríguez Laura Sevilla-Brenes Gustavo Solórzano Pérez Marta Soriano Salinas Salvadora Titos Gil M. Koldobike Velasco Vázquez Carlos Vladimir Zambrano

Índice Capítulo I. Análisis de la desigualdad autonómica................. 13 Manuel Hernández Pedreño Olga García Luque Gustavo Solórzano Pérez Capítulo II. Exclusión social en España y respuesta institucional.................................................................................... 37 Olga García Luque Salvador Manzanera-Román Manuel Hernández Pedreño Capítulo III. Riesgo de exclusión y política social en Andalucía.................................................................................... 83 Belén Lorente-Molina Laura Sevilla-Brenes Carlos Vladimir Zambrano Capítulo IV. Riesgo de exclusión y política social en Aragón... 117 Elisa Esteban Carbonell Salvadora Titos Gil Capítulo V. Riesgo de exclusión y política social en el Principado de Asturias................................................................ 151 Teresa Facal Fondo Lorena Añón Loureiro Capítulo VI. Riesgo de exclusión y política social en Illes Balears.................................................................................. 179 Lluís Ballester Isabel Serrano Rodríguez Capítulo VII. Riesgo de exclusión y política social en Canarias................................................................................... 215 Ana Cano Ramírez M. Koldobike Velasco Vázquez

Índice

Capítulo VIII. Riesgo de exclusión y política social en Cantabria................................................................................... 251 Matilde Lafuente Lechuga Úrsula Faura Martínez Capítulo IX. Riesgo de exclusión y política social en Castilla y León................................................................................. 283 José Miguel Sánchez Redondo María Dolores Abellán Giménez Capítulo X. Riesgo de exclusión y política social en CastillaLa Mancha......................................................................... 315 Salvador Manzanera-Román Capítulo XI. Riesgo de exclusión y política social en Cataluña.... 349 Xavier Delgado Alonso Capítulo XII. Riesgo de exclusión y política social en Ceuta... 383 Carlos Rontomé Romero José M. Cantón Gálvez Francisco E. Haz Gómez Capítulo XIII. Riesgo de exclusión y política social en Extremadura............................................................................. 417 Laura Sevilla Brenes Pedro García Sánchez Capítulo XIV. Riesgo de exclusión y política social en Galicia. 449 Lorena Añón Loureiro Teresa Facal Fondo Capítulo XV. Riesgo de exclusión y política social en la Comunidad de Madrid................................................................ 481 Sagrario Segado Sánchez-Cabezudo Capítulo XVI. Riesgo de exclusión y política social en Melilla.... 515 Mimón Mohamed Si Ali Manuel Hernández Pedreño

Índice

Capítulo XVII. Riesgo de exclusión y política social en la Región de Murcia.................................................................. 551 Manuel Hernández María Dolores Abellán Úrsula Faura Olga García Matilde Lafuente Salvador Manzanera Antonio José Ripoll Isabel Serrano Marta Soriano Salvadora Titos Capítulo XVIII. Riesgo de exclusión y política social en la Comunidad Foral de Navarra................................................... 585 Neus Caparrós Civera Domingo Carbonero Muñoz Esther Raya Díez Capítulo XIX. Riesgo de exclusión y política social en el País Vasco................................................................................ 617 Esther Raya Díez Neus Caparrós Civera Domingo Carbonero Muñoz Capítulo XX. Riesgo de exclusión y política social en La Rioja.... 653 Domingo Carbonero Muñoz Esther Raya Díez Neus Caparrós Civera Capítulo XXI. Riesgo de exclusión y política social en la Comunitat Valenciana............................................................. 685 Isabel de la Cruz García Andrés Piqueras Infante Ana Belén Fernández Casado

Índice

Capítulo XXII. Retos de la igualdad autonómica en España.... 715 Manuel Hernández Pedreño Olga García Luque Salvador Manzanera-Román Anexo............................................................................... 765

Capítulo I

Análisis de la desigualdad autonómica MANUEL HERNÁNDEZ PEDREÑO OLGA GARCÍA LUQUE GUSTAVO SOLÓRZANO PÉREZ

INTRODUCCIÓN Los efectos sociales de las políticas de austeridad en España entre 2010 y 2016 se han calificado como regresivos en la medida en que el balance tras la crisis muestra mayores niveles de desigualdad y exclusión laboral y social que los del periodo precedente (Rodríguez Cabrero, 2018: 18). Esta creciente desigualdad tiene especial eco a nivel territorial, como han señalado recientemente distintos informes sobre nuestro país (Comisión Europea, 2017; OCDE, 2017). Estos desequilibrios no solo son fruto de los recortes recientes en las políticas, sino más bien del escaso avance de determinadas políticas. Por un lado, de las que deben combatir la pobreza y la exclusión; por otro, de aquellas que podrían frenar la progresiva segmentación laboral y la precariedad del empleo. Desde una perspectiva territorial, las repercusiones iniciales de la crisis han sido muy dispares a nivel autonómico, como ya demostraron algunos estudios (EAPN, 2015; García, Lafuente y Faura, 2013; Jurado Málaga y Pérez Mayo, 2014; Pérez Mayo, 2013), advirtiendo de las graves consecuencias del aumento de esta desigualdad autonómica sobre la erosión de la cohesión social. Esta distinta evolución territorial deviene de las diferentes posiciones de partida antes de la crisis, aunque también de las distintas respuestas institucionales ofrecidas desde las autonomías. Las sinergias generadas entre los modelos sociales autonómicos y el modelo estatal impiden, a primera vista, valorar la respuesta

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institucional conjunta y realizar un verdadero balance de la intervención multinivel que se ha desarrollado en España y sus territorios como respuesta a la crisis. Se hace necesario, por tanto, realizar un análisis pormenorizado de ambos modelos sociales complementarios, nacional y autonómicos, al tiempo que se conocen los diferentes riesgos sociales en cada territorio. Este es el objetivo de este trabajo, ofrecer una visión de las repercusiones sociales de la crisis, a nivel nacional y para cada autonomía, indagando en las diferentes respuestas institucionales desde varios enfoques de análisis (niveles de gasto social y compromiso documental en la protección del riesgo social). Este objetivo ya fue desarrollado en un estudio previo realizado por el equipo que firma esta investigación, aunque con periodo y metodología diferente. Se trata del estudio realizado para el Consejo Económico y Social de España, que obtuvo el XX premio de investigación otorgado por esta institución (Hernández Pedreño, 2019). El periodo de análisis de dicha investigación se centró en 2009-2016 y la diversidad de técnicas empleadas permitió desarrollar sendos índices de exclusión social, compromiso documental y de eficiencia del gasto social, que evidenciaban las grandes distancias autonómicas en cada uno de ellos. Las técnicas empleadas fueron tres: análisis estadístico de indicadores de riesgo social multidimensional y de gasto social; análisis documental del compromiso autonómico y estatal, mediante el estudio de los diferentes planes y normativa que conforman cada política sectorial (ingresos, empleo,…) y entrevistas y grupos de discusión con profesionales de la intervención. Esta riqueza metodológica permitió obtener una interesante imagen de los modelos sociales autonómicos y español. Sin embargo, el amplio desarrollo analítico y comparativo realizado no dejó espacio para presentar algunos resultados, que quedaron pendientes. Por un lado, conocer en profundidad el riesgo social y la respuesta institucional de cada autonomía por separado; por otro, indagar en profundidad en las valoraciones de los modelos autonómicos, principalmente en relación a sus puntos fuertes y debilidades.

Análisis de la desigualdad autonómica

Por tanto, esta nueva investigación que ahora se presenta retoma y renueva el trabajo previo, amparada por el amplio equipo de investigadores e investigadoras de universidades españolas (La Rioja, Baleares, Canarias, Málaga, Cádiz, Valencia, UNED,…) y por el apoyo de un grupo de técnicos autonómicos. Así, partiendo de un mismo concepto de exclusión social y respuesta institucional multidimensional, se ha desarrollado una nueva versión de la desigualdad autonómica, que se ofrece ahora con datos estadísticos más actuales (2008-2017) y donde el objetivo principal se centra en mostrar los riesgos sociales y la respuesta pública otorgada desde cada autonomía. No obstante, se incluyen también sendos capítulos de España y otro final de conclusiones dando una visión comparada de la desigualdad autonómica. Los aspectos concretos de la metodología llevada a cabo en este estudio se ofrecen más adelante en este capítulo, no obstante, se ha considerado oportuno realizar previamente una revisión conceptual de los principales términos empleados en este trabajo, exclusión social y política social, así como las principales opciones de análisis de ambos.

1. ANÁLISIS DEL RIESGO SOCIAL Y DE LA RESPUESTA INSTITUCIONAL En este apartado se desarrollan los principales conceptos que se refieren y analizan en este estudio. Por un lado, el riesgo social, entendido como el fenómeno de la exclusión social; y por otro, la respuesta institucional, definida como la intervención pública que intenta paliar los riesgos sociales.

1.1. Exclusión social y desigualdad Las primeras aproximaciones al concepto de exclusión se encuentran en Francia, de la mano de Lenoir en su obra “Les exclus: un français sur dix” (1975). Posteriormente, también en Francia,

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Castel (1997) insiste en su carácter procesual y dinámico, distinguiendo tres grados o posiciones sociales según la situación laboral y familiar: inclusión, vulnerabilidad y exclusión. En España, Tezanos (2004) realizó una de las más citadas diferenciaciones entre pobreza y exclusión, dejando claro, entre otras distinciones, que estamos ante un fenómeno de las sociedades postindrustriales y que los riesgos sociales podían ser mucho mayores a los de la pobreza, incidiendo en las tendencias de exclusión en términos de insiders/outsiders, es decir, dentro o fuera del sistema social, y no tanto en arriba/abajo que era donde se escenificaba la pobreza. Otro referente español en la conceptualización de la exclusión social es Subirats (2004), que la define como un fenómeno estructural, dinámico, multidimensional, multifactorial, con un componente subjetivo y susceptible de ser reducida mediante la intervención pública. Uno de los principales méritos de este autor es haber concretado los siete ámbitos en los que se puede materializar (Económico, Laboral, Formativo, Socio-sanitario, Residencial, Relacional y Ciudadanía-participación). Estos ámbitos se han venido a denominar dimensiones de la exclusión social, encontrando finalmente otro interesante avance en su medición de la mano de Laparra y colaboradores (2007) cuando operativizan el concepto, siendo aplicado en los estudios mediante encuesta de la Fundación FOESSA en España. Seguidores de esta línea, desde el Observatorio de la Exclusión Social de la Universidad de Murcia se han realizado diversos estudios regionales con dicho enfoque multidimensional, al tiempo que se avanzaba en su definición y concreción, al ser analizada mediante diferentes técnicas (encuesta, entrevista, historias de vida y observación participante) y a diferentes colectivos vulnerables (jóvenes, personas sin hogar,…) (Hernández Pedreño, 2008; 2014, 2016 y 2018). Como señalase Subirats (2004), se debe recordar que la exclusión social es un fenómeno de carácter estructural. En la explicación del incremento de las desigualdades sociales y la extensión de los grupos de población vulnerables se han destacado diversos cambios

Análisis de la desigualdad autonómica

estructurales ligados al mercado laboral, a la complejidad y fragmentación de la estructura social y al retroceso en el sostenimiento de los derechos de ciudadanía tutelados desde el ámbito público (Arriba, 2002; Laparra et al., 2007; Ayala, 2008; Hernández Pedreño, 2008). Múltiples trabajos han confirmado este aumento de las situaciones de precariedad y exclusión social en España desde 2008, tras la irrupción de la crisis económica, contemplando también su impacto desde el punto de vista territorial (Ayala, Jurado y Pérez, 2011; Laparra y Pérez, 2012; Pérez Mayo, 2013; García, Lafuente y Faura, 2013; Hernández Pedreño, 2014; EAPN, 2015; Fundación FOESSA, 2016). Tras varios años de recuperación, según algunos indicadores macroeconómicos, nuevos y viejos riesgos sociales se suman tras la crisis: pobreza laboral, pobreza infantil, dualidad extrema del mercado de trabajo (Rey Pérez, 2017); hogares españoles más pobres, con red de protección familiar debilitada (Fundación FOESSA, 2017); ausencia de modelo de integración para el colectivo inmigrante, tan numeroso en algunas comunidades y ciudades autónomas, y a la vez tan al margen de la integración en muchos casos (Izquierdo, 2017: 33). Sin duda, estas son las consecuencias de un modelo social de integración basado en el empleo, donde el largo periodo de crisis y de desempleo acelerado ha deteriorado enormemente la cohesión social. Por otra parte, como indican Jurado y Pérez Mayo (2010: 6263), la dispar distribución regional de los factores educativos, laborales o demográficos contribuye de forma significativa al riesgo de pobreza o exclusión social en España. En consecuencia, se hace necesario adoptar nuevos enfoques de análisis desde una perspectiva territorial, para abordar las desigualdades sociales en nuestro país; puesto que, además de los factores ligados a las situaciones personales y familiares, el proceso de descentralización del gasto social hacia las comunidades autónomas, unido a las divergencias socioeconómicas entre ellas, otorgan relevancia a los factores explicativos de tipo espacial.

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De este modo, si se pretende avanzar hacia un Estado más igualitario y con mayores niveles de cohesión social, es necesario conocer la diversidad de causas que generan la heterogénea situación social en el territorio español. Por último, como decíamos anteriormente, Subirats (2004) alude al carácter politizable de la exclusión social, es decir, el riesgo social se puede reducir mediante la intervención, proporcionando una respuesta eficaz a través de las políticas sociales, asunto que se tratará a continuación.

1.2. Respuesta institucional, políticas y modelos sociales Desde la emergencia de los distintos regímenes de bienestar en Europa, tras la segunda guerra mundial, se han ido acuñando una serie de términos que hacen referencia a la respuesta institucional ante los desequilibrios en términos de igualdad que genera el funcionamiento del mercado. Estos términos van desde Estado de Bienestar, Modelo Social, Sistema Social o Política Social, entre otros, con leves o grandes diferencias entre ellos, ya que han sido empleados para definir las peculiaridades respecto a otros sistemas, si bien a veces con escasas diferencias entre ellos, como muestran algunas definiciones. El Estado de Bienestar es uno de los logros más significativos de los Estados modernos por su capacidad de proteger a los ciudadanos contra situaciones de riesgo social (enfermedad, desempleo, vejez o ignorancia) a la vez que contribuyen a reducir las fracturas sociales (Del Pino y Rubio Lara, 2013: 23). El término modelo social ha sido acuñado en el ámbito europeo para describir una visión común, que gran parte de países europeos comparten, en relación a un determinado nivel y calidad de vida, vinculados al crecimiento económico o las condiciones de trabajo, entre otros logros. Así, se ha difundido este modelo europeo en un intento de diferenciación del “american way of live”. La existencia del modelo social europeo se ratifica en muchos casos por la di-

Análisis de la desigualdad autonómica

ferenciación con otros modelos sociales, especialmente con el de EE.UU. (Giddens, 2009: 15; Viñals, 2005: 56), dada la mayor protección social existente, tanto a escala nacional como comunitaria, suponiendo la apuesta europea por el Estado de Bienestar; aunque con diferentes niveles entre los países miembros (Hernández y García, 2017). A nivel nacional, Rodríguez Cabrero (2018: 19) califica el modelo social español como un régimen mediterráneo de bienestar, con un peso singular de los hogares y de la función de cuidados y protección por parte de las mujeres, un tercer sector en crecimiento y el auge del mercado de servicios de bienestar. Respecto al término política social, para Fantova (2014: 54) una política es social en la medida en que redistribuye de forma más igualitaria o equitativa una serie de recursos para compensar el reparto tendencialmente no equitativo que produce el funcionamiento del mercado. Expresión empleada asimismo por Zalakain y Barragué (2017), cuando incitan a repensar las políticas sociales bajo un enfoque de predistribución e inversión social. Una variación de esta denominación es el término políticas públicas, aplicado a la gestión de estas (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2012); al balance del veinte aniversario de las autonomías en España (Subirats y Gallego, 2002); o bien, a la definición del sistema de protección español (CES, 2017). Otra acepción usada con frecuencia es políticas de bienestar, ya sea para analizar sus reformas a nivel nacional (Moreno, 2009) o para la evaluación de ciertas medidas sectoriales en el ámbito estatal (sanidad, educación, servicios sociales,…) o en el de las autonomías (Gallego, 2012; Gallego y Subirats, 2011). Si bien parece primar en los análisis autonómicos la terminología política social (Gallego, Gomà y Subirats, 2002 y 2003), incluso eludiendo el calificativo social para referirse a un tipo de intervención en concreto (política de vivienda, política de sanidad,…), en particular, cuando se analizan las desigualdades sociales en esos ámbitos (Ayala, 2015). Además, en la mayoría de casos referidos suelen combinarse varios términos en un mismo análisis, por una cuestión estética del

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relato, tal y como se realiza en este trabajo donde se ha primado el término política social, aunque frecuentemente combinado con el de modelo social. Una vez considerada la amplitud de términos y centrándonos en el análisis de las políticas, cabe valorar dos aspectos fundamentales. Por un lado, qué analizar de estás políticas, y por otro, cómo llevar a cabo su articulación o configuración en un todo. Respecto a los contenidos del análisis, tanto desde la visión teórica como desde la aplicada, se cuenta con una amplitud de opciones, aunque en algunos casos se trate de nuevo de opciones similares con diferente terminología. Así ocurre con las propuestas de Fantova (2014: 168) y Del Pino y Rubio (2013: 29); mientras en el primer caso se propone analizar el alcance, objetivos, articulación, recursos, operativa, gestión, gobierno y relato; en el segundo se refieren los términos en los que se formula la política, los insumos o recursos, las reglas y estructuras de producción, las operaciones para prestación de servicios y los resultados. Algo más sintética es la propuesta de Moreno (2009: 10), que resume en ideas, instituciones e intereses. Finalmente, tenemos las opciones que han desarrollado en varios estudios autonómicos Subirats y Gallego junto a otros colaboradores (Gallego, Gomà y Subirats, 2002 y 2003; Gallego y Subirats, 2011), diferenciando entre análisis simbólico, sustantivo y operativo, que determinan distintas perspectivas de estudio de las políticas sociales, que van desde la conceptual, pasando por la que informa sobre la cobertura y terminando con la que determina la gestión. Este último análisis es el considerado en este estudio y será comentado más ampliamente en el siguiente apartado. Posteriormente, faltaría concretar el modo de articular las diferentes políticas sociales en un todo, es decir qué áreas, sectores o dimensiones debe comprender la política social en su conjunto. De nuevo encontramos una variedad de opciones, tanto teóricas como aplicadas.